Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1975/76:209 Regeringens proposition

1975/76:209

om ändring i regeringsformen;

beslutad den I april  1976,

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upplagils i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

G, E, STRÄNG

LENNART GEIJER

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås all del i regeringsformen (RF) iniagna skyddet för de medborgeriiga fri- och rältigheterna skall utvidgas och förstärkas. Härutöver föreslås att vissa programsladganden om de viktigaste målen för den samhälleliga verksamheten skall las in i grundlagen.

Utvidgningen av del skyddade områdei sker genom alt ett flertal nya rättigheter föreslås bli införda i RF vid sidan av de nuvarande. De nya rättigheterna är skydd mot tvång att delta i demonstration eller menings­yttring, skydd mot att anteckning om medborgare i allmänt register utan dennes samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning, skydd mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden, krav på domstolsoffentlighet samt rätt för författare, konstnärer och fotografer till sina verk.

Vidare föreslås regler till skydd mol rättighelsbegränsningar enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning och mot föreskrifier som innebär att någon missgynnas på grund av ras eller kön,

Förslärkningen av räiiighetsskyddei sker på olika sätl. Till RF:s nuvarande undantagslösa rättigheter - bl, a, förbud mol dödsstraff, landsförvisning av svensk medborgare, berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, re­troaktiva straff och tillfälliga domstolar - fogas följande rättigheter, som inle heller kan begränsas: skyddel mot tvång alt ge till känna åskådning, skyddel mol tvång att delta i demonstralion etc, skyddel mol tvång att tillhöra trossamfund eller annan åskådningssammansluining, skyddet mol åsiktsregistrering ulan samtycke samt skyddet mot kroppsstraff, tortyr och medicinsk påverkan i syfte alt tvinga fram eller hindra yttranden, ,Även religionsfriheten hör till denna grupp,

1  Riksdagen 1976.  1 saml.  Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                     2

Övriga fri- och rältigheter, av vilka de viktigaste är de s, k, opinions-friheierna - yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet eic, - sami rö­relsefriheten skall enligt förslagel kunna begränsas men liksom nu endast genom lag. Möjligheterna att beslula rätlighelsbegränsande lagar inskränks på flera sätt. För det första får begränsning ske endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare får en be­gränsning aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det än­damål som har föranletl den, och den får heller inte sträcka sig så långt att den ulgör ett hot mol den fria åsiktsbildningen såsom en av folkslyrelsens grundvalar. Också förbuden mot diskriminering på grund av åskådning, ras eller kön ingår som led i skyddel för de begränsningsbara rättigheterna,

I fråga om opinionsfrihelerna föreslås därutöver gälla att dessa skall få begränsas endast för att tillgodose kvalificerade, lill stor del särskilt angivna intressen.

Förslaget innebär vidare alt reglerna i 10 kap, 5 vj om överiåtelse av konsti­tutionell befogenhet till mellanfolklig organisation ändras på så sätt att det inte blir möjligt att överiåta kompetens alt beslula rätlighelsbegränsande föreskrifier.

Skyddet för utlänningarnas rättigheter föreslås bli kraftigt förstärkt, 1 fråga om de flesta av de ickc-begränsningsbara rättigheterna jämställs utlänningar här i riket med svenska medborgare. Såvitt gäller del stora flertalet övriga rättigheter är utlänningarna likställda med svenska medborgare om annat inle följer av särskilda föreskrifter i lag. Förslaget innebär bl, a, alt de nu­varande möjligheterna att överlämna till regeringen att besluta om rättig­helsbegränsningar starkt begränsas.

Förslaget lill förbättrat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna bygger på att den lagprövningsräli som f. n. finns i rättspraxis alltjämt skall beslå. En domstol eller annan rättstillämpande myndighet får således inle grunda ett avgörande på en föreskrift som uppenbart slrider mol ett slad­gande i grundlag,

I redaktionellt hänseende innebär förslagel all samtliga rättsligt bindande rältighelsregler samlas i ett särskiU kapitel om grundläggande fri- och räl­tigheter som ersätter RF:s nuvarande 2 kap.

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrives i fråga om regeringsformen'

dels all nuvarande 1  kap, 2-8 ss; skall betecknas  I  kap, 3-9.

dels all I kap, 9 . 2 kap,. 8 kap, I. 3. 7, 10 och II , 10 kap, 5 5; saml II  kap,  I. 3 och 6 ;;;; skall ha nedan angivna lydelse.

dels att i regeringsformen skall införas en ny paragraf. I  kap, 2 ;. av nedan angivna lydelse, I SFS 1974:152.


 


Prop. 1975/76:209

Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse

I  kap, 2§

Den offentliga makten skaU utövas med respekt för alla människors lika värde och Jör den enskilda människans frihel och värdighet.

Den enskUdes personliga, ekono­miska och kulturella välfärd skaU vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Del skaU särskill åligga det allmänna an tiygga rätten tUl ar­bete, bostad och utbildning samt an verka för social omsorg och tiygghet och för en god levnadsmiljö.

Det allmänna skaU verka för alt de­mokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmän­na skall tillförsäkra män och kvinnor Uka rättigheter samt värna den enskil­des privatliv och familjeliv.

Etniska, språkliga och religiösa mi­noriteters möjligheter att behålla och Ulveckla ett eget kultur- och samfunds­liv bör främjas.


 


Domstolar och förvaltningsmyn­digheter skall i sin verksamhet iakt­taga saklighet och opartiskhet. De får ej utan rättsligt stöd särbehandla nå­gon på grund av hans personliga för­hållanden, såsom tro. åskådning, ras. hudfärg, urspmng. kön. ålder, natio-naliiet, språk, samhällsställning eller förinögenliei.


9

Domstolar 50/77? förvaltningsmyn­digheter och andra som fullgör upp-giflerinom den offentligaJöivaltningen skall i sin verksamhet iakttaga sak­lighet och opartiskhet.


2 kap.

Grundläggande fri- och rältigheter

1 S

Varje medborgare är gentemot det        Varje medborgare är gentemot det
allmänna tillförsäkrad
                 allmänna tillförsäkrad


 


Prop. 1975/76:209

Nuvarande lydelse

1,  ytirande- och iiyckfrihel: frihet att i lal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppglfler och framföra åsikter,

2,  rätt IiU information: rätt att in­hämta och mottaga uppgifier och upplysningar,

3,  mötesfrihet: frihet att anordna och att dellaga I möten.

4. demonstrationsrätt: rätt att en­
sam eller i grupp framföra åsikter på
allmän plats,

5, föreningsfrihet: frihel att sam­
mansluta sig med andra tiU förening,

6. religionsfrihet: frihet att sam­
mansluta sig med andra Ull trossam­
fund och an utöva sin religion,

7, rörelsefrihet: frihet att röra sig
inom riket och an lämna riket.


Föreslagen lydelse

1,   ytirandejiihei: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt ulliycka tankar, åsikter och känslor.

2,   informationsjiihet: frihet alt in­hämta och mottaga upplysningar samt alt i öviigt taga del av andras yttranden.

3,   mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomst för upplys­ning, meningsyttring eller annal lik­nande syfte eller för framförande av konsinäriigt verk,

4,   denionstraiionslriliet: frihet att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats,

5,   föreningsfrihet: frihet att sam­mansluta sig med andrajörallmänna eller enskilda sy fen.

6,   religionsfrihet: frihel all ensam eller Ullsammans med andra ulöva sin religion.

Beträffande iryckfiheien gäller vad som är löreskrivet i iryckfrihetsförord­ningen. I denna Jiniis också bestäm­melser om län att taga del av aUmän­na handlingar.


 


Varje medborgare är skyddad mot at; myndighei tvingar honom alt till­höra /o/-eH/rtif eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna.


25;


Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång an giva IiU känna sin åskådning i politiskt, re­ligiöst, kulturellt eller annat sådani hänseende. Han är därjämte gente­mot det allmänna skyddad mot tvång att deltaga i demonstration eller iiie-ningsyttring eller att tillhöra poUtisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning som avses i försia meningen.


 


Prop. 1975/76:209

Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse

Anteckning om medborgare i aU­mänt regisler får ej ulan hans sam­tycke grundas enbart på hans poUtiska åskådning.


Dödsstraff får icke förekomma.

5 <>

Varje medborgare är skyddad mot kroppsstraff Han är därjämte skyd­dad mot tortyr och mol medicinsk på­verkan i syfte an framtvinga eller hind­ra yttranden.


i:

Varje medborgare är skyddad mot an myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppslig! ingrepp, för husrannsa­kan, Jör inirång i hans brev-, post-eller telejörbinddser eller för hemlig avlyssning.


6

Varje medborgare är gentemot det aUmänna skyddad mol påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5


7 s

Ingen medborgare får landsfönisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt med­borgarskap i annal JäU än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Varje medborgare är gentemot del aUmänna skyddad mot frihetsberö­vande. Han är även i öviigt lillförsäk-


 


Prop. 1975/76:209

Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse

rad frihet att törjlytta sig inom riket och alt lämna detta.


9

Har annan myndighei än domsiol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brotl, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjs­mål. Vad nu sagts gäller dock Icke när fråga är om all UU riket överflytta verk-ställigliet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat.

Har medborgare av annan anled­ning än som angives i första slyckel blivit omliändenagen tvångsvis, skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domsiol likställes i sådant fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skaU vara eller ha varit ordinarie domare.

10     ,sV

Siraff eller annan broitspålöljd får icke åläggas for gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den för­övades. Ej heller får svårare brotts-påJÖIfd åläggas jör gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om bröttspåföljd gäller även för­verkande och annan särskild rättsver­kan av brott.

11 s'

Domstol jår icke inrättas för redan begången gärning och ei heller för viss tvist eller I övrigt for vissl mål.

Förhandling vid domsiol skall vara offenUig.


 


Prop. 1975/76:209


Nuvarande lydelse

4

Beträjfande tryckfriheten och rällen att taga del av allmän handling gäller vad som är föresklivet i tiyckfiihets-jörordningen. Föreskrifler som i öviigt närmare uijörmar de fri- och rältig­heter och del skydd som avses i 1-3 s\\> beslutas i den ordning som Jöreskrives i 8 kap.


Föreslagen lydelse

12

De fri- och rättigheter som avses i I  1-5 samt i 6 och A' ',S'- och i // ; andra styckei får, I den ulslräckning som 13-16  medgiver, begränsas genom lag eller genom annan jörfatt-iiing efler bemyndigande i lag enligt S kap. 7 § första styckei 7 eller 10 §.

Begränsning som avses i lörsta styckei får göras endast JÖr all tillgo­dose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begräns­ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till del än­damål sotn har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fila åsiktsbildningen såsom en av folkslyrelsens grundvalar. Begränsning Jår et göras enbart på grund av polUlsk, religiös, kultureU el­ler annan sådan åskådning.


/i:

Yttrandefriheten och informations-friheten får begränsas endast om sär­skUt vikliga skäl föranleder det, såsom av hänsyn till

1.    rikets säkerhet eller dess törhål­lande till annan stal eller mellanfolklig organisation,

2.    myndighets verksainhet för in­spektion, kontroll eller annan tillsyn.

3.    intresset att förebygga eller be­ivra broll.

4.    allmän ordning och säkerhet.

5.    det allmännas ekonomiska in­tresse.

6.    skyddet för enskUds personliga eller ekonomiska förhållanden.

7.    intresset att reglera eller begrän­sa kommersieU reklam.

Vid bedömandet av vilka begräns-


 


Prop. 1975/76:209

Nuvarande Ivdelse


Föreslagen lydelse

ningar som får göras med stöd av första Slycket skaU särskUt beaklas vikten av vidaste möjliga yllrandefihet och in­formationsfrihet i poliUska. religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Som begränsning av yttrandefrihe­ten och iltfbrmationsfriheten anses icke meddelande av föreskrifler som utan avseende på yttrandes innehåU när­mare reglerar visst sätt all sprida eller mottaga yttranden.


14

Mötesfriheten och demonstrations-friheten jår beglänsas endast av hän­syn lill rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid saminankoinslen eller de­monstrationen eller till trafiken eller för an motverka farsot.

Föreningsfriheten får begränsas en­dast såvitt gäller samntanslutningar vilkas verksamhel är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras. med viss hud­färg eller av visst etniskt ursprung.

15 '

Lag eller annan föreskrif jår ej in­nebära att någon medborgare miss­gynnas därför all han med hänsyn UU ras. hudfärg eller etniskt ursprung till­hör minoritet.

16 s'

Lag eller annan föreskrif får cj in­nebära alt någon medborgare miss­gynnas på grund av sitt kön, om ej föreskriften utgör led i strävanden an åsladkomma Jämställdhet tnellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.


 


Prop. 1975/76:209                                                                  9

Nuvarande lydelse                       Föreslagen lydelse

5 i                                               I7

Förening av arbetstagare saml arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt alt vidtaga fackliga stridsåigärder, om annal ej följer av lag eller avtal.

Varje medborgare skall vara tillför­säkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag Jör det fall att hans egendom tages i anspråk genom ex­propriation eller annat sådani Jörjö-gande.

19 ff

Författare, konstnärer och fotogra­fer äger rän lill sina verk enligl be­stämmelser som meddelas i lag.

20

Utlänning här I riket är likställd med svensk medborgare i fråga om

1.    skydd mol tvång att deltaga i demonstration eller meningsyttring eller att tillhöra trossamfund eller an­nan sammanslutning (2 s'> andra me­ningen),

2.    skydd mot dödsstraff kropps­straff och tortyr samt mol medicinsk påverkan i syjie att framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5 fs9.

3.    rält till domstolsprövning av fri-heisberövande med anledning av brott eller misstanke om brolt (9 § försia Slycket),

4.    skydd mot retroaktiv broitspå­löljd och annan retroaktiv rättsverkan av brotl (10 sV,

5.    skydd mot inrättande av domstol i vissa läU (I I  Jörsta stycket),

6.  skydd mol missgynnande på
grund av ras, hudfärg eller etniskt ur­
sprung eller på grund av kön (15 och


 


Prop. 1975/76:209

Nuvarande lydelse


Föreslagen lydelse

16 s),

7. rätt lill Jdckliga slridsälgärder (I7s'),

S. rätt lill ersäitning vid expropria­tion eller annat sådant förfogande (ISiff

Om annal icke Jöljer av särskilda föreskrifler i lag, är utlänning här I ri­ket likställd med svensk medborgare även i fråga om

1.  yttrandefrihet. Informationsfri­het, inölesfrUiet, Uetnonslraiionsfri-het, Jöreningsfrihet och religionsfrihet (I O.

2.  skydd mol tvång alt giva till kän­na åskådning (2 > första meningen).

3.  skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat faU än som avses i 4 och 5 sVs'>. mol kroppsvisitation, husrannsa­kan och liknande inirång samt mol in­trång i förtrolig meddeldse (6 ,sV.

4.  skydd mot frihetsberövande (8 § första meningen),

5.  rätt lill domstolsprövning av .fri­hetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brolt (91 andra stycket),

6.  offentlighet vid domstolsförhand­ling (11  andra stycket),

7.  skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12  andra stycket tredje meningen).

8.  författares, konstnärers och fo­tografers rän lill sina verk (19 §).


8 kap.


Lag eller annan jöreskrifl får ej in­nebära alt dödsstrajf skall kunna ådö­mas.

Lag eller annan jöreskrifl får ef in-


.4v bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter föl­jer all föreskrifler av vissl innehåU ej får meddelas eller får meddelas endast


iiebära att svensk medborgare skall     genom lag.


 


Prop. 1975/76:209                                                                 II

Nuvarande lydelse                       Föreslagen lydelse

kunna landsförvisas eller eljest hindras att återvända till riket eller att svensk medborgare som är bosatt I riket skaU kunna berövas sitt medborgarskap i annat jall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stal.

Lag eller annan Jöreskrifl jår ej in­nebära all straff eller annan brotts-pålÖUd .skall kunna ådömas lör gärning som Icke var belagd med brottspåföljd. när den förövades, eller alt svårare brollspdföljd skall kunna ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföUd gäl­ler även föiverkande eller annan sär­skild rättsverkan av brotl.

Enskild skall vara tillJÖrsäkrad er­säUning enligl grunder som bestämmes i lagfor det fall att hans egendom tages I anspråk genom expropriation eller annat sådant förjögande.

Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och del allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigi avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra  Sådana föreskrifter är bland andra

föreskrifter som begränsar dejii- och     föreskrifter om brott och rättsverkan rätiigheier och det skydd i övrigi som     av brolt, om skall lill staten saml enligt 2 kap. 1-3  tiUkommer svensk     om rekvisition och annat sådani för-medhorgare, Jöreskrijter om brolt och     fogande, rättsverkan av broll, löre.skrifler om skatt lill slalen saml föreskrif er om rekvisition och annal sådani förfo­gande,

7s
Utan hinder av 3 eller 5  kan re-
Ulan hinder av 3 eller 5 S kan re­
geringen efter bemyndigande i lag
geringen efter bemyndigande i lag
genom förordning meddela före-
genom förordning meddela före­
skrifter om annat än skatt, om fö-
skrifter om annat än skatt, om fö­
reskrifterna avser något av följande
reskrifterna avser något av följande
ämnen:
                                                                          ämnen:


 


Prop. 1975/76:209


12


 


Nuvarande lydelse

1,   skydd för liv, personlig säker­het eller hälsa,

2,   utlännings vistelse i riket,

3,   in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, lill­verkning, kommunikationer, kredit­givning <'//« näringsverksamhet.

 

4,   jakt, fiske eller natur- och mil­jövård,

5,   trafik eller ordningen på allmän plats,

6, undervisning och utbildning.
Utan hinder av 3 <; kan regeringen

efter bemyndigande I lag genom för­ordning meddela föreskrif er om för­bud all röja sådani som någon har erfarit i allmän tjänst eller under ut­övande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses i denna paragraf medför ej rätt all meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra slyckel begränsar någon av de fri- och rältigheter eller del skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1-3 s\ tillkommer svensk medborgare. Sådant bemyndigande medför ej heller rätt att meddela.föreskrif ler om annan rättsverkan av brott än böter. Riks­dagen kan i lag, som innehåller be­myndigande med stöd av denna pa­ragraf föreskriva även annan rätts­verkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.


Föreslagen lydelse

1,   skydd för liv, personlig säker­hel eller hälsa,

2,   utlännings vistelse i riket.

3,   in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, till­verkning, kommunikationer, kredit­givning, näringsverksamhet eller ut-Jbrmning av byggnader, anläggningar och bebyggelseniiljö,

4,   jakt, fiske, djurskydd eller na­tur- och miljövård,

5,   trafik eller ordningen på allmän plats,

6,   undervisning och utbildning,

7,   förbud alt röja sådani som nå­gon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses i försia styckei medför ej rätt all meddela fö-• reskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva även annan rättsverkan än böter för över­trädelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigan­det.


 


Regeringen kan efter bemyndi­gande i lag i ämne som angives i 7 >; första styckei eller 9 > genom för­ordning besiämma att loreskrift i la-


10 S

Regeringen kan efter bemyndi­gande i lag i ämne som angives i 7 5; första styckei eller 9 S genom för­ordning bestämma att föreskrift i la-


 


Prop. 1975/76:209


13


 


Nuvarande lydelse

gen skall börja eller upphöra all till-lämpas, Dena gäller även om före­skriften begränsar någon av defi- och rättigheter eller det skydd i öviigt som enligt 2 kap. 1-3 sS tillkommer svensk medborgare.


Föreslagen lydelse

gen skall börja eller upphöra att till-lämpas.


 


Bemyndigar riksdagen enligt den­na regeringsform regeringen att med­dela föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen därvid medgiva alt rege­ringen överiåter åt förvaltningsmyn­dighet eller kommun alt meddela beslämmelser i ämnet, 1 fall som nu sagls kan riksdagen också uppdraga åt förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela sådana be­stämmelser.


Bemyndigar riksdagen enligt della kapiiel regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan riks­dagen därvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestäm­melser i ämnet, 1 fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga åt för­valtningsmyndighet under riksda­gen alt meddela sådana bestämmel­ser.


10 kap.


Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda­gen, regeringen eller annat i rege­ringsformen angivei organ och ej av­ser jråga oin stiftande, ändring eller upphävande avgnindlag kan i begrän­sad omfattning överiåtas till mellan­folklig organisation för fredligt sam­arbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller lill mellanfolklig domstol. Om sådan överiåtelse be­slutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för siiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ord­ning ej kan avvaktas, genom ett be­slut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minsl tre fjärdedelar av ledamöierna förenar sig.


Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda­gen, regeringen eller annat i rege­ringsformen angivei organ kan i be­gränsad omfattning överlåtas lill mellanfolklig organisation för fred­ligt samarbete, till vilken riket är el­ler skall bliva anslutet, eller till mel­lanfolklig domstol, Dänid får ef över­iåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävan­de av gnindlag eller fråga om begräns­ning av någon av dejii- och rätiigheier som avses 12 kap. Om överiåtelse be­slutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grund­lag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom ett beslut, varom minsl fem sjättedelar av de röstande och minsl tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.


 


Prop. 1975/76:209                                                              14

Nuvarande lydelse                       Föreslagen lydelse

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna regeringsform tillkommer riksdagen, regeringen eller annal i regeringsformen angivei organ kän överlåtas till annan stat, lill mellanfolklig organisation eller lill utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, om riksdagen förordnar om det genom ell beslut, varom minsl tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.


Annan domstol än högsta dom­stolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag. Om förbud mot in-lätiande av domstol i vissa Jall Jöre­skrives i 2 kap. 11 if försia stycket.

11 kap, IS Högsla domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsla förvaltningsdomstol, Rälten all få mål pröval av högsla domslolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag, I högsta domslolen och regerings­rätten lar endasl den tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till or­dinarie domare i domstolen.

Annan domstol än högsta dom­slolen eller regeringsriiiten inrättas med stöd av lag. Domstol får icke in-rälias för redan begången gärning och ei heller för viss Ivisi eller i övrigi för visst mål.

Vid domstol som avses i andra styckei skall finnas ordinarie domare, 1 fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undanlag härifrån.


Rällslvisl mellan enskilda får icke ulan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol.

Har annan myndighet än domstol berövat någon friheten ined anledning av brott eller niisstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Deisaninia gälter om svensk medbor­gare av annan anledning än nu sagts liar blivit omhändertagen tvån.gsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens samniansäiining är be-


Rätlstvist mellan enskilda får icke ulan stöd av lag avgöras av annan myndighei än domstol. Om domstols prövning av frihetsberövande föreskri­ves i 2 kap. 9.


 


Prop. 1975/76:209                                                    15

Nuvarande lydelse                Föreslagen lydelse

stämd i lag och ordföranden i nämn­den skall vara eller ha varit ordinarie domare.

6

Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala äm­betsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighei under riksdagen.

Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun.

Förvaltningsuppgift kan överläm-  Förvaltningsuppgift kan överläm-

nas lill bolag, förening, samfällighet nas till bolag, förening, samfällighet.
eller stiftelse. Innefattar uppgiften sliflelse eller cnskiUI individ. Innefai-
myndigheisulövning, skall del ske tar uppgiften myndighetsutövning,
genom lag,
                           skall det ske med stöd av lag.

1,    Ändringarna i regeringsformen iräder i kraft den 1 januari  1977,

2,    Ulan hinder av 2 kap, 16 •j behåller äldre föreskrift, som innebär sär­behandling på grund av kön, sin giltighet tills vidare. Sådan föreskrift får ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

3,    Beslämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gäller ulan hinder av 2 kap, 2  i dess nya lydelse,

4,    Vid ikraftträdandet föreliggande beslämmelser om att film icke får förevisas offentligt, om den ej dessförinnan har godkänts för sådan \isning. gäller ulan hinder av 2 kap. I !; 3 i den nya lydelsen och 14 !; första stycket,

5,    Äldre författning eller föreskrift äger fortsatt giltighet utan hinder av all den icke har lillkommil i den ordning som skulle ha iakiiagils \'id till­lämpning av regeringsformen i dess nya lydelse.


 


Prop. 1975/76:209                                                                  16

Utdrag
JUSTITIEDEPARTEMENTET
           PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1976-04-01

Närvarande: statsrådet Sträng, ordförande, och statsråden Anders.son, Jo­hansson, Holmqvist. Aspling, Geijer, Bengtsson. Noriing, Lidbom. Carlsson, Feldi, Sigurdsen, Zachrisson, Leijon. Hjelm-Wallén, Peterson

Föredragande: statsrådet Geijer

Proposition om ändring i regeringsformen

1  Inledning

Tryckfriheten och rälten all la del av allmänna handlingar har sedan lång lid tillbaka skyddats av detaljerade regler i grundlag. När del gäller övriga fri- och rättigheter har däremoi grundlagsskyddet ända fram till den I januari 1975. då den nya regeringsformen (RF) trädde i tillämpning, utgjorts av en enda grundlagsregel, den berömda 16  i 1809 års regeringsform och dess lidigare motsvarigheter i .ildre lagverk. Frågan om en förstärkning av grundlagsskyddet för de medborgeriiga fri- och rättigheterna har emellertid varil föremål för uppmärksamhet under en slor del av 1900-talet, År 1938 lillsalles sålunda den s, k, tingstenska inredningen som 1941 avgav ett be­länkande med förslag lill ändrad lydelse av 16 S i 1809 års RF, Della förslag ledde emellertid inte till någon lagstiftningsåtgärd. Också den 1954 tillsatta föijattning.sutredningen utarbetade grundlagsregler om de medborgeriiga fri-och rättigheterna, Förfaiiningsuiredningens förslag ansågs emellertid inle kunna läggas lill grund för lagsliftning. Frågan om grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna överlämnades i slällel lill den 1966 till­satta grundlagberedningen som en del av dennas uppgift att slutföra arbetet på en ny författning,

' Lcdumöier Herbert Tingsien, orcHoRindc, Georg Andrécn, Knut Petersson. Erik

F.isi och Ferdinand Nilsson.

- Ledamöler vid uiredninys.irheieis avslutande Richard .Sandler, ordförande, Emil ,'\hl-

kvisl, Olle Dahlén, llarald Hallen. Ossian Sehlsledi, Slen VVahluiid, Jörgen Wes-

icrsiahl och  Per Wrigslad

 Ledamöter vid uircdningsarbcieis avslutande Valter Aman, ordlorande, Arne Gadd,

Allan Hernelius, Hilding Johansson, Birger Lundström, Georg Icuersson och Sten

Wahl und.


 


Prop. 1975/76:209                                                   17

De regler om medborgeriiga fri- och rättigheter som åierfinns i 1974 års RF och som i huvudsak bygger på grundlagberedningens förslag betecknades redan vid sin tillkomst som ett provisorium, Enligl riksdagen borde en särskild utredning tillsättas med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter. Med anledning av delta uttalande tillkallades 1973 års fri- och rättigheisut-redning' i november 1973,

Fri- och rättighetsutredningen avlämnade sitt betänkande i oktober 1975, Betänkandet innehåller förslag till ett helt nytt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter i 1974 års RF samt till vissa ändringar främst i I och 8 kap, RF.

Ulredningens betänkande har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av högsta domstolen, regeringsrätten, justitiekanslern, Svea hovrätt, hov­rätten för Väslra Sverige, kammarrätterna i Göteborg och i Sundsvall, riks­polisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, datainspektionen, iniegriieisskydds­kommillén, massmedieutredningen, delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor, utredningen om anonymitetsskydd vid beslag och hus­rannsakan, utredningen om telefonavlyssning, utredningen om reklam i videogram, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, postver­ket, televerket, uiredningen om beskattning av utländska artister, statens kulturråd, skolöverstyrelsen, juridiska fakulteterna vid universiteten i Upp­sala, Lund och Stockholm, obligatoriekommittén, överstyrelsen för eko­nomiskt försvar, statens invandrarverk, länsstyrelserna i Kronobergs, Mal­möhus och Norrbottens län, JO Lundvik, JO Wennergren, Svenska kom­munförbundet. Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges domareförbund. För­eningen Sveriges polismästare, Sveriges advokatsamfund, Sveriges industri­förbund. Svenska företagares riksförbund. Lantbrukarnas riksförbund, Konslnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbeisnämnd (KLYS), Sve­riges Radio AB, Pressens samarbeisnämnd, Sveriges frikyrkoråd. Riksför­bundet Hem och Skola, Fredrika Bremer-Förbundet, centerns kvinnoför­bund, moderata sanilingspartiets kvinnoförbund, Amnesty International, svenska sektionen. Internationella Jurisikommissionens svenska avdelning. Svenska samernas riksförbund, Sveriges författarförbund. Familjeforum, Nä­ringslivels delegalion för marknadsrätt. Medborgarrättsrörelsen, Bandhagen-Högdalens socialdemokratiska förening, Scienlologykyrkan i Sverige och Kommittén för mänskliga rättigheter: psykiatriska övergrepp. Länsstyrelsen i Kronobergs län har bifogat yttrande från kommunfullmäktige i Växjö kom­mun.

Jag avser nu att la upp frågan om förstärkt grundlagsskydd för de med-

'Ledamöler Hjalmar Mehr, ordförande, Per Ahlmark, Karl Boo, Lars Herlilz, Allan Hernelius, Hilding Johansson och Olle Svensson,

2 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                   18

borgeriiga fri- och rältigheterna på grundval av fri- och rättighetsutredning­ens betänkande och remissyltrandena över della.

Jag kommer i det följande att lämna en utförlig redogörelse för ulred­ningens förslag och för de överväganden som ligger till grund för detta. Utredningens författningsförslag torde få fogas till detta prolokoll som bUaga 1. Utredningen härtill sitt betänkande fogat promemorior med redogörelser för rättsläget beträffande olika fri- och rättigheter, I fråga om innehållet i dessa redogörelser får jag hänvisa till betänkandet.

Med hänsyn till frågans slora belydelse och till den ingående behandling som utredningens förslag har blivit föremål för i många remissyttranden

anserjag alt en utföriig sammanställning-över remissyltrandena bör fogas till

detta prolokoll som bilaga 2. iag avser vidare att i delta sam manhang ta upp frågan om en del mindre änd-

ringarlRFsom inteomfatlasav utredningens förslag. Det rörsigom ändringar

i 8 kap, 7 och 11 ijij och i de bestäm melser som f n, återfinns i 11 kap, 3 och 6 jjij.

2 Närmare om reformarbetet

Som nämndes inledningsvis lade den s, k, tingstenska utred­ningen 1941 fram förslag till ändrad lydelse av 16 ij i 1809 års RF, Förslaget innebar att väsentliga tillägg gjordes till paragrafen, vilka medförde att denna kom att omfatta också yttrandefrihet (tryckfrihet), församlingsfrihet och föreningsfrihet, rätt lill personlig frihet och frihel i utövande av näring eller yrke, rätt till egendom och lill skälig ersäitning vid expropriation, rätt all av det allmänna få hjäl|5 och skydd vid ålderdom, sjukdom, olycksfall, lyte, invaliditet och arbetslöshet, förbud mol retroaktiv strafflagstiftning samt skydd för brev-, telegraf- och telefonhemligheten.

Skyddet avsåg svensk medborgare. För utlänning gällde endasl rätt lill laga domstol och förbud mot retroaktiv strafflagstiftning,

I regel var skyddet utformat så all rättigheten slogs fast i grundlagen samtidigt som det angavs att den närmare regleringen av den skulle ske genom av konung och riksdag samfällt stiftad lag, Enligl ett motivutlalande fick sådan lag inle kränka rättighetens grundsats (se SOU 1941:20 s, 14), Grundlagsändring krävdes endast för inskränkningar i rällen lill skälig er­sättning vid expropriation och förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Rät­ten till socialt understöd var närmast att betrakta som ell målsättnings-stadgande, eftersom den inte innefattade någon minimistandard för den hjälp samhället skulle ge.

Särskilda regler för extraordinära förhållanden föreslogs inle eftersom de i 16 i; fastslagna fri- och rättigheterna i allmänhel kunde utformas närmare genom vanlig lag (se SOU 1941:20 s, 15),

Beträffande lagprövningsrätlen anförde de sakkunniga alt det inte var klarlagt genom bestämmelser eller praxis, om någon sådan tillkom dom-


 


Prop. 1975/76:209                                                   19

stolarna. Någon uppfattning i frågan ansåg de sig inte böra uttala, och inte heller fann de skäl föreslå att någon klargörande bestämmelse på denna punkt infördes (se SOU 1941:20 s,  16),

1 sitt förslag till ny regeringsform som lades fram 1963 tog för fat t-ningsulredningen 12 kap, upp de grundläggande fri- och rättig­heterna, I I ij behandlades de fri- och rättigheter, som sammanfattades under rubriken opinionsfriheten, nämligen åsiktsfrihet, yttrandefrihet (och tryck­frihet), religionsfrihet samt församlingsfrihet och föreningsfrihet. Rätt till personlig frihet, rätt att fritt välja vistelseort inom riket eller lämna riket, rätt till hemfrid saml rätt till posthemlighet m, m, slogs fast i 2 i:;. Rätt till egendom och skydd mot expropriation, rätt lill undervisning och ut­bildning (och skolplikt), rätt att driva näring och utöva yrke, rätt till arbete, rätt till socialt understöd, rätt (och plikt) att delta i rikets försvar, rält lill laga domstol, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt asylrätt togs upp i följan­de åtta paragrafer.

De angivna rältigheterna gällde för svensk medborgare men utlänning åtnjöt enligt 10 S här i riket fri- och rältigheter i likhet med svensk med­borgare om inte annat var särskilt stadgat. Bestämmelserna om rätt till laga domstol och förbud mot retroaktiv strafflagstiftning var dessutom så for­mulerade att även utlänning omfattades av dessa.

För inskränkning i fri- och rättigheterna krävdes grundlagsändring endast i fråga om förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Inskränkningar i opi­nionsfriheten kunde göras genom vanlig lagsliftning, men enligt uttalanden i betänkandet inle i sådan omfattning att vederbörande frihet inte längre kundeansesråda(seSOUI963:l7s, 171,175,178,180), Defri-ochrättigheter som togs upp i 2 ij kunde däremot inskränkas genom lag eller med stöd av lag, och samma var förhållandet med asylrätten. Beträffande skyddet mot expropriation, rätten (och plikten) lill grundläggande skolundervisning, rätten till socialt understöd samt rätten (och plikten) att delta i rikets försvar hänvisades till innehållel i vanlig lag. Rätten lill annan undervisning och utbildning samt rätten att driva näring och utöva yrke gällde såvitt inie annat var särskill stadgat. Inskränkningar i rätlen till egendom, vilka inte var av exproprialionsnatur, kunde också ske i enlighet med de allmänna reglerna om normgivningsmakten (se nedan). Bestämmelsen om rätt till arbete var av målsättningskaraktär,

Författningsulredningen ansåg att 16 S i 1809 års RF representerade ett särskill stort tradilionsvärde och att paragrafen i sin helhet borde föras över till och bevaras i I kap, i en ny regeringsform såsom ett riktpunkts- och målsättningstagande (se SOU 1963:17 s, 158),

Beträffande normgivningsmakten föreskrevs i 7 kap, 1 S att riksdagen skulle stifta lag. Principen bakom fördelningen av normgivningskompetens var att riksdagen skulle beslula om grundlag, om vad som dittills hade reglerats genom samfälld lag och om skattelag, medan regeringen skulle ha den kompetens som lidigare tillkommit konungen ensam, 1 lag skulle


 


Prop. 1975/76:209                                                   20

därmed enligt samma kapitels 2 ij ges beslämmelser om svenskl medbor­garskap, om enskildas egendom och inbördes förhållanden, om brott och påföljd för broll, om rältegångsförfarandet, om värnplikt och annan tjän­steplikt och om åligganden i övrigt för kommuner och enskilda, I annan författning än lag fick emellertid regeringen eller, om det var särskilt stadgat, annan myndighei beslula mindre ingripande bestämmelser i dessa frågor. Vad som menades med "mindre ingripande bestämmelser" borde enligt författningsulredningen lösas i praxis, I fråga om strafflagstiftning uttalades alt del skulle kunna vara föreskrifter om frihetsstraff i högsl sex månader (seSOUI963:17s, 340),

Stiftande, ändring och upphävande av grundlag skulle ske genom två beslul med mellanliggande val till riksdagen. Om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter begärde det, skulle grundlagsstiftningsfråga undersläl­las folkomröstning i samband med detta riksdagsval.

Vid krig, krigsfära eller andra extraordinära förhållanden ägde riksdagen enligl 10 kap, 2 S genom lag bemyndiga regeringen att i visst ämne meddela föreskrifler som annars skolat ges i lag eller med stöd av lag. Enligt 10 kap, 9v; kunde regeringen, om riket var i krig och på grund av krigsför­hållandena varken riksdagen ellerdess krigsdelegation kunde sammanträda, utöva på riksdagen ankommande uppgifter, dock inte befogenhet all stifta grundlag.

