AU 1976/77:2

Arbetsmarknadsutskottets betänkande
1976/77:2

med anledning av motioner om arbets- och uppehållstillstånd
Motionerna

1975/76:513 av herr Granstedt m.fl. (c)

I motionen yrkas att riksdagen beslutar att hos regeringen anhålla att
invandrarverket skall få rätt att bevilja tillfälligt arbetstillstånd lill en person
för vilken frågan om arbets- och uppehållstillstånd är föremål för handläggning.

Motionärerna påpekar att invandrare, t. ex. flyktingar, som kommer till
Sverige utan att ha arbets- och uppehållstillstånd ordnade i förväg, kan få
vänta lång tid på att beslut fattas i tillståndsfrågorna. För att klara sin försörjning
under väntetiden tar man i vissa fall arbete utan att ha arbetstillstånd
och börjar därmed vistelsen i landet med att bryta mot lagen. I andra fall
tryggas försörjningen genom socialhjälp, men samtidigt tvingas invandraren
till en påfrestande passivitet. Problemet bör enligt motionärerna lösas med
ett tillfälligt arbetstillstånd. Syftet härmed skall endast vara att underlätta
invandrarens ekonomiska och sociala situation under den tid myndigheterna
handlägger hans ärende. Sådant tillfälligt tillstånd skall därför inte kunna
åberopas som skäl för att få stanna kvar i landet. Det hänvisas i motionen
också till att invandrarbarn numera kan beredas plats i skolan, även om
det inte är avgjort att de kommer att få stanna i landet.

1975176:1893 av herr Pettersson i Västerås m. fl. (vpk)

1 motionen yrkas att riksdagen hos regeringen hemställer om framläggande
av förslag till åtgärder för att utomnordiska medborgare ej skall förvägras
tillstånd för fortsatt vistelse resp. arbete i Sverige, om ej tillfredsställande
garanti angående bostad och arbete resp. studiemöjligheter i annat land kan
säkerställas.

Det erinras i motionen om att utomnordiska utlänningars vistelse i Sverige
regleras av tidsbegränsade uppehålls-, bosättnings- och arbetstillstånd och
att utgångspunkt för beviljandet av dessa tillstånd är tillgång till bostad
och arbete resp. studier. Tillstånd till fortsatt vistelse i Sverige, fortsätter
motionärerna, bedöms på samma grunder. De hävdar att utlänningens möjligheter
att få bostad och arbete eller fortsätta sina studier i hemlandet eller
annat land också bör beaktas. Avslag på ansökan om förnyat tillstånd att
vistas i Sverige kan annars leda till en miserabel situation för vederbörande.

1 Riksdagen 1976/77. 18 samt. Nr 2

AU 1976/77:2

2

Regler om arbets- och uppehållstillstånd

Invandringen till Sverige från utomnordiska länder är reglerad. De grundläggande
bestämmelserna härom finns i 1954 års utlänningslag. Denna lag
har ändrats vid åtskilliga tillfällen. F. n. pågår en översyn av lagen med
sikte på att förslag till en helt ny utlänningslag skall läggas fram.

Närmare bestämmelser om regleringen av invandringen ges i utlänningskungörelsen
(UK).

Nordiska medborgare kan fritt resa in för att bosätta sig och ta arbete
i Sverige. Andra utlänningar kan besöka landet upp till tre månader utan
särskilt tillstånd. I regel krävs endast att de har giltigt pass eller motsvarande
legitimationshandling. Medborgare i de flesta länder i Östeuropa, Afrika
och Asien måste dock utöver pass ha särskilt inrese- och uppehållstillstånd,
visering.

Icke-nordbor som vill stanna mer än tre månader måste ha uppehållstillstånd.
Ämnar utlänningen ta arbete här i landet krävs därutöver arbetstillstånd.

Uppehållstillstånd kan beviljas för viss tid eller som permanent uppehållstillstånd.