Om lagprövningsrätlen uttalade författningsulredningen i sitt belänkande all man utgick från att domstolarna ägde en sådan rält och att den skulle beslå men att den endast sällan skulle aktualiseras (se SOU 1963:17 s, 155),

Under remissbehandlingen riktades i avsevärd omfattning kritik mot för­fattningsutredningens förslag till grundlagsreglering av de medborgeriiga fri- och rättigheterna. Det ansågs allmänt värdefullt med ell särskill kapitel om grundläggande fri- och rättigheter, men mot förslagel anmärktes att grundlagsskyddet var alltför svagt eller opreciserat. Man påpekade bl, a, att förfaiiningsuiredningens molivullalanden om alt vissa rättigheter inte flck inskränkas så alt rättigheten inle längre kunde anses råda gav föga ledning för tillämpningen. Vidare framhöll vissa remissinsianser alt det var oklart hur beslämmelserna i 2 kap, om att inskränkningar i rättigheter fick göras genom lag eller med stöd av lag förhöll sig till föreskrifterna i 7 kap, 2 ;j om fördelningen av normgivningsmakt. Skyddet för fri- och rättigheterna var enligt många remissinstanser även i övrigt så utformat att del var närmast betydelselöst. En annan anmärkning som riktades mot förslagel var alt vissa rältighelsbestämmelser syntes ge skydd mot offentlig maktutövning, medan andra verkade innebära alt staten skulle ge skydd också mol angrepp från

enskilda.

Beträffande  lagprövningsrätten  anslöl  sig  flera  remissinsianser (bl, a,

högsta domstolen) lill författningsutredningens uppfattning att gällande

räll innebar all domstolarna hade en sådan rätt (se SOU 1965:2 s, 60), Ingen


 


Prop. 1975/76:209                                                   21

remissinstans avstyrkte förslaget alt lagprövningsrätten skulle bestå, men några var tveksamma med hänvisning till alt frågan inle var tillräckligt belyst.

De medborgerliga fri- och rättigheterna återfanns igrundlagbered-n ingens förslag inte samlade i ett särskilt kapitel utan hade fördelals så att de fri- och rättigheter som var av särskild betydelse för den politiska verksamheten togs in i det kapitel som rörde normgivningsmakten (7 kap,), medan skydd i andra avseenden föreskrevs i det kapitel som behandlade rättskipning och förvaltning (10 kap,), 1 sistnämnda kapitel togs upp också en bestämmelse om normmässighet i myndigheternas handlande, Samma princip kom dessulom lill uttryck i I kap, 8 ij, som kan beskrivas som en förkortad och moderniserad version av 16!; i  1809 års RF,

1 förhållande lill författningsutredningens förslag hade grundlagberedning­en vidgat skyddets omfattning. Förutom yttrandefrihet (med tryckfrihet), informationsfrihet (som enligt författningsutredningen utgjorde en del av yttrandefriheten), mötesfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet, frihet att röra sig inom riket och alt lämna detta samt skydd mot husrannsakan i bostad och intrång i brev-, post- eller teleförbindelser inbegreps enligl 7 kap, 2 ij andra och tredje siyckena även sådana politiska fri- och rättigheter som demonslralionsrätt, skydd mot tvång alt tillhöra förening eller trossamfund (negativ förenings- resp, religionsfrihet) eller att ge sina åsikter till känna (negativ yttrandefrihet) samt skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mol hemlig avlyssning. Vidare föreslog beredningen ett förbud mol lillfälliga domstolar, dvs, sådana som inrättades för redan begången gärning eller för viss tvist eller eljest för visst mål (10 kap, 1 ij andra stycket). Förbud mot retroaktiv strafflagstiftning gällde också i fråga om konfiskation och annan rättsverkan av gärning (10 kap, 7 ;j). Skyddet mot expropriation innebar att ersättning skulle ulgå vid sådant förfogande (10 kap, 9 Ij), Ulan mot­svarighet hos författningsutredningen var grundlagberedningens förslag om räll lill domstolsprövning av frihetsberövande, siraff, konfiskation eller an­nan sådan särskild rättsverkan av gärning (10 kap, 6 ;j andra slycket) samt om förbud mot landsförvisning och mot berövande av svenskt medbor­garskap (10 kap, 8 ij).

Skyddet gällde i allmänhel endasl för svensk medborgare, I vissa av­seenden omfattades emellertid också utlänningar. Förbuden mol lillfälliga domstolar och mot retroaktiv strafflagstiftning samt skyddet mol expro­priation gällde sålunda oavsell medborgarskap. Med vissl undantag (som gällde s, k, administrativa frihetsberövanden) hade utlänning dessutom rätt till domstolsprövning av frihetsberövande och brottspåföljder i övrigt.

Några sociala rättigheter återfanns inle i förslaget,

1 fråga om skyddets styrka föreslog grundlagberedningen all vissa fri-och rättigheter inte flck begränsas annal än efter ändring av själva grundlagen, nämligen förbuden mol lillfälliga domstolar, retroaktiv strafflagstiftning, landsförvisning och berövande av svenskt medborgarskap. Till denna kategori


 


Prop. 1975/76:209                                                    22

kunde också räknas rätten lill domstolsprövning av frihetsberövande m, m.

Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning var utformat som ett förbud för rättstillämpande organ alt lillämpa sådan lagsliftning och således inte som ell förbud för normgivaren all besluta härom. Grundlagberedningen uttalade alt det emellertid självfallet i första hand kom all verka som en spärr mot att del utfärdades några strafföestämmelser med retroaktiv syft­ning (SOU 1972:15 s, 198), Skyddel mol landsförvisning, mot berövande av svenskl medborgarskap och mol expropriation var avsett att verka på motsvarande sätl,

lövrigt var skyddet utformat så att inskränkningar i det krävde lag, beslutad avriksdageni vanlig ordning. Undantag från detta krav fanns endast i fråga om föreskrift att lag i vissl ämneskullebörjaellerupphöraatlgälla. Riksdagen kun­de nämligen bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighei att förordna härom,

1 fråga om normgivningsmakten innebar förslaget att riksdagen ensam skulle stifta lag. Någon begränsning av dess befogenhet att besluta om nor­mer fanns i princip inle, men normgivningskompeiensen var fördelad så alt det i praktiken fanns tre olika områden för normgivning, nämligen del obligatoriska lagområdet, där riksdagen ensam kunde besluta, ett icke-obligatoriski lagområde, där riksdagen kunde delegera sin normgivnings­makt lill regeringen, saml regeringens "eget" normgivningsområde, där re­geringen kunde besluta med stöd direkt av regeringsformen. Till det ob­ligatoriska lagområdet hörde bl, a, civilrättslig lagstiftning, Offeniligrätlslig lagstiftning, som gällde förhållandet mellan enskilda och det allmänna, kun­de bli föremål för delegation i viss omfattning men som nyss sagts i princip inte i fråga om begränsningar av fri- och rältigheterna (7 kap. 5 ij iredje stycket).

Grundlagberedningen påpekade att den omständigheten att de i grund­lagen beskrivna politiska fri- och rältigheterna skulle gälla om annal inte hade bestämls i lag innebar att beskrivningarna fick betydelse som ett medel all ange gränsen mellan riksdagens och regeringens normgivnings­kompetens och alt den också innebar alt grundlagsföreskrifterna fick en direkl belydelse för medborgarnas handlande, så länge inskränkande be-stämmeKser inle hade meddelats genom lag.

Enligl grundlagberedningens förslag skulle grundlag alltjämt stiftas, änd­ras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val (7 kap. 9 och 12 S!;),

Till 9 kap, 5 >j i sitt förslag överförde grundlagberedningen i princip oför­ändrad den bestämmelse som funnits i 81 ij tredje slyckel i 1809 års RF och som medgav att normgivningsmakt överläts på mellanfolklig organi­sation för fredligt samarbeie.

För extraordinära förhållanden skulle enligl grundlagberedningens förslag lill 12 kap, 4 i; gälla att riksdagen eller riksdagens krigsdelegalion fick be­myndiga regeringen att, då riket var i krig eller krigsfara eller då sådana


 


Prop. 1975/76:209                                                   23

utomordentliga förhållanden rådde som var föranledda av krig eller av krigs­fara som riket hade befunnit sig i, genom förordning meddela sådana fö­reskrifter i vissl ämne som eljest skulle ha givits genom lag, alltså även föreskrifter som begränsade de medborgeriiga fri- och rättigheterna. Rege­ringen kunde dock inle bemyndigas alt ändra eller upphäva grundlag, varför de fri- och rättigheter vars skydd var absolut inte kunde begränsas på della sätt. Till 12 kap, 8 ij överfördes i princip oförändrad den beslämmelse som funnits i 50 S Ijärde slyckel i 1809 års RF och som gav regeringen befogenhet att handha riksdagens uppgifter om denna inte kunde fullgöra dessa på grund av krig. Grundlagberedningen förutsatte all lagprövningsrälten skulle beslå. De synpunkler som under remissbehandlingen framfördes med anledning av grundlagberedningens förslag lill beslämmelser om de medborgeriiga fri-och rättigheterna gick i skilda riktningar. Vissa inslanser efterlyste regler också om de sociala rättigheterna. Andra menade all del föreslagna skyddel för de politiska fri- och rättigheterna var otillräckligt och pekade bl, a, på de internationella konventionerna på områdei, 1 fråga om skyddets siyrka hävdades av några remissinsianser alt inskränkningar av slörre belydelse borde kräva beslut i den ordning som gällde för grundlagsändring. Enligt andra remissinstanser skulle del vara möjligt att ge fler fri- och rättigheter ett sådani skydd all de inle fick begränsas annat än efter grundlagsändring. Som exempel nämndes bl, a, de negativa förenings-, religions- och ytt­randefriheterna,

1     del förslag lill regeringsform som lades fram iprop, 1973:90 hade
de viktigaste räitighetsreglerna - bl, a, de politiska fri- och rättigheterna
och skyddel mot expropriation - samlats i ell särskilt kapitel (2 kap,). För­
buden mol retroaktiv strafflagstiftning, mol landsförvisning av svensk med­
borgare och mot berövande av svenskl medborgarskap hade flyttats över
till kapitlet om normgivningsmakten och riktats lill de normgivande organen
(8 kap, I ij). Principen om normmässighet i myndigheiernas verksamhet
kom lill ullryck i I kap, 7 ij,

2 kap, inleddes med två paragrafer utan motsvarighet i grundlagbered­
ningens förslag. Den första utgjordes av en förklaring om den samhälleliga
verksamhetens inrikining (2 kap, I ij). Den andra gällde arbetstagares rätt
lill inflytande i ansiällningsfrågor och rält lill anställningstrygghet (2 kap,
2 ji), 1 fråga om de politiska fri- och rättigheterna (2 kap, 4 ij) utsträcktes
skyddet mot husrannsakan till all gälla även på annan plats än bostad.

På vissa punkter hade anmärkningar under remissbehandlingen föranlett alt skyddel blev något mindre omfattande än enligt grundlagberedningens för­slag. Förbudet mot berövande av svenskt medborgarskap fick en litet annan ut­formning. Rätlen till domstolsprövning begränsades till att avse frihetsberö­vanden. Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning gavs en någol snävare for­mulering.

Utlänningarna lämnades liksom i grundlagberedningens förslag utanför fri-


 


Prop. 1975/76:209                                                   24

och rättighetsregleringen (se prop, 1973:90 s, 195),

Skyddetsslyrka var väsentligen densamma som hos grundlagberedningen. Skyddet mol expropriation (2 kap, 3 ij) fick dock en mera allmänt hållen utformning. De två inledande paragraferna i 2 kap, var av målsättnings-karaktär. Vidare fick riksdagen möjlighel all bemyndiga regeringen all be­sluta om lyslnadsplikt i vissa fall (8 kap, 7 S andra slyckel),

I princip var fördelningen av normgivningsmakten oförändrad i förhål­lande lill grundlagberedningens förslag. Till regeringens "eget" normgiv­ningsområde fördes dock sådana offentligrättsliga föreskrifter som inte var betungande för enskild (8 kap, 3 jj).

Regierna om grundlag och om överlåtelse av normgivningsmakt lill över­statligt organ bibehölls i regeringsförslaget (8 kap, 15 och 17 ijij saml 10 kap, 5 S),

Inte heller i fråga om extraordinära förhållanden avvek regeringsförslagel (13 kap, 5 och 6 SiJ) principiellt från grundlagberedningens förslag.

Liksom hos grundlagberedningen förutsattes all den lagprövningsrätt som hade utvecklats i rättspraxis skulle beslå även efter antagandet av en ny regeringsform.

Som redan har nämnls föreslog riksdagen vid sin behandling av prop, 1973:90 all en särskild ulredning skulle tillsättas med uppgift all på nytt överväga frågan om grundlagsskydd för enskildas fri- och rättigheter (KU 1973:26 s, 51), Under riksdagsbehandlingen gjordes vidare vissa ändringar i regeringsförslagel. Dessa bestod dels i en viss utvidgning av det skyddade området - rätt till fackliga stridsåtgärder och skydd mot dödsstraff logs in i grundlagsiexten - dels i all de av regeringen föreslagna målsäiinings-stadgandena fick utgå. Därjämte gjordes vissa redaktionella ändringar.

Riksdagens beslul innebar all RF kom all innehålla följande reglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Skyddets omfattning framgår i försia hand av kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap,), där de politiska fri- och rättigheterna tas upp. En "katalog" över ytirande- och tryckfrihet, rätt lill informaiion, mötes­frihet, demonslralionsrätt. föreningsfrihet, religionsfrihet och rörelsefrihet inleder kapitlet (1 ij).

Därnäst följer skydd för den "negativa" sidan av föreningsfrihet, reli­gionsfrihet och yttrandefrihet (2 ij) saml skydd mol påtvingat kroppsligt in­grepp, husrannsakan, inirång i brev-, posl-och teleförbindelser och hemlig avlyssning (3 ij). Rätten alt vidta fackliga slridsälgärder åierfinns också i delta kapitel (5 tj),

I kapitlet om normgivningsmakten (8 kap,) åierfinns förbud mol döds­straff, landsförvisning m, m,, berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroaktiv strafflagstiftning samt expropriation utan ersättning (I j;). För­bud mol lillfälliga domstolar saml rätt all få frihetsberövande pröval av domstol ellerdärmed likställd nämnd föreskrivs slulligen i kapitlet om rätt­skipning och förvaltning (11 kap, 1 ij andra stycket och 3 ij andra stycket).


 


Prop. 1975/76:209                                                   25

Skyddet är i huvudsak begränsat lill all gälla För svensk medborgare. Utlänning åtnjuter dock skydd mot dödsstraff, retroaktiv strafflagstiftning, expropriation och tillfälliga domstolar saml räll till domstolsprövning av straffrättsliga och straffprocessuella frihetsberövanden.

Regleringen innebär all del krävs grundlagsändring för inskränkningar i skyddel mol dödsstraff landsförvisning m, m,, berövande av svenskt med­borgarskap i vis.sa fall, retroaktiv strafflagstiftning, expropriation ulan er­sättning och tillfälliga domstolar samt i rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden.

Föreskrifter som närmare ulformar de politiska fri- och rättigheterna (2 kap, 1-3 ijij) kan meddelas genom lag, stiftad i vanlig ordning, eller undan­lagsvis genom regeringens förordning med stöd av bemyndigande i lag, nämligen om del är fråga om tystnadsplikt i vissa fall eller om att sälla föreskrift i lag i vissa ämnen i eller ur lillämpning, Rällen alt vidla fackliga stridsåigärder gäller om annal inle följer av lag eller avtal.

Principen om normmässighet i myndigheiernas verksamhel slås fast i

1 kap, 8;j,

Av vad som nu harsagls framgårail föreskrifter som begränsarde politiska fri- och rällighelerna (2 kap, 1-3 Sjj) i princip ligger inom det obligatoriska lagområdel. Där finner man också den civilrältsliga normgivningen (8 kap,

2 ij). Annan normgivning angående förhållandet mellan enskilda och del
allmänna än som nyss sagts och som gäller åligganden för enskilda eller
i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden
faller inom lagområdel och ankommer alltså i princip på riksdagen men kan i
vissa fall bli föremål för delegation till regeringen, förvaltningsmyndighet eller
kommun(8kap, 3,7,10ochll jjjj).

Grundlag stiftas, ändras eller upphävs genom två riksdagsbeslut med mel­lanliggande val lill riksdagen (8 kap, 15 och 17 ;ji!), Normgivningsmakt kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete (10 kap, 5 iJ försia styckei).

För extraordinära förhållanden gäller, all, om riket är i krig och lill följd därav varken riksdagen ellerdess krigsdelegalion kan fullgöra sina uppgifter, regeringen skall handha dessa i den mån den finner del behövligt för att skydda riket och slutföra kriget (13 kap, 5 ij). Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter som en­ligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Erfordras del även i annat fall med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av be­myndigande i lag genom förordning besiämma alt i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådani förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas (13 kap, 6 ij). Regeringen har inle i någol fall räll all stifta, ändra eller upphäva grundlag,

Lagprövningsrätlen är inte fastslagen i RF men har förutsatts bestå.


 


Prop. 1975/76:209                                                   26

Parallellt med fri- och rätiighetsuiredningen har ytterligare ett par ut­redningar arbetat med frågorna om grundlagsskydd för de grundläggande fri- och rättigheterna,

Offenllighels-och sekreiesslagsiiflningskommil-1 é n (OSK) lillsalles 1969 med uppdrag alt ulreda frågor om offentlighet och sekretess beträffande allmänna handlingar, 1 sill slutbetänkande (SOU 1975:22) som överlämnades på våren 1975 lade uiredningen bl, a, fram förslag till nya grundlagsregler på området, Belänkandel har lagls lill grund för det förslag lill ny avlaiming av 2 kap, iryckfrihetsförordningen som nyligen har förelagts riksdagen i prop, 1975/76:160,

Den 1970 tillsatta massmedieuiredningen (MMU) har haft i uppdrag all ulreda frågan om enhetlig reglering i grundlag av yiirande-friheien i massmedier, 1 ell belänkande (SOU 1975:49) Massmediegrundlag som avgavs sommaren 1975 lade utredningen fram förslag lill en mass­mediegrundlag som skulle ersälla 1949 års iryckfrihelsförordning (TF) och som innehöll reglerom iryckla skrifter, radio och film. De av OSK utarbetade reglerna om allmänna handlingar hade arbetats in i förslagel. Som jag har nämnt i tidigare sammanhang har det inie ansetts lämpligt alt lägga MMU:s förslag lill grund för en total reform på ifrågavarande rättsområden. Med Ulgångspunkl i förslaget har regeringen emellertid i prop, 1975:76:000 fö­reslagit viktiga ändringtir i TF, bl, a, i fråga otn meddelar- och anonymi­tetsskyddet. Som framgår av uttalanden i nämnda proposition har jag för avsikt all inom den närmasle framtiden tillsätta en ulredning som skall ha i uppdrag att utreda frågan om en särskild yllrandefrihelsgrundlag som kan ersätta TF och som skall förstärka skyddet förde viktigaste av de opinions-friheter som f n, regleras i RF,

3 Huvuddragen i fri- och rättighetsutredningens slutbetänkande

Utredningen framhåller all ett skydd i grundlag för medborgeriiga fri-och rättigheter är av väsentlig belydelse för vakthållningen kring demokratin och att sambandet ärsärskilt starkt mellan demokratin som styrelseform och de rättigheter - yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten m, fl, -som utgör grunden förden fria åsiktsbildningen, Enligl ulredningens mening ärdel angelägel att kompletteraden nya regeringsformen,som ärbyggd på folk-styrel.sens principer, med regler som utvidgar rättighelsområdet och befäster skyddet för rättigheterna.

Ett grundlagsskydd för fri- och rättigheter har enligl uiredningen sin stör­sta betydelse, när den demokratiska samhällsordningen hotas av anii-de-mokratiska rörelser inom landel eller när den, t, ex, vid krigsfara, utsätts för påfrestningar lill följd av tryck utifrån. Det är främsl i sådana situationer som del kan finnas risk för all de demokraliska institutionerna sviktar i omsorg om medborgarfiihelerna. Med tanke på detta bör grundlagens rät-


 


Prop. 1975/76:209                                                   27

lighelsregler i första hand utformas så, all de lägger rättsligt verkande band på de offentliga organens handlingsfrihet gentemot medborgarna. Självfallet blireltsådanlrättsliglskydden värdefull tillgång också i tider av inre och yttre lugn.

Grundlagens rältighelsregler verkar emellertid enligl uiredningen inte en­dasl pä rättslig väg. De fyller också en viklig uppgift av psykologisk nalur genom all mobilisera medborgaropinionen lill försvar för rällighelerna. Ytterst är fri- och rättigheternas bestånd beroende av ell last rotat demo­kratiskt medvetande hos medborgarna och en därur vuxen vaksamhet mol alla ansatser alt förkväva de grundläggande friheterna.

Utredningen understryker att del ligger i sakens natur att en fri- och rättig­helsreglering i grundlag för att få den eftersträvade skyddseffekten i viss ut­sträckning måsle innebära all också folkrepresenlalionens, riks­dagens, handlingsfrihet begränsas. Begränsningarna måste emellertid ulfor­mas med slor varsamhet, 1 annal fall kan grundlagsreglerna om fri- och rättigheter komma all äveniyra inlressen som också de är centrala för en levande demokrati.

Del ligger, påpekar uiredningen, i öppen dag alt rättigheter som beskrivs i vedertagna termer, säsom yttrandefriheten, rörelsefriheten, rällen till skydd mol husrannsakan, ofta måste kunna inskränkas för skilda ändamål. Yll-randefriheten i vidsträckt mening begränsas t. ex. i gällande rätt av be­slämmelser om skydd för försvarshemligheler. om förbud mol ärekränkning och om förbud mol inirång i upphovsrätt. Rörelsefriheten inskränks bl. a. genom regler om fängelsestraff för skilda brolt och om tvångsvis omhän­dertagande av personer som är i oundgängligt behov av vård. Bland de begränsningar som gäller i skyddet mot husrannsakan nämns föreskrifter om räll för polisen all söka efter brottslingar och förarbelarskyddsmyndighet att inspektera arbetslokal, Uiredningen nämner alt många av dessa begräns­ningar är så självklara att de inle betraktas som ingrepp i vad som kan kallas rättighetens kärna.

Del är tydligt att rättighetsregleringen i grundlag måsie öppna möjlighel lill begränsningar av det slag som har angetts nu, Räitighetsreglerna får, framhåller utredningen, inle leda lill hinder för den ordinära lagstiftningen, dvs, för lagsliftning som är naturiig i ell folkslyrt samhälle som skydd för viktiga enskilda och allmänna inlressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet. Man måste med andra ord slå vakt om majoritelsprincipen, som är grundläggande för ett demokratiskt politiskt system. Denna princip beskrivs så att den majoritet i riksdagen som har utkris­talliserats genom ett val skall kunna med ansvar inför väljarna fatta de beslul som vid varje lillfälle anses bäsl gagna samhället.

Ett annal krav som enligt utredningen måste kunna ställas på en rät­tighelsreglering i grundlag är alt politisk makl inle får föras över lill icke-politiska organ, t, ex, domstolarna, 1 samband med della slår all domstolar­nas sammansättning inte lar politiseras.


 


Prop. 1975/76:209                                                   28

Slulligen har ett riktmärke för utredningen varil alt grundlagsreglerna om fri- och rättigheter skall vara så utformade att den politiska diskussionen i sakfrågor inte belastas av juridiska tvistigheter.

Såvitt gäller de grundläggande kraven på ett fri- och rällighelsskydd i grundlag uttalar uiredningen sammanfattningsvis bl, a, all regleringen i allt väsentligt bör ha rättslig verkan, dvs, ställa upp ett skydd som innebär att vissa reella band läggs på de offentliga organens handlande. Utredningen påpekar att det också stämmer bäst överens med svensk författningstradition att i huvudsak ta in endast bindande rättsregler i grundlag.

Del nu sagda utesluter emellertid enligl uiredningen inte alt vissa särskill viktiga principer för samhällsverksamhetens inrikining får komma lill ut­tryck i grundlag. Utredningen förklarar att den har funnit del naturiigt all i RF föra in s, k, målsättnings- eller programsladganden i fråga om vissa värden som framsiår som grundläggande för medborgarna men som av olika skäl inle kan skyddas genom rättsligt bindande grund­lagsregler, Della gäller t, ex, för de sociala rättigheterna.

Frågan mol   vem   grundlagens   rällighelsskydd   skall gälla behandlas tämligen ingående i betänkandet, Uiredningen påpekar att RF:s rättighelsreglering f. n, - med undanlag för den fackliga friheten

-   endasl gäller förhållandet mellan den enskilde och del allmänna och att vanlig lagstiftning också i de flesta fall är tillräcklig för all skydda med­borgarnas rättigheter mol angrepp från andra enskilda. Till delta kommer enligl uiredningen alt del inte är praktiskt möjligt all i grundlag la in en generell reglering av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt gäller förhållandet mellan de enskilda inbördes. Man skulle i så fall

-   utan all ändå hell kunna överblicka verkningarna av regelsyslemel - tving­as lill en reglering som så detaljerat anger vilka beteenden som är förbjudna och vilka påföljder som skall knylas till de uppslällda förbuden all den lill följd av sin omfattning svåriigen kan rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Del är däremoi inle på lekniska grunder uteslutet all i grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandel mellan enskilda. Med hänsyn bl, a, lill de konsekvenser som sådana regler kan få för gällande civilrätt bör man emellenid enligt utredningens uppfattning iaktta stor res­triktivitet i delta hänseende,

I belänkandel diskuteras olika meloder alt stärka del rättsligt verkande grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna.

Enligt uiredningen är del inte någon framkomlig väg all direkl anknyta grundlagens rältighelsregler lill texterna i de internationella fri- och rät-lighelskonvenlionerna, Konveniionsiexierna är svåröverskådliga och svår­tillgängliga. De bygger på en terminologi som varken är enhetlig eller an­passad lill svensk lagstiftningsteknik, Uiredningen förklarar all undersök­ningar som den har låtit ulföra har visat att konventionslexlerna i ålskilliga stycken är svårtolkade, Uiredningen framhåller emellertid att konveniio-


 


Prop. 1975/76:209                                                   29

nernas sakliga innehåll har betytt myckel för de framlagda förslagen och all den har strävat efter all genom grundlagsregleringen ge rällighelerna ett skydd som i nivå inte ligger under konventionernas.

En utgångspunkt för utredningens arbeie har varil alt yttrandefriheten i massmedier blir föremål fören utförlig och detaljerad reglering i en särskild grundlag. Utredningen har inte ansell del rimligt alt med moisvarande ut­föriighet reglera övriga rättigheter som bör omgärdas med grundlagsskydd. Del har dessulom inle varil möjligt all inom den lid som har stått lill ulredningens förfogande utarbeta förslag lill en sådan reglering, en reglering som inle kan rymmas i RF. Uiredningen föreslår alltså att grundlagsskyddet uianför massmedierältens område utformas i mera generelll hållna besläm­melser som upptas i RF,

Inom uiredningen har diskulerals att skydda fri- och rällighelerna genom all ställa upp krav på kvaflfcerad majoritet i riksdagen för beslul om lagar som begränsar de i grundlagen beskrivna fri- och rättigheterna, t, ex, krav på anslulning från 5/6 av de röstande. En sådan lösning har beträffande en grupp rättigheter, främsl opinionsfrihelerna, förordals av en minorilel inom utredningen, medan majorileien har ställl sig avvisande.

En lösning som bygger på metoden med kvalificerad majoritet kommer enligl uiredningen i konflikt med det förut nämnda kravei all grundlags­skyddet inle får leda lill förskjutningar i de politiska maktförhållandena, sådana dessa på grundval av majoritelsprincipen har utkristalliserat sig genom ett val, Majoritelsprincipen innebär att en enkel majoritet fäller utslaget. Principen sägs ha blivit särskilt markerad genom det år 1969 beslutade rikspro­portionella valsystemet och genom den nya RF som uttryckligen bygger på folksuveränitetens grundsals. En ordning som med verkan för det reguljära lagsliftingsarbetel fordrar kvalificerad majoritet skulle i själva verket innebära alt olika minoriteter i åtskilliga frågor kom att styra de politiska besluten. Den kan därför enligl uiredningen från principiella utgångspunkter inle accepteras,

Uiredningen förklarar all de principiella invändningarna mol ett system med kvalificerad majoritet kvarstår, även om metoden reserveras endast för beslul om inskränkningar i vissa rättigheter. Konsekvenserna av metoden belyses med ett par exempel som avser yttrandefriheten och informations­rätten. Uppställs krav på 5/6 majoritet för bifall till inskränkning i dessa rättigheter, innebär del att redan drygl 1/6 av de röstande i riksdagen kan stoppa förslag om förbud mol alkoholreklam eller om begränsning i rällen alt samla in och lämna ul personuppgifter i samband med daiaregislrering, Samma minoritet kan enligt uiredningen också försvåra genomförandet av en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner eller rent av tills vidare hindra den genom alt säga nej till en bestämmelse om tystnadsplikt för tjänstemän som skall handlägga ärenden enligt den nya lagstiftningen.

Av samma skäl som har nämnls nu släller sig uiredningen negaliv lill förslag om andra former av särskild procedur för lagbeslui som begränsar


 


Prop. 1975/76:209                                                   30

fri- och rättigheterna, t, ex, längre uppskov med riksdagsbehandlingen, Vissl samband med denna inställning har utredningens avvisande hållning till ett förslag lill ändring i reglerna för grundlagsstiftning av innebörd delsatt endasl ordinarie val skulle k unna bli utgångspunkt för slutligt beslut i en grundlagsfrå­ga, dels att krav skulle uppställas påatt det försia beslutet skall fattas minsl sex månader före och det andra beslutet tidigast sex månader efter riksdagsvalet. Enligt uiredningen ligger en tillräcklig garanti mot förhastade grundlagsänd­ringar i att folket har haft möjlighet alt ta ställning till vilande grundlagsförslag. Att tvinga den nyvalda riksdagen till uppskov är från demokratisk synpunkt stötande och kan leda till all angelägna grundlagsändringar, om vilka kanske råderallmän enighet, fördröjs. Kravei att det försia riksdagsbeslutet om grund­lagsändring skall fattas viss tid före valet kan få lill följd att förarbetet forceras lill men för lagstiftningsprodukten. Av liknande skäl molsätlersig utredning­en också tanken att avstänga en riksdag som har utsetts genom extra val från alt fatta ett definitivt grundlagsbeslut,-Uiredningen påpekar i sammanhanget alt ell förslag om folkomröstning i samband med riksdagsval om vilande grund­lagsförslag f n, behandlas av riksdagen och inle har prövats av utredningen.

Mot bakgrund av de synpunkter som nu har nämnls har uiredningen stannat för all utforma grundlagsskyddet i enlighel med en metod som i slorl innebär att grundlagen släller upp mer eller mindre långtgående förbud mot att ingripa i särskilt beskrivna fri- och rättigheter och som därmed i mot­svarande del utrustar fri-och rättigheterna med det skydd som liggeri alt de kan sältas ål sidan endasl efter en grundlagsändring,

Uiredningen förklarar all del i ett anlal betydelsefulla fall har varit möjligi all undantagslöst skydda en räiiighei mot inskränkningar genom vanlig lag, I de flesia fallen måsie emellertid en rättighet i RF få en definition i så vida termer att vissa inskränkningar i den framstår som både nödvändiga och högst legitima. Möjlighet till sådana inskränkningar måste då öppnas. Be­träffande nästan samtliga rättigheter sägs dock gälla att omfattande restriktio­ner ställs upp för riksdagens möjligheter att besluta begränsningar genom lag. Särskilt långtgående är de restriktioner som föreskrivs för riksdagens kompe­lens att inskränka opinionsfrihelerna, Förslagel innebär härell försök att ringa in del område som är väsentligt med lanke på de demokratiska funktionerna och att avskära riksdagen från befogenheten att genom vanlig lag gripa in på detta område, 1 enlighet med vad som lidigare har sagls skall i gengäld in­skränkningar i rättigheterna som inle berör della centrala område kunna beslu­tas genom vanlig lagstiftning.efteranslulning från en enkel majoritet i riksda­gen.

Gränsen mellan den del av en beskriven rättighet som får inskränkas och den del .som är giundlagsfasl kan dras på olika säll, Beiräffande opi­nionsfrihelerna begagnar uiredningen i sill förslag i huvudsak en ända-målsmelod, dvs, angei- ändamål för vilka inskränkningar i rällighelen kan beslulas. En annan metod går ut på att RF generell t förbjuder ingrepp i rättighe­terna på vissa grunder. Utredningen föreslår i tre hänseenden sådana diskrimi-


 


Prop. 1975/76:209                                                   31

neringsförbud, nämligen med avseende på politisk och annan åskådning, ras och annat etniskt ursprung samt kön,

Uiredningen påpekar all ett skyddssyslem som innebär all riksdagens handlingsfrihet i lagstiftningen kringskärs enligl beslämmelser i RF kommer all få en högsl belydande effekt redan genom den politiska kontrollen av att beslämmelserna följs, Skyddel fåremelleriid inleden behövliga fastheten, om del inte kompletteras med en kontroll som är oberoende av de politiska organen. Utredningen föreslår all efterlevnaden av grundlagens regler till skydd för fri- och rällighelerna skall kunna kontrolleros i rättslig ordning.

Bl, a, med hänsyn lill all en rättslig kontroll av lagstiftningen inte får innebära all politisk makl förs över lill domstolar och förvaltningsmyn­digheter avvisar utredningen tanken påen förfaliningsdomsiol eller liknande organ. Del grundläggande syftet med en fri- och rättighelsreglering i grundlag - all skydda de demokraliska värdena i krisbelonade lägen - kräver enligl uiredningen inle annat eller mera än rättsliga spärrar mol klara kränkningar av degrundlagsförankrade fri- och rällighelerna, Ell konlrollinsirumeni som svarar mol detta krav finner man i en lagprövningsräli för domstolar och andra rättstillämpande myndigheler, sådan den har utbildats i vårt land. Del svenska lagprövningsinsliluiei innebäratt en domstol ellerannan myn­dighet vid handläggningen av mål eller ärende skall sälla en lag ål sidan om den slår i uppenbar strid med en beslämmelse i grundlag, men endasl då, Uiredningen förklarar att en lagprövningsräli utformad på sådani säll inle leder lill alt domstolarna blir politiska maktfaktorer, men all den å andra sidan medför all dessa med auktoritet kan gripa in mot kränkningar av räiiighetsskyddei i de fall då del verkligen framsiår som påkallal. Vid en bedömning av lagprövningens värde är alt hålla i minnet att ulredningens förslag till rättighelsreglering innebär all områdei lor lagprövning utvidgas betydligt i jämförelse med vad som hittills har gälli i vårt land. Lagpröv­ningens betydelse ligger enligl ulredningens mening inle minsl på del fö­rebyggande planet: risken för ett underkännande i tillämpningen motverkar att lagförslag antas som sätter grundlagens rällighelsskydd ål sidan, - Ut­redningen föreslår all uttryckliga beslämmelser om lagprövningen förs in i RF,

Uiredningen anser inle alt man nu bör ta slällning lill frågan om ob­ligatorisk lagrådsgranskning av förslag lill lagar som begränsar någon räi­iighei. Flera olika förslag om obligalorisk lagrådsgranskning är akluella f n. De bör bedömas i ett sammanhang. Del bör ske i en särskild ulredning som lar i uppdrag all förulsäilningslösi överväga lagrådsinsliluiel.

För all öka överskådligheien föreslår uiredningen alt samtliga rättsligen bindande fri- och rältighelsregler samlas i 2 kap, RF. som omarbetas hell, 11 kap, RFföreslåsen ny paragraf,2 ij.med vissa bestämmelserav programka­raktär. Utredningen läggerockså fram förslag till ändringav 10 kap, 5 i; RF,som gäller möjlighelen all överiåta konstitutionell befogenhet på internationellt or­gan.


 


Prop. 1975/76:209                                                   32

Utredningens förslag utgår från förhållandel i gällande lagstiftning under grundlagsnivå. Några ändringar i denna lagsliftning föreslås inle. Utred­ningen förklarar alt den varken har haft i uppdrag eller har haft möjlighet att ompröva bestämmelser i vanlig lag som berör rällighelerna, Uiredningen förutsätter emellertid i motiven all dess förslag leder lill vissa lagändringar,

Ulredningens förslag innebär all rältighetsom rådel utvidgas i följande hänseenden.

1 en ny 2 ij i 1 kap, RF har tagils in förslag till målsättningssiadganden. I della lagrum uttalas inledningsvis att den offentliga makten bör utövas så alt alla människors värdighet och lika värde erkänns, alt alla är lika inför lagen, all män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter, all den enskildes frihel och prival- och familjeliv skyddas saml all envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd främjas, Enligl förslaget gäller vidare alt det allmänna skall verka för alt demokratins idéer blir vägledande för samhällets insli­lulioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet. Därjämte fastslås att envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och om­vårdnad saml en god levnadsmiljö är grundläggande mål för del allmännas strävan. Slutligen förklaras att etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

De rättsligt bindande reglerna i 2 kap, RF upptar följande nya rättigheter.

Skydd mol tvång all delta i möte, demonstration eller annan opinions­yttring.