När utlänning ansökt om uppehållstillstånd gör polismyndighet utredning
om hans försörjningsförmåga och personliga förhållanden, varefter tillståndsfrågan
prövas av statens invandrarverk. Bifalles ansökan ges uppehållstillstånd
för i regel minst ett år, om utlänningen avsér att stanna i Sverige
för alltid eller för obestämd tid.

Har utlänningen haft uppehålls- och arbetstillstånd i ett år, kan han få
permanent uppehållstillstånd. Detta gäller, som framgår av namnet, utan
tidsbegränsning. Innan invandrarverket fattar beslut i tillståndsfrågan, görs
ny s. k. vandelsprövning genom polismyndighets försorg. Leder denna
utredning om utlänningens personliga förhållanden till att ansökningen om
permanent uppehållstillstånd inte kan bifallas, skall i stället tidsbegränsat
uppehållstillstånd meddelas honom, om inte hinder möter häremot.

Det permanenta uppehållstillståndet har fr. o. m. den I januari 1976 ersatt
det tidigare bosättningstillståndet som kunde beviljas efter två års bosättning
i Sverige. Syftet med den reformen var att bringa ned antalet ansökningstillfällen
och därmed antalet utredningar beträffande den enskilde invandraren.
Man har räknat med att den nya ordningen skall medföra att
invandraren normalt skall behöva ansöka om uppehållstillstånd endast
två-tre gånger innan han ansöker om svenskt medborgarskap.

Regleringen av invandringen innebär vidare att utomnordiska medborgare
som vill ta anställning i Sverige måste ha arbetstillstånd. I princip skall arbetstillståndet
vara beviljat innan utlänningen reser in i Norden. Bifall till
ansökan om arbetstillstånd förutsätter att utlänningen har erbjudande om
arbete i Sverige. Hans bostadsfråga måste också vara löst. Ansöker utlänning
om arbetstillstånd efter att ha rest in i landet skall ansökan avslås. Enligt

AU 1976/77:2

3

46 § UK får nämligen sådan ansökan inte beviljas så länge utlänningen
vistas i landet. Tillstånd kan dock ges om utlänningen rest in för att förenas
med familjemedlem eller annat särskilt skäl föreligger.

Beslut om arbetstillstånd fattas av statens invandrarverk i samråd med
arbetsmarknadsstyrelsen (51 S UK). Styrelsen låter i regel vederbörande
länsarbetsnämnd göra utredningen i det aktuella tillståndsärendet. I den
utredningen ingår bl. a. att utlåtande inhämtas från lokal facklig organisation
såvida inte den centrala arbetsgivar- och arbetstagarorganisationen inom
avtalsområdet i stället bereds tillfälle yttra sig i ärendet. Invandrarverket
följer praktiskt taget alltid arbetsmarknadsverkets rekommendationer.

Liksom uppehållstillstånd skall arbetstillstånd normalt beviljas för en tid
av minst ett år. En allmän regel är att tiden för uppehålls- och arbetstillstånd
bör sammanfalla. Arbetsmarknadsskäl för inte åberopas för att förkorta tillståndstiden.
Kortare tid än ett år kan däremot bli aktuellt, exempelvis om
utlänningen begär arbetstillstånd endast för visst tidsbegränsat arbete (montagearbete
e. d.).

Beviljat arbetstillstånd förlängs, om det inte från början är avsett bara
för viss begränsad tid. Avslag på ansökan om förlängning av arbetstillstånd
förekommer bara i undantagsfall. Att utlänningen är arbetslös vid ansökningstillfället
hindrar inte att arbetstillståndet förlängs.

I och med att utlänning beviljats permanent uppehållstillstånd (eller det
tidigare bosättningstillståndet) behövs inte längre arbetstillstånd. Utlänning
som är gift med svensk medborgare behöver inte heller ha arbetstillstånd.
Utländska studerande har rätt att arbeta utan särskilt tillstånd under delar
av sommarhalvåret.

För politiska flyktingar och andra invandrare som medges stanna i landet
av humanitära skäl gäller särskilda regler. I dessa fall medges tillstånd till
inresa och vistelse i landet även om utlänningens försörjning inte är ordnad.
Arbetstillstånd kan beviljas utan hinder av att utlänningen befinner sig i
landet.

Avslås ansökan om uppehållstillstånd blir utlänningen skyldig att omedelbart
lämna landet, om den tillståndsfria tiden av tre månader efter inresan
har löpt ut. Avslagsbeslutet utgör emellertid inte grund för att tvångsvis
avlägsna honom. Om utlänningen inte frivilligt reser ut ur landet, måste
invandrarverket fatta särskilt beslut om förpassning. Verkställigheten av
förpassningsbeslut ankommer sedan på länsstyrelse.

Översyn av utlänningslagstiftningen

På hösten 1975 gjordes omfattande ändringar i utlänningslagstiftningen
(prop. 1975/76:18. InU 1975/76:24). Ändringarna, som trädde i kraft den
1 januari 1976, berörde dock inte arbetstillstånden. I propositionen aviserade
föredraganden, statsrådet Leijon, tillsättandet av en utredning med uppgift
att företa en översyn av utlänningslagstiftningen med sikte på förslag till

AU 1976/77:2

4

en helt ny utlänningslag.

En av uppgifterna för den nya utredningen är att överväga möjligheterna
till snabbare handläggning av ärendena om utlännings rätt att vistas i landet.
Det anförs härom i utredningsdirektiven, som utfärdades den 23 oktober
1975:

En skyndsam handläggning av ärenden som rör utlännings rätt att fl
stanna kvar i vårt land är av stor betydelse, inte minst för utlänningens
egen del. Statens invandrarverk har i skrivelse till regeringen pekat på att
det i betydande utsträckning förekommer att utlänningar som fått avslag
på ansökan om uppehållstillstånd stannar kvar i landet under lång tid. I
brist på arbetstillstånd är utlänningarna i dessa fall ofta hänvisade till försörjning
genom socialhjälp eller illegal arbetsanställning. Verket har därför
föreslagit en ordning som innebär att förpassningsbeslut i regel meddelas
i omedelbart samband med beslutet att vägra uppehållstillstånd. En sådan
ordning stöter emellertid på praktiska svårigheter genom att utlänningsnämnden,
som enligt gällande bestämmelser skall höras i förpassningsärenden,
inte är dimensionerad för det stora antal förpassningsärenden
som skulle bli följden av förslaget. Verket menar emellertid att utlänningsnämnden
bör kunna avskaffas sedan en allmän besvärsrätt har införts
i avvisnings- och förpassningsärenden.

För egen del framhöll jag i samband med lagrådsremissen att jag delade
invandrarverkets uppfattning, att den nuvarande ordningen medför betydande
olägenheter, vilka skulle kunna avhjälpas genom den ordning som
verket har föreslagit. För utlänningen måste det i allmänhet vara en fördel
att så tidigt som möjligt och i ett sammanhang få besked om möjligheterna
att få stanna kvar i vårt land. Till detta kommer att samhällets kostnader,
i form av socialhjälp m. m., för de utlänningar som vistas här i avvaktan
på förpassning är betydande. Den nuvarande ordningen skapar vidare en
grund för illegala arbetsanställningar. De arbets- och löneförhållanden som
därvid erbjuds utlänningen är inte sällan undermåliga. Jag ansåg emellertid
att ytterligare överväganden behövde göras innan invandrarverkets förslag
kunde tas upp till behandling. Den föreslagna ordningen skulle i praktiken
bl. a. medföra en avsevärd ökning av antalet ärenden i regeringskansliet.
En sådan utveckling synes stå i strid med strävandena att flytta beslutanderätten
i olika ärenden från regeringen och ner på myndighetsnivå.