Skydd mot anieckning ulan samtycke i register enbart på grund av po­litisk åskådning.

Skydd mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifier eller hindra yttranden.

Krav på domsiolsoffenilighei,

Rält för förfallare, konslnärer och andra upphovsmän lill sina verk.

Skydd mol räiiighetsbegränsning enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.

Allmänt skydd mot lag eller annan föreskrift som innebär att någon miss­gynnas därför all han med hänsyn lill ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minorilel.

Allmänt skydd mot lag eiler annan föreskrift som innebär all någon sär­behandlas på grund av kön.

Förbudet mol särbehandling på grund av kön gör dock förbehåll för fö­reskrift som direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen och för fö­reskrift om värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Genom ell annal undan­lag öppnas möjlighel för föreskrift som visserligen temporärt gör skillnad mellan könen men som syftar lill jämställdhet på längre sikt mellan män och kvinnor. Här åsyftas regler om könskvoiering vid uttagning lill ut­bildning och liknande. Till de nämnda undantagen kommer alt äldre re­glering som gör skillnad mellan könen, i, ex, i fråga om efterlevandepension, består övergångsvis.


 


Prop. 1975/76:209                                                   33

Skyddel för upphovsrätten, samt förbuden mot diskriminering på grund av ras m, m, och på grund av kön gäller också för den civilrättsliga lag­stiftningens del.

Av de rättigheter som redan är intagna i RF har följande fått vidgad omlättning:

Mötesfriheten omfattar också teaterföreställningar och liknande samman­komster och avser även enskilda möten.

Rätten UU för I rolig koniniimikation föreslås utvidgad till alt omfalla 1, ex, bandinspelningar och videogram som befordras på annal säll än genom posten saml till skydd mot filminspelningar och liknande optisk övervakning av enskildas samtal.

Skyddet Jör medborgarskapet gäller även för utlandssvensk som någon gång har varil bosalt i Sverige, inte som f. n. endasl för den medborgare som är bosatt inom landel.

Till undanröjande av tvekan om rättigheternas omfallning har precise­ringar av räitigheisbeskiivningarna I RF gjorts i följande fall:

Ytirandefrihelen beskrivs som en frihel inte bara alt framföra åsikter och meddela uppgifter utan också att uttrycka tankar och känslor. Del görs härigenom klart att RF skyddar yttrandefriheten inom kulturlivets alla om­råden, alltså även vad gäller rent konstnäriiga framställningar,

Inlörniaiionsräiten anges uttryckligen avse också rätten att inhämta me­ningsyttringar.

Friheten att bilda religiösa sammanslutningar gäller enligl förslaget också andra religiösa sammanslutningar än trossamfund,

Skyddel mol husrannsakan har formulerats så att del klart omfatiar också intrång som företas i annat syfte än att undersöka den lokal där intrånget görs.

Rättighetsskyddet blir enligt förslaget starkare i följande hänseenden.

Kretsen av undantagslösa rättigheter utökas med följande:

Skyddet mol tvång att ge lill känna åskådning.

Skyddet mot tvång att delta i möte, demonstration eller annan opinions­yttring.

Skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning.

Skyddet mot registrering utan samtycke enbart på grund av politisk åskådning.

Förbudet mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till alt tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.

Förbudet mot rättigheisbegränsning enbart på grund av åskådning.

Förbudet mol diskriminering på grund av ras m, m.

Också skyddel för den positiva formen av religionsfrihet - frihet all ulöva sin religion och att sammansluta sig med andra till religiös gemenskap -är undantagslöst. De begränsningar som kan gälla i fråga om yiirandefri-

3 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                   34

heten, mötesfriheten och föreningsfriheten träffar emellertid också rättig­heternas utövning i religiöst sammanhang. Beträffande samiliga begränsningsbara rältigheter gäller:

1,    En begränsning får aldrig sträckas därhän att den "ulgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar". Denna beslämmelse får enligl utredningen till följd all det inte blir möjligt för riksdagen - även där andra band på dess handlingsfrihet skulle saknas -att i slörre omfallning begränsa en rättighet, självfallel än mindre all "upp­häva" den,

2,    En rättighet får aldrig begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning. Denna bestämmelse bildar hinder mol bl, a, inter­nering och telefonavlyssning av personer därför alt de hör till viss åsikts­riktning,

3,    De förut nämnda förbuden mot diskriminering på grund av ras m, m, och på grund av kön giiller självfallet också för lagstiftning om rättighets-begränsningar,

4,    En begränsning får aldrig gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle som vårt är nödvändigt för,att tillgodose del ändamål som påkallar be­gränsningen,

Beiräffande mötesjriheten. demonstraiionsrätten, föreningsfriheten, ytiran­defrihelen och rätten till Information gäller uiöver vad som nyss har sagls. all begränsning får ske endasi för all tillgodose kvalificerade, till slor del särskilt angivna intressen. Delta skydd har utformats så att det skall vara särskilt starkt i fråga om yttrandefriheten och rällen till informaiion i po­litiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Enligt 10 kap, 5 ij Rf- kan riksdagen under vissa villkor överiåta konsti­tutionell befogenhet, bl, a, lagstiftningsrätt, till internationellt organ. Utred­ningen loreslår alt denna beslämmelse ändras så att del a I d r i g blir möjligt all lill internationellt organ överlåta räll all beslula om begränsning av de fri- och rättig­heter som upptas i RF, Förbudet gäller också rättigheter som riksdagen själv kan inskränka genom lagbeslui.

Utredningens förslag innebär att u 11 ä n n i n g a r i stor omfattning jäm­ställs med svenskar i (råga om grundlagsskyddet för fri- och rättigheter. Utlänning som vistas i Sverige är hell likstäUd med svensk medborgare i fråga om samtliga de rättigheter som inte kan begränsas annal än efter grundlagsändring. Undantag görs endast för rättigheter som enligt sakens natur kan tillkomma endast svensk medborgare, t, ex, skyddel mot lands­förvisning, samt för skyddet mol registrering på grund av politisk åskådning och skyddet mot tvång att ge lill känna åskådning. Sistnämnda undantag är föranledda av behovet all kunna kontrollera utländska terrorister respek­tive av behovei att kunna fråga utlänning om hans politiska uppfattning i ärende om politisk a.syl. Utlänning är vidare hell likställd med svensk medborgare beträffande rätt lill fackliga stridsåigärder och i fråga om skydd


 


Prop. 1975/76:209                                                   35

mot diskriminering på grund av kön eller etniskt ursprung.

Vad angår övriga fri- och rättigheter är utlänning här i riket med två nedan angivna undanlag likställd med svensk medborgare om annat Inte särskUt föresklivs i lag. Detsamma gäller i fråga om förbudet mot rättighetsbe­gränsning enbart pågrund av åskådning. Regleringen öppnar emellertid möj­lighet lill lindrigare inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövande med stöd av förordning som grundar sig på bemyndigande i lag, Skyddel mol registrering på grund av politisk åskådning slutligen gäller över huvud inte för utlänningar,

Enligl utredningen har grundlagsskyddet för fri- och rätiigheier sill främ­sla värde i krisartade lägen, 1 konsekvens härmed föreslår utredningen att de särskilda restriktioner mot ingrepp från normgivarens sida som uppställs i 2 kap, RF skall upprätthållas fullt ut också då landet ärikrig, krigs-fa raeller liknande belägenhet. Emellertid kvarstår de be­stämmelser i 13 kap, RF som innebär all regeringen vid krig eller krigsfara m, m, kan beslula föreskrifter som annars får meddelas endasl av riksdagen,

Reseivaiioner

Till utredningens betänkande har fogats ett antal reservationer och sär­skilda yttranden.

Ledamoten Boo har redovisat grundläggande synpunkter för sina ställ­ningstaganden i utredningen i särskilt ytirande. Ledamöterna Ahlmark och Hernelius hargjort detsamma i reservationer. Ledamoten Heriitz har redovisat sina ståndpunkter till utredningens historik och allmänna synpunkter i ett sär­skill yttrande. Därjämte har dessa fyra ledamöter avgetl särskilda reservationer i speciella frågor,

Ahlmark och Hernelius yrkar beiräffande frågan om skyddsmetoder att lag som begränsar yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstraiionsrätten, föreningsfriheten och skyddel för förtrolig kommu­nikation endast skall kunna beslutas antingen i samma ordning som grundlag eller genom ett beslut varom mins! 5/6 av de röstande och 3/4 av le­damöterna förenar sig, Hernelius anser att delta kvalificerade förfarande skall gälla också för inskränkningar i föräldrarätten,

Ahlmark yrkar att grundlagssiiftningsförfarandel skall skärpas sålunda, all det mellanliggande valet skall vara ett ordinarie val och att minsl sex månader skall förflyta mellan det vilande beslutet och valet sami mellan valet och del slutliga beslutet,

Ahlmark, Boo och Hernelius yrkar att förslag till lag som inskränker någon av fri- och rättigheterna obligatoriskt skall granskas av lagrådei,

Heriitz kan inte ansluta sig till den av utredningen föreslagna lagpröv­ningsrätlen ulan anser alt tillämpande myndighet väl skall vara skyldig att pröva fråganom vanlig lagstämmermed grundlagmen att beslut att lag skall åsidosättas såsom grundlagsstridig skall få fattas bara av ett pariamenlariskt or-


 


Prop. 1975/76:209                                                   36

gan,dit myndigheten hänskjutit frågan.

Heriitz anser all begränsningar av yiirandefrihelen och rällen lill infor­mation endast bör få ske för att skydda rikets säkerhet eller folkförsörjningen, förebygga och beivra brotl, hindra förföljelse av folkgrupp, skydda enskilds anseende, hälsa och personliga integritet, samt i övrigi i regler om närings­utövning, upphovsrätt saml skydd för rösthemlighei och förtrolig kommu­nikation. Viss justering i förhållande till majoritetens förslag förordas av Heriitz beträffande möjlighelerna till begränsning av mötesfriheten och de­monstraiionsrätten,

Herlilz har heller inle kunnat ansluta sig till utredningsförslagels for­mulering av de allmänna krav som bör ställas på rällighetsbegränsande lag­stiftning och yrkar att det i grundlagstexten skall uttryckligen slås fast all sådan begränsning ime får gå utöver vad som är nödvändigl för att tillgodose ett klart angivet, för demokratin godtagbart ändamål,

Ahlmark och Boo htir i fråga om målsättningssladgandel påyrkat fyra lillägg, nämligen om den enskildes integritet, den enskildes valfrihet, för­äldrars och barns räll saml om näringsfrihet och egendomsrätt, Hernelius yrkar bl, a, att stadgandet skall ta upp den enskildes integritet och hans rätt att välja utbildning, arbete, yrke, näring och bostad samt ge uttryck för att det allmänna vid förverkligandet av de föreskrivna målen skall värna om den enskildes valfrihet, hans rätt all ingå äklenskap saml hans privai-och familjeliv,

Hernelius yrkar att föräldrarätten skall föras in i RF, Med föräldraräli avses föräldrarnas rätt alt ulöva vårdnaden om sina minderåriga barn, all välja mellan likvärdiga skol- och uibildningsformer för dessa samt att handha barnens uppfostran i tros- och livsåskådningsfrågor,

Hernelius kräver vidare grundlagsförbud mol den s, k, kollektivanslut­ningen. Om denna uttalar sig Ahlmark och Boo reservalionsledes kritiskt Ulan all kräva lagstiftning saml hänvisar till riksdagens beslut i frågan,

Ahlmark kräver att RF skall förbjuda - inte bara som f n, landsförvisning - ulan också utlämning av svensk medborgare till annal land,

Ahlmark och Hernelius yrkar att det nuvarande förbudet mol reiroak­tivitet i fråga om strafflag skall utvidgas till all, med vissa undanlag, gälla också föreskrifter om skärpning i fråga om skall eller avgift. Andra fö­reskrifter ,som har en för den enskilde betungande effekt får enligl samma reservation inte ges tillbakaverkande kraft annal än om synneriiga skäl för­anleder del,

Heriitz yrkar ett grundlagsskydd för följande rättigheter för de arbetande på arbetsplatserna: facklig och politisk organisationsrätt; rätt lill agitation, propaganda och mölesverksamhel; förhandlingsrätt saml strejkrätt. Därjäm­te anser han att grundlagsskyddet för strejkrätten i dess nuvarande utform­ning - som också innefattar ett skydd för lockouirätlen - bör utmönstras,

Heriitz anser all del föreslagna skyddet mot tvång att tillhöra åskådnings-sammanslutning leder lill att del s, k, kårobligatoriet måsle avskaffas. Vidare


 


Prop. 1975/76:209                                                   37

anser han att grundlagsskyddet mot åsiktsregistrering bör gälla också för utlänning, dock med möjlighet lill avvikelse genom vanlig lag. Han tar också avstånd från delar av motiviexien till detta grundlagsskydd,

Ahlmark och Hernelius yrkar var och en för sig att grundlagssiadgandel om expropriation o, d, skall statuera rätt till skälig ersättning, ej bara rätt lill ersättning. Härutöver önskar Hernelius att rätten till ersättning vid för­fogande över litterära och konslnärliga produkter skall skrivas in i grundlag på samma sätt som när det gäller förfogande över annan egendom, Heriitz anser titt hela sladgandet om ersättning vid expropriation o, d, bör utgå,

Heriiiz kräver att 10 kap, S >; RF som främst ger vissa möjligheter lill överlåtelse av konstitutionell befogenhet lill internationellt organ, i sin helhet upphävs.

4 Diskrimineringsförbud i grundlag

4.1      Gällande rätt

Grundlagsregler som i fråga om ett eller flera ämnesområden förbjuder ingrepp mot enskilda på vissa grunder får uppenbarligen till följd att det inte blir möjligt alt göra skillnad mellan enskilda på de angivna grunderna, och de kommer därmed all fungera som diskrimineringsförbud. Regler med sådan funktion kan också formuleras på sådant sätt att de direkt tar sikle på alt förbjuda särbehandling.

Diskrimineringsförbud kan riktas antingen till samhällets normgivande eller till dess verkställande organ eller till båda dessa kategorier.

RF saknar f n. förbud mot särbehandling riktade till de normgivande organen. Däremot finner man i 1 kap, 8 S en allmän regel om normmässighet i myndigheterntis handlande. Del föreskrivs där alt domstolar och förvalt­ningsmyndigheter i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet saml att de inte ulan rättsligt stöd får särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhel. Dessa regler gäller också för annan offentlig verksamhet än rättstillämpning i egentlig mening. De kan beskrivas som innefattande ett allmänt krav på konsekvens i handlandet, på frihet från godtycke, på att lika fall skall behandlas lika,

4.2      Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen lar först upp vissa allmänna synpunkter på grund­lagsregler med diskrimineringsförbud. Del är enligt uiredingen uppenbart alt grundlagsregler som i skilda hänseenden förbjuder olikbehandling av medborgarna skulle stå i god överensstämmelse med de grundläggande vär­deringar i vårt samhälle som avspeglas bl. a. i olika rättviseresonemang i


 


Prop. 1975/76:209                                                   38

den politiska debatten och i de klassiska grundsatserna om allas likhei inför lagen och om att lika fall skall behandlas lika.

Del äremellertid, säger utredningen, också uppenbart att en allmän princip om likabehandling måste vidkännas betydande modifikationer med hänsyn till innehållet i den rådande rättsordningen. Denna tillåter i betydande om­fattning särbehandling av olika grupper av enskilda, och sådan särbehandling anses ofta vara inte bara godtagbar utan också önskvärd eller nödvändig. Som exempel på särbehandling av nu åsyftat slag nämns att lagstiftningen gör skill­nad mellan personer av olika ålder såvitt gäller sådana sociala förmåner som barnbidrag och pensioner, att skatte- och sociallagstiftningen tar hänsyn bl, a, lill den enskildes inkomst och förmögenhet, att könstillhörigheten ärett avgö­rande kriterium för tillämpligheten av värnpliktslagstiftningen samt att rätten att idka renskötsel har gjorts beroende av tillhörighet till en särskild etnisk grupp.

Utredningen förklararati det föreliggerett legitimt behov av särbehandling även om man begränsar blickfältet till alt omfatta endast det klassiska fri-och rättighelsområdet, .Som exempel nämns att bestämmelserna om sådana brott som uppror, högförräderi och hets mot folkgrupp i vissa fall kan tänkas drabba rena åsiktsyttringar och att straffbestämmelsen om olovlig kårverk­samhet medger rättighelsinskränkning - frihetsstraff- på grund av orga­nisationstillhörighet. Utredningen nämner vidare att tillämpningen av be­slämmelser om straffrättsliga och administrativa frihetsberövanden i stor utsträckning är beroende av ålderskriterier samt att en sådan omständighet .som någons samhällsställning kan ha belydelse för valet av brottspåföljd.

De legitima särbehandlingstiehoven är mångskiftande och svåröverblick-bara och uiredningen lörklarar att del därför skulle bli en synnerligen be­svärlig uppgift att konstruera mera omfallande diskrimineringsförbud som skall vara bindande också för lagstiftaren. Även om man lyckades med uppgiften, skulle vidare de möjligheler lill särbehandling som man tvingades öppna få till följd att skyddseffekten av regleringen blev ganska begränsad. Enligt utredningen visar emellertid dess undersökningar att diskrimine­ringsförbud i vissa hänseenden kan användas för att åstadkomma förstärk­ningar av de rällighelsskydd som åstadkoms på annat sätt. I fråga om vissa fri- och rättigheter, t. ex. rätten att fritt röra sig i riket sägs användningen av diskrimineringsförbud vara den främsla möjligheten lill skydd med ver­kan också mot lagstiftaren.

Den princip om likabehandling av medborgarna som har nämnts i det föregående är enligl utredningens uppfattning av sådan betydelse i vårt samhälle att den på någol sätt bör komma till uttryck i grundlag. Utredningen förklarar emellertid på nyss angivna grunder alt det inle är möjligt all ställa upp en grundlagsregel som generelll förbjuder lag­stiftaren att göra skillnad mellan olika grupper av enskilda, om man avser att en sådan regel skall tolkas enligt sina ordalag. De stadganden av detta innehåll som åierfinns i del undersökta internationella materialet brukar


 


Prop. 1975/76:209                                                   39

också uppfattas endast som krav på "sakliga" eller "objektivt godtagbara" skäl för särbehandling. Ett sladgande som tolkas på delta sätt kan inte få någon reell rättslig verkan, eftersom det i detta sammanhang inte är möjligt att fastställa innebörden av sådana uttryck som saklighet och ob­jektivitet. Inte heller en rättsregel av senast angivna innebörd bör därför införas i den svenska grundlagen.

Enligt ulredningens uppfaltning bör grundsatsen om likabehandling i stäl­let komma till uttryck genom ett programstadgande som anger alt den of­fentliga makten bör utövas så att alla är lika inför lagen.

Utredningen tar härefter upp frågan om ett grundlags fö rbud mot särbehandling på grund av åskådning. Den framhåller där­vid att det är en grundläggande värdering i vårt samhälle att ingen skall behöva vidkännas ingrepp i sina medborgeriiga fri- och rättigheter enbart på grund av sina åsikter. Det förhållandel att de särskilda skyddsregler som tar sikle på de enskilda opinionsfrihelerna måste utformas så att de tillåter ingrepp mot vissa åsiktsmanifestationer innebär eniellertid all dessa regler kommer alt erbjuda ett ganska svagt skydd mot rättighetsbegränsningar som grundas enbart pååsiktsrekvisit. Det ärenligt utredningens uppfaltning viktigt att rätiighetsskyddet ytteriigare stärks på denna punkt. Detta sker lämpligen genom att det särskilda skyddet för de olika fri- och rättigheterna kompletteras med en diskrimineringsförbudsregel, som slår fast att de med­borgerliga fri- och rättigheterna aldrig får begränsas enbart på grund av po­litisk, religiös eller annan åskådning.

En sådan regel innebär enligt uiredningen för det försia att lagstiftaren förbjuds att besluta föreskrifter som möjliggör ingrepp i fri- och rältigheterna enbart på grund av någons verkliga eller förmodade åskådning i politiska, religiösa eller andra - t, ex, konstnäriiga eller vetenskapliga - frågor. Med åskådning avses då ell något så när sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område. Ingripanden med anknytning till åskådning blir möj­liga endast om något annat självständigt beskrivet moment föreligger, t, ex, ett på visst sätt beskrivet handlande som föranleds av åskådningen i fråga och som innebär fara för rikels säkerhet eller kränker en annan person eller medlemmar av en viss folkgrupp. Den föreslagna regeln innebärenligl utredningen fördel andra alt del inle heller blir möjligt för tillämpande myndighei all göra ingrepp i någons fri-och rättigheter enbart på grund av dennes åskådning, Myndighelen får alltså inte enbart av någons åskådning dra den slutsatsen att förutsättningar­na för ingripande mot denne är uppfyllda.

Den föreslagna grundlagsbestämmelsen innebär vidare att lagstiftaren inte kan tillåta att ingrepp grundas på yttranden som både till sin form och sedda i del sammanhang i vilket de fälls framsiår enbart som uttryck för en viss åskådning.

Utredningen framhåller all den föreslagna bestämmelsen inte förbjuder föreskrifter som möjliggör ingrepp mot någon med anledning av handlingar som beskrivs med hjälp av rekvisit utan åskådningsanknytning men som


 


Prop. 1975/76:209                                                   40

i det särskilda fallet kan komma alt drabba en viss åskådning. Del är t, ex, inte möjligt att med stöd av denna bestämmelse hävda att slraffstadgandet om hets mot folkgrupp är grundlagsstridigt därför att det kan komma att användas mot anhängare av en politisk åskådning vilken bygger på tankar om vissa rasers överiägsenhet över andra. Om en skenbart åsiktsneutral inskränkningsregel i själva verkei är riktad enbart mot anhängare av en viss åskådning kommer den däremot i konflikt med den föreslagna grund­lagsregeln.

Utredningens förslag innehåller också ett förbud mot särbe­handling på grund av ras och liknande omständigheter. Det framstår enligt utredningen som hell oförenligt med svenskt rättsmedve­tande att samhällets organ skulle kunna behandla någon sämre än andra därför alt han tillhör en viss ras eller en folkminorilet av visst etniskt ur­sprung. Del är enligl utredningens uppfattning angeläget att den svenska grundlagen genom en bindande rättsregel klart ger uttryck för att negaliv särbehandling på sådana grunder som ras och etniskt ursprung inte kan accepteras vare sig i fråga om de medborgerliga fri- och rättigheterna eller inom rättsordningen i övrigt.

Utredningen förklarar att alla försök alt ställa upp rättsligt verkande förbud mot negativ särbehandling av vissa grupper av enskilda i högre eller lägre grad är förbundna med den svårighet som ligger i alt regler som innebär gynnande särbehandling av vissa grupper kan ses som en indirekt säm­rebehandling av övriga samhällsmedlemmar. Särskilt påtagligt är detta i samhällen där en rasmässigt eller på annat sätt etniskt bestämd minoritet intar en ledande slällning inom befolkningen. De svenska befolknings- och samhällsförhållandena är däremot sådanaatt problemet här blir relativt obetyd­ligt. För vår del kan önskad skyddseffekt uppnås genom ett särbehandlingsför­bud som begränsas till att avse direkt eller indirekl sämrebehandling av vissa minoritetsgrupper. Del ärenligt utredningen svårt alt hävda att särskilda regler i del svenska samhället till stöd för exempel vis samer eller zigenare skulle inne­bära ett otillböriigt missgynnande av folkmajoriteten,

Uiredningen förklarar alt ett förbud mot diskriminering lämpligen kan ges den utformningen all det hindrar rasdiskriminerande normgivning, oav­sett om denna är av olTentligräitslig eller civilräitslig nalur.

Ett sådani förbud mol rasdiskriminerande normgivning kompletteras av det i 1 kap, uppställda kravei att myndighelerna i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet. Genom detta säkerställs att myndigheterna vid sin tillämpning av gällande rätt inte tar ovidkommande hänsyn till någons ras eller etniska ursprung.

Utredningen förklarar att det inte är tekniskt möjligt att i grundlag ta in regler som förbjuder rasdiskriminering enskilda emellan. Den erinrar emellertid om all sådana regler återfinns i den vanliga lagstiftningen (16 kap, 9SBrB),


 


Prop. 1975/76:209                                                   41

Mot bakgrund av del här återgivna resonemanget föreslår utredningen att det i RF förs in en regel enligt vilken lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet,

1 den föreslagna fri- och rätlighelsregleringen finns också ett förbud mot särbehandling på grund av kön. Utredningen förklarar att den har känt det som en angelägen och naturlig uppgifl alt i grundlagen förankra de pågående strävandena att tillförsäkra män och kvinnor jäm­bördiga levnadsvillkor. Med hänsyn till att det i svensk rätt alltjämt finns många både viktiga och mindre betydelsefulla författningsregler som gör skillnad mellan man och kvinna har utredningen emellertid funnit att in­förande av en grundlagsregel som förbjuder all särbehandling av könen i del allmännas normgivning skulle göra inte oväsentliga delar av nuvarande författningar grundlagsstridiga. Det har därför inle befunnits möjligt att fö­reslå en regel av sådan innebörd. För att kunna föreslå en rättsligt bindande regel mot könsdiskriminering i grundlagen har utredningen i stället stannat för alt låta en sådan regel ta sikle på det framtida lagstiftningsarbetet. Detta kan lagtekniskt åstadkommas genom en särskild övergångsbestämmelse som säger att gällande författningar .som innefattar särbehandling av könen äger giltighet tills vidare,

Uiredningen förklarar att förbudet mot särbehandling på grund av kön

- i motsats till vad som befunnits lämpligt vid utformningen av förbudet
mot särbehandling på grund av ras - inte kan inskränkas lill att avse fö­
reskrifter som "missgynnar" det ena könet. En lag som gynnar människor
av del ena könet måste nämligen enligt ulredningens mening alltid sägas
missgynna det andra könet. Grundlagsregeln måste därför i princip förbjuda
all särbehandling av könen.

Man måste emellertid räkna med ett behov att även framgent kunna

- i vissa speciella situationer - besluta regler som särbehandlar könen. Ut­
redningen pekar i sammanhanget först och främst på sådan "motdiskri-
minering" som under senare tid har beslutats för att påskynda en utveckling
mol ökad jämställdhet mellan könen. Som exempel på detta nämns köns­
kvotering vid intagningen lill viss utbildning. En grundlagsregel mot köns­
diskriminering måste därför göra undanlag för sådan särbehandling som
syfiar lill all på längre sikt främja jämställdhet mellan könen.

En grundlagsregel mot könsdiskriminering måste för det andra beakta all viss särbehandling, direkl grundad på obestridliga könsskillnader av kroppslig art - främst att kvinnan föder barn - måste kunna göras även i framtiden. Utredningen föreslåratl ett uttryckligt undantag för särbehand­ling av denna lyp införs i grundlagsregeln. Här avses t, ex, beslämmelser om mödravård och annan hjälp till havande kvinnor som nu finns och kan sägas särbehandla kvinnor. Men även en regel som den i den nya abortlagen (1974:595), vilken ger den havande kvinnan ensam rätt att be­stämma i abortfrågan, skulle enligl utredningen falla under denna undan-


 


Prop. 1975/76:209                                                   42

tagsbestämmelse. På moisvarande salt kan, som också nu är fallet, olika reglering för män och kvinnor vara motiverad, när det gäller att rättsligt fastslå vilka som ärett barns föräldrar.

Enligt ulredningens mening bör för del iredje i grundlagens regel öppnas uttrycklig möjlighet att även i framliden ha värnplikt endast för män.

Utredningen förklarar att den är medveten om att det inle är möjligt att i framtiden skapa normer som i allt är fullständigt könsneutrala. Den föreslagna grundlagsregeln hindrar inte sådana skillnader som är av ute­slutande formell natur, såsom att man i lagtext skriver "han" och därmed avser en människa oavsett kön,

Inle heller i vissa andra fall, där ordningssynpunkter eller praktiska hänsyn talar lör alt en lagregel knyter an bara till den ena av två gifta eller av två föräldrar, skall det anses att en sådan regel strider mot grundlagen. Som exempel på en regel av denna typ nämns bestämmelsen i 8 kap, 11 ij giftermålsbalken att äktenskapsförord i första hand skall inges lill rällen i den ort där mannen bör svara i tvistemål,

Uiredningen påpekar vidare all den inte avser alt grundlagsregeln skall omöjliggöra all man - om della anses lämpligt - beslutar regler såsom de som nu finns i olika författningar av innebörd alt män och kvinnorsom intagits på anstalt skall hållas åtskilda. Att uttryckligt göra undantag för denna typ av regler i grundlagen har utredningen inte ansett erforderiigt.

Utredningen tar avslutningsvis upp frågan om ny   lydelse  av   1 kap,   8  ij  RF,

Utredningen framhåller att det i lagrummets andra mening intagna för­budet för myndigheterna all utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden närmast äratt uppfatta sorn en förtydligande utläggning av första meningens krav på saklighet och opartiskhet. Utred­ningen nämner vidare att formuleringen av andra meningen i denallmännade-baiten ibland hargivit upphov lill den missuppfattningen att lagstiftaren skulle kunna länkas skapa rättsligt stöd för negativ särbehandling på sådana grunder som ras och hudfärg.

Redan med hänsyn till att särbehandlingsförbudel i paragrafens andra punkt saknar självständig belydelse och lill att det i slällel för att skapa klarhet om paragrafens innebörd hargett upphov till grava missuppfattningar om grundlagens innehåll i denna del finns det enligt ulredningens upp­fattning anledning att överväga frågan om förbudet bör stå kvar i RF, Till dessa omständigheter kommer, säger utredningen vidare, att del måste vara i hög grad ägnal all skapa förvirring, om det lill myndigheterna rikiade förbudet mol särbehandling ulan rättsligt stöd i 1 kap, 8 ij RF slår kvar oförändrat vid sidan av regler som förbjuder lagstiftaren all ge rättsligt stöd för särbehandling på grund av de viktigaste av de i I kap, 8 ij angivna omsländighelerna.

Utredningen föreslår mol bakgrund av vad som nu har nämnts att andra meningen i 1  kap, 8 jj RF slopas.


 


Prop. 1975/76:209                                                            43

5 Opinionsfriheterna

5.1      Gällande rätt

1 1 kap. 1 Sandra stycket RF förklaras att den fria åsiktsbildningen utgör en av den svenska folkstyrelsens grundvalar. Det råder ett nära samband mellan denna bestämmelse och reglerna i 2 kap. om de fri- och rättigheter som kan be­skrivas som opinionsfriheter. De "positiva" opinionsfriheterna anges i 2 kap. 1 ij 1-, som gentemot det allmänna tillförsäkrar varje medborgare 1. yttran­de- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifteroch framföra åsikter, 2. rätt till information: rätt att inhämta och mot­taga uppgifteroch upplysningar, 3. mötesfrihet: frihel att anordna och att delta i möten, 4. demonstrationsrätt: rätt att ensam eller i grupp framföra åsikter på allmän plats, 5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till för­ening,6, religionsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till trossamfund och att utöva sin religion. Dessa bestämmelser kompletteras av reglerna om "negativa" opinionsfrtheter i 2 !j,somskyddarvarjemedborgare mot alt myn­dighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna.

I fråga om den närmare regleringen av opinionsfriheterna hänvisas i 2 kap. 4 ij beträffande tryckfriheten och rätten att ta del av allmän handling lill TF. Föreskrifter som i övrigi närmare utformar dessa fri- och rättigheter skall enligt samma lagrum beslutas i den ordning som föreskrivs i 8 kap. RF. Av 8 kap. 3 S följeratt opinionsfriheterna, liksom övriga i 2 kap. beskrivna fri- och rättigheter, kan begränsas endast genom lag. Som enda undantag här­ifrån gälleratt föreskrifterom tystnadsplikt för offentliga funktionärer och för tjänstepliktiga (8 kap. 7 ij andra stycket) samt föreskrifter om alt rätlighelsbe­gränsande regler i lag skall träda i tillämpning(8 kap. 10 ij) kan beslutas av rege­ringen efter bemyndigande i lag. Sådant bemyndigande kan enligl 8 kap. 11 i; kompletteras med medgivande att överiåta beslutsbefogenhet vidare till för­valtningsmyndighet eller kommun.

5.2      Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen förklarar inledningsvis all de fri- och rättigheter som har tagils upp i 2 kap. 1 S RF i detta lagrums nuvarande lydelse är de som har särskilt grundläggande betydelse för den politiska demokratin. Utred­ningen påpekar vidare att inte bara opinionsfriheterna utan också rörelse­friheten, vilken ingår i vad som kan kallas "kroppsliga" fri- och rättigheter, har grundläggande belydelse för demokratin. Också skyddet för den kropps­liga integriteten i allmänhet, för hemfriden o, d, och för rälten till förtrolig kommunikation innebär indirekt skydd för opinionsfriheterna, Uiredningen har emellertid kommii fram till att det är både möjligt och önskvärt all ge opinionsfriheterna ett särskilt starkt skydd,

Uiredningen påpekar all dess förslag innebär vikliga förstärkningar för


 


Prop. 1975/76:209                                                   44

alla de fri- och rättigheter, såväl "andliga" som "kroppsliga", vilka över huvud laget skall vara begränsningsbara. Uiredningen erinrar i detta sam­manhang först och främst om regelnatt inskränkning i en rättighet aldrig får gå så långl att den fria åsiktsbildningen i samhället hotas. Vidare nämns bestäm­melsen att en rättighet inte skall få begränsas enbart på grund av politisk, religi­ös eller annan åskådning. Utredningen framhåller alt denna regel bl, a.utgörett särskilt skydd för åsiktsfriheten såsom skild från friheten alt uttala åsikter. Ut­redningen erinrar också om förbuden mot ras-och könsdiskriminering och om regeln att en rältighetsinskränkningaldrig skall fågåutöver vad som i ett demo­kratiskt samhälle är nödvändigl för all tillgodose det ändamål som har föranlett inskränkningen. Även om de nu nämnda förstärkningarna av rättighetsskyd­det gäller i fråga om alla begränsningsbara rättigheter, så har de enligt utred­ningen lill stor del särskilt avseende på opinionsfriheterna.

Utredningen framhåller att de regler som generelll begränsar yttrande­friheten i dess förslag hänförs enbart lill området för denna frihet, antingen den utövas vid t. ex. en demonstration, inom ramen för föreningsverksamhet eller i annat sammanhting.

5.2.1 De posUiva opinionsfriheterna

Utredningen anser all RF liksom hittills bör nämna yttrandefri­heten (vari ingår tryckfriheten) och rätten till information var för sig. Det nära samband som råder mellan dessa rättigheter får emellertid till följd att de bör behandlas på samma sätt såvitt gäller möjlighelerna att begränsa dem.

Utredningen päpekar att RF:s och TF:s yttrandefrihetsbegrepp f n. i prin­cip sammanfaller och att begreppel i viss mån är begränsat genom alt dess definition har fått styras av grundlagsregleringens syfte att skydda den fria opinionsbildningen. Enligt utredningen bör RF givetvis också i fortsätt­ningen ha samma principiella yttrandefrihetsbegrepp som massmedierätlen. Utredningen föreslår därför inte någon förändring av RF:s nuvarande ylt-randefrihetsbegrepp. Däremot har gjorts några förtydliganden vad gäller grundlagslexiens beskrivning av yttrandefriheten. Dels markeras den yttre gränsen för denna, liksom för övriga fri- och rättigheter, genom en be­stämmelse i 2 kap:s inledande paragraf vari anges att de fri- och rättigheter som beskrivs i det följande är grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet; härigenom markeras att yttranden som .saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället inte omfattas av grundlagens yltrandefrihetsbegrepp. Dels har beskrivningen av yttrande­friheten utformats så att den uttryckligen omfattar också konstnäriiga fram­ställningar och uttrycksformer. Enligt förslaget beskrivs yttrandefriheten (tryckfriheten) såsom en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplys­ningar.


 


Prop. 1975/76:209                                                   45

Också definitionen av informationrätten förutsätts vara i sak oförändrad.

Utredningen framhåller alt uppgiften att utforma materiella gränser för möjligheterna att genom vanlig lagsliftning inskränka yttrandefriheten och rätten till information har varit en av utredningens angelägnaste uppgifter. Utredningen har övervägt lösningar av del slag som återfinns i europa­konventionens artikel 10, enligt vars andra moment yttrandefriheten får underkastas sådana inskränkningar som är angivna i lag och i ett demo­kratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn lill slatens säkerhel, den ter­ritoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av alt förtroliga underrättelser sprids eller upprätthållandet av domstolars auktoritet och opartiskhet. Ut­redningen har också undersökt möjligheterna att gå vidare i preciserande riktning, främst genom att "bryta ner" de tillåtna inskränkningsändamålen i fler men snävare eller att ange vissa ämnesområden inom vilka inskränk­ning skulle få ske i vanlig lag. Med hänsyn till risken att man härvid förbiser företeelser som man således därigenom skulle göra grundlagsstridiga och till den faran med alltför detaljerade och stela grundlagsregler att man i prakliken frestas "tumma på" den, när oförutsedda nya situationer inträffar och påkallar snabb handling har utredningen emellertid inte funnit det möjligt att restlöst ange de tillåtna inskränkningarna på ett mer konkret och preciserat sätt än europakonventionen gör.