Även andra åtgärder för att förkorta handläggningstiden i de fall som
jag nu har berört liksom i utlänningsärenden i allmänhet är emellertid enligt
min mening nödvändiga och bör därför nu göras till förmål för närmare
utredning. Olika tänkbara framkomstvägar bör övervägas. En av de möjligheter
som därvid bör granskas är att, som invandrarverket har föreslagit,
avskaffa utlänningsnämnden. Huruvida en sådan lösning bör väljas beror
självfallet på vilken betydelse nämnden alltjämt kan anses ha för utformningen
av praxis, inte minst i frågor om politiskt flyktingskap. Jag vill emellertid
i detta sammanhang peka på att besvärsrätten i bl. a. avvisnings- och
förpassningsärenden enligt den till riksdagen lämnade propositionen inte
längre blir beroende av nämndens ställningstagande.

Ett annat närliggande alternativ är att begränsa utlänningsnämndens uppgifter,
exempelvis på sådant sätt att nämnden i förpassningsärenden hörs
endast när invändning har gjorts om politiskt flyktingskap och påståendet
enligt invandrarverkets mening inte kan lämnas obeaktat. Om utlänningsnämnden
anses böra finnas kvar, bör undersökas vilka personal -

AU 1976/77:2

5

förstärkningar som nämnden kan behöva för att handläggningstiderna skall
kunna begränsas, också om det bedöms lämpligt att genomfora invandrarverkets
förslag om förpassningsbeslut i direkt anslutning till beslut om vägrat
uppehållstillstånd.

Som jag framhöll i samband med den förut nämnda lagrådsremissen bör
man vidare överväga möjligheten att inrätta ett särskilt organ med uppgift
att vara slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. Inrättas ett sådant organ
bör enligt min mening utlänningsnämnden inte behållas. Storleken och organisationen
av ett sådant organ bör prövas. Vidare bör undersökas vilka
möjligheter som bör finnas att till regeringen fullfölja talan i ärenden där
invändning gjorts om politiskt flyktingskap samt i ärenden av prejudicerande
natur.

De frågor som jag nu har berört angående snabbare handläggning i främst
förpassningsärenden, ändring av utlänningsnämndens nuvarande ställning
och funktion samt lämplig besvärsinstans bör utredas skyndsamt. Förslag
i dessa delar bör föreligga senast under oktober månad 1976.

Utredningen tillsattes i maj-juni 1976. Den har antagit benämningen utlänningslagkommittén.

Utskottet

I detta betänkande behandlar utskottet två motioner om arbets- och uppehållstillstånd
för invandrare.

Invandringen till Sverige är sedan slutet av 1960-talet reglerad. Dessförinnan
förekom en stor, okontrollerad invandring. Enligt de riktlinjer för
utlänningspolitiken som fastställdes år 1968 och prövades på nytt år 1975
måste invandringen kontrolleras, bl. a. för att det skall bli möjligt att anpassa
den till landets resurser och politiken på andra områden samt upprätthålla
principen att invandrarna skall ha möjlighet att ha samma standard som
den inhemska befolkningen.

De gällande reglerna innebär att invandrare från utomnordiska länder
skall ha arbete, bostad samt arbetstillstånd ordnadz före ankomsten till Sverige.
Söker utlänningen arbetstillstånd sedan han har rest in i landet skall
ansökan avslås.

Den sistnämnda regeln är inte undantagslös. Tillstånd kan ges om utlänningen
har rest in för att förenas med familjemedlem som är stadigvarande
bosatt här eller annat särskilt skäl föreligger. Prövning av om särskilda
skäl föreligger görs i varje enskilt fall.

Om utlänning ansöker om arbets- och uppehållstillstånd under vistelse
i Sverige och ansökningen avslås, blir han skyldig att lämna landet. Gör
han inte det frivilligt, måste fattas särskilt beslut om förpassning ur landet.