Utredningen har undersökt om det skulle vara bättre att söka ange vilka inskränkningar som är förbjudna. En metod härför skulle vara något slags diskrimineringsförbud. Utredningens förslag i detta hänseende har redo­visats i avsnitt 4.2. En annan metod sägs vara att söka positivt beskriva en inre "kärna" av fri- och rättigheten som alltid skall lämnas intakt, bortsett från möjlighelen till grundlagsändring. Uiredningen förklararati den ingående har undersökt möjligheterna att finna en något så när preciserad sådan kärnbe-skrivning. Det haremellertid visat sig alt möjligheterna att nå resultat på denna väg är begränsade.

Mot bakgrund av de överväganden som nu har redovisats har utredningen sökl skapa ett tillfredsställande skydd för yttrandefriheten och rätten lill information genom att kombinera olika materiella metoder. Dels innefattar förslagel de för alla begränsningsbara fri- och rättigheter gällande förstärk­ningarna. Dels föreskrivs särskilda förutsättningar härutöver för alt lagstif­taren skall få begränsa yttrandefriheten och rätten till information, Enligl förslaget får sålunda yttrandefriheten och rälten till informaiion begränsas med hänsyn till rikets säkerhel, folkförsörjningen, allmän ordning och sä­kerhel, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och be­ivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begrän­sas, lövrigt får begränsningarske endast om särskill viktiga skäl föranlederdet. Dessutom toreckrivs all, vid bedömandet av vilka inskränkningar i yttrande­friheten och rätten till information som fårske med stöd avde nyss nämnda be-


 


Prop. 1975/76:209                                                   46

stämmelserna, man särskilt skall beakta vikten av att yttrandefriheten och rät­ten till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter är så vidsträckt som möjligt.

Utredningen framhåller att man vid bedömningen av dess förslag såvitt gäller yttrandefriheten och rätten lill information bör hålla i minnet att yttrandefriheten i tryckt skrift alltjämt kommer att vara föremål fören mera ingående reglering i särskild grundlag. Utredningen erinrar i sammanhanget också om planerna på all utvidga detta skydd till radio, television och film.

Utredningen påpekar att mötesfriheten och demonstra­iionsrätten traditionellt behandlas tillsammans underrubriken "försam­lingsfrihet" men att de i gällande RF redovisas var för sig. Eftersom det finns skillnader mellan dessa rättigheter bl, a, i fråga om det typiska funktionssättet bör de enligl utredningen även i fortsättningen nämnas åtskilda. När det gäller inskränkningsmöjligheterna kan de däremot behandlas tillsammans.

Som redan har nämnts hänför utredningen de regler som begränsar ytt­randefriheten oavsett om denna utövas vid ett möte, en demonstration eller i annat sammanhang enbart till yttrandefrihetens sakområde. Dessa regler anses alltså inte som inskränkning jämväl i mötes- och demonstra­tionsfriheten. Som begränsningar i mötesfriheten betraktar utredningen bara regler som just avser själ va mötessituationen. Det gäller här bestämmelser som har sin främsta grund i det regleringsbehov som från t. ex. allmänna ordnings-och trafiksynpunkter följer av att -såsom det vanligen är fråga om - många människor kommer samman.

Med dessa definilionsståndpunkter blir det främst vissa bestämmelser i lagen om allmänna sammankomster som blir att betrakta som inskränk­ningar i mötesfriheten. Della gäller i huvudsak lagens regler om förbud mot sammankomster i vissa extraordinära situationer, om krav på förhands-tillstånd i vissa fall och upplösning av och förbud mot förnyande av allmän sammankomsi. Utredningen förklarar alt den inte har omprövat dessa regler.

Såvitt gäller definitionen av mötesfrihetsbegreppet förklarar utredningen att den har tagit fasta på den kritik som har riktals mot att teater m. m. som medium för opinionsyttring faller under allmänna ordningsstadgan och inle under det starkare skyddet enligt lagen om allmänna sammankomster. Mötesfriheten skall enligt förslaget bli definierad som friheten att anordna och närvara vid möten, teaterföreställningar och liknande sammankomster. Uiredningen förklarar att det finns många exempel på att teaterföreställ­ningar, revyer och kabaréer spelat stor roll för opinionsbildningen. Det påpekas att förslaget torde aktualisera motsvarande ändringar i allmänna ordningsstad­gan och lagen om allmänna sammankomster. Resultatet av förslaget torde bli att bara sådana teaterföreställningar o. d.,som är av ren nöjeskaraktär, kommer att falla ulanförgrundlagsskyddetochalltjäml kunna reglerasav allmänna ord­ningsstadgan.

Utredningen påpekar att RF:s nuvarande bestämmelse om mötesfrihet (2 kap, H p, 3) inte gör något undantag för enskilda möten. 1 förarbetena


 


Prop. 1975/76:209                                                    47

uppmärksammas emellertid bara allmänna möten. De enskilda mötena får visseriigen ett vissl skydd genom skyddel mol husrannsakan, hemlig av­lyssning m. m. Vidare omfattas föreningsmöten av skyddet för förenings­friheten. Men det bör enligt utredningens mening likväl otvetydigt slås fast, att grundlagsskyddet för mötesfriheten skall omfatta också enskilda möten.

Det förekommer i vissa utländska grundlagar att mötesfriheten uttryck­ligen begränsas till att gälla "fredliga" möten e, d. Enligt utredningen torde detta problem emellertid lämpligare lösas genom utformningen av inskränk­ningsmöjligheterna. All begränsa grundlagsskyddet till möten med lagligt syfte e, d, sägs vara mindre meningsfullt, eftersom detta skulle göra skyddet helt beroende av den vanliga lagstiftningen.

Såvitt gäller inskränkningsmöjligheterna erinrar utredningen om att det väsentligen är fråga om alt läcka regleringen i lagen om allmänna sam­mankomster. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att mötesfriheten och demonstrationsrätten skall få begränsas bara med hänsyn till rikels sä­kerhet till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprids,

I fråga om hänsyn till trafiken understryks särskilt att det självfallet bara är tungt vägande trafikhänsyn som kan få föranleda t, ex, att en ansökan om tillstånd till ett demonstrationståg på allmän plats med viss angiven färdväg avslås. Detta är den sakliga innebörden av 3 ij lagen om allmänna sammankomster i denna del och kan inte anses behöva särskilt uttryckas vare sig i den lagtexten eller i grundlagsiexten.

Förslaget förutsätter att del tillståndskrav som innefattas i reglerna om s, k, bevillningsavgift för särskilda förmåner och rättigheter (skatten för ut­ländska artister) tas bort. Detta krav kan nämligen ibland bli aktuellt också för sådana arrangemang som faller inom mötesfrihetens ram.

Utredningens förslag förutsätter att den positiva föreningsfrihe­tens begrepp förblir i sak oförändrat. På motsvarande sätt som i fråga om mötesfriheten anses dock den generella yltrandefriheisregleringen inle höra hit.

Den enda inskränkning som man då f n, måste räkna med torde enligt utredningen vara strafföeslämmelsen mot olovlig kårverksamhet i 18 kap: 4 ij brottsbalken.

Utredningen konstaterar att något absolut förbud mot fri- och rättighets­inskränkning på grund av organisationstillhörighet inte torde kunna införas utan all komma i strid med nyssnämnda sladgande i brottsbalken. Delta sägs emellertid sakna praktisk betydelse eftersom man synes kunna nå ett starkt skydd för föreningsfriheten genom vanliga ändamålslermer. Förutom 18 kap, 4 ij brottsbalken torde det enligt utredningen vara lämpligt att med hänsyn till våra konventionsåtaganden öppna möjlighet till en lagstiftning mot eventuella rasistiska föreningar.

Däremot har uiredningen inte gett utrymme för någon motsvarighet till den aldrig tillämpade partiförbudslag som fanns under andra världskriget.


 


Prop. 1975/76:209                                                   48

Mot bakgrund av vad som nu har sagts föreslår utredningen att förenings­friheten skall få begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

Också den positiva religionsfriheten iRF:s mening avses i ut­redningens förslag ha oförändrad saklig innebörd. Den enda begränsning som man då behöver räkna med sägs vara religionsfrihetslagens regler om kloster. Utredningen erinrar om att 1968 års beredning om stal och kyrka har föreslagit att dessa skall avskaffas och att förslagel inte har mött någon erinran vid remissbehandlingen av beredningens betänkande. Utredningen förklarar att den utgår från att förslaget genomförs.

Mot denna bakgrund borde det enligt utredningens uppfattning inte finnas behov av något särskilt stadgande som medger inskränkning i religions­friheten. 1 fråga om yttranden, mölesverksamhel och föreningsverksamhet i religiöst hänseende avses reglerna om yttrande-, mötes- och förenings­friheten gälla. I vad begreppet religionsutövning går härutöver avses de­finitionsmässigt gälla, att de regler som eljest finns för mänskligt handlande eller mänsklig underiåtenhet också gäller för religiöst handlande etc. Någol ingrepp enbart mot det senare får däremot ej ske. Självfallet skall det inte föreligga hinder mot att medlemmar av vissa trossamfund befrias från t. ex. värnplikt.

5.2.2 De negativa opinionsfrihelerna

Skyddet för den "negativa" föreningsfriheten, religions­friheten och yttrandefriheten finns som redan har nämnts f n. i 2 kap. 2 ij RF. Regleringen innebär alt detta skydd kan genombrytas genom vanlig lagstiftning.

Uiredningen förklarar att vad som är eller kan ifrågasättas utgöra be­gränsning i de nämnda negativa opinionsfriheterna är: i fråga om yttran­defriheten vittnespliklen och viss upplysningsplikt, i fråga om förenings­friheten del s. k. kårobligatoriet, vissa näringsrättsliga och vissa fastighets­rättsliga regleringar samt i fråga om rätten att stå utanför trossamfund be­slämmelserna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan.

När det gäller att försöka förstärka fri- och rätiighetsskyddet och därvid söka dra materiella gränser för möjligheterna att i vanlig lagstiftningsväg göra inskränkningar i det, torde man enligt utredningen inte komma undan att välja mellan följande alternativ. Antingen behåller man räckvidden av 2 kap, 2 ij RF oförändrad och försöker i grundlagen beskriva de fall då inskränkning i skyddet skall kunna göras genom vanlig lag. Av vad som nyss har sagts framgår att detta skulle leda till en ganska komplicerad grund­lagsreglering. Något enklare skulle denna bli om man kunde definiera den negativa föreningsfriheten så, att de ovan åsyftade närings- och fastighets-rättsliga företeelserna inte blir att anse som inskränkning i della skydd.


 


Prop. 1975/76:209                                                   49

Utredningen förklarar att man då emellertid skulle behöva en grundlagsregel enbart för kårobligatoriet, om man inte kunde utgå från att detta upphävs. Det andra huvudalternativet sägs vara att söka i viss mån begränsa grund­lagsstadgandets räckvidd men i gengäld göra det absolut.

Utredningen föreslår den sistnämnda metoden utformad säsom ett undan­tagslös grundlagsförbud mot att någon medborgare tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller annan åskådningssammanslut­ning. Genom minskningen av stadgandets nuvarande räckvidd begränsas visseriigen det skydd som utgörs av förbudet att delegera befogenhet att besluta föreskrifter som inskränker resp. fri- och rättighet. Men när såsom i detta fall ändringen innebär att grundlagsskyddet koncentreras till det centrala och detta skydd görs absolut, blir enligt utredningen den sam­manlagda effekten av ändringen uppenbariigen en förstärkning av grund­lagsskyddet.

Såsom en nyhet föreslår utredningen ett grundlagsskydd också för den negativa mötesfriheten och demo n st ra t i o n s rä t te n : ett undantagslöst skydd mot tvång från det allmännas sida att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring.

Utredningen anmärker att den negativa yttrandefriheten ges ett ytteriigare skydd genom ett stadgande om att ingen får underkastas tortyr eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till alt tvinga fram uppgifter (2 kap. 5 S i utredningens förslag).

Utredningen har i detta sammanhang också behandlat frågan om ett fö r -bud i grundlag mol åsiktsregistrering. Den har därvid begränsat sig till frågan om politisk åsiktsregistrering. Utredningen nämner alt registrering av enskilds religiösa åskådning förekommer i kyrkobokfö­ringen som är en av de kyrka-statfrågor som utredningen inte har haft att gå in på.

Utredningen har setl som sin främsta uppgift att förstärka grundlags­skyddet för den fria åsiktsbildningen såsom grundvalen för del demokra­tiska samhällsskicket. Enligt utredningen förstärker ett grundlagsskydd mot åsiktsregistrering ytteriigare det skydd som föreslås i andra hänseenden.

Utredningen förklarar att del i Sverige råder allmän enighet om att åsikts­registrering utan anknytning till befarade brottsliga handlingar inte skall få förekomma. Till skydd för del demokraliska samhället måste emellertid en viss form av registrering vara tillåten. Utredningen avser här det s, k, SÄPO-registret, som förs vid säkerhetsavdelningen inom rikspolisstyrelsen för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet, Beslämmelser om detta register finns i personalkon­troll kungörelsen (1969:446) med tillämpningsföreskrifter, 1 registret får an­tecknas personer som på vissa angivna grunder kan betraktas som s, k, säkerhetsrisker. Som sådana räknas de personer som befaras vara beredda alt begå eller delta i handling som riktar sig mot rikets säkerhet; t, ex, spio-

4 Riksdagen 1976.  I saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                   50

neri, sabotage eller gärning som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokraliska samhällsskicket eller påverka rikets slällning som obe­roende stat. Något hinder finns inte mot att i registret antecknas den politiska uppfattningen hos de personer som betraktas som säkerhetsrisker på de angivna grunderna.

Den form av registrering, som nu redogjorts för, lär enligt uiredningen ingen stat avstå ifrån. Utredningen anser att sådan registrering tjänar ett viktigt syfte och inle kan undvaras. Utredningen hänvisar också till att riksdagen vart och ett av de senasle fem åren behandlat frågan om SÄPO-registreringen utan att finna anledning att hemställa om ändring i gällande ordning.

Utredningen understryker all de beslämmelser som gäller för den re­gistrering som sker vid SÄPO inte ger rätt lill registrering av svensk med­borgare enbart därför all han har någon viss politisk uppfaltning eller tillhör någon viss politisk organisation. De svenskar som antecknas i registret är i stället personer som kan befaras begå eller della i vissa uppräknade -påtagligt samhällsfariiga - handlingar.

Utredningen föreslår ett grundlagsförbud mot åsiktsregistrering efter mön­ster av utredningens förslag till förbud mot att fri- och rättigheter begränsas enbart på grund av åskådning. Ingen svensk medborgare skall alltså av det allmänna få antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning. Beträffande den närmare innebörden av detta förbud hänvisar utredningen till sina i det föregående återgivna uttalanden om det föreslagna förbudet mot att fri- och rättigheter begränsas enbart på grund av åskådning (se under 4,2), Härav framgårail myndighei inte enbart av någons politiska åskådning får dra den slutsatsen alt förutsättningar föreligger för registrering av denne.

En viss form av registrering av enskildas politiska åskådning saknar enligt utredningen helt belydelse från fri- och rätlighetssynpunki, nämligen sådan registrering av enskilda personers politiska åsikter som exempelvis förteck­ningar över kandidater i val och över ledamöter i riksdagen, landsting och kommunfullmäktige. Som ett annat exempel på denna typ av registrering nämns siatistiska centralbyråns undersökningar av den politiska opinionen i landet. Även om registrering i dylika fall kan anses ske enbart på grund av den registrerades politiska åskådning, är det uppenbart att ett grund­lagsförbud mot åsiktsregistrering måste tillåta sådan registrering. Denna kan sägas karaktäriseras av att den sker med den registrerades samtycke. Ut­redningen förklarar att endast sådan åsiktsregistrering som sker utan sam­tycke av den det gäller bör vara förbjuden i RF,

Utredningen anmärker i sammanhanget alt registrering av en persons politiska uppfattning inte utgör någol sådant ingrepp i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som avses i 8 kap, 3 ij RF, Det föreslagna grundlagsförbudet mot åsiktsregistrering ulan samtycke, som är undantags­löst, påverkar inte innebörden av delta begrepp.

Utredningen nämner att det inom denna har yrkats att del i RF skall


 


Prop. 1975/76:209                                                   51

tas in ett förbud mot kollektivanslutning av innebörd att medborgare inte skall få genom beslut av vissa slags sammanslutningar kollektivt anslutas till trossamfund, politisk sammanslutning eller samman­slutning för annan åskådning. Sammanslutningar som inte skulle kunna fatta dylika anslutningsbeslul skulle enligt yrkandet vara sådana, i vilka medlemskap är av väsentlig betydelse för medborgarens utkomst eller för tillvaratagande av vikliga ekonomiska inlressen.

Utredningen förklarar att det här främst är den sedan länge debatterade frågan om kollektivanslutning till politiskt parti som avses. Reglerna om medlemskap i svenska kyrkan omfattas inte av yrkandet. Dessa regler faller under 2 kap, 3 § andra stycket i utredningens förslag och en särskild över­gångsbestämmelse därtill.

Utredningen anser emellertid inte att någon lagsliftning i fråga om kol­lektivanslutningen bör införas och har därför inte tagit upp någon bestäm­melse härom i sitt förslag.

6 De "kroppsliga" fri- och rättigheterna

Under denna rubrik behandlar utredningen de fri- och rältigheter som skyddar den enskildes frihet och säkerhel till person, alltså rörelsefriheten och skyddet för den kroppsliga integriteten. Under åberopande av det nära sambandet mellan de nämnda fri- och rättigheterna samt skyddel mot hus­rannsakan och rätten till förtrolig kommunikation las också de senare upp i sammanhanget.

6.1 Gällande rätt

Rörelsefriheten skyddas f n. i 2 kap. 1 ij 7 RF genom alt varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihel att röra sig inom riket och alt lämna riket. Vidare stadgar 8 kap, 1 jj andra stycket RF all lag eller annan föreskrift inle får innebära att svensk medborgare skall kunna landsförvisas eller eljest hindras att återvända lill riket eller att svensk med­borgare som är bosatt i riket skall kunna berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Detta sladgande gäller svensk medborgares rätt att resa in och vistas här i landet och knyier därför an till skyddet för rörelsefriheten i 2 kap, 1 t; 7 RF, En annan bestämmelse, som har beröring med skyddet för rörelsefriheten, är den i 11 kap. 3 i; andra stycket RF om rätt till domstolsprövning av frihetsbe­rövande. Denna bestämmelse behandlas emellertid inte i detta sammanhang ulan i avsnitl 9,

Liksom övriga i 2 kap, RF angivna fri- och rättigheter kan rörelsefriheten sådan den beskrivs i 1 ij 7 begränsas genom vanlig lagstiftning. Bestäm-


 


Prop. 1975/76:209                                                   52

melsema i 8 kap, 1 S andra stycket är däremot absoluta. Begränsningar av de där fastslagna rättigheterna kan alltså ske endast efter grundlagsändring.

Skyddet för den enskilde medborgarens kroppsliga integritet återfinns f n, i 2 kap. 3 ij RF. Enligt denna bestämmelse är varje medborgare skyddad mot bl. a. att myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. Vidare slås i 8 kap. 1 S första stycket fast att lag eller annan föreskrift ej far innebära att dödsstraff skall kunna ådömas.

Det skydd som uppställs i 2 kap. 3 i) kan genombrytas genom vanlig lagstiftning. Förbudet mot föreskrifter om dödsstraff är däremot absolut.

Enligt 2 kap. 3 § RF är varje medborgare vidare skyddad mot att myn­dighet utsätter honom fiir bl. a. husrannsakan. Som nyss har nämnts kan detta skydd begränsas genom lag.

Också rätten till förtrolig kommunikation slås f n. fast i 2 kap. 3 ij RF. Det föreskrivs där bl. a. alt varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för intrång i hans brev-, post- eller te­leförbindelser.

6.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen framhålleratt rörelsefriheten ärett nödvändigt mo­ment i den politiska friheten och alt den även i andra avseenden måste betraktas som en av de mest grundläggande mänskliga friheterna. Utred­ningen har därför ansett del viktigt att om möjligt förstärka det skydd som RF f n. ger denna frihet.

Utredningen påpekar all rörelsefriheten i många fall inskränks genom gällande rätt. Som exempel nämns att enskilda får berövas sin frihet på grundval av straff- och vårdlagsliftning. Även för upprätthållande av allmän ordning och säkerhel saml för genomförande av förvaltningsuppgifter i övrigt krävs att frihetsberövanden tillgrips. Förutom frihetsberövanden, dvs, fall då någon är fängslad eller genom inspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område, kan mindre ingripande frihetsinskränkningar förekomma i olika syften, t, ex, reseförbud i brott- och tvistemål samt förbud att vistas på viss plats av försvarshänsyn eller på grund av smittofara. När det gäller rätten att lämna landet pekar utredningen på passtvånget, som fyller en rad olika ändamål. Rörelsefriheten är alltså underkastad en mängd begräns­ningar, och dessa måste uppenbariigen beslå lill största delen, Uiredningen förklarar att den därför har haft att ulgå från alt inskränkningar i rörel­sefriheten skall finnas i de former och i huvudsakligen den utsträckning som nu gäller.

Utredningen erinrar om grundlagberedningens uttalande alt t, ex, tra­fikbestämmelser och liknande ordningsföreskrifter inte utgör inskränkningar i rörelsefriheten i grundlagens mening, I utredningens förslag kommer detta


 


Prop. 1975/76:209                                                   53

till uttryck genom att 2 kap, 1 tj anger rörelsefriheten som grundläggande för fri åsiktsbildning och personlig frihet och säkerhet på motsvarande sätt som t. ex. yttrandefriheten.

Utredningen framhåller att flertalet av de gällande inskränkningarna i rörelsefriheten utgörs av ansvarsbestämmelser med fängelse i straffskalan. Sådana ansvarsbestämmelser finns på snart sagt varje område av den of­fentligrättsliga lagstiftningen. Att sammanfatta de ändamål för vilka nu och i framtiden sådana inskränkningar i rörelsefriheten skall få finnas låter sig enligt utredningen inte göra. Inte heller är det praktiskt möjligt - och än mindre lämpligt - att tillåta frihetsberövanden endast om de grundas på lagstiftning som antagits med kvalificerad majoritet eller annat särskilt förfarande. Utredningen finner det därför uppenbart att en förstärkning av skyddet för rörelsefriheten måste innebära att strafflagstiftningen till allra största delen lämnas utanför. Det påpekas att detta också är den linje som europakonventionen följer när den utan materiella begränsningar tillåter fri­hetsberövanden på grund av domstols dom.

Lämnas strafflagstiftningen till allra största delen utanför skyddet anser utredningen att det inte är särskilt meningsfullt att RF anger vissa ändamål för vilka inskränkningar i rörelsefriheten i andra fall får göras. Skyddet blir ju då i praktiken helt beroende av vad som är kriminaliserat. Härtill kommer alt det knappast går att på ett tillfredsställande sätt sammanfatta de ändamål som dessa andra frihetsinskränkningar tillgodoser eller kan väntas tillgodose. Uiredningen pekar i sammanhanget särskilt på det i den västtyska grund­lagen angivna ändamålet förhindrande av brott (art. 11), som ju är beroende av vad som gäller enligt strafflagstiftningen, vilken inte är underkasiad några materiella begränsningar. Det kan enligl utredningen inte hellervara särskilt meningsfullt alt skapa ett svagare skydd mol frihetsberövanden än mot mindre ingripande frihetsinskränkningar.

Utredningen har mot bakgrund av vad som nu har sagls stannat för att föreslå att skyddel för rörelsefriheten förstärks i RF på följande sätt. Uiredningen föreslår att inskränkningar i rörelsefriheten inte skall få ske enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 ij andra styckei i utredningens förslag) och inte heller innebära diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap, 17 och 18 ijij). Beträffande den närmare innebörden av detta skydd hänvisar uiredningen till sina i avsnitt 4,2 återgivna uttalanden. Vidare föreslår ut­redningen all rörelsefriheten i likhet med de "andliga" fri- och rättigheterna inle skall få inskränkas så att den fria åsiktsbildningen hotas (2 kap, 13 ij försia stycket). Härigenom blir det enligt utredningen inte möjligt alt t, ex, införa passtvång för inrikes resor eller vidta andra liknande åtgärder som hindrar medborgarna att röra sig fritt inom landet. De nu angivna skydds­reglerna sägs träffa sådana inskränkningar i rörelsefriheten som del är mest angeläget att skydda medborgarna emot. Utredningen pekar i sammanhanget också på att den förstärkning av skyddet för de "andliga" fri- och rätiig-


 


Prop. 1975/76:209                                                   54

heterna som föreslås medför att frihetsberövande som påföljd för att någon utövat en sådan rättighet får ske endast om det uppfyller de förutsättningar som gäller för inskränkningar i denna. Slutligen gäller också här att in­skränkningar inte får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med dem.

Beträffande rätten att resa in i landet innehåller RF redan ett undantagslöst skydd. När det gäller rätten i övrigt att vistas i Sverige har utredningen övervägt att införa ett grundlagsskydd mol utlämning av svensk medborgare till främmande stat.

Utredningen förklarar att RF:s förbud mol landsförvisning i viss mån innebär ett sådant skydd, nämligen mot att utlämning sker under sådana förhållanden att den i praktiken får samma följder som en landsförvisning, t, ex, om dödsstraff väntar den utlämnade i den främmande staten. Med gällande ullämningslagsliftning är det emellertid enligt utredningen svårt att ställa upp en enkel och lättillämpad grundlagsregel. Svensk medborgare fär utlämnas eller i annat fall befordras endasl til! annat nordiskt land. Dess­utom gäller - enligt motivutlalanden - att utlämning inte får ske för politiskt brott eller om risk för politisk förföljelse föreligger. Utredningen säger att motsvarande begränsning torde iakttas i fråga om utlämning för vård eller behandling enligt socialvårdslagstiftning eller vid överförande för verkstäl­lighet av fängelsestraff

Utredningen, som inle har ansett sig på detta område böra föreslå någon ändring av gällande lagstiftning, vilken vilar på nordiska överenskommelser, har funnit att ett förbud i RF mot utlämning eller förpassning i annal fall av svensk medborgare till annan stat än nordisk är olämpligt. Inte heller bör införas förbud mot en sådan åtgärd om politiskt brott eller risk för politisk förföljelse föreligger. Ett förbud av sistnämnda innehåll skulle, sägs del, kunna föranleda den missuppfattningen alt svensk medborgare får ut­lämnas för annat brott även till stater utom Norden,

Rätten att vistas här i landet följer med det svenska medborgarskapet. Sambandet mellan rörelsefriheten och skyddel mot berövande av medbor­garskapet har därför föranletl all i RF tagits in ell absolut skydd mot att här i landet bosatt svensk medborgare berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stal.

Mot bakgrund av den stora betydelse som medborgarskapet har,anser utred­ningen att det är angelägel att förslärka skyddet också fördetia. Utgångspunk­ten har dock varil att pri nciperna för gällande medborgarskapslagstiftning inte rubbas. En sådan princip, som också ligger till grund för de konventioner i med­borgarskapsfrågor som Sverige anslutit sig till, är strävan att undvika dubbelt medborgarskap, vilken medföratl något undantagslöst skydd för medborgar­skapet inte kan införas.

Även med utgångspunkt i gällande medborgarskapslagstiftning har emel­lertid utredningen funnit att skyddet för medborgarskapet kan utsträckas i ett viktigt hänseende, nämligen till att omfatta också svensk medborgare


 


Prop. 1975/76:209                                                   55

som någon gång har varit bosatt här i landet. Härigenom blir även den som - kanske av politiska skäl - har lämnat landet skyddad. Från utlandet saknas inle exempel på all politiskt inte önskvärda personer förmås alt lämna sitt hemland och därefter berövas sitt medborgarskap. En annan vinst sägs vara att frågan, om bosättning här alltjämt föreligger, inte längre får någon betydelse och att bestämmelsen därför blir mera lättillämpad och ger även här bosatta ett bätlre skydd.

Utredningen uttalarsig i sammanhanget om en särskild punkt närdet gäller skyddel mot förlust av svenskt medborgarskap, nämligen i fråga om skyddet för främst flykting som blivit svensk medborgare. Utredningen erinrar om att grundlagsbestämmelsen har utformats i nära anslutning till lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap, som bl, a, föreskriver att svensk medborgare över 18 år förlorar sitt svenska medborgarskap endast om han genom eget initiativ förvärvar utländskt medborgarskap. Det enda undantaget från denna regel gäl-lerden som är född utomlands och aldrig har varit bosalt i Sverige eller uppehål­lit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet medSverige, Medbor­garskapet för barn under 18 år följer i princip föräldrarnas. Gällande medborgar­skapsrått medger alltså inte all en (vuxen) person, som är eller har varit bosatt i Sverige, utan eget initiativ föriorar svenskl medborgarskap. Denna princip kan dock inte uttryckas i RF, eftersom det skulle kräva alltför stor utförlighet i grundlagsiexten. Utredningen framhåller emellertid att bestämmelsen i RF om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap börses mot bakgrund av med-borgarskapslagstifiningens utformning. Detta innebär enligt utredningens mening att det skulle strida mot grunderna för nu berörda bestämmelse om en person, som har lämnat sitt hemland -kanske av politiska skäl -och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt ursprungliga medborgarskap, berövas sitt svenska medborgarskap.

Grundlagsskyddet för rörelsefriheten medför att också värnplikt, annan tjänsteplikt och liknande skyldighet att slå lill förfogande under längre eller kortare tid för något allmänt ändamål får åläggas endasl genom lag. Ut­redningen har övervägt om RF härutöver - i likhet med bl, a, europakon­ventionen - bör innehålla ett särskilt skydd mol tvångsarbete eller annal påtvingat arbete. Flera svårigheter har därvid mött. En första är vad ett sådant skydd bör omfatta. Del är enligt utredningen obestridligen så alt samhället av medborgarna måste kräva dessas medverkan i olika avseenden för att de anspråk som medborgarna själva ställer på samhället skall till­godoses. Vissa personliga åligganden, som deklarationsskyldighet, vittnes-plikt och anmälningsskyldighet i olika sammanhang åvilar därför medborgar­na, 1 några fall gäller också en mera omfattande tjänstgöringsskyldighet för ett större eller mindre antal medborgare, t, ex, värnplikt, brandförsvarsplikt och skyldighet att motta kommunala och andra förtroendeuppdrag. Uppenbart är att det är svårt att avgränsa vilka arbetsuppgifter som är av den karakiären att de bör falla under ett grundlagsskydd. Att låta ett sådant omfatta varje form av t, ex. uppgifts-eller anmälningsskyldighet är givetvis otänkbart.


 


Prop. 1975/76:209                                                   56

Även om man lyckas definiera den tjänstgöringsskyldighet, som grund­lagsskyddet skulle gälla, måste grundlagen enligt utredningen ge möjlighet att ålägga sådan i alla de fall som gällande rätt föreskriver och som inte kan undvaras i en framtid. Att låta RF ange för vilka ändamål tjänstgö­ringsskyldighet får åläggas (antingen som i europakonventionen genom en definition av "påtvingat arbete" ellersom tillåtna ändamål, för vilka skyddet får inskränkas) anser utredningen inte vara en framkomlig väg.

Också en ordning sorn innebä. att skyddet mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete får begränsas endast genom beslut med kvalificerad ma­joritet eller annat särskilt förfarande anser utredningen vara olämplig. Ut­redningen pekar i sammanhanget på alt ett sådant krav skulle komma att gälla för betydande delar av straff- och vårdlagsliftningen och för lagstiftning på försvarspolitikens område.

Att medborgarnas kroppsliga integritet skyddas är, förklarar ut­redningen, av lika grundläggande betydelse som skyddet för t. ex. rörelsefrihe­ten. Våld och hot om våld används i andra länder till att förtrycka politiska mot­ståndare. Även av andra skäl anser utredningen att del är viktigt att söka för­stärka grundlagsskyddet för enskilds kroppsliga integritet.

Skyddet för den kroppsliga integriteten avser påtvingade ingrepp från det allmännas sida av olika grader. Mest ingripande är givetvis dödande och utredningen erinrar om att RF därför innehåller ett undantagslöst förbud mot dödsstraff Som exempel nämns dels en så ingripande åtgärd som kastrering, dels mindre långtgående åtgärder som läkarundersökningar och andra former av kroppsbesiktning som enskilda personer kan underkastas. Som exempel på en förhållandevis lindrig form av kroppsligt ingrepp nämns kroppsvisitation, dvs. undersökning av en persons kläder eller av del som nå­gon bär med sig. Förutom de nu avsedda specialreglerade kroppsliga ingreppen medger gällande rätt mera generellt att våld används för genomförande av and­ra förvaltningsuppgifter. Det främsla exemplet på detta är den befogenhet poli­sen har att tillgripa våld för att lösa ijänsleuppgift.

Utredningen förklarar att de utländska grundlagar som särskilt har un­dersökts knappast kan sägas ge belägg för att det svenska grundlagsskyddet för den kroppsliga integriteten är otillräckligt. På vissa särskilda punkter anser utredningen dock att skyddel bör förstärkas. När det gäller en för­stärkning av skyddet för kroppslig integritet över lag hänvisar uiredningen till de föreslagna förbuden mot åsikts-, ras- och könsdiskriminering samt till förbudet mot att inskränkningar sker så att den fria åsiktsbildningen hotas. Dessa förslag ger enligt utredningen ett skydd mot att kroppsliga ingrepp används för politisk eller rasistisk förföljelse. Slutligen föreslås även när det gäller påtvingade kroppsliga ingrepp, all dessa aldrig får gå uiöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn lill än­damålet med dem.

För att förslärkningen av skyddet för kroppslig integritet ges samma ut­formning som skyddet för rörelsefriheten talar enligl utredningen den om-


 


Prop. 1975/76:209                                                   57

ständigheten att gränsdragningen mellan inskränkningar i den ena och den andra rättigheten är besväriig: när övergår ett betingande med våld till att bli ett frihetsberövande osv,?

Utredningen förklarar däremot att den inte har funnit det möjligt alt förstärka skyddet för kroppslig integritet genom ytteriigare materiella be­gränsningar i lagstiftarens befogenhet att besluta inskränkningar eller genom föreskrift om något särskilt förfarande vid sådana beslut. Här möler i stort sett samma svårigheter som när det är fråga om inskränkningar i rörel­sefriheten. Utredningen hänvisar därför till det som sagts beträffande sist­nämnda rättighet.

Som nyss har nämnts anser utredningen att skyddet för kroppslig integritet på vissa punkter bör förstärkas. En sådan punkt gäller tortyr. Genom ett grundlagsstadgande som förbjuder sådana förfaranden vill uiredningen klart och på ett framträdande sätt markera att tortyr inte kan accepteras. Med tortyr avser utredningen i första hand vad som i den norska grundlagen kallas "pinligt förhör", dvs, alt fysiskt våld eller psykisk terror används för att tvinga fram uppgifter.

Förbudet mot tortyr bör enligt utredningens mening kompletteras i två avseenden, nämligen genom förbud också mot kroppsstraff och mot medi­cinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden. Ut­redningen förklarar att straff som endast syfiar lill att tillfoga den straffade lidande klart strider mot nutida humanitär uppfattning. Ett förbud mot kroppsstraff kan ses som en moisvarighei till förbudet i RF mot dödsstraff. Utredningen påpekar vidare att ett sätl att kringgå ett förbud mot tortyr är att med hjälp av medicinsk påverkan bryta ned motståndskraften hos den som man önskar få uppgifter av. För att hindra ett sådant kringgående av förbudet bör delta omfatta också medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter. Dessutom bör grundlagen förbjuda att medicinsk påverkan används för att tysta obekväma personer.

Utredningen har också undersökt om del nuvarande grundlagsskyddet mot husrannsakan kan förstärkas. Utredningen påpekar att rälten till hemfrid utgören avde klassiska fri-och rättigheterna och att denna har kommit till utiryck i bestämmelsernaom skydd mot husrannsakan, varmed förstås un­dersökning av hus, rum ellerslutet förvaringssiälle,oavsett om den sker i en bo­stad eller vilket syftet med åtgärden är.

Husrannsakan och liknande inirång från det allmännas sida i hus, rum eller slutet förvaringssiälle kan enligt gällande rätt förekomma i ett för­hållandevis stort antal fall. Det nämns att husrannsakan är ett straffpro­cessueUt tvångsmedel som kan fylla olika syften och att liknande intrång kan ske t, ex, för utmätning, taxeringsrevision, kontroll enligl alkohollag­stiftningen, tillsyn enligt datalagen, inspektion av särskilt fariig verksamhet och hälsovårdsiindamål. Vidare har främsl polisen en mera allmän befo­genhet att tränga in i sådana utrymmen som här avses för att lösa tjän­steuppgift. Utredningen har funnit att bestämmelser om dylika intrång inle


 


Prop. 1975/76:209                                                   58

kan undvaras.