Det förekommer i betydande utsträckning att utlänningar som fått avslag
på ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd blir kvar i landet under tämligen
lång tid. För att klara försörjningen under den tid beslut i förpassningsfrågan
avvaktas förekommer det vidare att berörda utlänningar tar illegala anställningar
eller uppbär socialhjälp. Med hänvisning till dessa förhållanden fö -

AU 1976/77:2

6

reslår herr Granstedt m. fl. (c) i motionen 1975/76:513 att invandrarverket
skall få rätt att bevilja tillfälligt arbetstillstånd att gälla under den tid myndigheterna
handlägger tillståndsfrågan. Syftet med det tillfälliga arbetstillståndet
skall enligt motionärerna endast vara att underlätta invandrarens
ekonomiska och sociala situation under handläggningstiden. Däremot skall
ett tillfälligt tillstånd inte vara ett skäl för att stanna kvar i Sverige.

Motionärerna tar upp ett problem som är väl känt. De ofta långa väntetider
som uppstår innan det blir slutligt fastställt om utlänning som sökt sig
till vårt land skall få stanna kvar här skapar ekonomiska och sociala problem
som det är angeläget att komma till rätta med. Motionärernas förslag om
ett tillfälligt arbetstillstånd ger emellertid anledning till tvekan. En sådan
ordning kan befaras leda till att regleringen av invandringen luckras upp.

Ett annat sätt att angripa problemet är att vidta åtgärder för att förkorta
handläggningstiderna i utlänningsärenden. Den vägen rekommenderades
av invandrarutredningen i dess huvudbetänkande (SOU 1974:69). Den nya
utredningen för översyn av utlänningslagstiftningen (utlänningslagkommittén)
har fått i uppdrag att överväga åtgärder för att förverkliga detta. Utredningsuppdraget
skall i den delen fullgöras skyndsamt. Med ett snabbare
handläggningsförfarande bör de av motionärerna påtalade olägenheterna till
stor del kunna elimineras. Med hänsyn till vad sålunda redovisats bör motionen
inte föranleda någon åtgärd.

Herr Pettersson i Västerås m. fl. (vpk) tar i motionen 1975/76:1893 upp
en fråga om förlängning av uppehålls- och arbetstillstånd. Avslås ansökan
härom blir utlänningen skyldig att lämna landet. Motionärerna vill att man
vid tillståndsprövningen även skall ta hänsyn till den situation som uppstår
för utlänningen när han återvänder till hemlandet eller annat land. Om
utlänningen inte kan garanteras trygg social situation i annat land, bör han
enligt motionärerna inte vägras att stanna kvar i Sverige.

Motionärerna utgår från att tillstånden till fortsatt vistelse i Sverige beviljas
på samma grunder som förstagångstillstånd, nämligen att vederbörande har
arbete och bostad. Om utlänningen vägras förlängning av tillstånd beror
det emellertid inte på sådana faktorer utan på att han under vistelsen i
landet visat grov misskötsamhet. De ändringar i utlänningslagstiftningen
som trädde i kraft den 1 januari i år innebär bl. a. att utlänning redan efter
ett års fast bosättning i landet kan få permanent uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd
av det slaget medför att utlänningen inte längre behöver särskilt
arbetstillstånd, och han kan i fortsättningen tvingas lämna landet endast
om han hemfaller åt grövre brottslighet eller annan asocialitet.

Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motionen 1893.

AU 1976/77:2

7

Utskottet hemställer

1. beträffande tillfälligt arbetstillstånd att motionen 1975/76:513

inte föranleder någon riksdagens åtgärd,

2. beträffande förlängning av uppehålls- och arbetstillstånd att riks dagen

avslår motionen 1975/76:1893.

Stockholm den 19 oktober 1976

På arbetsmarknadsutskottets vägnar
BENGT FAGERLUND

Närvarande: herrar Fagerlund (s). Nilsson i Tvärålund (c), Ingemund Bengtsson
i Varberg (s), Stridsman (c). Nilsson i Östersund (s), fru Hörnlund (s),
herrar Gustafsson i Säffle (c), Fridolfsson (m), fru Ludvigsson (s), herrar
Fransson (c), Jonsson i Alingsås (fp), fru Berglund (s), fru af Ugglas (m),
fru Leijon (s) och fru Winther (fp).