Enligt uiredningen fyller de åtgärder av nu angivet slag som förekommer på många olika lagstifiningsområden en rad syften, som kan fastställas mer eller mindre noga. Som utredningen anfört i fråga om rörelsefriheten och skyddet för kroppslig integritet är det därför inte möjligt att med tillräcklig grad av klarhet ange vilka syften som sådana intrång får fylla. Inte heller kan del komma på tal all i RF föreskriva något särskilt förfarande för riks­dagsbeslut om inskränkningar i skyddel. En sådan särskild rättssäkerhets-garanti som domstolsbeslut om husrannsakan och liknande intrång går, säger utredningen, inte att fiirena med gällande rätt, 1 sammanhanget erinras dock om all en ulredning ser över reglerna om husrannsakan på t, ex, tia-ningsredaklioner.

Utredningen anser i stället att de särskilda diskrimineringsförbuden skall gälla också i fråga om husrannsakan och liknande intrång. Därmed vinns ett skydd mot att sådana åtgärder används för politisk eller rasistisk för­följelse. Vidare föreslår utredningen att förbudet mot inskränkningar som hotar den fria åsiktsbildningen får omfatta också här avsedda inirång. Hus­rannsakan eller liknande intrång skall dessutom inle få användas uiöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn lill än­damålet med ingreppen. Utredningen förklarar alt dess förslag tillgodoser den synpunkten att skyddet för kroppslig integritet och skyddel mot hus-rann,sakan bör vara lika utformade med hänsyn till svårigheten att dra grän­sen mellan kroppsvisitation och husrannsakan. Slutligen föreslår utredningen alt grundlagsregeln ges en mera vittomfattande lydelse genom att skyddet ut­tryckligen anges gälla inle blott husrannsakan utan även andra liknande in­trång, som mindre väl låter sig inrymmas! förstnämnda utiryck,

Rälten till förtrolig kom m'u n i k a t i o n är enligt utredningen av liknande slag som den "negativa" yttrandefriheten. Det har därför ansetts angeläget att förstärka grundlagsskyddet också fördenna rättighet,

Uiredningen nämner alt lagstiftning som innebär inskränkningar i rätten lill förtrolig kommunikation sådan denna f n, beskrivs i RF främst gäller två situationer, nämligen dels intrång i brev-, post- och telegramhemligheten, dels avlyssning av telefonsamtal. Sådana inskränkningar förekommer i gäl­lande rätt i form av beslag på skriftliga handlingar och telefonavlyssning till förebyggande och beivrande av brott. Vidare kan s, k, brevcensur lillgripas för kontroll av meddelanden till och från personer som är berövade friheten.

Eftersom begränsningar av skyddel för förtrolig kommunikation före­kommer som straffprocessuelll tvångsmedel är del enligl utredningen inte möjligt att precisera de ändamål för vilka sådana begränsningar skall få ske, Uiredningen har också avvisat tanken att föreskriva att i första hand telefonavlyssning, som IU förekommer endasl i några få fall, fårske med stöd endast av lag, som beslutas med kvalificerad majoritet. Att införa ett dylikt krav på särskilt förfarande fördetta enda fall anser utredningen uteslutet.

Utredningen föreslår därlör all samma grundlagsskydd lar gälla som för


 


Prop. 1975/76:209                                                   59

t, ex, skyddet mot husrannsakan, med vilkel rätten lill förtrolig kommu­nikation har samband. De särskilda diskrimineringsförbuden skall således gälla också här, vilkel får till följd bl, a, att telefonavlyssning inte får ske enbart på grund av någons politiska uppfattning. Vidare får inskränkningar i rättigheten aldrig gå så långt att den fria åsiktsbildningen hotas eller gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ändamålei med dem.

Slutligen bör grundlagsskyddet enligl ulredningens mening göras både klarare och mera omfatiande. Med hänsyn til! teknikens ulveckling sägs en utvidgning framstå som angelägen. Utredningen påpekar att bandin­spelningar, videogram och över huvud tagel meddelanden, som inle är skriftli­ga men som ändå överbringas i en sådan form att de kan bli föremål för t. ex. be­slag, nu faller uianför skyddet, om de inte befordras med post. Inte heller skyd­dar RF f n, mot t, ex, sådan fotografering eller filmning av meddelanden som inte kan sägas utgöra intrång i förbindelse. Av mera formell natur är den an­märkningen mot 2 kap, 3 ij RF att telefonavlyssning kan anses falla både under inirång i teleförbindelser och under hemlig avlyssning. Utredningen föreslår på grund av det som nu har anförts att rätten till förtrolig kommunikation anges som skydd mot undersökning av brev, post ellerändra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden.

7 De fackliga friheterna

7.1      Gällande rätt

Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger enligl 2 kap. 5 ji RF rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om annat inte följer av lag eller avtal.

7.2      Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen framhåller inledningsvis att de fackliga friheterna, främst strejkrätten, sedan länge har ansetts utgöra en väsentlig del av de med­borgerliga fri- och rättigheterna. Vad som, mera preciserat, skall inrymmas under begreppet fackliga friheter kan emellertid enligt utredningen disku­teras. Det påpekas att flera av de politiska fri- och rättigheterna, såsom föreningsfriheten, församlingsfriheten och yttrandefriheten, har grundläg­gande belydelse för skyddet av den fackliga verksamheien. Med facklig frihel ,som ett begrepp skilt från de politiska fri- och rältigheterna avser utredningen arbetstagares och arbetsgivares möjligheler att i förhållande lill varandra åtnjuta särskilda rättigheter som inte gäller i andra förhållanden. Del förutsätts då att man på arbetstagarsidan uppträder kollektivt, dvs, alt det skall vara fråga om en sammanslutning av arbetstagare. Som exempel


 


Prop. 1975/76:209                                                   60

på fackliga friheter i denna mening nämns rälten till fackliga stridsåigärder och den fackliga förhandlingsrätten.

Utredningen förklarar att den i detta sammanhang också, utan att det rör sig om rent fackliga friheter, har övervägt frågorna om rätt att på ar­betsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten och om rätt att organisera sig fackligt och politiskt.

Utredningen nämner att förhållandena på arbetsplatserna och inom ar­betslivet över huvud är föremål för slorl intresse, både från den allmänna opinionens sida och från lagstiftarens. Lagstiftning beiräffande arbetarskydd, anställningstrygghet och facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen nämns som exempel påolika resultat som nyligen avsatts härav. Den ledande tanken bakom den pågående omdaningen av de rättsliga förhållandena i arbetslivet sägs vara strävan att stärka arbetslagarnas inflytande över sin arbetssituation. Grundläggande belydelse för arbetstagarnas inflytande i framtiden har enligl utredningen de frågor som har behandlats av arbetsrätts-kommittén i betänkandet Demokrati på arbetsplatsen (SOU 1975:1), Framför allt sägs detta gälla arbeisrältskommitténs förslag lill ny utformning av den fackliga förhandlingsrätten, enligt vilkel denna- med ord hämtade från utred­ningens direktiv - blir "så vidsträckt att förhandlingar kan inledas i alla frågor påolika beslutsnivåersorn det är angelägel förde anställdaattfåinflytande på",

Mol denna bakgrund har utredningen funnit naturiigt att överväga om flera fackliga friheter än nu kan-och lämpligen bör-skrivas in i grundlag. Den fack­liga frihet som nu finns inskriven i RF-rätten alt vidta fackliga stridsåigärder - kan enligl vad utredningen har funnit inte förstärkas. Utredningen erinrarom att gällandearbetsrättsliga regler innebär att denna fri­het för vissa situationer inskränks, t, ex, att fredsplikt uppstår, både genom fö­reskrift i lag och genom frivillig överenskommelse mellan parter på arbets­marknaden. Att någorlunda kort beskriva alla de ändamål för vilka inskränk­ningar i rätten att vidla fackliga stridsåigärder far beslulas eller avtalas om sägs inte vara möjligt. Bl, a, med hänsyn lill det pågående reformarbetet inom arbetsrätten har utredningen inte heller funnit anledning att föreslå ändring av den nu gällande formuleringen av rätten att vidta fackliga strids-åtgärder,

Uiredningen understryker att en grundprincip för den svenska arbetsrätten är all intressemotsättningar mellan arbetstagare och arbetsgivare i försia hand skall lösas genom fackliga förhandlingar. Del kan därför med de ut­gångspunkter som utredningen har synas ligga nära till hands all i RF föra in en regel om skydd för rätten att förhandla i fackliga frå­gor. Emellertid inställer sig här svårigheter. Utredningen påpekar att den fackliga förhandlingsrätten haren viss innebörd och omfattningenligi gällande rält, en annan enligt arbeisrättskommitléns förslag och en tredje enligl det för­slag som avgivils av företrädarna för LO och TCO inom arbelsrättskommiiién. Om en bestämmelse om rält till fackliga förhandlingar skall införas i grundla­gen nu, måste den självklart vara anpassad lill de regler om facklig förhand­lingsrätt som vanlig lag kommer alt innehålla när grundlagsregeln iräder i kraft.


 


Prop. 1975/76:209                                                   61

Hur dessa regler då kommeratt vara ulformade kan man i dag inte säkert vela.

Redan på grund av del omöjliga i att klart ange vilken innebörd rätten till fackliga förhandlingar skulle ha i grundlag har utredningen därför varit tvungen att avstå från att föreslå att en sådan rätt nu skrivs in i RF.

På liknande sätt som med den fackliga förhandlingsrätten förhåller del sig enligt utredningen med ett annat regelkomplex som har föreslagils bli infört i grundlagen, nämligen rät t att på arbetsplatserna be­driva agitation och propaganda samt anordna mö­ten. Utredningen erinrar om att även frågan om sådan rätt överiämnals till arbetsrättskommittén. Också när det gäller rätten att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten har utredningen där­för varit tvungen att avstå från att föreslå en grundlagsregel redan med hänvisning till att det pågår ett reformarbete, vars resultat man inte kan förutse. Detsamma gäller med hänsyn till pågående försöksverksamhet del­frågan om värnpliktigas rätt lill politisk verksamhet på sina arbetsplatser, dvs. regementena.

Vad slutligen avser förslagen alt i grundlag införa enregel om rät t för en var att organisera sig fackligt och politiskt framhåller utred­ningen att del skydd regeln avses ge i de mest väsentliga hänseendena redan finns. Skyddet finns i försia hand i grundlag genom RF:s regel om föreningsfri­het, som ger skydd mol ingrepp från del allmänna. Som framgått av avsnitt 5.2 föreslår utredningen att grundlagens skydd beträffande föreningsfriheten skall förstärkas så att möjlighet öppnas att ingripa endast mot förening av militär art eller mot förening med rasförföljelse påsitt program. Skyddet gentemot det all­männa för föreningsfriheten beträffande fackföreningar och alla politiska för­eningar utom sådana som nyss nämntsblirdärmed undantagslöst. Vidare finns skydd gentemot enskild, såvitt gäller förhållandet mellan arbetsgivare och ar­betstagare, i lagen (1936:506)omförenings-och förhandlingsrätt. Utredningen påpekar att föreningsrättsskyddet i den sistnämnda lagen av arbelsrältskom-mittén föreslås i stort sett oförändrat bli överflyttat lill den nya lag som kommit­tén föreslår.

Utredningen förklarar att den mot denna bakgrund inte har velat ge sig i kast med all försöka utforma en grundlagsregel om föreningsfrihet som ger skydd också mot enskild.

Utredningens ställningstagande i denna del innbär sammanfattningsvis att den har avvisat tanken på att nu bygga ut ett skydd i grundlag för fackliga friheter m, m, redan med hänvisning till pågående reformarbete och andra laglekniska hinder. Men den grundläggande frågan är enligt ut­redningen om det över huvud taget kan anses lämpligt all införa ytterligare sådana regler i grundlag. Utredningen nämner att dess ordförande för att få den frågan belysi har vänt sig lill företrädare för de tre fackliga huvud­organisationerna LO, TCO och SACO/SR, 1 en gemensam skrivelse lill utredningen har LO:s och TCO:s jurister förklarat, att man från dessa or­ganisationers sida inte önskar ytteriigare grundlagsregler av den typ som


 


Prop. 1975/76:209                                                   62

har diskulerals i della kapitel, Samma uppfallning har framförts i en skrivelse från SACO/SR,

8  Egendomsrätten

8.1      Gällande rätt

Enligt 8 kap. 1 tj fjärde styckei RF skall enskild vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

8.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen erinrar om alt den nuvarande bestämmelsen om ersättning vid expropriation elc, föreslogs av ett enigt konstitutionsutskott i samband med RF:s tillkomst och att detta förslag till sitt sakliga innehåll hell gick tillbaka till ett likaså enhälligt förslag av grundlagberedningen. Utredningen förklarar att det enligl dess mening inle flnns någon anledning att gå ifrån den sålunda manifesterade enigheten i förevarande hänseende. Skyddets tyngdpunkt sägs ligga däri, att ersättningsgrunderna inte får bestämmas på annal sätt än genom lag. Det är enligt utredningen självklart all sådan lag inle ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk er­sättning. Utredningen föreslår att grundlagsregeln i 8 kap, 1 ij fjärde styckei RF behålls oförändrad men flyttas till 2 kap, RF.

9  Särskilda rättssäkerhetsgarantier i grundlag
9.1 Gällande rätt

De regler i 11 kap. RF som syftar till att säkerställa framför alll dom­stolarnas självständighet kan också ses som rättssäkerhetsgarantier. I RF finns emellertid därutöver vissa regler som direkt lar sikte på all skydda den enskildes rättssäkerhet. I 8 kap. I ij tredje styckei föreskrivs sålunda förbud mol retroaktiv strafflagstiftning. 1 11 kap. 1 ij andra stycket andra meningen finner man ett förbud mot tillfälliga domstolar och i 11 kap, 3 ij andra styckei återfinns en regel om rätt till domstolsprövning av fri­hetsberövande.

Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning har getts den utformningen alt lag eller annan föreskrift inle får innebära alt straff eller annan brottspåföljd skall kunna ådömas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd, när den förövades, eller all svårare brottspåföljd skall kunna ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Detsamma skall enligt en ultrycklig regel gälla också i fråga om förverkande eller annan särskild rättsverkan av brotl.

Förbudet mot tillfälliga domstolar innebär att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.


 


Prop. 1975/76:209                                                   63

I bestämmelsen om rätt till domstolsprövning av fri­hetsberövande sägs att den som av annan myndighet har berövats frihe­ten med anledning av brott eller misstanke om brolt skall kunna få saken prö­vad av domstol utan oskäligt dröjsmål, Detsammagäller om svensk med borga­re av annan anledning harblivit omhändertagen tvångsvis. Försistnämnda fall föreskrivs emellertid alt prövning av nämnd skall likställas med domstolspröv­ning,om nämndenssammansättningär bestämd i lag ochord föranden i nämn-den skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Ingen av de nu nämnda reglerna öppnar någon möjlighet lill undanlag i van­lig lag,

9.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen har i sitt arbete behandlat frågorna om de nu föreliggande särskilda rällssäkerheisgarantierna i grundlag kan utvidgas saml om ytter­ligare garanlier av liknande slag bör föras in i RF,

Såvitt gäller förbudet mot retroaktiv strafflagstift­ning säger uiredningen inledningsvis att detta - åtminstone genom ana-logisk lagiillämpning - träffar också straffliknande administrativa påföljder såsom skattetillägg, restavgift och förseningsavgift enligt olika skalteför-faltningar, överiastavgift etc.

Utredningen påpekar att det i den nuvarande bestämmelsen i 8 kap, 1 ij iredje slyckel RF saknas motsvarighet lill den regel i artikel 15 i FN-kon-ventionen som säger att om efler brottets begående ny lag stiftas som fö­reskriver ett lindrigare siraff den skyldige skall komma i åtnjutande härav. Att samma regel i princip gäller i Sverige framgår emellertid som utredningen påpekarav 5 iJ lagen(1964:163)om införandeav brottsbalken. Denna paragraf föreskriver emellertid också att den nu nämnda regeln inte skall gälla när det är fråga om en gärning som under viss lid varil strafföelagd på grund av då rådande särskilda förhållanden. Här avses t, ex, broll mol ransone­ringsföreskri fler: straff för sådant brott avskaffas, när själva ransoneringen upphör, men anledningen är inle - som vid andra fall av avkriminalisering - att man fått en ändrad syn på slraffvärdheten av denna gärning utan endast förändrade yttre förhållanden. Om man kategoriskt föreskrev att en efler gärningen beslutad strafflindring eller avkriminalisering skulle räknas en gärningsman lill godo, skulle del, framhåller uiredningen, åtminstone i slutskedet av en ransoneringstid vara fritt fram för brott mot ransone­ringsbestämmelserna,någol som uppenbarligen inteärönskväri, Uiredningen förklarar att grundlagen därför endast - på sätt nu sker - hell kan förbjuda till­lämpning av ny lags svårare påföljd, Ur politisk synvinkel sägs detta också vara den mest väsentliga aspekten på frågan om strafflags tillämplighet i tiden. Av­slutningsvis tillfogas, att den fria tolkning som måste vara lillålen beträffande en internationell konvention avsedd att kunna godtas av i princip alla världens stater är klart olämplig när det gäller att tolka inhemsk lag och grundlag i be-


 


Prop. 1975/76:209                                                   64

tungande riktning. Att i RF införa en regel som den i FN-konventionen utan att uttryckligen ange att den har undantag, börenligt utredningen därför inte ske.

Utredningen förklanir att det kan synas ligga nära till hands att överväga att utvidga förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning till att avse ett förbud mot retroaktiv lagstiftning över huvud. Ett generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning upprätthålls emellertid inte i svensk rätt på något enskilt rätts­område utanför straffriUten. En annan sak är enligt utredningen att retro­aktivitet har ansetts som regel böra undvikas på vissa rättsområden, framför alll på förmögenhets- och skatterättens områden. Utredningen erinrar i sam­manhanget om ett av riksdagen godtaget uttalande av KU (KU 1974:60) att man beträffande retroaktiv lagstiftning (påandra rättsområden än straffrätten) kunde ställas inför svåriösta avvägningsproblem samt att det våren angelägen uppgift för riksdagen såsom lagstiftareatt noggrant pröva hithörande frågoroch därvid sträva efter en sådan lösning av problemen som bäst tillgodoser såväl den enskildes rättsskydd som det samhällsintresse som kunde motivera avsteg från den allmänna principen på detta område.

Utredningen förklarar att den självfallel delar uppfattningen att retroaktiv lagstiftning på förmögenhets- och, framför allt, skatterättens områden som huvudregel bör undvikas. Medborgarna har ett berättigat anspråk på att kunna planera sina förhållanden utifrån gällande rätt. Utredningen förklarar att den med utgångspunkt från sistnämnda rättsområde har övervägt att införa ett förbud mot retroaktiv skaltelag och mot annan retroaktiv lag­stiftning enligt 8 kap, 3 ij RF, dvs, föreskrifter om förhållandel mellan en­skilda och det allmänna, som avser ingrepp i enskildas personliga eller eko­nomiska förhållanden. Som nyss har nämnts upprätthålls det emellertid inte ens på de angivna rättsområdena något undantagslöst förbud mot retroaktiv lagstiftning. Tungt vägande skäl har på dessa områden ansetts kunna medge avsleg från huvudregeln att reiroaktivitet bör undvikas. Att i lagtext med nå­gon grad av precision ange förutsättningarna för när sådana avsteg får medges har utredningen inle funnit möjligt.

Till del sagda sägs komma problemet alt avgöra vad som skall förslås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utanför straff­rättens område är det ofta oklart och föremål för delade meningar vad som skall anses vara en retroaktiv verkan av en lag. Utredningen har funnii all del inle är möjligt all i en kort grundlagsregel klargöra vad som skall menas med retroaktiv verkan av en lag på områden utanför straffrättens. Utredningen erinrar i sammanhanget om diskussionen för några år sedan beiräffande reiroaktivitet i samband med införandet av aA'srätt för utomäk­tenskapliga barn. Somliga menade då med utgångspunkt från tiden för bar­nets födelse att den nya lagen var retroaktiv. Andra hävdade motsatsen och gjorde gällande alt tidpunkten för arvlåtarens död alltid är avgörande för nya arvsreglers tillämplighet.

Enligt utredningen faller även inom området för lagstiftning enligt 8 kap, 3 ij RF föreskrifter, av vilka en del har ifrågasatts och andra kan ifrågasättas


 


Prop. 1975/76:209                                                   65

vara retroaktiva till sin verkan. Som exempel nämns att det på vissa håll har gjorts gällande att det är fråga om retroaktiv verkan om man genom ett beslut enligt allmänna prisregleringslagen (1956:236)den 1 september inför förbud för tiden efter denna dag att överskrida det pris som gällde den I augusti samma år medan andra hävdar att det här endast gäller en beräkningsnorm, som också skulle kunna uttryckas på annat sätt. Utredningen erinrar slutligen om att t, ex, föreskrifter om anmälnings- och uppgiftsskyldighel för enskild i princip tillhör den lagstiftning som avses i 8 kap, 3 ij RF, Sådan skyldighet att lämna uppgifter, som behövs för samhällsplaneringen, avser naluriigen ofta förhållanden i förfluten tid. Det skulle därför vid införandet av en ny föreskrift om uppgiftsskyldighet kunna hävdas att denna är retroaktiv till den del den av­ser förhållanden i förfluten tid.

Utredningen förklarar att den med hänsyn till det anförda inte har sett det möjligt att föreslå någon utvidgning av det retroaktivitetsförbud som nu finns i RF, Utredningen understryker däremot vad riksdagen uttalade år 1974, nämligen att det är viktigt all riksdagen har sin uppmärksamhet på hithörande frågor och prövar dem noggrant.

Utredningen påpekar att regeln om förbud mot tillfälliga, eller om man så vill retroaktiva, domstolar kan ses som en processuell mot­svarighet till regeln om förbud mot retroaktiv straffiagstiftning. Utredning­ens förslag innebär att denna regel kvarstår oförändrad.

Grunden för att statuera en rätt till domstolsprövning av fri­hetsberövanden ärenligt utredningen alt en sådan sedan gammall an­ses utgöra en särskild rältssäkerhetsgaranli. Det sägs alt det från denna ut­gångspunkt kan förtjäna övervägasom rätlen till domstolsprövning kan utvid­gas lill alt gälla även andra fall då enskilda blivit föremål för ingripande från ad­ministrativ myndighets sida. Ut redningen erinrar emellertid om att ett grund­lagsstadgande om en generell domstolskontroll över förvaltningen inte skulle vara förenlig med gällande svensk rätt. När del däremoi gäller mer avgränsade områden påpekar uiredningen att grundlagberedningen föreslog att rätten till domstolsprövning skulle avse inte bara frihetsberövande utan också straffdom över huvud (t, ex, böter) och konfiskation (förverkande) för brotl samt annan sådan särskild rättsverkan av en gärning. En grundlagsregel om rätt lill dom­stolsprövning av böter skulleenligt uiredningen kunna införas, om den formu­lerades med hänsynslagande lill reglernaomsirafföreläggandem, m, Ensådan regel ensam sägs dock ha ett mycket begränsat skyddsvärde, eftersom det finns så många andra ekonomiska sanktioner. De övriga ekonomiska sanktioner som administrativa myndigheter kan använda mot enskilda är av skiftande slag, t, ex, straffliknande sanklionersom skattetillägg och överlastavgift, viten, förverkande m, m. Det nämns i sammanhanget att floran av ekonomiska sank­tioner är så stor, att en särskild utredning tillsatts för att utföra en förberedande och kartläggande undersökning av det ekonomiska sanktionssysiemet inom straffrätten. Utredningen förklarar att del därför varit en alltför stor uppgift alt inom ramen för dess arbeie kartlägga de i gällande rätt förekommande ekono-

5 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                   66

miska sankiionerna. Med hänsyn härtill och till att man inte kan införa en regel vars konsekvenser man inle ens i huvuddrag kan överblicka har uiredningen nödgats avslå från alt föreslå utvidgning av rälten till domstolsprövning av ad­ministrativ myndighels avgörande utöver vad som nu gäller för frihetsberö­vande.

Utredningen framhåller alt det i Sverige, liksom i andra länder, i vanlig lag flnns en mängd ytterligare rättssäkerhetsgarantier. På det internationella planet finns flera exempel på att sådana regler har tagits med i fri- och rättigheisregleringar. Det mest kända sägs vara europakon­ventionen.

Även om det sålunda inte saknas exempel på allmänt omfattade grund­läggande processuella principer som i och för sig är ägnade att skrivas in i grundlag förhåller det sig enligt utredningen så att många av dessa får sitt värde främst genom att de ingår i ett större komplex av bestämmelser.

En ensam regel om rätt till skadestånd vid olaga frihetsberövande är t, ex,, förklarar utredningen, uppenbariigen för torftig, liksom en regel om rätt att höra vittnen eller om rätt till tolk. Man har därför att välja mellan alt ta med ganska många processuella regler i grundlag, vilka tillsammans ulgör ett värn för rättstryggheten av någorlunda beskaffenhet, eller att inte alls ta med några regler eller bara någon, lätt avskiljbar. Utredningen säger att en närmare analys av de principer som åierfinns i det internationella mate­rialet vidare visar alt många inte är helt undantagslösa i gällande svensk rätt, t, ex, offentlighetsprincipen, rätten alt få anklagelse för brott prövad av domstol och rätten att betraktas som oskyldig tills ens skuld bevisats. Några begrepp, slutligen, sägs vara ganska svårtolkade. Hit hör det grund­läggande kravet på all domstol skall vara opartisk, vilket i delta sammanhang sägs ha en mer specifikt processuell innebörd än i nuvarande 1 kap, 8 i; RF, En omfatiande uppräkning av processuella principer, försedda med er­forderiiga undantag ochom möjligt - klargörande definitioner, skulle enligt utredningen uppenbarligen spränga ramen för fri- och rättighetskapitlet i RF, Utredningen har därför stannat för att i princip inie föreslå några nya rättssäkerhetsgarantier av processuell art i grundlagen.

Ett undantag görs dock. Utredningen föreslår att principen om att för-handling vid domstol skall vara of fen 11 ig skrivs in i RF, Härigenom sägs rätten till information och den däri ingående rälten att ta del av allmänna handlingar kompletteras på ett värdefullt sätl. På samma vis som de nämnda rättigheterna ger principen om domstolsförhandlings offentlighet möjlighet till insyn för medborgarna och därmed underiag fören allmän debatt. Utredningen hävdaratt principen om domslolsförhandlingsoffenilighet sedd i detta perspektiv också kan sägas indirekt innefattaen garanti föratt även övriga fören rättsstat kännetecknande processuella principer följs vid domstolarna,

Enligl gällande rätt kan avsleg från offentlighetsprincipen göras, när mot­stående intressen så påkallar. Utredningen förklarar att det av rättegångs­balken (5 kap,) och en rad andra lagar, som tillåter domstol att förordna


 


Prop. 1975/76:209                                                   67

att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, framgår att dessa mot­stående intressen är många. Det sägs knappast vara göriigl att i grundlag räkna upp alla situationer och ändamål i resp, för vilka undanlag från of­fentlighetsprincipen får beslutas utan det må enligl utredningen vara till­räckligt att slå fast att undantag från offentlighetsprincipen måste beslulas av riksdagen, dvs, i lag, Uiredningen understryker emellertid att regleringen bör utformas så att undantag från den föreslagna bestämmelsen, liksom vid flertalet övriga begränsningsbara fri- och rättigheter, inte får grundas enbart på åskådning. En undantagslag skall inte heller få sträcka sig så långt att den fria åsiktsbildningen sätts i fara eller utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det syfte som har föranletl lagen. Vidare bör enligt utredningen förbuden mot diskriminering på grund av ras o, d, och kön gälla även i detta fall.

10 Vissa andra fri- och rättigheter

Utredningen förklarar all den i enlighet med sina direktiv har övervägt om ytteriigare fri- och rättigheter utöver de hittills nämnda bör föras in i RF, Del rör sig här alltså om rättigheter som f n, helt saknar moisvarighei i RF-texten,

Utredningen nämner att det under nyare tid i många länders grundlagar har förts in fri- och rättigheter av en annan typ än de "klassiska" fri- och rättigheterna, vilka i första rummel syftar till att bereda den enskilde ett skydd mot staten. Denna typ av fri- och rättigheter avses i stället bereda den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna. Sådana sociala rät­tigheter kan uttryckas i termer som rält till arbete, rätt till utbildning samt rätt till vård och omvårdnad för sjuka och åldringar osv. Dessa rät­tigheter är enligt utredningen ett uttryck för det moderna samhällets omsorg om den enskilda människan. Utredningen förklarar alt den flnner del na­turiigt att sådana sociala rättigheter skrivs in i RF, eftersom de principer som uttrycks genom dessa rättigheter i dagens svenska samhälle har stor belydelse för den enskildes välfärd, Uiredningen erinrar om alt förslag i denna riktning lades fram av den tingstenska utredningen och av författ­ningsulredningen.

De sociala rättigheterna skiljer sig enligt utredningen från de "klassiska" fri- och rältigheterna på en avgörande punkt. De senare ålägger statsmakterna att avstå från att handla på vissl sätt. De förra däremot ger utiryck för en förpliktelse för samhället att aktivt vidta åigärder på vissa områden, såsom inom arbetsmarknads-, bostads- och utbildningspolitiken samt vård­sektorn, Efiersom samhällets resurser är begränsade måste avvägningar göras mellan krav som konkurrerar såväl på dessa områden och andra, där sam­hällets insatser behövs, som på olika sektorer inom vart och ett av dessa


 


Prop. 1975/76:209                                                   68

områden. Att fullt ut garantera att varje medborgare får den - i vidsträckt belydelse - sociala service, som han önskar och som svarar mol hans behov, låter sig, säger utredningen, inte göra. Inte heller är det möjligt alt i grund­lagen göra avvägningar mellan de olika områden där samhället verkar eller inom dessa områden.

Utredningen förklarar att del som då kan övervägas är att i RF skriva in en skyldighel för del allmänna all lillhandhålla social service, som når upp till en viss nivå, en viss standard. Men inte heller detta låter sig göra. Utredningen tar som exempel delområde som enligl denna kan sägas vara bäsl lämpat för en grundlagsregel om en viss minimistandard som med­borgarna skall åtnjuta, nämligen utbildningsområdet.

Den minimistandard som gäller på utbildningsområdet är den skyldighet för det allmänna som skollagens beslämmelser om grundläggande skol­undervisning innebär. Ett grundlagsstadgande om rätt till grundläggande skolundervisning ger emellertid enligt ulredningens mening inte alls uttryck för det allmännas strävan att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden av livet. Att låta rätten till utbildning avse den nuvarande omfattning som samhällets verksamhet har på detta område sägs inte heller vara lämpligt. Del är enligt utredningen för övrigt mycket osäkert om det över huvud taget går att sammanfatta denna på ett kort och klart sätt. En rätt till ut­bildning måste främsl ålägga samhället att ordna undervisning. En förut­sättning för att den enskilde skall kunna utnyttja denna rättighet är att del finns läromedel, skolmåltider, skolskjutsar osv, 1 vilken mån rätten till utbildning skulle innefatta skyldighet för det allmänna att tillhandahålla sådani skulle naturiigtvis vara svårt att avgöra.

Utredningens här återgivna uttalanden om rätten lill utbildning sägs gälla även i fråga om andra sociala rättigheter. Vissa av dessa kan visseriigen utformas så att de innebär en rätt för den enskilde att av det allmänna få kontant understöd vid sjukdom, arbetslöshet och liknande situationer. Inte heller för sådana fall kan emellertid RF enligt uiredningen slå fast någon undre gräns för del allmännas bidragsskyldighet,

Mol denna bakgrund har uiredningen funnii att del inte är möjligt all skriva in några sociala rättigheter i RF såsom rättsregler, eftersom sådana rättsregler inte kan få annat innehåll än att de i praktiken kommer att vara uttryck för samhällets sirävan att bereda den enskilde utbildning, arbete, bostad osv, Enligl ulredningens mening bör denna samhällets strävan for­muleras som ett målsättningssladgande. Detta sägs lämpligen kunna ange alt envars rätt till arbeie, bosiad, utbildning, social trygghet, vård och om­vårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för del allmännas strävan. Utredningen anser därför att det i RF skall tas in ett sådant mål­sättningssladgande som ett andra stycke i det programstadgande i 1 kap, 2 tj RF som utredningen föreslår.

Utredningen förklarar alt den också har övervägt om RF bör ge uttryck för den upphovsrätt som den, som skapat ett litterärt eller konstnärligt


 


Prop. 1975/76:209                                                   69

verk, har till verket och för den rätt till fotografisk bild som framställaren därav har.

Gällande svensk rätt om upphovsmans rätt tjll sitt verk återfinns i främst lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och lagen (1960:730) om rätt lill fotografisk bild, Ltigsiiftningen vilar påden principen all den som skapat ett verk har ensamrätt att förfoga över verket och göra det tillgängligt för allmänheten. Denna upphovsrätt har en förmögenhets-rättslig och en ideell sida. Den förmögenhetsrättsliga innebär all upphovs­mannen kan la betalt för att verkei utnyttjas av någon annan, den ideella främsl all verkei inle får förvanskas så all upphovsmannen kränks,

Uiredningen påpekar alt upphovsrätten är underkasiad en rad inskränk­ningar som medför att det allmänna eller annan enskild kan utnyttja ett verk ulan tillstånd av och i allmänhel utan ersättning till upphovsmannen. Ett verk får sålunda kopieras för enskilt bruk. Arkiv och bibliotek får för sin verksamhet fotografera ett verk, I viss utsträckning får citat göras och i kritisk eller vetenskaplig framställning konstverk återges. En tidning eller lidskrift får ta in en artikel uren annan tidning eller tidskrift som rörvissa frågor, om efter­tryck inte är förbjudet. Antologier och liknande samlingsverk får innehålla mindre delar av verk, Inomundervisningsverksamhetärdettillåtelalt för till­fälligt bruk göra ljudinspelning. Verk får utnyttjas förblinda. Verk får framföras vid gudstjänst, undervisning eller annal, inte kommersiellt sammanhang. Också andra inskränkningar i upphovsrätten finns (11-26 tjij lagen om upp­hovsrätt till litterära och konstnärliga verk).

Utredningen förklarar att den anser att författares, konstnärers och andra upphovsmäns verksamhet har en sådan betydefse för opinionsbildningen och för den andliga odlingen över huvud i landel alt det är naturligt all den rätt de har lill sina verk skrivs in i grundlagen, Uiredningen påpekar emellertid all "upphovsrätt", som framgår av den nyss lämnade redogö­relsen, är en samlande beteckning på ett stort anlal rättsregler och alt den lill sill innehåll är hell beroende av dessas uiformning. All i grundlag ange vilka rättsregler som tillsammans bildar upphovsrätten ärenligt uiredningen omöjligt. Det måsle i stället vara en uppgift för den vanliga lagstiftningen alt närmare bestämma dennas innehåll. Utredningen har därför funnit att en grundlagsparagraf om upphovsrätten bör utformas på del viset all den anger all förfättare, konslnärer och andra upphovsmän äger rätt lill sina verk enligl beslämmelser som meddelas i lag (2 kap, 20 tj i utredningens förslag),

Uiredningen förklarar att den föreslagna grundlagstexten knyter an till begrepp som används i den upphovsrätlsliga lagstiftningen. Med upphovs­män avses förutom författare konslnärer som har skapat t, ex, musikaliska eller sceniska verk, filmverk eller bildkonst. Även utövande konstnärer som musiker saml fotografer hör hit. Däremot omfatiar grundlagsbeslämmelsen inte t, ex, uppfinnare och deras rätt enligt palenllagstiftningen eller dem som har skapat mönster som kan skyddas enligt mönsteriagen( 1970:485), Denna


 


Prop. 1975/76:209                                                   70

begränsning sägs vara naturlig med tanke på att bestämmelsen skall skydda opinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud.

Paragrafens avfattning innebär enligt utredningen alt det skall fnnas en upphovsrättslig lagsliftning, beslutad av riksdagen. Delta går utöver det som gäller nu enligt 8 kap, 2 ij RF, nämligen att om civilrättsliga regler om upphovsrätt meddelas, detta skall ske genom lag. Därtill får den föreslagna grundlagsbestämmelsen den effekten att offentligrättsliga inskränkningar (enligl 8 kap, 3 tj RF) i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, vilka angår upphovsrätt, inle får meddelas annat än genom lag. Riksdagen kan alltså inte delegera (enligt 8 kap, 7 ij RF) till regeringen att meddela föreskrifter om uppho\'srält.

Den av utredningen föreslagna grundlagsbestämmelsen om upphovsrätt kompletteras, när det gäller ingrepp från det allmännas sida, genom rätlen till ersäitning vid expropriation eller annat sådant förfogande (2 kap, IGjj i utredningens förslag), som gäller också förfogande över upphovsrätt.

Utredningen påpekar att det finns exempel på all inlernationella kon­ventioner och andra länders grundlagar innehåller rättigheter som knyter an till familjen. Dessa rättigheter har ibland utformats mycket vagt som exempelvis artikel 8 i europakonventionen, som föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt familjeliv, och artikel 6 första slycket i den västtyska grundlagen, som anger alt äklenskap och familj står underden statli­ga ordningens särskilda beskydd. Utredningen framhålleratt tillämpningen av sådana bestämmelser helt naturiigt vållar svårigheter och uttalar att den anser det uppenbart att såoklara stadganden inte bör föras in som rättsregler i RF, Det påpekas att andra rättigheter däremot har fått ett mera preciserat innehåll.

En rättighet av senast nämnt slag är rätten att ingå äktenskap och bilda familj enligt artikel 12 i europakonventionen. Denna rät­tighet sägs emellertid delvis vara oklar till sin innebörd och vålla tiUämp­ningssvårigheler, Vidare måste den förses med ålskilliga undantag, t, ex, för gällande äktenskapshinder. Utredningen pekar dessutom på all rällen all ingå äktenskap bygger på att det finns rättsregler om äktenskap. Ett skydd mol lagstiftning som förbjuder äktenskap mellan människor av olika ras ges genom utredningens förslag om förbud mot rasdiskriminering, 1 viss mån tillgodoses därigenom det behov av skydd som kan förmodas ligga bakom artikel 12, Utredningen anser därföratt någon sådan rättighet ej bör skrivas in i RF,

När det gäller rät len för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn anmärker utredningen all "vårdnaden om barn" till den del det är fråga om rättsregler ger upphov till samma invändningar som anförts beiräffande rällen all ingå äktenskap. En sådan rättighet är därtill underkastad åtskilliga inskränkningar. Alt föreskrifter om sådana in­skränkningar får ske endast genom lag innebär ingen reell ändring jämfört med RF i nuvarande lydelse.

Utredningen anser del inte heller vara lämpligt att i RF ange att in-


 


Prop. 1975/76:209                                                   71

skränkningar får göras endast av hänsyn lill barnens bästa, eftersom det kan råda mycket olika meningar om vad som är bäst för barnen. En sådan föreskrift sägs dessulom inte täcka alla nu gällande undanlag från en regel om alt båda föräldrarna till ett barn skall ha vårdnaden om delta. Utredningen nämner som exempel att barn utom äktenskap för närvarande aldrig kan stå under båda föräldrarnas vårdnad och alt vid skilsmässa endera av för­äldrarna får vårdnaden om ett barn, aldrig båda. Även om det i framtiden blir möjligt all i fall som nu nämnts låta föräldrar tillsammans ha vårdnaden om sina barn, måste del enligt utredningen finnas fall då vårdnaden måste tilläggas den ena av föräldrarna. Barnens bäsla blir då avgörande vid valet mellan föräldrarna men inte vid bestämmandet av all den gemensamma vårdnaden skall upphöra, Visseriigen ligger väl bakom lagstiftningens ut­formning överväganden av vad som i allmänhet kan anses vara bäsl för barnen i liknande situationer. Alt anse alt sådana överväganden uppfyller ett grundlagskrav på att endast hänsyn lill barnens bäsla får medföra all vårdnad inle utövas av båda föräldrarna leder emellertid, förklarar utred­ningen - med hänsyn till det oklara i uttrycket "barnens bästa" - till alt kravet blir innehållslöst och inte ger mera skydd än nuvarande grundlags­reglering.

Rätten för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn bör därför enligl ul­redningens uppfattning inle föras in i RF,

En tredje rättighet med anknytning till familjen som uiredningen har be­handlat är rät t en för föräldrar att bestämma över sina barns skolundervisning. Denna rättighet sägs ha främst två aspek­ter: dels föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning, dels deras rätt att få barnen befriade från den allmänna skolans undervisning i livsåskådnings­frågor.

När det gäller den förstnämnda aspekten medger skollagen (1962:319) att skolplikt fullgörs i privat skola eller i hemmet. Förutsättningen härför är att den undervisning som där ges motsvarar den allmänna skolans. Någon rätt till fi­nansiellt understöd från det allmännas sida finns inte i sådant fall. Utredningen anseratt det är givet att en grundlagsfäst rätt för föräldrar att själva ordna sina barns undervisning måste förses med det villkoret att denna undervisning är sådan alt den inte försätter dessa barn i ett sämre läge än andra. Vidare ärdel en­ligt utredningen uppenbart att någol krav på ekonomiskt bidrag från det all­männas sida inte bör ställas upp i RF, Med dessa utgångspunkter sägsettgrund-lagssladgande om föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning få mycket liten belydelse, så liten att en sådan rättighet inte bör skrivas in i RF,

Vad sedan angår föräldrars rält att bestämma över sina barns undervisning i livsåskådningsfrågor föreligger enligl skollagen rätt till befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap endast om barnel i fråga tillhör ell trossamfund som har regeringens tillstånd att i skolans ställe ombesörja sådan undervisning. Denna beslämmelse i skollagen har föranlett att Sverige gjort förbehåll vid antagandel av tilläggsprotokoll nr 1 till eu-


 


Prop. 1975/76:209                                                   72

ropakonvenlionen i fråga om artikel 2, som säger att slalen skall respektera föräldrars rält all tillförsäkra sina barn en undervisning som står i över­ensslämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse,

Uiredningen nämner att frågan om befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap behandlades av riksdagen 1973 och 1974 utan att riksdagen fann anledning lill ändring i gällande förhållanden på denna punkt.

Utredningen förklarar att inte heller den anser sig kunna föreslå att RF tar upp någon rätt för föräldrar all besiämma över sina barns undervisning i livsåskådningsfrågor,

Uiredningen nämner att skydd för vad som kan kallas en­skilds privatliv eller personliga integritet redan nu finns i belydande ulslräckning genom 2 kap, 3 S RF som skyddar mol sådana åtgärder från del allmännas sida som husrannsakan, intrång i brev-, posl-och teleförbindelser samt hemlig avlyssning. Härtill kominer det av ut­redningen föreslagna förbudet mol åsiktsregistrering som visserligen främst är avsett all ingå som ett moment i skyddet för åsiktsfriheten men också verkar som ett skydd för enskilds personliga integritet, Uiredningen har också tagit upp frågan, om RF hörutöver bör innehålla något ytterligare, mera allmän rättsligt skydd mot del allmänna för enskilds privatliv.

Utredningen erinrar om alt europakonventionens artikel 8 föreskriver alt envar har rätt lill skydd för sitt privatliv och att också den västtyska grund­lagen har en allmän beslämmelse som skyddar mol kränkningar av enskilds personlighet. Enligt utredningen är emellertid rättsregler i RF av så allmänt och vagt innehåll uppenbarligen inte lämpliga. Utredningen understryker all begreppel personlig integritet visserligen förekommer i svensk lagsliftning men alt del inte har kunnal ges någon klar avgränsning, Ell allmänt in­tegriieisskydd i grundlagen sägs därför framstå som uteslutet, om det ul­formas som rättsregel,

Uiredningen har därftk försökt att klargöra om del på iniegritelsskyddets område finns någon del som kan förankras i grundlag. Därvid har utred­ningen kommit lill all en särskild fråga slår i förgrunden, nämligen da­laregistreringen, Ulvecklingen på detta område har väckt farhågor och oro i olika hänseenden. Framförallt har uppmärksammats de ökade risker som skapas för enskildas integritet genom möjligheterna alt centralt registrera slora mängder av information om enskilda personer,

Uiredningen förklarar att den anser det grundväsentligi att de enskilda människornas integritet skyddas mot de risker som dalaregistrering kan innebära. Samtidigt måste det emellertid beaktas alt den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle. Avvägningen mellan olika inlressen är enligl uiredningen i delta sammanhang en synnerligen svår uppgift. Det nämns alt den centrala lagstiftningen om daiaregislrering, dalalagen (1973:289), som har kommii lill just för att skydda den enskildes integritet, skall bli föremål för en allmän översyn enligl beslut av riksdagen


 


Prop. 1975/76:209                                                   73

(KU 1975:11, rskr 103), Med hänsyn till detta beslut har uiredningen avstått från alt lägga fram någol förslag om grundlagsskydd såvitt gäller daiare­gislrering.

Även om den enskildes rält att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle och den enskildes privata sektor måsle begränsas av gemen­skapens krav, anser utredningen att principen, att den enskilde bör ha lillgång till en fredad sektor, är så grundläggande i en demokrati att den bör komma till utiryck i grundlagen. När det inie är möjligt att i RF föra in någon rättsregel härom, anser utredningen all principen skall tas upp i det mål­sättningssladgande som utredningen föreslår i 1 kap, 2 t; och som slår fast vissa för medborgarna grundläggande värden, I nämnda paragraf föreskrivs därför att den offeniliga makten bör utövas så all den enskildes prival-och familjeliv skyddas,

Uiredningen nämner att bland de "klassiska" fri- och rättigheterna ingår också närings- och yrkesfriheten. Utan att någon sådan frihet är nämnd i vare sig 1809 års RF eller nya RF ulgår gällande rätt från att del här i landet i princip råder full frihel för svenska medborgare all driva näring och ulöva yrke (beträffande utlänningar se lag 1968:555),

Som utredningen påpekar begränsas emellertid denna frihet i belydande mån med hänsyn lill de många allmänna och enskilda intressen som här gör sig gällande, t, ex, från säkerhels-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ord-ningssynpunkler eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som ställs för många yrken. Föreskrifter som innebär sådana begränsningar be­slutades före den I januari 1975 i stor utsträckning av regeringen ensam, Enligl 8 kap, 3 tj RF gäller nu att sådana föreskrifler i princip skall meddelas genom lag. Efter riksdagens bemyndigande enligt 8 kap, 7 tj RF första styckei får i sådana ämnen som där sägs föreskrifter, vilka kan medföra begräns­ningar i närings- och yrkesfriheien, också beslulas av regeringen eller enligl 8 kap, 11 ij av förvaltningsmyndighet eller kommun. Utredningen förklarar att den inte vill föreslå någon ändring av RF:s regler om normgivnings­makten på detta område och att den därför utgår från all även andra organ än riksdagen meddelar föreskrifter som begränsar närings- och yrkesfriheten,

Uiredningen erinrar om all såväl den tingstenska uiredningen som för­fattningsulredningen lade fram förslag till grundlagsstadgande om närings-och yrkesfrihet, Förslagel från författningsutredningen innehöll att svensk medborgare ägde i riket driva näring och ulöva yrke, såviii annat inle var särskilt stadgat. Vid remissbehandlingen av detta förslag framfördes den kritiken all skyddel var alltför urholkat eller rentav meningslöst.

Utredningen anser att del idag inle går all i RF föra in ett starkare skydd för närings- och yrkesfriheten än det som författningsutredningen föreslog. Som remisskritiken av detta förslag visar blir ett sådani skydd dåligt och når inle upp lill den nivå som RF f n, föreskriver för fri- och rättigheterna i 2 kap. Utredningen menar därför att närings- och yrkesfriheten inte bör las upp bland de fri- och rältigheter som grundlagen särskilt skyddar.


 


Prop. 1975/76:209                                                            74

11 Grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter

11.1   Gällande rätt

Den fri- och rältighetsreglering som återfinns i 2 kap. 1-3 tjtj omfatiar endast svenska medborgare. Däremot gäller ingen sådan begränsning i fråga om rälten till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 5 tj), skyddet mol dödsstraff och retroaktiv straffiagstiftning (8 kap. I tj första och tredje styckena RF), rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (8 kap. 1 ij Oärde styckei RF), skyddel mot tillfälliga domstolar,(ll kap. 1 tj andra Slycket RF) samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövande - dock endast med anledning av brotl eller misstanke om brott -(11 kap. 3 tj andra stycket RF). Skyddet mol landsförvisning och mot berövande av medbor­garskapet (8 kap. I ij andra slycket RF) gäller endasi svenska medborgare.

Påpekas bör att det principiella lagkravet i 8 kap. 2 och 3 ijtj RF gäller oavsett nationalitet. Enligt 8 kap. 7 i; RF kan riksdagen emellertid bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om bl. a, utlännings vistelse i riket. Av vad som nyss har sagts följer att det förbud mot delegering av rätt att meddela föreskrifter inskränkande fri- och rättigheterna i 2 kap, 1-3 ijtj RF som finns i 8 kap, 7 tj tredje stycket RF endast avser svenska medborgare. Riksdagen kan alltså inom ramen för övriga beslämmelser i 8 kap, RF be­myndiga regeringen alt meddela sådana inskränkande föreskrifter om de gäller endast utlänningar,

11.2   Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen påpekar inledningsvis att frågan om utlänningar, dvs. per­soner som saknar svenskl medborgarskap, kan beredas ett skydd i grundlag enligl direktiven har varil en viktig fråga för utredningen.

Del erinras om att anledningen till att något grundlagsskydd för utlänning­ar inte logs upp i regeringens förslag till RF i korthet var att ett sådant skydd tedde sig ofullkomligt med tanke på att utlänningar inte har en ovill­koriig rätt all uppehålla sig i landet. Vidare pekades del i propositionen på vissa särskilda punkter där skyddet för utlänningars fri- och rättigheter enligt vanlig lag skilde sig från motsvarande skydd för svenska medborgare, 1 stället borde man enligt departementschefen genom vanlig lagstiftning tillförsäkra de här bosatta utlänningarna samma förmåner som svenska med­borgare.

De synpunkter som i grundlagspropositionen anlades på frågan om grund­lagsskydd för utlänningar har enligt uiredningen alltjämt giltighet. Någon ovillkoriig rält för utlänningar att få vistas i Sverige kan inte gälla. Inte ens för politiska flyktingar finns någon undantagslös och fullt ut gällande rätt till asyl här i landei, 1 så måtto blir, som del anfördes i propositionen, ett grundlagsskydd ofullkomligt, Å andra sidan menar utredningen att åt­skilliga skäl lalar för alt utlänningar bereds ell skydd genom grundlagen.


 


Prop. 1975/76:209                                                   75

Utredningen pekar sålunda på att det faktiskt förhåller sig så att utlänning­ar i stor utsträckning åtnjuter samma skydd som det svenska medborgare tillförsäkras i RF, Alt grundlagen inte anger alt så är fallet kan därför sägas ge en väl så oriktig bild av det verkliga förhållandet som en grundlagsregel, som, i likhet med vad författningsutredningen föreslog, i princip Jämställer utlänningar med svenska medborgare.

Utredningen hänvisar också till del arbete som pågår att stärka utlänning­ars ställning här i landet och påpekar härvid att målen för det allmännas invandrar- och minoritetspolitik har formulerats med utgångspunkt i be­greppen jämlikhet, valfrihet och samverkan (prop, 1975:26 s, 60), 1 del första ligger främst att invandrarna skall få samma möjligheler, rättigheter och skyldigheter som svenska medborgare. Det andra målet innebär frihet för invandrare att välja kulturell identilel. Del tredje målet innefattar bl, a, att invandrarnas politiska rättigheter skall vidgas, I anslutning till det sist nämn­da visar uiredningen på införandet av kommunal rösträtt och valbarhet för invandrare. Utredningen pekar i sammanhanget vidare på översynen av utlänningslagstiftningen avseende bl, a, politiskt flyktingskap (SOU 1972:84) och frihetsberövande enligt utlänningslagen (Ds ln 1972:20),

Slutligen erinras om att europakonventionen ålägger Sverige att ge ut­länningar, som befinner sig här i landet, samma skydd som svenska med­borgare utom i fråga om politisk verksamhet (artikel 16) och i fråga om rätten alt vistas i vårt land (artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 4),

Med hänsyn till del anförda har utredningen funnit att övervägande skäl lalar för alt i RF la in ett grundlagsskydd för utlänningar, vilket bör utformas som en särskild paragrali 2 kap, RF,

När det gäller utformningen av det skydd, som bör föras in i RF, måste enligt utredningen det kravet ställas alt skyddet dels blir så starkt och om­fattande som är göriigl med hänsyn till gällande rätt, dels ger en så rättvisande bild av utlänningars fri- och rättigheter i Sverige som är möjligt. Dessa synpunkter sägs leda till all en grundlagsbestämmelse om skydd för ut­länningar måste ges en utföriig avfattning. En sådan regel som den för­fattningsulredningen föreslog anser utredningen inte vara lämplig.

Utredningen erinrar om all RF f n, ger utlänningar samma skydd som svenska medborgare i fråga om rätt lill fackliga stridsåtgärder, skydd mot dödsstraff skydd mol retroaktiv strafflagstiftning, räll lill ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande, skydd mot lillfälliga domstolar samt rätt till domstolsprövning såvitt gäller slraffrältsliga och straffproces­suella frihetsberövanden.

Såvitt gäller de fri- och rättigheter som utredningen föreslår införda i RF sägs utlänningar utan vidare kunna jämställas med svenska medborgare i fråga om skydd mot tvång att delta i möte eller demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för annan åskådning (2 kap, 3 tj andra slyckel i ulredningens förslag), likaså i fråga om skydd mot tortyr och kroppsstraff samt medicinsk påverkan som syftar


 


Prop. 1975/76:209                                                   76

till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap, 5 tj). Det av utredningen föreslagna skyddel mol diskriminering pågrund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller pågrund av kön (2 kap, 17 och 18 tjtj) bör givelvis gälla fullt ut i fråga orn utlänningar.

När det sedan gäller de "kroppsliga" fri- och rättigheterna, alltså rörel­sefriheten, skyddet mot kroppsligt ingrepp i allmänhet, mol kroppsvisiiation och mot husrannsakan och liknande intrång saml rälten lill förtrolig kom­munikation, skiljer sig del föreslagna skyddet för utlänningar från det för svenska medborgare. Den särskilda utlänningslagstiftningen innehåller näm­ligen åtskilliga inskränkningar i dessa fri- och rättigheter. Även om man skulle slopa de bestämmelser om särskilda ivångsmedel som finns intagna i lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, måste utredningen ändock ulgå från alt möj­lighet till vis.sa inskränkningar kommer att behövas även framdeles. Därför måsle RF tillåta all full likställighet inle råder mellan utlänningar och svens­ka medborgare i fråga om de "kroppsliga" fri- och rältigheterna.

Enligt nuvarande reglering i RF får inskränkningar i utlänningars "kropps­liga" fri- och rätiighetet ske genom lag eller genom annan föreskrift med stöd av riksdagens bemyndigande. Utredningen har undersökt om det är möjligt att låta RF medge sådana inskränkningar endasl om de föreskrivs genom lag, 1 de allra flesta fallen gäller en sådan regel redan nu. Undantag finns i fråga om rörelsefriheten, Uiredningen påpekar att det viktigaste angår andra inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövanden. Beträffande des­sa inskränkningar tillåter utlänningslagstiftningen att de föreskrivs i för­ordning. Någon ändring på denna punkt sägs inte vara möjlig. Utredningen hänvisar som exempel lill bestämmelserna om skyddsområden av betydelse för försvaret. När det däremoi gäller frihetsberövanden, föreligger, säger utredningen, endast ett undantag från principen om lagstöd, nämligen del alt regeringen även vid andra utomordentliga förhållanden än sådana som avses i 13 kap, RF får meddela föreskrifter om internering av utlänningar, Uiredningen förutsätter att denna bestämmelse genom lagändring blir till-lämplig endasl i sådana fall att det enligl 13 kap, RF är möjligt för regeringen alt få befogenhet lill fri- och räilighelsinskränkande normgivning,

Beiräffande den särskilda rältssäkerhetsgaranli, som utgörs av prövning av domstol (eller därmed jämställd nämnd) i fråga om frihetsberövande, erinrar utredningen att gällande utlänningslagstiftning inte alltid föreskriver sådan prövning av frihetsberövande, som inte sker med anledning av brott eller misstanke om brott. Utredningen anser inte att det finns förutsättningar för att i RF föra in en generell rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden för utlänningar ulan föreslår i slällel att del i RF slås fast alt undanlag från principen om domstols- eller nämndprövning av nu angivna slags fri­hetsberövanden får föreskrivas endasl i lag.

När det gäller de "andliga" fri- och rättigheterna i "positiv" bemärkelse (uiredningen bortser i sammanhanget från massmedielagstiftningen) sägs


 


Prop. 1975/76:209                                                   77

läget vara komplicerat. Utlänningslagstiftningen innebär att inskränkningar och villkor får föreskrivas för utlännings vistelse här i landel. Formellt finns inget hinder mol alt sådana föreskrifter inskränker också "andliga" fri- och rättigheter, 1 praktiken har emellertid denna befogenhet ulnylljals endasl för sådana inskränkningar i utlänningars rörelsefrihet som anmälningsplikt och föreskrift om vistelseort och liknande. Utredningen nämner att förslag har lagts fram om att enbart dylika inskränkningar skall få beslutas och förklarar alt den utgår från att delta förslag genomförs. Den särskilda be­fogenhet, som regeringen har att vid utomordentliga förhållanden utfärda särskilda föreskrifter för utlännings uppehåll i Sverige, bör genom lagändring bli tillämplig endast i lägen, som avses i 13 kap, RF, och utgör därför inte heller något problem. Utredningen nämner vidare beslämmelserna i reli­gionsfrihetslagen (1951:680) om kloster, där tillståndskravet ansetts skola motverka att utlänningar bildar kloster i Sverige, samt om medlemskap i svenska kyrkan. Som redovisats i avsnitl 5,2,1 ulgår utredningen från att klosterbestämmelsen kommer all försvinna. Reglerna om medlemskap i svenska kyrkan tillhör de kyrka-stat-frågor som utredningen över huvud inte tagit upp till behandling.

Det som nu sagts ger enligt uiredningen vid handen all del skulle finnas goda möjligheter att likställa utlänning med svensk medborgare i fråga om de "andliga" fri- och rättigheterna i "positiv" bemärkelse. Bilden sägs emel­lertid kompliceras av den omständigheten att regeringen med stöd av 34 ij utlänningslagen får besluta om s, k, politisk utvisning av utlänning. Sådan utvisning kan - åtminstone teoretiskt (utvisningsmöjligheten har enligt ut­redningen inte tillämpats utan får anses väsentligen ha "beredskapskarak-lär") - komma i fråga därför att utlänning utövat t, ex, sin yttrandefrihet på ett sådant sätt att paragrafen blir tillämplig utan att det är fråga om ell yttrande för vilkel en svensk medborgare skulle kunna bli föremål för ett ingripande. Och även om regeringen i ett sådant fall inte beslutar ut­visning ulan endasl föreskriver villkor för utlänningens vistelse här i landel. vilka inskränker hans rörelsefrihet, får ett dylikt ingrepp i hans personliga förhållanden anses innebära en begräsning av hans yttrandefrihet. Det kan därför enligl utredningen på goda grunder hävdas att reglerna om politisk utvisning - även om de som föreslagits får ett mera begränsat tillämp­ningsområde - utgör undantag från huvudregeln alt utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om de "andliga" fri- och rättigheterna.

Uiredningen anser därför att RF måsle tillåta all det för utlänning i lag, men endast i lag, särskill får föreskrivas inskränkningar i de "andliga" fri-och rättigheterna i "postitiv" bemärkelse.

När det gäller de "negativa" opinionsfriheterna sägs den "negativa" yttran­defriheten vålla en särskild svårighet, 1 ett ärende om politisk asyl måsle utlänning kunna tillfrågas om sin politiska uppfattning. Vägrar han att svara på en sådan fråga riskerar han att han inte blir betraktad som politisk flykting och måsle kanske lämna Sverige, Det kan därför sägas


 


Prop. 1975/76:209                                                   78

alt en utlänning i ett dylikl fall tvingas ge sin politiska åskådning lill känna. Utredningen förklarar att denna inskränkning i hans "negativa" yttrande­frihet givetvis måste beslå - att bestämmelserna om asyl finns är Ju i ut­länningens eget intresse. Beträffande övriga "negativa" opinionsfriheier rå­der däremot i vanlig lagstiftning full likställdhet mellan utlänning och svensk medborgare, Uiredningen föreslår därför i fråga om de "negativa" opinions­friheterna att utlänningar enligt RF skall vara helt likställda med svenska medborgare utom såvitt gäller den "negativa" yttrandefriheten, för vilken RF bör tillåta undantag från likabehandlingsprincipen, men endast om det föreskrivs särskilt i lag,

Uiredningen framhåller att utlänningar inte kan likställas med svenska medborgare i fråga om skydd mot åsiktsregistrering, eftersom utlänningar enligt bestämmelser i gällande rätt får registreras enbart på grund av att de till­hör eller sympatiserar med organisation eller grupp som kan befaras här i landet eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet, vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång som medel.

När det gäller skydd mot hemliga rättegångar, alltså principen om dom­stolsförhandlings offentlighet, gäller enligt utlänningslagen och lagen (1957:668) om utlämning för brolt, all förhandling vid domstol kan hållas inom stängda dörrar i vissa särskilt angivna fall (31 och 43 tjj; resp, 19 tj) uiöver vad som är föreskrivet på annat håll. Dessa lagar är inte tillämpliga på svenska medborgare. Utlänningar är således inte helt likställda med svens­ka medborgare i fråga om skydd mot icke offentliga domstolsförhandlingar. Utredningen föreslår därför att undanlag från likställighetsprincipen får ske men endasl om det föreskrivs särskilt i lag,

1 fråga om del särskilda skydd för åsiktsfriheten, som ligger i utredningens förslag om förbud mot inskränkning i fri- och rättigheterna enbart pä grund av politisk, religiös eller annan åskådning, kan utlänning enligt uiredningen inte helt likställas med svensk medborgare, eftersom utlännings politiska åskådning kan föranleda särbehandling enligt reglerna om politisk utvisning, RF måste därför tillåla att undantag föreskrivs i lag.

Beträffande upphovsmäns rätt till sina verk är tillämpningsområdet för de upphovsrällsliga lagarna delvis beroende av upphovsmans anknyining till Sverige, Det omfattar nämligen verk av den som är svensk medborgare eller har sin vanliga hemvist i Sverige, För utlänningar ställs därmed upp ett krav på hemvist här som inte gäller för svenskar, RF måsle alltså tillåta att undantag görs i lag från likställdhetsprincipen.

Utredningen förklarar att den har övervägt frågan om RF bör innehålla en bestämmelse om räti för politiska flyktingar till asyl här i landet. Eftersom del i myckel begränsade undantagsfall enligt gällande utlänningslagstiftning är möjligt att vägra en flykting asyl säger utredningen att den funnit att ett grundlagsstadgande om asyl kan utformas efter endera av två modeller. Antingen blir bestämmelsen myckel utföriig men innehåller ändock många oklara begrepp Qfr 53 och 54 SJ utlänningslagen). Eller också får den närmast


 


Prop. 1975/76:209                                                   79

målsättningskaraktär (jfr 2 ij utlänningslagen), Ingetdera ärenligt utredning­en lämpligt - beträffande del sist nämnda alternativet framhåller utredningen särskilt all en sådan beslämmelse skulle ge en missvisande bild av svensk flyktingpolitik och vålla osäkerhet och oklarhet för de flyktingar som finns där.

Utredningen pekar slutligen på att det programstadgande som utredningen föreslår(l kap, 2 tj) också avser utlänningar här i landet. Av betydelse särskilt för dessa är målsättningen att etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Härigenom sägs också del tidigare angivna andra målel försvensk invandrar- och minoritetspolitik ha kommii lill uttryck i RF,

Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså följande beträffande ut­länningars fri- och rättigheter. En särskild "katalog" över utlänningars fri-och rättigheter skrivs in i 2 kap, RF,

Utlänning här i riket blir hell likställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan opi­nionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för annan åskådning (2 kap, 3 t; andra stycket i utredningens förslag), skydd mot döds­straff, tortyr eller kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap, 4 och 5 tjij), skydd mol retroaktiv strafflagstiftning (2 kap, 9 ij), rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande (2 kap, 10 ij), skydd mot tillfälliga domstolar (2 kap, 11 tj första stycket), räll till domstolsprövning av frihets­berövande med anledning av brott eller misstanke om brott (2 kap, 16 iJ första styckei), skydd mot diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap, 17 och 18 tjtj) samt rätt till fackliga stridsåigärder (2 kap,  19 t;).

Med endast de undantag som särskilt föreskrivs i lag blir utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om yttrandefrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonslralionsrätt, föreningsfrihet och re­ligionsfrihet (2 kap, 2 tj), skydd mot tvång att ge lill känna politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap, 3 tj), skydd mot frihetsberövande (ingår i 2 kap, 7 tj), skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 2 kap, 4 och 5 tJS, mot kroppsvisitation och mot husrannsakan och liknande intrång samt rätt till förtrolig kommunikation (2 kap, 8 tj), skydd mot hemliga rättegångar (2 kap, 11 tj andra stycket), skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap, 13 tj andra stycket) saml rätt till domstolspröv­ning av frihetsberövande som sker av annan anledning än brott eller miss­tanke om brott (2 kap, 16 tj andra stycket) samt upphovsmäns rätt till sina verk (2 kap, 20 t;).

Grundlagsskydd för utlänningar införs inle i fråga om förbud mot åsikts­registrering (2 kap, 3 ij tredje styckei), förbud mot landsförvisning eller mol annal hinder för inresa i landet (2 kap, 6 t; första stycket) eller skydd mot mindre långigående inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövande (in-


 


Prop. 1975/76:209                                                   80

går i 2 kap, 7 tj) och naturiigtvis inte i fråga om skydd mot föriust av svenskt medborgarskap (2 kap, 6 tj andra stycket).

12 Möjligheterna att överlåta inskränkningsbefogenhet till inter­nationellt organ

12.1 Gällande rätt

Beslämmelserna i 10 kap, 5 t; första slyckel RF innebär alt beslutanderätt, som enligt RF tillkommer något där angivet organ, i viss utsträckning och i särskild ordning kan överiåtas till mellanfolkliga organisationer av visst slag. Det föreskrivs där att beslutanderätt, som enligt RF tillkommer riks­dagen, regeringen eller annat i RF angivet organ och ej avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, i begränsad omfattning kan överiåtas lill mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, lill vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Om sådan överiåelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning inte kan avvaktas, genom ett beslul varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjär­dedelar av ledamöterna förenar sig.

Den inskränkning som ligger i alt kompetens får överlåtas endast i be­gränsad omfattning innebärenligl ett uttalande i förarbelena (prop, 1964:140 s, 134) alt sådana befogenheter som att stifta lag, besluta om skatier och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt inte kan överlåtas vare sig i sin helhet eller i en utsträckning som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort.

12.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen påpekar att de nuvarande bestämmelserna i 10 kap. 5 tj första stycket RF för fri- och rättigheternas del innebär att befogenhet att fatta sådana normbeslut som har undandragits den vanlige lagstiftarens kom­petens genom undantagslösa rättighetsregler inle kan överiåtas. Hit hör för närvarande bl, a, kompetens att besluta föreskrifler om dödsstraff och om landsförvisning av svensk medborgare. Inte heller i övrigt kan en mellan­folklig organisation ges en mera vidsträckt normgivningskompetens än den vanlige svenske lagstiftaren har. Om den senares möjligheter att inskränka en viss rättighet begränsas, t. ex. genom krav på att inskränkningarna måste tillgodose särskilt angivna ändamål för att vara tillåtna, gäller motsvarande begränsning i fråga om överlåtelse av normgivningskompetens. 1 övrigt in­nebär 10 kap, 5 tj första slycket RF f n, inga andra spärrar mot överiåtelse av kompetens att beslula räilighelsinskränkande föreskrifter än som ligger


 


Prop. 1975/76:209                                                   81

i kraven pä särskild beslutsordning och på att överiåtelse skall vara av be­gränsad omfattning.

Utredningen förklarar att de hinder mot att överiåta befogenhet att be­gränsa fri- och rättigheterna som nu har nämnts enligt dess uppfattning inte är tillräckliga. Sådan överiåtelse bör över huvud taget inte vara möjlig. Utredningen finner därför angeläget att bestämmelserna i 10 kap. 5 tj första stycket RF kompletteras med en föreskrift av denna innebörd.

13 Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara etc.

13.1   Gällande rätt

I 13 kap. RF finns bestämmelser om normgivningsmakten vid krig, krigs­fara och vissa liknande situationer. Dessa innebär att regeringen i vissa fall antingen direkt med stöd av RF eller på grundval av riksdagens be­myndigande har en mera vidsträckt normgivningsmakt än i andra, normala situationer.

1 13 kap. 5tj RF behandlas det fallet att varken riksdagen eller krigs­delegationen kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig. 1 så fall får regeringen handha dessa uppgifter i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget.

Enligl 13 kap. 6 t; RF kan riksdagen (krigsdelegationen) genom lag be­myndiga regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne som i normala fall skall meddelas genom lag. Sådant bemyndigande får utnyttjas när landet är i krig eller krigsfara eller när del råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landel har befunnit sig. Även i ett annat fall får regeringen utnyttja i lag givet riksdagsbemyndigande, nämligen om det med hänsyn lill försvarsberedskapen erfordras att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådani förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas, 1 lag med bemyndigande som nu har sagts skall noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas,

I både 13 kap, 5 och 6 tjj; RF finns den begränsningen i regeringens norm-givningsbefogenhei all den inte får stifta, ändra eller upphäva grundlag,

13.2   Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen förklarar inledningsvis att den har funnit det naturligt alt undersöka om grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna kan förstärkas ocksä vid krig, krigsfara och liknande situationer.

Utredningen framhåller att de fri- och rättigheter som får begränsas endast efter ändring av själva RF inle kan inskränkas av regeringen när denna på grund av bestämmelserna i 13 kap, 5 eller 6 tj RF utövar normgivnings­kompetens som annars tillkommer riksdagen ensam, eftersom regeringen

6 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                   82

aldrig får ändra grundlag. De fri- och rättigheter, som får begränsas i normala situationer, får däremoi inskränkas ocksä genom föreskrift som regeringen meddelar i enlighet med bestämmelserna i de nu nämnda grundlagssiad-gandena. Principen att endast riksdagen får meddela föreskrift som inskrän­ker fri- och rältigheterna gäller alltså inte i de situationer som dessa be­stämmelser i RF avser. Utredningen understryker dock att riksdagen skall ge ett bemyndigande lill regeringen för att denna skall få meddela föreskrift som inskränker fri- och rällighelerna, utom i det undaniagsfället att riks­dagen inte kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig.

Utredningen påpekar att bestämmelserna i 13 kap, 6 ij RF ger grundlags­stöd förde redan i fredstid stiftades, k, fullmaktslagarna. Bland dessa nämner utredningen allmänna förfogandelagen (1954:279), allmänna ransonerings­lagen (1954:280) och allmänna tjänstepliktslagen (1959:83) saml påpekar att de två förstnämnda innehåller bestämmelser som tillåter regeringen att sälla i krafl föreskrifter i resp lag om husrannsakan eller liknande intrång, medan den sistnämnda har regler som begränsar rörelsefriheten och strejkrätten.

Utredningen framhåller all det även i andra lagar finns bestämmelser av motsvarande slag. Sålunda bemyndigas regeringen i 2 t; lagen (1956:618) om allmänna sammankomster att förordna att allmän sammankomsi inte får hållas inom vissl län eller del av län, om det är påkallat med hänsyn lill krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden. Före­skrifter om bortflyttnings- eller inflyttningsförbud får regeringen meddela med stöd av 37 t; civilförsvarslagen (1960:74), om landel är i krig eller krigs­fara, 1 dylikl fall eller under andra utomordentliga förhållanden får före­skrifter som begränsar rörelsefriheten meddelas av regeringen, såsom i fråga om avspärrning enligt 30 tj smitlskyddslagen( 1968:231) och beträffande om­händertagande av utlänningar enligt 70 tj utlänningslagen (1954:193), Vidare erinras om s, k, trafikmedelsövervakning, dvs, post- och telecensur, som förekom i Sverige under andra väridskriget och som har föreslagits bli föremål förfullmaktslagsiiftning(sebl, a, remissyttrande i JO 1975 s, 498), varigenom yttrandefriheten, rälten lill information och rätten till förtrolig kommuni­kation begränsas.

Utredningen förklarar att den nu åiergivna redogörelsen för fullmakts-lagstiftningen visar att det inte är möjligt all låta RF medge fri-och rättighetsin­skränkningar endast undersamma förutsättningarvid krig och krigsfara som i andra, normala situationer. Vad utredningen har övervägt är därför om de materiella begränsningar av normgivningsmakten som uiredningen föreslår för normala situationer skall gälla också vid krig och krigsfara.

Såvitt gäller de fri- och rättigheter som över huvud taget får begränsas utan föregående grundlagsändring påpekar uiredningen att det materiella skyddel för det flertal av fri- och rättigheterna som har störst betydelse består av att begränsning dels inte får gå utöver vad som i ell demokraiiski samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av del ändamål som föranletl föreskrifterna, dels aldrig får sträcka sig så långl att den utgör ett hot mol


 


Prop. 1975/76:209                                                   83

den fria åsiktsbildningen, dels inte får ske enbart på grund av åskådning. Vidare gäller förbuden mot diskriminering på grund av ras o, d, och kön också i fråga om rättighelsinskränkning. För yttrandefriheten, rätten till informaiion, mötesfriheten, demonstraiionsrätten och föreningsfriheten fö­reslås som tidigare har nämnts dessulom att begränsning får ske i stort sett endast för vissa angivna ändamål.

Utredningen anser alt de allmänna materiella begränsningar i normgiv­ningsmakten som nu har nämnts bör vara tillämpliga även vid krig och krigsfa­ra,eftersom det är särskilt i dy lika situationer som ett sådant grundlagsskydd är av vikt. Också de särskilda materiella inskränkningsbegränsningar som före­slås beträffande opinionsfrihelerna bör enligt ulredningens uppfattning gälla vid krig och krigsfara. Utredningen påpekar alt sådana ändamål som rikets sä­kerhet och folkförsörjningen givetvis får en ökad betydelse vid krigoch krigsfa­ra. Även om inskränkningsändamålen harutformatseflerdet behov som finns i normala situationer, menar utredningen att inget hindrar att de får gälla också vid krig och krigsfara.

Utredningen föreslår alltså att samma materiella begränsningar i norm­givningsmakten skall gälla vid krig och krigsfara som i normala situationer. Dessa begränsningar skall därvid vara tillämpliga såväl när riksdagen enligt 13 kap. 6 tj RF bemyndigar regeringen att begränsa fri- och rättigheterna som när denna med stöd direkt av 13 kap, 5 ij RF beslutar sådana inskränkningar.

Med den utformning av 2 kap, RF som utredningen föreslår krävs inle någon ändring av 13 kap, 5 och 6 tjtj RF, Att riksdagen och regeringen, om annat inle anges särskill, blir bundna av bestämmelserna i 2 kap, är nämli­gen självklart.

14 Föredraganden

14.1 Allmänna synpunkter

En omfattande frihet för den enskilde medborgaren all på olika sätt ta del i den samhälleliga opinionsbildningen är en nödvändig förutsättning för att ett styrelseskick skall kunna kallas demokratiskt. Sedan längre ger också den svenska rättsordningen samhällsmedlemmarna vidsträckta möj­ligheter alt, utan risk för ingripanden från myndigheiernas sida, uttala sina åsikter i olika frågor, delta i demonstrationer och möten, bilda föreningar etc. Ett annat oundgängligt inslag i ett demokratiskt samhällssystem är ett starkt skydd för den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet. Även i detta hänseende uppfyller den svenska lagstiftningen högl ställda krav.

Med undantag för tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna hand­lingar är det nuvarande tillståndet resultatet av en ulveckling utanför grund­lagens ram. De rättigheter som medborgaren i dag åtnjuter har vuxit fram i den vanliga lagstiftningen och har nära samband med vårt samhälles om-


 


Prop. 1975/76:209                                                   84

vandling till en pariamenlarisk demokrati. Frågan om grundlagsskydd för fri- och rättigheterna har emellertid diskuterats sedan lång tid tillbaka. Det första resultatet av det lagstiftningsarbete på området som påbörjades redan i slutet av 1930-talet är fri- och rättighetsregleringen i 1974 års regeringsform (RF). Denna reglering innebär att vissa rättigheter bereds ett absolut skydd; de kan inte begränsas annat än efter grundlagsändring. Övriga rättigheter skyddas genom att grundlagen fastslår deras existens samt anger att de inte får begränsas på annat sätt än av riksdagen genom lagstiftning.

Det bör i sammanhanget erinras om att de grundläggande fri- och rät­tigheterna skyddas också genom olika internationella överenskommelser till vilka Sverige har anslutit sig. Här kan särskilt nämnas den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund­läggande friheterna (eun)pakonventionen) jämte tilläggsprotokoll, den eu­ropeiska sociala stadgan samt de två internationella konventionerna om medborgeriiga och politiska resp. ekonomiska, sociala och kulturella rät­tigheter (FN-konventionerna).

Del torde råda allmän enighet om att det starkaste skyddet för de grund­läggande fri- och rättigheterna utgörs av ett aktivt demokratiskt medvetande hos medborgarna. Detta förhållande hindrar emellertid inte att det ligger ett betydande värde i alt rättigheterna kommer till uttryck i grundlagen. Genom att de ges denna framskjutna placering i rättsordningen markeras deras centrala betydelse för det demokratiska styrelseskicket. Medborgarna och samhällets organ erinras av grundlagen om vikten av att fri- och rät­tigheterna vidmaklhålls.

Rättighetsregler av det slag som man möter i 1974 års RF är emellertid betydelsefulla också på annat sätt än genom sina psykologiska och politiska verkningar. Bestämmelserna i 2 kap. RF innebär i fråga om huvuddelen av de rättigheter som anges där - t. ex, yttrandefriheten, rätten lill infor­mation, föreningsfriheten, rörelsefriheten - att dessa för första gången kom­mer lill positivt uttryck i den svenska rättsordningen. Det framgår efter nya RF:s tillkomst direkl av grundlagen vad som skall gälla i den mån särskilda lagbestämmelser saknas. Vidare innebär kravei på lagform för be­gränsningar av fri- och rättigheterna ett viktigt skydd. Till följd av detta krav kommer alla ifrågasatta rättighelsbegränsningar att bli föremål för den grundliga genomlysning och den debatt inom och utanför riksdagen som sammanhänger med lagstiftningsproceduren.

Fri- och rättighetsutredningen föreslår att man nu skall ytterligare förstärka grundlagsskyddet för de medborgeriiga fri- och rättigheterna genom att dels utvidga det skyddade området, dels ställa upp olika slag av hinder för riks­dagens möjligheter att beslula rätlighelsbegränsande lagar.

Den hittillsvarande utvecklingen i vårt land på fri- och rättighetsområdet visar att det knappasl är erforderligl med en förstärkning av rättighetsskyddet för normala förhållanden. Att riksdagen i tider av inre och yttre lugn skulle missbruka sina beslutsbefogenheter framstår som höggradigt osannolikt.


 


Prop. 1975/76:209                                                   85

Som utredningen framhåller måste man emellertid räkna med möjligheten att den demokratiska samhällsordningen kan komma att hotas av antide­mokratiska rörelser inom landet eller, t, ex, i tider av krigsfara, utsättas för påfrestningar lill följd av tryck utifrån. Det är främst i sådana lägen som ett förstärkt grundlagsskydd för fri- och rättigheterna kan vara en värdefull tillgång. En grundlagsreglering som drar upp gränser för möjligheterna att besluta rättighetsinskränkande lagar har vidare den rent pedagogiska förtjänsten att den på ett tydligare sätt än de nuvarande grundlagsreglerna klargör rättighetsregleringens roll i rättsordningen och arten av de avväg­ningar mellan motstående intressen som måste göras på området. Den kom­mer därigenom att ge en riktigare bild av den enskildes rättsställning än vad RF f. n, gör.

Jag anser av nu angivna skäl, i likhet med utredningen och en så gott som enhällig remissopinion, att det är en angelägen uppgift att utvidga och förstärka grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Utredningen har övervägt möjligheterna att utforma räiiighetsskyddei på sådant sätt att det direkt anknyter grundlagens regler till de inter­nationella fri-och rättighetskonventionerna. Den har emellertid förkastat denna lösning. Som skäl för sin ståndpunkt åberopar utredningen bl, a, att konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtill­gängliga samt bygger på en terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Den övervägande delen av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan har anslutit sig till utredningens uppfattning. Också Jag finner utredningens ståndpunkt välmotiverad.

Även om den föreslagna rättighetsregleringen sålunda har utformats utan direkl anknytning lill rättighetskonventionernas texter ansluler den sig i sak­ligt hänseende nära till dessas innehåll. Som utredningen framhållerärdel före­slagna skyddel för opinionsfriheterna i själv verket på fiera punkter betydligt starkare än konvenlionsskyddet och i övrigt åtminstone likvärdigt med detta.

Den rättighetsreglering som har föreslagils av utredningen kan sägas bestå av två huvudkomponenter. Dels innehåller förslaget materiella rättighets­regler, dvs, föreskrifter som beskriver rättigheterna och på olika sätl begränsar de offentliga organens möjligheter alt göra ingrepp i dessa. Dels finner man regler om hur kontrollen skall ske av att räitighetsreglerna efterlevs. Det är uppenbart all man måste ställa samman dessa två momeni i regleringen för alt få en uppfaltning om vad del föreslagna rätiighetsskyddet innebär. Jag finner det emellertid lämpligast alt diskutera dem vart och ett för sig.

Det materiella skydd som utredningen föreslår avser i allmänhet endasl den enskildes relation till den offentliga makten, inte förhållandel en­skilda emellan. Utredningen åberopar åtskilliga omständigheter till stöd för denna begränsning. Den påpekar bl, a, att ett rällighelsskydd som skall gälla gentemot lagstiftaren, riksdagen, måste ges i en form som binder denna, nämligen i grundlag, medan det däremot för all skydda medborgarnas rät­tigheter mot angrepp från andra enskilda i de flesta fall är tillräckligt med


 


Prop. 1975/76:209                                                   86

vanlig lag. Härtill kommer enligl uiredningen att det inte är praktiskt möjligt att låta rätiighetsskyddet generellt avse också förhållandet mellan enskilda inbördes. Man skulle i så fall vara nödgad att i grundlagen detaljerat ange vilka rätiighetskränkande beteenden som är förbjudna för den enskilde och vilka rättsverkningar som är knutna till överträdelser av förbuden. Utredning­en pekarockså pade problem som en grundlagsreglering som generellt skyddar fri- och rättigheterna också gentemot enskilda skulle medföra för civilrättens del, Uiredningen nämner här bl, a, de konflikter som kan uppkomma mellan grundlagens rättighetsregler och de civilrättsliga reglerna på avtals-och egen­domsrättens områden.

Utredningens ställningstagande att i huvudsak begränsa grundlagsregle­ringen till att avse förhållandet mellan den enskilde och det allmänna har av de flesta remissinstanser lämnats utan kommentar, I ett par yttranden hävdas att en generell reglering är möjlig också i fråga om förhållandet enskilda emellan. Andra instanser anser att grundlagen beträffande vissa särskilda frågor skall innehålla regler som gäller också för enskildas inbördes relationer. Utredningens ståndpunkt godtas däremot uttryckligen av bl, a, Svea hovrätt och de Juridiska fakulteterna vid universiteten i Uppsala och Lund,

För egen del finner Jag utredningens ställningstagande väl underbyggt. Det är uppenbarligen inte praktiskt möjligt alt i grundlag ge rättigheterna ett omfattande skydd gentemot angrepp från enskilda, och del föreligger i de allra flesta fall inte heller någol behov av ett sådant skydd. De möjligheter som erbjuds genom den vanliga lagstiftningen får anses vara helt tillräckliga. Jag föreslår därför i likhet med uiredningen alt skyddet i huvudsak skall gälla bara gentemot del allmänna. Jag ålerkommer lill innebörden av ut­trycket "det allmänna" i specialmotiveringen under rubriken till 2 kap. Jag vill här bara nämna att jag liksom utredningen använder della uttryck för att beteckna dels det allmännas verkställande organ, dels de normgivande organen, när dessa beslutar för enskilda betungande, offentiigrättsliga före­skrifter, däremot inte när de beslutar civilrättsliga normer.

Som jag redan har nämnt innebär utredningens förslag till materiellt räi-tighetsskydd dels att det grundlagsskyddade området utvidgas i förhållande lill gällande rätt, dels att vissa gränser dras för lagstiftarens möjligheter att beslula rätlighelsbegränsande föreskrifter.

Unidgningen av del grundlagsreglerade området sker bl. a. genom att de sociala rättigheterna förs in i RF genom stadganden av programmatisk ka­raktär. Vidare föreslås att det rättsligt verkande skyddel skall omfatta flera nya rättigheter. Bland dessa finner man skydd mol tvång att della i möte, demonstralion eller annan opinionsyttring saml skydd mol anteckning ulan samtycke i register enbart på grund av politisk åskådning, Förslagel in­nehåller vidare regler om skydd mot tortyr och kroppsstraff saml mol medi­cinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. Andra nya rättighetsregler avser domsiolsoffenilighei samt upphovsrätt för författare.


 


Prop. 1975/76:209                                                   87

konslnärer och andra upphovsmän. Förslaget innehåller slulligen också för lagstiftaren bindande förbud mot åsikts-, ras- och könsdiskriminering,

I delta sammanhang kan också nämnas att vissa av de rättigheter som redan nu finns fastslagna i RF har fått sin omfattning vidgad eller bättre preciserad, I huvudsak överensstämmer emellertid rältighetsbeskrivningarna med de nuvarande.

Förstärkningen av grundlagsskyddet har delvis skett genom att kretsen av absoluta fri- och rältigheter har utökats. Här har tillkommit skyddet mot tvång att ge lill känna åskådning, skyddet mot tvång all delta i möte, demonstration etc, skyddet mol tvång att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning samt skyddet mot politisk åsiktsregistrering utan samtycke. Till samma grupp hör förbu­den mot tortyr, kroppsstraff och medicinsk påverkan i syfte alt tvinga fram eller hindra yttranden samt förbuden mot åsikts- och rasdiskriminering.

Skyddet för de begränsningsbara rättigheterna - bl, a, opinionsfriheterna och rörelsefriheten - har förstärkts på fiera olika sätl. För del första gäller att ingen rättighet får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begräns­ningen. För det andra får en begränsning aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vid sidan av dessa två allmänna begränsningsramar kan ställas del lidigare nämnda förbudet mot åsiktsdiskriminering, vilket innebär att ingen fri- och rättighet får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning, I fråga om yttrandefriheten, rätten lill information, mötesfriheten, demonstrationsrätten och föreningsfriheten kompletteras de allmänna skyddsreglerna med bestämmelser som innebär att begränsning endasl får ske för att tillgodose kvalificerade, lill stor del särskilt angivna intressen. Därjämte föreskrivs att lagstiftaren särskilt skall beakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rält lill information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Utredningens förslag innebär vidare att den skyddade personkretsen ut­vidgas lill att omfatta också utlänningar här i riket. I belydande utsträckning skall dessa åtnjuta samma skydd som svenska medborgare, I övrigt föreslås i de fiesta fall att utlänning skall vara Jämställd med svensk medborgare om annat inte föreskrivs i lag.

Utredningens förslag till materiellt rättighetsskydd har i huvudsak fått ell mycket positivt mottagande av remissinsianserna. Urvalet och beskriv­ningen av rättigheter godtas sålunda i allt väsentligt liksom uppdelningen i absoluta och begränsningsbara rättigheter. Också utredningens metod för förstärkning av skyddet för de begränsningsbara rältigheterna har allmänt accepterats,

1 likhei med remissinsianserna anserjag att utredningens förslag till mate­riella skyddsregler fyller högt ställda anspråk både i sak och formellt. Ut­redningen har enligl min mening lyckats myckel väl med den synnerligen


 


Prop. 1975/76:209                                                   88

besväriiga uppgiften all omgärda fri- och rättigheterna med ett verksamt skydd utan att lägga hinder i vägen t. ex. för önskvärd reformverksamhet på de sociala och ekonomiska områdena. Jag förordar alt det materiella rätiighetsskyddet i allt väsentligt utformas i enlighet med utredningens för­slag. De ändringar som Jag kommer att föreslå i det följande är så gott som uteslutande av lagteknisk eller redaktionell natur.

Man har inom utredningen diskuterat frågan huruvida de materiella skyddsregler som har nämnts i det föregående skall kombineras med ett krav på kvaliflcerad majoritet för lagbeslui som innebär begränsning av vissa av de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna, bl. a. opinionsfriheterna. Utredningens överväganden i denna fråga får ses mot bakgrund av den ma­joritetsprincip som är grundläggande för den demokratiska beslutsordningen. Utredningen beskriver denna princip så all majoriteten - enkelt flertal -inom folkrepresentationen skall ha möjlighet att, med ansvar inför väljarna, fatta de beslut som vid varje tillfälleanses bäst gagnasamhällel. Majoritetsprin­cipens grundläggande betydelse för den politiska demokratin har som utred­ningen framhåller understrukits genom det riksproportionella valsystemet och avspeglas också på andra sätt i den nya författningen som konsekvent är byggd på folksuveränitetens och pariamentarismens principer. Inga andra avvikelser från denna princip bör tillåtas än just sådana som är nödvändiga för alt skydda den demokratiska styrelseformen och andra värden som är oskiljaktigt för­enade med demokratins idéer. En rältighetsreglering måste utformas såatt inte politisk makt förs över från riksdagsmajorileten till olika riksdagsminoriteter.

Med utgångspunkt i detta grundläggande ställningstagande konstaterar utredningen inledningsvis att det från principiella utgångspunkter inte är möjligt att tänka sig en ordning som med verkan för det reguljära lag­stiftningsarbetet ställer krav på kvaliflcerad majortiel för beslul av riksdagen. Utredningen påpekar vidare alt de principiella invändningarna mol ett sy­stem med kvalificerad majoritet ärgilliga även om metoden reserveras endast för beslul om inskränkningar i vissa rättigheter. En rättighetsinskränkning kan nämligen ingå som en del i ett större förslag som i och för sig saknar varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Som exem­pel på en sådan situation nämns att det i samband med en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner kan visa sig nödvändigt alt besluta vissa föreskrifter om tystnadsplikt för de funktionärer som skall administrera reformen. Del kan enligt utredningen inte vara rimligt att i ett sådant fall kräva kvalificerad majoritet för att reformen skall kunna genomföras. Utredningen påpekar slutligen att ett krav på kvalificerad ma­joritet inte än någon adekvat metod att skydda fri- och rättigheterna eftersom den inte utgör något hinder mot beslut bakom vilka står stora riksdags-majoriteter.

Utredningens ståndpunkt i denna fråga har lämnats utan erinran av del stora fiertalet remissinsianser. Endast från några få håll framförs krav på något slag av ordning med kvalificerad majoritet för rätlighelsbegränsande


 


Prop. 1975/76:209                                                   89

lagbeslut.

Den principiella karaktären hos en skyddsreglering som kräver kvalificerad majoritet för rättighetsbegränsningar är i viss utsträckning beroende av om ett sådant krav används som enda skyddsmetod eller om det - som nu närmast är aktuellt - kombineras med andra former av rättighetsskydd. I det förra fallet innebär ett krav på kvalificerad majoritet att man avstår från att styra riksdagens handlande genom uttryckliga grundlagsdirektiv om lagstiftningens innehåll och i stället föriitar sig på att olika riksdags-minoriteters goda omdöme skall leda till tillfredsställande beslut i de enskilda lagstiftningsärendena. Om grundlagen däremot innehåller regler som i mate­riellt hänseende begränsar riksdagens möjligheter alt stifta lag och samtidigt föreskrifterom kvalificerad majoritet innebär detta att minoriteten kan moli­vera ett underkännande av ett majoritetsförslag med påståendet att förslaget är grundlagsstridigt. Minoriteten får således här möjlighet alt framträda som in­nehavare av en befogenhet att kontrollera det grundlagsenliga i de beslut som majoriteten vill fatta.

För egen del anser jag starka principiella skäl tala mol ett system som innebäratt riksdagsminoriteteravoförutsebaroch skiftande sammansättning kan framträda med anspråk att kontrollera del grundlagsenliga i riksdags­majoritetens handlande. Det bör enligt min uppfattning aldrig få råda någon tvekan om alt den auktoritativa grundlagstolkning som kan bli aktuell när riksdagen beslutar lag ankommer på riksdagens majoritet.

Mot en ordning med kvalificerad majoritet kan vidare göras vissa in­vändningar som äger giltighet oavsett om en sådan skyddsmetod används ensam eller i förening med andra former för rällighelsskydd. Man kan här först och främst peka på den av utredningen nämnda risken för att ett krav på kvalificerad majoritet i vissa fall ger olika minoriteter ett otillböriigt inflytande över beslutsprocessen i frågor som i själva verkei inte har med fri- och rättigheterna att göra. En ordning med kvalificerad majoritet medför vidare olika praktiska problem i fråga om riksdagsproceduren. Man kan för att bara la ett exempel nämna de svårigheler som uppkommer om alla riksdagsledamöter är ense om att gällande rättsläge i en viss fråga är sämre än varje framfört ändringsförslag men det visar sig omöjligt att uppnå mer än enkel majoritet för något av ändringsalternaliven. Del kan visseriigen sägas att rena procedursvårigheter inte i sig själva har någon större tyngd som argument mot en eventuell förstärkning av räiiighetsskyddei. De medför emellertid en risk föratt procedurdebaiier träder i stället för sakdebatter i de po­litiska frågorna och alt det därmed skeren snedvridning av det politiska arbetet. Ständigt återkommande tvister i procedurfrågor kan vidare medföra att det parlamentariska systemet råkar i vanrykte med svåra skador för det de­mokratiska styrelseskicket som följd.

Av de skäl som Jag nu har anfört finner Jag det inie möjligt att godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en del av skyddel för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Jag är däremoi inle helt främmande


 


Prop. 1975/76:209                                                   90

för tanken att förstärka skyddel för vissa rättigheter genom regler som bättre än riksdagsordningens allmänna besiämmelserom bordläggning, följdmotions-tid,återremiss till utskott och uppskov med behandlingen av ärende tillgodoser det särskilda behov av utrymme för allmän debatt kring ett rätlighelsbegrän­sande lagförslag som ibland kan föreligga. Sådana reglerom lidsutdräkl mellan förslag och beslul skulle vidare förbättra riksdagens möjligheter all underkasta framlagda lagförslagen noggrann prövning mol bakgrund bl, a, av de synpunk­ter som kan ha förts fram i den allmänna debatten. Med hänsyn lill frågans komplicerade beskaffenhet ärjag emellertid inle beredd alt mot bakgrund en­bart av nu tillgängligt utredningsmaterial la ställning till en reglering av sådan innebörd ulan förordarati möjligheternaattpådettasätl bygga utskyddet förde medborgeriiga fri- och rällighelerna ulreds i särskild ordning,

Uiredningen har också diskuleral och avvisat tanken att förstärka rät­iighetsskyddet genom att skärpa viftkoren för grundlagsändring på så sätl all viss tid måste förfiyta mellan riksdagens försia beslut och riksdagsvalet respektive mellan valet och riksdagens andra beslut i grundlagsfrågan, Enligl uiredningen ligger en lillräcklig garanti mol förhastade grundlagsändringar i att folkel har haft möjlighet all la slällning lill vilande grundlagsförslag. Alt tvinga den nyvalda riksdagen till uppskov sägs vara stötande från de­mokratisk synpunkt och kunna leda till all angelägna grundlagsändringar, om vilka kanske råder allmän enighet, fördröjs, I fråga om kravet att det första riksdagsbeslutet om grundlagsändring skall fällas viss tid före valet säger uiredningen att detta kan få till följd att förarbetet forceras till men för lagstiftningsprodukien. Av liknande skäl motsätter sig uiredningen också tanken att avstänga en riksdag som har utsetts genom extra val från att falla ett definitivt grundlagsbeslut.

Utredningens ställningstagande i denna fråga har i allmänhel lämnats okommenterat under remissbehandlingen. Ett fålal inslanser uttalar sig emellertid till förmån för en förlängning av tiden mellan de två grund-lagssliftningsbesluten.

För egen del finner jag ulredningens siåndpunki vara välmoiiverad. En ändring av grundlagssiiftningsförfarandel av angivet slag skulle både vara principiellt stötande och medföra allvariiga praktiska olägenheter. Vad särskill gäller förslagel ätten riksdag som har utsetts genom extra val inte skulle få fatta ett definitivt grundlagsbeslul bör framhållas att en sådan ordning skulle få till följd all extra val förvandlas till andra klassens val. Till en del torde syftet bak­om förslaget till ändrade regler om grundlagsstiftningsförfarandet däremot kunna förverkligas inom ramen fören sådan ordning med särskill uppskov som enligl vad jag nyss har förordat bör bli föremål för ytteriigare överväganden.

Utredningen har ägnal slor uppmärksamhet ål frågan om kontrollen av   de   materiella   räitighetsreglernas   efterlevnad. Enligt utredningens uppfattning får rätiighetsskyddet erforderiig styrka först om de materiella rättighetsreglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. Del sägs emellertid alt ett skydd


 


Prop. 1975/76:209                                                   91

av detta slag måste utformas på sådant sätt alt det uppfyller kravet att inte ge upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Lika litet som det kan godtas att olika minoriteter får styra de politiska besluten, lika litet färetljudicielll rällighelsskydd innebära att politisk makl förs över till organ som inle är politiskt sammansatta. Mot denna bakgrund av­visar utredningen tanken på en författningsdomstol av västtysk lyp liksom på en vidsträckt domstolsprövning av lagstiftningens innehåll av det slag som fö­rekommeri USA, Det ärenligt utredningen med hänsyn till det grundläggande syftet med en fri- och rältighetsreglering i grundlag - nämligen att skydda de demokratiska värdena i vissa krisbelonade lägen-tillräckligt alt regelsyslemel innehåller spärrar mot klara kränkningar av de grundlagsfästa fri-och rältighe­terna, Uiredningen anser därför att en/flg;7;-ö'v77//;g,srä» för domstolar och andra rättstillämpande myndigheter av det slag som f n, föreliggeri rättspraxis är ett lämpligt kontrollinstrument. Det svenska lagprövningsinstitutet innebär att en domstol eller annan rättstillämpande myndighei skall sätta en lag åt sidan om den står i uppenbar sirid med en bestämmelse i grundlag men endast då, En­ligl utredningen boren lagprövningsräli av della innehåll i fortsättningen kom­ma till direkt uttryck i grundlagstexten.

Av remissinsianserna har endasl LO klart lagil avstånd från tanken på någon form av judiciellt rättighelsskydd, Enligl LO bör RF tvärtom innehålla ett uttryckligt förbud mot lagprövning, Ålskilliga instanser uttrycker emel­lertid farhågor för alt den kraftiga utvidgningen av rättighelsområdet skall få lill följd att lagprövningsrätten trots utredningens uttalade avsikter med sitt förslag skall få politisk betydelse. Dessa instanser anser i allmänhet att lagprövningsrätt i och för sig är ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen men att den dels inte bör skrivas in i grundlagen, dels bör ges ett så litet tillämpningsområde som möjligt, I övrigi har de remissinstanser som har yttrat sig i frågan - bland dem högsta domstolen och regeringsrätten - ställt sig positiva till utredningens förslag. En av de inslanser som vill ha en grundlagsfäst lagprövningsräli av det innehåll som uiredningen har föreslagit vill dock att alla lagprövningsfrågor skall hänskjutas till högsta domstolen. En annan instans vill att sådana frågor skall avgöras av en särskild för­fattningsdomstol.

Jag vill lill en början säga att jag inte anser det vara lämpligt att införa ett system med författningsdomstol för kontrollen av grundlagsreglernas efterievnad. Ett sådant system är helt främmande för svensk författnings-tradition och låter sig dessutom svårligen förena med kravet att en fri-och rättighelsreglering inle får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Den enda form av judiciell kontroll som kan övervägas är därför enligl min mening ett syslem som utnyttjar redan befintliga organ, m, a, o, något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheiernas van­liga rättslillämpningsverksamhet.

Med hänsyn till att det vid remissbehandlingen har kommii fram en mångfald olika synpunkler alltifrån ett krav på förbud mot lagprövningsrätt,


 


Prop. 1975/76:209                                                   92

grundat på åsikten att en sådan rätt strider mot konstitutionens demokratiska principer, till påståenden att lagprövningsrätten aren logiskt ofrånkomlig kon­sekvens av vår rättsordnings uppbyggnad med författningar påolika nivåer-grundlag, lag, förordning etc. - kan det vara lämpligt att härsäga något om vilka möjligheter grundlagssliftaren har att tillerkänna eller frånkänna de rällslill-lämpande organen rätt alt vid konflikter mellan föreskrifter på olika nivåer un­deriåta att tillämpa den lägre föreskriften.

Det är enligt min mening riktigt att en viss form av lagprövningsrätt är ofrånkomlig i en rättsordning av det slag som vi har i vårt land. Del är sålunda självklart att myndigheterna måste ha rätt att åsidosätta en fö­reskrift på den grund att denna över huvud tagel inte härrör från något offentligt organ eller att dess tillkomst är förbunden med ett mycket grovt formfel. Del är t. ex. uppenbart att myndigheterna inte skall tillämpa en "lag" som har utfärdats utan föregående riksdagsbeslut. Det är vidare knappasl tänkbart att i den situationen att två motstridiga regler på olika nivåer vänder sig direkl till de rättstillämpande organen ålägga myndig­helerna att ge företräde ål den lägre regeln. När TF t. ex. i 1 kap. 2 t; förbjuder myndigheterna att hindra en skrifts spridning bland allmänheten på grund av dess innehåll, är självfallet avsikten alt myndighelerna skall underiåta att lillämpa en lag som till äventyrs föreskriver sådant hindrande.

Lagprövningsräli av del slag som jag nu har nämnt är knappast av något större intresse från ideologisk-principiell synpunkt. Det ärenligt min mening knappasl ens adekvat att lala om lagprövning i situationer av detta slag. Del rör sig här närmast om en lagtolkningssituation där myndigheterna har att handla efter den för vårt rättssystem grundläggande principen att högre föreskrift går före lägre.

Annoriunda förehåller del sig däremoi med ett rättsinstitut som innebär att en myndighet kan åsidosätta en föreskrift på den grund att föreskriften har beslutats med åsido.sällande av gällande procedurregler, alt den har be­slutats av ett organ som i och för sig kan besluta normer men som saknar kompelens alt besluta rättsregler av del aktuella slaget eller att en föreskrift av aktuellt innehåll över huvud taget inle hade fått beslutas. Alla dessa fall utmärks av att det bara är den lägre - prövade - föreskriften som vänder sig direkt till rättstillämparen medan däremot den högre norm med vilken Jämförelsen görs enl igt sin lydelse är riktad enbart lill normgivaren. En lagpröv­ning av detta slag kan därför sägas innebära att myndighelerna kontrollerar all normgivaren rätt har tillämpat de regler som gäller för denne.

En lagprövningsräli av senasl nämnt slag är ingen nödvändig konsekvens av rättsordningens uppbyggnad med rättsregler som är systematiserade på olika nivåer på sådant sätt att reglerna på en nivå i princip har företräde framför reglerna på en annan. Det är i och för sig tillräckligt alt prövningen görs av de normgivande organen.

Det förhåller sig å andra sidan inle så att grundlagen till följd av sin uppbyggnad och sitt allmänna innehåll skulle utesluta lagprövningsräli. Jag


 


Prop. 1975/76:209                                                   93

kan sålunda inte instämma i påståendet att varje form av rättslig kontroll av riksdagens lagstiftningsverksamhet skulle stå i strid med folksuverä­nitetens princip sådan denna kommer till uttryck i den i 1 kap, I tj första stycket RF intagna satsen att all oftentlig makt utgår från folket. Av samma paragrafs tredje siycke, enligt vilket den offentliga makten skall utövas under lagarna, framgår nämligen den för en rättsstat självklara grundsatsen att riksdagen lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rält. Förekomsten av ett från den politiska makten fristående men av rätts­ordningen styrt kontrollsystem med uppgift att ingripa för det fall att riks­dagen till äventyrs skulle förbryta sig mol grundlagen kan därför knappasl sägas stå i strid med de grundläggande principerna bakom vårt statsskick. En ordning med rättslig kontroll av politiska beslut är för övrigt inte någon nyhet i vårt land. Lagprövningsrätt finns som nämnls redan i gällande rätt, låt vara att dess tillämpningsområde f n, är myckel begränsat. Jag kan vidare peka på RF:s regler om Juridiskt ansvar för statsråd och på den form av rättslig kontroll av politiska beslut som man möter i kommunalbesvärsin-stitutet.

Sammanfattningsvis kan sägas att lagprövningsräli endast i mycket be­gränsad utsträckning är en nödvändig konsekvens av rättsordningens upp­byggnad men att vårt konstitutionella syslem å andra sidan inte utesluter en sådan rätt. Vill man att normkonflikter skall avgöras av de rättstill-lämpande organen kan man åstadkomma detta med hjälp av särskilda rätts­regler, skrivna eller oskrivna.

Att sådana oskrivna rättsregler föreligger i svensk rätt är helt klart. Jag kan i detta sammanhang hänvisa till mina uttalanden i ämnet i prop, 1973:90 (s, 200-201), Den lagprövningsrätt som avspeglas i rättspraxis avser såväl formerna fören författnings tillkomst som dess materiella överensstämmelse med högre författning och frågan om den har beslutals av ett kompetent organ. En förutsättning för att en av riksdagen eller regeringen beslutad föreskrift skall få sättas åt sidan är emellertid att ett eventuellt formfel vid dess tillkomst ärgrovt eller all föreskriften i någol annat hänseende uppenbart strider mot högre författning.

Endast uppenbar grundlagsstridighet får sålunda medföra att en lag sätts åt sidan i rättstillämpningen, Samma krav på uppenbar motstridighel gäller också i fråga om regeringens förordningar. Föreskrifter som har beslutats av en förvaltningsmyndighet eller kommun kan däremot sättas ål sidan också i fall av mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter,

Lagprövningsrätlen utövas i princip ex officio. Detta innebär emellertid inte alt prövning av eventuell motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kan bli aktuell endasl om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighei i ett visst fall har särskild anledning att förmoda all en normkonfiiki föreligger, I lag­prövningsrälten ligger med andra ord inte någon allmän skyldighet för myn-


 


Prop. 1975/76:209                                                   94

digheterna alt undersöka om de rättsregler som skall tillämpas lill äventyrs står i strid med föreskrifter på högre nivå.

Jag har stor förståelse för de synpunkter som brukar framföras av lag­prövningsrättens kritiker att ingen kan vara bättre skickad att tolka grund­lagen än folkviljans främsta företrädare, riksdagen, och att en lagprövnings­rätt kan leda till öppna motsättningar mellan lagstiftande och rättstilläm­pande organ till allvariigt men för båda parter. Att en judiciell överprövning av riksdagens beslut inle får bli ett reguljärt inslag i det politiska livet är enligl min mening en självklarhei. Man kan emellertid inte bortse från all det också finns starka skäl för att förena grundlagens materiella räl­tighelsregler med något slag av lagprövningsrätt för de rättstillämpande or­ganen. Ett rättighetsskydd av den uiformning som föreslås av fri- och rät­tighetsutredningen lar bl, a, sikle på att hindra missbruk av lagstiftnings­makten. Det ter sig då föga konsekvent att låta skyddels siyrka helt vara beroende av lagstiftarens goda vilja all räiia sig efter skyddsreglerna. Även om man som jag är av den uppfattningen att riksdagen under normala förhållanden kan förväntas bemöda sig alt på alll sätt respektera grundlagens regler, måste man erkänna det befogade i ett resonemang av detta slag. Skall skyddel ha någon verklig effekt i de krissituationer för vilka del i första hand är avsett, kan man svåriigen undvara en från riksdagen fristående konlrollapparal. Jag vill i detta sammanhang också understryka den viktiga preventiva effekt som följer av ett lagprövningsinstitut. Som utredningen med instämmande av flera remissinstanser - bland dem högsla domstolen - framhåller torde denna effekt i realiteten betyda lika myckel från skydds­synpunkt som själva befogenheten att åsidosätta en grundlagsstridig lag.

Mot bakgrund av del anförda kan jag inte finna annat än alt utredningens förslag att bibehålla lagprövningsrätten med del innehåll som denna f n, anses ha i svensk rätt innebären lämplig avvägning mellan de olika inlressen som här står mot varandra, Å ena sidan kan man vara säker på att dom-stolarria inte kommer alt få någon ställning som politiska maktfaktorer, Å den andra har de möjlighet att utnyttja ett oförbrukal förtroendekapital till rättigheternas skydd i de undanlagsbetonade lägen där sådana ingri­panden måste anses befogade.

Jag är sålunda ense med utredningen om att den nuvarande lagpröv­ningsrätlen bör bibehållas som ett inslag i skyddel för fri- och rällighelerna. Frågan om den skall komma till direkl uttryck i grundlagsiexten är emellertid enligt min mening ännu inte mogen för avgörande. Det finns i själva verket vissa skäl som talar för alt lagprövningsrätten liksom hittills lämnas oreg­lerad. En grundlagsregel skulle otvivelaktigt - även med en restriktiv ut­formning - kunna inge den oriktiga föreställningen att lagprövningen skall utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen. Vidare är del som fiera re­missinstanser har framhållil svårt all finna en för alla förfaltningsnivåer invändningsfri avfattning av en grundlagsregel. Av särskild betydelse i sam­manhanget är alt Jag, som framgår av del föregående, förordar att möj-


 


Prop. 1975/76:209                                                   95

ligheterna att införa särskilda uppskovsregler i fråga om rältighetsbegrän-sande lagstiftning skall utredas ytteriigare. Det är uppenbart alt tillkomsten av sådana regler skulle få belydelse för lagprövningsrätlens innehåll och alt dessa två frågor därför inte bör behandlas fristående från varandra. Jag förordar av denna anledning att frågorna om lagprövningsrättens framtida utformning och om införande av särskilda uppskovsregler på fri- och räitig-hetsområdei ulreds i ett sammanhang. Den omständigheten all lagprövnings­rätten nu lämnas oreglerad får lill följd alt den lagprövningsräli som har utvecklats i rättspraxis kommer all beslå även efler anlagandel av de nya reglerna om fri- och rättigheter (jfr prop,  1973:90 s, 200),

En fråga som har nära samband med lagprövningen gäller I a g r å d e 1 s granskning av rätlighelsbegränsande lagförslag. Fram till år 1971 gällde att lagrådet, som består av domare från de två högsta domstolarna, obligatoriskt skulle höras över lagförslag som gällde civil-, straff- eller processrätt. Genom grundlagsändring 1970-1971 gjordes lagrådsgranskningen fakultativ, dvs, det överiäts ål regeringen att fritt be­döma när den ville inhämta lagrådets yttrande. Denna ordning gäller enligt 8 kap, 18 tj nya RF alltjämt. Som en nyhet infördes emellertid genom RF en rätt för riksdagsutskott att inhämta lagrådets yttrande. Enligt 4 kap, 10 ij riksdagsordningen kan redan en tredjedel av ledamöterna i ett utskott få till stånd lagrådsyltrande. Utskottsmajoriteten kan dock motsätta sig mi­noritetens önskan, om den skulle finna att det dröjsmål med ärendets be­handling som är förenat med lagrådsgranskningen skulle leda till avsevärt men,

Uiredningen har inle föreslagit någon ändring av reglerna om lagråds­granskning men har förklarat att det vore lämpligt att företa en förutsätt­ningslös ulredning om lagrådsinsliluiel gjord mot bakgrund av erfarenhe­lerna av den fakultativa lagrådsgranskningen.

Bland de remissinstanser som uttalar sig lill förmån för ulredningens ståndpunkt kan nämnas högsta domstolen, kammarrätten i Göteborg ,saml LO, Högsla domstolen anser emellertid all lagrådsgranskning i prakliken bör ske i stor omfallning, Obligalorisk lagrådsgranskning av fri- och räl­lighetsbegränsande lagstiftning förordas av bl, a, regeringsrätten och Svea hovrätt.

För egen del anser jag att del ofta kan vara lämpligt att rällighetsbe­gränsande lagstiftning granskas av lagrådet. En sådan granskning är bl, a, ägnad att ytterligare minska farhågorna för att riksdagens lagbeslut skall komma att underkännas i rättstillämpningen. En ordning med obligalorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning äremellertid för­bunden med betydande nackdelar. Ett sådani syslem skulle bl, a, få till följd alt alla författningar innehållande strafföestämmelser med frihetsstraff i skalan måste remitteras till lagrådet. Det är här i mycket stor utsträckning fråga om författningar som i övrigt saknar varje samband med fri- och rättigheterna - i, ex,  författningar om  näringsverksamhet, miljöskydd.


 


Prop. 1975/76:209                                                   96

hälsovård etc, - och som inte heller i övrigt är av sådan art att det skulle fylla någon rimlig funktion att låta dem granskas av lagrådet. Re­sultatet skulle i stället bli ett avsevärt mindre utrymme för granskning t, ex, av komplicerad civilrättslig lagstiftning. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning kan vidare, som framhålls av högsta domstolen, ge upphov till meningsskiljaktigheter hu­ruvida grundlagen i ett visst fall kräver lagrådsremiss eller inle. Man möler också problemet hur man i lagprövningshänseende skall bedöma lagar som borde ha remitterats till lagrådei men där remiss, kanske till följd av ett rent förbiseende, inte har ägt rum. En särskild komplikation, som har på­pekats av kammarrätten i Göteborg, är att lagrådet knappast kan begrän.sa sina uttalanden om grundlagsstridighei till att avse uppenbara fall utan att det måste reagera också när den vanliga lagen endast framstår som tveksam i förhållande lill grundlagens bud. I själva verkei kommer lagrådet, om all rätlighelsbegränsande lagstiftning remitteras dit, att få en ställning som i hög grad liknar en föriattningsdomstols. Detta innebär i sin tur att lagrådet och därmed också de organ varifrån det rekryteras - högsta domstolen och regeringsrätten -oundvikligen kommeratt dras in i det politiska kraftfältet på ett sätt som är helt främmande för svensk rättstradition.

Jag anser av dessa skäl att det nu varken är lämpligt eller möjligt alt föreslå att rättighetsbegränsande lagar obligatoriskt skall granskas av lagrådet. Jag har däremot inte något att invända mot förslaget att lagrådels ställning blir föremål för en förutsättningslös utredning som inte begränsas till att avse endast frågan om granskning av rättighetsbegränsande lagstiftning utan som gäller lagrådets uppgifter inom hela lagstiftningsområdet. Ett sådant utredningsuppdrag bör anförtros åt en pariamenlariskt sammansatt kom­mitté och förenas med uppgifterna att ulreda frågorna om särskilda upp­skovsregler i fråga om rättighetsbegränsande lagsliftning och om grund­lagsreglering av lagprövningsrätlen.

Det bör understrykas att mitt ställningstagande i den nu behandlade frågan givetvis inte skall tolkas så att jag motsätter mig att rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. Jag delar i denna fråga den uppfattning som har uttryckts av bl, a, högsta domstolen att sådan granskning i praktiken bör ske i belydande utsträckning.

Sammanfattningsvis kan sägas att Jag förordar att grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna byggs ut och förstärks på i huvudsak del sätt som fri- och räiiighelsutredningen har föreslagit. Härigenom kommer rättighets­skyddet att förbättras väsentligt i förhållande lill gällande räll. Vid en be­dömning av styrkan av den totala räiiighetsskyddei måste man vidare la hänsyn till den synneriigen betydelsefulla del av yttrandefriheten som skyd­das av tryckfrihetsförordningen, vilken dessulom innehåller regler till skydd för delar av informationsfriheten och beslämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar. Enligt massmedieulredningens förslag skulle också yttrandefriheten i film, radio och TV få det särskilda skydd som tryckfriheten


 


Prop. 1975/76:209                                                   97

nu åtnjuter. Denna utvidgning av det särskilt skyddade området genomförs emellertid inle i förevarande sammanhang. Yttrandefriheten i film, radio och TV kommer således tills vidare att skyddas av reglerna i RF, Jag vill emellertid framhålla alt jag anser att en förstärkning av räiiighetsskyddei av del slag som massmedieuiredningen har föreslagit bör komma till stånd. Som jag har nämnt i annat sammanhang avser jag att vid en senare lidpunkt begära regeringens bemyndigande alt tillsätta en utredning som skall ha i uppdrag all utarbeta förslag lill en särskild ytlrandefrihetsgrundlag in­nehållande regler om samtliga de medier som omfattas av massmedieul­redningens förslag och om de ytterligare medier som lämpligen kan bli föremål för sådan särskild reglering,

14.2 Diskrimineringsförbud i grundlag

RF saknar f n. regler som med för de normgivande organen bindande verkan förbjuder särbehandling av medborgarna. Däremot förbjuds dom­stolarna och förvaltningsmyndigheterna genom bestämmelsen i 1 kap, 8 tj andra meningen att utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden, .såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet.

Fri- och rättighetsutredningen har undersökt möjligheterna alt utvidga skyddet mot särbehandling till att avse också normgivningen. Utredningen framhåller i detta sammanhang all den rådande rättsordningen i belydande utsträckning tillåter särbehandling av olika grupper av enskilda och alt sådan särbehandling ofta anses vara inte bara godtagbar utan också önskvärd eller nödvändig. Som exempel på detta nämner utredningen att lagstiftningen gör skillnad mellan personer av olika ålder såvitt gäller sådana sociala för­måner som barnbidrag och pensioner, att skatte- och sociallagstiflningen lar hänsyn bl, a, lill den enskildes inkomst och förmögenhet, alt könstill­hörigheten är ett avgörande kriterium för tillämpligheten av värnpliktslag­stiftningen samt att rällen alt idka renskötsel har gjorts beroende av till­hörighet till en särskild etnisk grupp.

Utredningen understryker vidare all det finns ett legitimi behov av sär­behandling också inom det klassiska fri-och rättighelsområdet. Som exempel pä detta nämns all beslämmelserna om sådana brott som uppror, högförräderi och hets mot folkgrupp i vissa fall kan tänkas drabba rena åsiktsyttringar. Utredningen pekar vidare på strafföeslämmelsen om olovlig kårverksamhet vilken medger siraff på grund av organisationstillhörighet.

Utredningen fastslår mot denna bakgrund alt det inte är möjligt att ställa upp en grundlagsregel som generellt förbjuder lagstiftaren alt göra skillnad mellan olika grupper av enskilda, om man avser att en sådan regel skall tolkas enligt sina ordalag. Utredningen avvisar också tanken på en grund­lagsregel som med anspråk på att ha rättsligt bindande verkan förbjuder särbehandlande normgivning annat än på "sakliga" eller "objektivt god-

7 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                   98

tagbara" grunder. Enligt uiredningen är del i detta sammanhang omöjligt att faslslälla innebörden av sådana utiryck som saklighet och objektivitet, Uiredningen förordar i stället all den för vårt samhälle betydelsefulla grund­satsen om likabehandling av medborgarna kommer till uttryck i ett pro­gramstadgande som anger alt den offentliga makten bör utövas så alt alla är lika inför lagen,

Ulredningens undersökningar har emellertid lett fram lill att det i fråga om vissa av de omständigheter som åsyftas i I kap, 8 tj andra meningen RF - nämligen åskådning, ras, hudfärg, etniskt utrsprung och kön - är möjligt att ställa upp mer eller mindre långigående särbehandlingsförbud med bindande verkan också gentemot lagstiftaren. Enligt uiredningen kan sådana förbud innebära betydelsefulla förstärkningar av del rättighelsskydd som åstadkoms på annat sätl, 1 fråga om vissa fri- och rättigheter, t, ex, rätten att fritt röra sig i riket, sägs de ge den främsta möjlighelen till skydd med verkan också moi lagstiftaren.

Bl, a, mot bakgrund av de nu nämnda förslagen förordar uiredningen också att 1 kap, 8 tj andra meningen upphävs.

Utredningens slällningstagande såviii gäller möjligheterna att uppställa för lagstiftaren bindande diskrimine­ring s fö r b u d har i allmänhet inte föranlett någon erinran under remiss­behandlingen. Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet anser emellertid att skyddel bör avse alla de omständigheter som nu åierfinns i 1 kap, 8 tj andra meningen RF,

Jag kan för min del inle finna annat än att ulredningens siåndpunkt är väl underbyggd. Med hänsyn lill det legitima behov av särbehandlande lagsliftning som föreligger på ett stort antal samhällsområden torde det var­ken vara möjligt eller lämpligt med en utvidgning av del skyddade området utöver vad utredningen har föreslagit.

Som jag nyss har nämnt föreslår utredningen att grundlagen skall ge uttryck för en allmän likhelsgrundsats genom ell program­matiskt Sladgande som anger all den offentliga makten bör utövas så all alla är lika inför lagen. Delta förslag har inte mött någon kritik under re­missbehandlingen, Enligl min mening kan emellertid vägande invändningar riklas mot det. Den föreslagna bestämmelsen kan tolkas på två säll. En möjlighel är alt uppfatta den så all den riktar sig till de rättstillämpande organen och ålägger dessa att sträva efter all behandla lika fall lika, dvs, att inte göra någon skillnad mellan individerna uiöver vad som kan följa av gällande rättsregler. Om della är avsikten med bestämmelsen kan jag emellertid inte finna annat än att den uppställer ell krav som är oacceptabelt svagt. Det är enligt min mening självklart alt likhet inför lagen i nu avsedd bemärkelse skaU råda. En rättsligt bindande regel av sådan innebörd finns redan i I kap, 8 tj RF, Om den föreslagna bestämmelsen däremoi innebär all lagstiflaren skall sträva efter all behandla alla lika. ger den uppenbariigen uttryck för en målsättning i fråga om den samhälleliga verksamheten som


 


Prop. 1975/76:209                                                   99

varken är önskvärd eller realistisk. Som redan har nämnts är särbehandlande lagstiftning på olika områden ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen. Det förhåller sig i själva verket så att särbehandlande lagsliftning på exempelvis de ekonomiska och sociala områdena är ett typiskt kännetecken för ett modernt välfärdssamhälle. Vad som behöver sägas i fråga om lagstiftarens verksamhet är i stället att denne skall sträva efter alt göra sådana avvägningar mellan olika gruppers inlressen som kan upplevas som rimliga och rättvisa. Enligt min mening kommer en sådan målsättning bäst lill utiryck genom programmatiska stadganden om alla människors lika värde, om respekt för den enskildes värdighet samt om individens personliga, ekonomiska och kulturella välfärd som mål för den offentliga verksamheten. Jag återkommer till hithörande frågor i specialmotiveringen lill  1 kap, 2 tj.

Utredningens förslag till förbud mot åsiktsdiskriminering ger uttryck för den grundläggande värderingen i vårt samhälle att ingen skall behöva vidkännas ingrepp i sina medborgerliga fri- och rättigheter enbart på grund av sina åsikter. Den föreslagna förbudsregeln innebär att ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 t; i utredningens förslag - dvs, samtliga dessförinnan angivna begränsningsbara rättigheter - får be­gränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet ifrågasätterom det inte skulle vara möjligt att utsträcka förbudet mol åsiktsdiskriminering lill att gälla för ytterligare några betydelsefulla områden. Ett sådant förbud skulle enligl fakulteten vara önskvärt exempelvis i fråga om del statliga stödet till forsk­ningen, I övrigt har utredningens förslag i denna del inte mött några in­vändningar under remissbehandlingen.

Jag delar uppfattningen att en bestämmelse av förevarande slag är vär­defull som förstärkning av skyddet för opinionsfriheterna. Det torde däremot föra för långt att låta den sträcka sig utanför rättighelsområdet. Konsekven­serna av en sådan åtgärd är mycket svåra att överblicka även om man som juridiska fakulteten i Lund har förordat låter utvidgningen avse endast någol enstaka ämnesområde. Jag föreslår därför att utredningens förslag godtas i oförändrat skick.

Som närmare framgår av avsnill 4,2 innebär den här förordade regeln dels att lagstiflaren inte kan besluta föreskrifter som möjliggör ingrepp i fri- och rältigheterna enbart på grund av någons verkliga eller förmodade åskådning i politiska, religiösa eller andra - t, ex, konstnäriiga eller veten­skapliga - frågor, dels all del inte heller blir möjligt för tillämpande myn­dighet all göra ingrepp i någons fri- och rättigheter enbart på grund av dennes åskådning, I sistnämnda hänseende innebär regeln alltså att en myn­dighet inte enbart av någons åskådning får dra den slutsatsen all förut­sättningarna för ingripande mot denne är uppfyllda.

Jag återkommer till innebörden av uttrycket åskådning i närmast följande avsnitt av den allmänna motiveringen.

Som redan har nämnls innehåller utredningens förslag också ett f ö r b u d


 


Prop. 1975/76:209                                                  100

mot rasdiskriminering. Detta har den utformningen att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet. Utredningen förklarar att det är angelägel alt den svenska grundlagen genom en bindande rättsregel klart ger uttryck för att negaliv särbehandling på sådana grunder som ras och etniskt ursprung inte kan accepteras vare sig i fråga om de medborgerliga fri- och rättigheterna eller inom rättsordningen i övrigi.

Utredningen framhåller att det nu nämnda förbudet kompletteras av kra­vet i I kap, 9 ij (f n, 8 .j) att myndigheterna i sin verksamhel skall iaktta saklighet och opartiskhet. Härigenom säkerställs enligl uiredningen alt myn­digheterna vid sin tillämpning av gällande rätt inte tar ovidkommande hän­syn till någons ras etc.

Utredningens förslag i denna del har inte mött någon erinran i sak under remissbehandlingen. Också jag är av den uppfattningen att grundlagen bör slå fast att det inte under några omständigheter får förekomma att samhällets organ missgynnar någon på grund av en omständighet av det slag .som avses i den föreslagna bestämmelsen.

Vad gäller regleringens tekniska utformning har viss kritik framförts av en remissinstans som anser att det tydligare bör framgå alt inte heller myn­digheterna får fatta rasdiskriminerande beslut. Enligt denna instans bör dom­stols och förvaltningsmyndighets beslut nämnas vid sidan av lag och annan föreskrift.

Enligt min mening skulle en ändring av ifrågasatt slag emellertid knappast medföra någon förstärkning av rätiighetsskyddet. Den för vår rättsordning fundamentala grundsatsen all myndigheterna inte får fatta andra beslut eller grunda sina avgöranden på andra omständigheter än som följer av gällande rättsregler innebär nämligen att en grundlagsbestämmelse som förbjuder viss normgivning indirekl kommer att träffa ocksä de rättstillämpande or­ganens verksamhet, Mol den föreslagna utvidgningen av bestämmelsen kan å andra sidan anföras all en reglering som jämställer myndigheiernas be­slutsbefogenheter med de normgivande organens såvitt gäller möjlighelerna till missgynnande särbehandling på grund av ras etc, kan tänkas ge upphov till den missuppfattningen att myndigheterna också ärjämställda med lag­stiftaren i fråga om möjligheten alt efler fritt skön lägga sådana omstän­digheter till grund för beslul i gynnande riktning. Jag förordar av nu angivna skäl att förbudet mol radiskriminering färden utformning som utredningen har föreslagit.

Utredningens förslag innehåller slutligen också ett rättsligt bindande könsdiskrimineringsförbud, Enligl detta får lag eller annan föreskrift inte innebära all någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön, om föreskriften inle syftar till all åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Till denna regel ansluter en övergångsbestämmelse .som slår fast av äldre föreskrift, som innebär sär-


 


Prop. 1975/76:209                                                  101

behandling på grund av kön, behåller sin giltighet tills vidare samt att sådan föreskrift får ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

Utredningen föreslår vidare att det i I kap, RF skall tas in ett program­stadgande enligt vilket den offentliga makten bör utövas så all män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter.

Förslaget att grundlagen skall innehålla ett rättsligt verkande förbud mot könsdiskriminerande normgivning har i huvudsak fått ett positivt motta­gande under remissbehandlingen. Enligt vissa instanser skulle en sådan bestämmelse bidra till alt stärka jämställdheten mellan män och kvinnor. Andra menar däremot alt den föreslagna bestämmelsen har så litet reellt innehåll att den i själva verkei kommer programstadgandena nära och att den därför bör ulgå.

Gällande rätt innehåller ett stort anlal författningar som i olika hänseenden särbehandlar könen och som inle nu kan ändras eller upphävas. Denna omständighet har föranlett uiredningen att begränsa sitt förslag till förbud mot könsdiskriminerande normgivning till att gälla det framtida lagstift­ningsarbetet. Det kan emellertid inte med fog hävdas att den föreslagna regleringen av denna anledning skulle vara innehållslös, I likhet med ut­redningen anser jag att det ligger ett väsentligt värde i att ny könsdiskri­minerande normgivning i huvudsak hindras. En förbudsregel kommer vida­re att få betydelse som ett incitament till utgallring av nu föreliggande regler om särbehandling. Med hänsyn härtill och till det angelägna i att ge starkaste möjliga grundlagslorankring åt strävandena att tillförsäkra män och kvinnor jämbördiga levnadsvillkor vill Jag förorda att ett rättsligt bindande förbud mot könsdiskriminering las in i RF,

Utformningen av den av uiredningen föreslagna bestämmelsen har under remissbehandlingen kritiserats i vissa hänseenden. Sålunda har också i fråga om denna förordats att den uttryckligen skall avse även myndigheternas beslut. En instans har pekat på de svårigheter som är förbundna med alt avgöra om en viss åtskillnad är direkt eller indirekt orsakad av biologisk skillnad. Från annat håll hävdas att det är ell utslag av alltför högl ställda ambitioner att ställa upp en regel som tar sikte på all särbehandling på grund av kön. Det borde vara tillräckligt att i grundlagen förbjuda föreskrifter som innebär att kvinnlig medborgare missgynnas på grund av sill kön.

Jag vill först och främst framhålla att de skäl som Jag nyss har anfört mot att utvidga rasdiskrimineringsförbudet till att avse också myndighels-beslut självfallet är giltiga också i förevarande sammanhang.

Det är enligt min mening ofrånkomligt att en bestämmelse på del här aktuella ämnesområdet utformas på sådani sätt att den i lika mån kommer att gälla för både män och kvinnor. Det är visseriigen riktigt att man just nu i försia hand har anledning att sträva efter all förbättra kvinnans ställning. Denna strävan har emellertid ytterst sin grund i uppfallningen att män och kvinnor skall ha samma rättigheter och skyldigheter. Ett grundlags­stadgande som inte klart ger uttryck för denna grundläggande värdering


 


Prop. 1975/76:209                                                  102

är enligl min mening inle godtagbart.

Det kan däremot ifrågasättas om del är nödvändigt alt som utredningen har föreslagit låta bestämmelsen avse alla slag av särbehandling på grund av kön. Utredningens slällningstagande i denna del grundas på uppfattningen att det inte är möjligt att begränsa sig till att förbjuda föreskrifter som miss­gynnar del ena könet, eftersom regler som gynnar människor av ett kön alltid måste missgynna det andra könet.

Enligt min uppfaltning har utredningen emellertid inle tillräckligt beaktat den omständigheten att vissa av de föreskrifter som särbehandlar könen inle kan sägas vare sig gynna eller missgynna något av dessa. Till denna kategori kan t, ex, hänföras den av utredningen nämnda bestämmelsen i 8 kap, 11 tj giftermålsbalken alt äktenskapsförord i försia hand skall ges in till rätlen i den ort där mannen bör svara i tvistemål. Hit hör också de likaledes av utredningen nämnda reglerna om att män och kvinnor som har tagits in på anstalt skall hållas ålskilda. Inte heller de bestämmelser som utredningen åsyftar med sin undantagsregel om föreskrifter direkt or­sakade av biologisk skillnad mellan könen kan sägas gynna eller missgynna något av dessa. Jag kan på nu angivna grunder inte finna annat än att det, om man ser till de verkningar som åsyftas med grundlagsbestämmelsen, för alllför långt att låta denna avse all särbehandling på grund av kön. Det är uppenbariigen fullt tillräckligt att förbjuda normgivning som missgynnar ettdera könet. En sådan bestämmelse kommer självfallel indirekt att förbjuda också normgivning som gynnar ett kön på bekostnad av det andra.

Om bestämmelsen i enlighet med vad jag nu har sagt utformas så att den som huvudregeln föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får in­nebära att någon medborgare missgynnas pågrund av sitt kön, saknas somjag redan har antytt anledning alt i grundlagstexten göra något undantag för före­skrifter som direkl orsakas av biologisk skillnad mellan könen. Det blir där­emot även med en sådan utformning av den grundläggande regeln nödvändigt alt uttryckligen möjliggöra dels föreskrifter som visseriigen sedda isolerade mis,sgynnar någol av könen men som syftar till alt på sikt åstadkomma jäm­ställdhet mellan dessa, dels bestämmelserom värnplikt etc,

Mol bakgrund av dessa överväganden förordar jag att bestämmelsen ut­formas så att den föreskriver att lag eller annan föreskrift inte fär innebära all någon medborgare missgynnas på grund av sill kön,om föreskriften inte ut­gör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

Del förbud mot särbehandling inom ramen för den rättstillämpande verk­samheten som f n, åierfinns i 1 kap, 8t; andra meningen RF har som utredningen påpekat givit upphov till grava missuppfattningar. Den­na beslämmelse har endast lill uppgift att närmare klargöra innebörden i del krav på normmässighet i myndigheiernas handlande som uppställs genom första meningens föreskrift att domstolar och förvaltningsmyndig­heter skall iakita saklighet och opartiskhet, I den allmänna debatten har


 


Prop. 1975/76:209                                                  103

man emellertid ibland uppfatlat förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd så all lagstiftaren i och för sig skulle vara beredd att skapa sådani stöd t, ex, för negativ särbehandling på grunder som ras och hudfärg. Jag delar ulredningens uppfallning alt de missuppfattningar som bestämmelsen sålunda har gett upphov till slarkt talar för att den bör upphävas. Som utredningen har framhållit är del vidare i hög grad ägnat all skapa förvirring om det till myndighelerna rikiade förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd står kvar oförändrat vid sidan av regler som utesluter möjligheten av rättsligt stöd för de viktigaste av de i 1 kap, 8 tj andra meningen angivna omständigheterna, 1 likhet med utredningen föreslår jag därför att den där intagna bestämmelsen nu upphävs. Samtidigt härmed föreslår jag en viss utvidgning av paragrafens tillämpningsområde. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen.

14.3 Det materiella skyddet för opinionsfriheterna

Reglerna i 2 kap. I tj RF om de "positiva" opinionsfriheterna - yttrande-och tryckfrihet, rätt till informaiion, mötesfrihet, demonslralionsrätt. för­eningsfrihet och religionsfrihet - ger den enskilde medborgaren handlings­frihet i olika för den samhälleliga opinionsbildningen betydelsefulla hän­seenden. Medborgaren tillförsäkras vidare en viklig rätt lill passivitet genom reglerna i 2 ij om de "negativa" opinionsfrihelerna, vilka skyddar honom mot tvång att tillhöra förening eller trossamfund eller alt ge sina åsikter lill känna. Både i fråga om de positiva och de negativa opinionsfrihelerna gäller alt begränsningar i princip får göras endasl genom lag,

1 ulredningens förslag bibehålls samtliga de nuvarande opinionsfriheterna - i vissa fall dock med ett tillämpningsområde som någol skiljer sig från del nuvarande. Vidare föreslås de negativa opinionsfriheterna bli utökade med en regel om skydd mot tvång all della i möte, demonstration eller annan opinionsyttring. Nära besläktad med de negativa opinionsfrihelerna är en regel om skydd mol politisk åsiktsregistrering ulan samtycke.

Del är uppenbart all del här är fråga om rältigheter av grundläggande betydelse för den fria åsiktsbildningen, och utredningen har därför strävat efter all ge dem ett särskill slarkl skydd, I fråga om huvuddelen av de positiva opinionsfrihelerna har della åstadkommils genom att de allmänna begränsningsramar som enligl förslagel gäller för alla icke-absoluta rättig­heter - kraven alt begränsning inle får gå längre än vad som är nödvändigt eller ulgöra ett hot mol den fria åsiktsbildningen - har förenats med regler som innebär all begränsning lar ske endasl för all tillgodose vikliga, lill Slor del särskill angivna inlressen, I fråga om yttrandefriheten och rällen till informaiion tillkommer härutöver att särskild återhållsamhet skall iakt­tagas beträffande begränsningar inom en på vissl säll beskriven "kärna" av dessa rättigheter. Såvitt gäller den positiva religionsfriheten öppnar för-


 


Prop. 1975/76:209                                                  104

slaget över huvud laget inte några begränsningsmöjligheler. Också samtliga negativa opinionsfriheier bereds enligl förslagel ett absolut skydd.

Som framgår av mina uttalanden i det föregående (avsnitt 14,1) anser jag att utredningens förslag till skydd för opinionsfrihelerna är tillfreds­ställande i sak. Den föreslagna regleringen är emellertid inte helt kom­plikationsfri från lagieknisk synpunkt såvitt gäller de positiva opinionsfri­helerna. De svårigheler som föreligger i della hänseende har sin grund i den omständigheten all de olika opinionsfrihelerna, så som dessa vanligen uppfattas, i stor utsträckning går in i varandra. Rätt alt utlrycl'a åsikter etc, och frihet att ta del av andras yttranden framstår sålunda inte bara som två självständiga rättigheter ulan ingår också som vikliga momeni i mötesfriheten, demonslralionsrätlen, föreningsfriheten och religionsfrihe­ten. Eftersom det i gällande räll inle görs någon skillnad mellan möjlig­heterna att begränsa de olika positiva opinionsfrihelerna, medför detta för­hållande f n, inte några problem. Om man däremot, som fri- och rätiig­hetsuiredningen har föreslagit, har olika begränsningsregler för skilda opi­nionsfriheier, blir del uppenbarligen av slor belydelse att kunna dra klara gränser mellan de olika räitighetsreglernas tillämpningsområden. Utredning­en har uppmärksammat delta problem så lill vida alt den i ell motivutlalande har klargjort alt de föreslagna grundlagsreglerna om yttrandefriheten skall vara tillämpliga vare sig det är fråga om yttranden vid en demonstration, inom ramen för föreningsverksamhet eller i annal sainmanhang,

JK har i sitt remissyttrande förklarat all utredningens metod läll kan ge en skev bild av rättigheternas innebörd och skydd, JK syftar härvid inte bara på att de skilda positiva opinionsfrihelerna lill sina yttringar går i varandra utan också på all utövandet av t, ex, mötesfriheten, demon­straiionsrätten, yttrandefriheten och informationsrätten ofla ingår som led i ett sammanhängande förlopp. Del ärenligt JK inte uteslutet all ett inirång som direkl riktar sig mot en länk i denna kedja - mer eller mindre auto­matiskt - indirekl också kränker de andra rättigheterna. Enligt JK skulle en bättre ordning kunna vinnas genom all de särskilda reglerna om be­gränsning av yttrande- och informaiionsfriheierna uttryckligen angavs avse yttrande- och informationsfrihetsmomenlen i samtliga de positiva opinions­frihelerna. Man skulle sedan ange de ytteriigare begränsningsändamål som skall gälla i fråga om särskilda friheter.

En reglering av de positiva opinionsfrihelerna utformad på del säll som JK har förordat har den uppenbara rörtjänsten alt grundlagstexten skulle komma alt på ett logiskt lillfredsslällande sätl ange vilka verkningar en generell rättigheisbegränsning får för innehållel i övriga rättigheter. Saken kompliceras emellertid av all det inte bara är yttrande- och informations­friheterna som ingår som delmoment i andra särskill angivna rättigheter. Religionsfriheten framsiår t, ex, närmasl som ell omfattande räitighetskom-plex med inslag av yttrandefrihet, inlbrmationsräll, mölesfrihei och för­eningsfrihet, 1 föreningsfriheten ingår, föratt ta ell annal exempel, belydande


 


Prop. 1975/76:209                                                  105

inslag av mötesfrihet, och demonstraiionsrätten slulligen omlällas nästan hell av mötesfriheten. Ett konsekvent genomförande av JK:s förslag skulle därför komma alt ge upphov lill en synnerligen invecklad och svåröver­skådlig begränsningsreglering där särskilda momeni i de olika rättigheterna bryts loss och skiktas på skilda säll, Härlill kommer som ett avgörande skäl mot den av JK förordade lösningen alt denna avser endasl generella, dvs, inom alla rällighelsområden gällande begränsningar av i, ex, ytiran­defrihelen men däremot inle beaklar del fallel all en begränsning av en rättighet bara avser utövningen av denna inom ramen för en viss annan rättighet, Enligl min mening framgår det tydligare av den av uiredningen föreslagna regleringen all exempelvis en yllrandefrihelsbegränsning som har utformats så att den enbart gäller yttranden vid sammankomster skall betraktas också som en begränsning av mötesfriheten och att en sådan begränsning sålunda kan göras endasl om de i RF angivna förut­sättningarna för begränsningar i båda de berörda rättigheterna föreligger sam­tidigt. Jag har på nu angivna grunder stannat för all förorda att ulredningens lösning bibehålls i princip oförändrad. Även om den kanske inle omedelbart klargör förhållandet mellan de olika rättigheterna lorde den knappasl komma att vålla några svårigheter i rättstillämpningen.

Innan jag går in på de särskilda opinionsfrihelerna skall Jag lill sisl kort­fattat beröra en terminologisk fråga. Utredningen har bibehållit gällande rätts språkbruk alt i fråga om vissa opinionsfriheter tala om frihet - ytt­randefrihet, mötesfrihet etc, - och att i fråga om andra använda uttrycket räll - räll lill informaiion, demonslralionsrätt. Del har under remissbe­handlingen påpekats att del i samtliga fall är fråga om en handlingsfrihet för den enskilde och all det därför är rikligast att konsekveni använda be­teckningen frihet. Jag ansluter mig till denna uppfattning och förordar all de positiva opinionsfrihelerna anges som yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonsiralionsfrihei. föreningsfrihet och religionsfrihet.

De positiva opinionsfrihelerna

Enligl 2 kap, I tj I är varje medborgare gentemot del allmänna tillförsäkrad yiirande- och iryckfrihet, som beskrivs som frihel all i lal, skrift eller bild eller på annal säll meddela uppgifter och framföra åsikter. Utredningen föreslår all denna definition utvidgas så all den omfallar frihet att i tal, skrift eller bild eller på annal säll uttrycka tankar, åsikter och känslor saml meddela uppgifteroch upplysningar. Härigenom kommen, ex. konslnärliga framställningar och uttrycksformer uttryckligen all omfaltas.

Jag vill redan här säga all del enligl min mening är någol oegentligi all nämna tryckfriheten vid sidan av yttrandefriheten eftersom den förra friheten dels, såvitt nu är i fråga, i sin hel het innefattas i den senare, dels exklu­sivt regleras i en annan författning än RF, nämligen TF, Det är tillräckligt att här tala om yttrandefrihet. Jag återkommer till frågan om samordningen mellan


 


Prop. 1975/76:209                                                  106

RF:s och TF:s regelsystem.

Under remissbehandlingen har inte riktats några invändningar mot ut­redningens förslag lill clefinilion av yttrandefriheten. Också jag finner del lämpligt alt denna utformas så all del klart framgårail även rent konslnäriiga framställningar åtnjuter grundlagsskydd. Jag föreslår därför endasl vissa smärre redaktionella förändringar i förhållande lill utredningens förslag, för­anledda av en strävan att samordna definitionerna av de olika opinions­frihelerna med varandra. Enligt min mening kan yttrandefriheten lämpligen beskrivas som frihet all i lal. skrift eller bild eller på annal säll meddela upplysningar saml uttrycka tankar, åsikter och känslor. Del bör påpekas all denna definition inie omfallar alla slags yttranden. Som kommer att närmare utvecklas i specialmoliveringen ligger t, ex, sådana yttranden som utgör led i bedrägeri, utpressning eller olaga hot utanför del grundlags­skyddade området.

Enligt gällande rält kan ytirandefrihelen begränsas genom lag. Den kan vidare, såviii gäller tystnadsplikt för offentliga funktionärer, begränsas av regeringen efter riksdagens bemyndigande. Också förvaltningsmyndighet och kommun kan ges kompetens all beslula föreskrifterom tystnadsplikt.

Utredningen förklararati den har ansett del som en av sina mest angelägna uppgifter all söka utforma materiella gränser för möjligheterna att genom vanlig lagstiftning inskränka yttrandefriheten. Den haremellertid mölt be­tydande svårigheter i denna strävan. Utredningen erinrar om alt del f n, finns åtskilliga olikartade inskränkningar i yttrandefriheten. Som exempel nämns de s, k, ylirandefrihetsbrolien - förtal, uppvigling, hets mol folk­grupp, föriedande av ungdom, vissa brott mol rikets säkerhet m, fl,-reglerna om författares upphovsrätt, förbud mot vissl slags reklam och kontroll av en på anstalt inlagens brevväxling samt de många fallen av tystnadsplikt, Enligl utredningen måste man räkna med detta slags inskränkningar även i fortsättningen. Som en särskild svårighet i sammanhanget pekar utred­ningen på all det ibland - t, ex, av beredskapsskäl - kan finnas behov av all öppna vissa begränsningsmöjligheler som tills vidare skall förbli out­nyttjade,

Uiredningen har kommii fram till all del inle är möjligt all genom en preciserad, uttömmande reglering ange i vilka fall del skall vara möjligt alt begränsa yttrandefriheten. Som en särskild fara med en sådan reglering nämns alt man lätt kan förbigå hell legitima ytlrandefrihetsbegränsningar. vilka därigenom blir grundlagsstridiga. Utredningen pekar vidare på den risken med alltför detaljerade och stela grundlagsregler all dessa kan leda till att man i prakliken frestas "tumma på" dem när oförutsedda nya si­tuationer inträffar och påkallar snabb handling. Därvid kan enligl utred­ningen inledas en ulveckling som kan urholka hela grundlagsskyddet,

Uiredningen föreslår mol denna bakgrund alt yttrandefriheten skall få begränsas med hänsyn lill rikets säkerhel. folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och


 


Prop. 1975/76:209                                                  107

beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas, 1 övrigi får enligl förslagel begränsningarav yttrandefriheten ske endast om särskill vikliga skäl föranleder del, Uiredningen anger vidare en särskild "kärna" av yttrandefriheten där skyddet skall vara särskill slarkl. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av de nyss angivna reglerna skall nämligen särskill beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i politiska, religiösa, lackliga, vetenskapliga och kulturella an­gelägenheler,

Ulredningens förslag till regler om begränsningar i yttrandefriheten har kommenterats i några remissyllranden, Enligl JK lämnar förslagel en del övrigt att önska i fråga om klarhet och fullsiändighei beiräffande såväl täck­ning åt redan givna beslämmelser av olika slag som möjlighelen lill ytter­ligare framtida begränsningar i yttrandefriheten, JK framhåller i samman­hanget bl, a, att det är tveksamt om de av uiredningen angivna begräns­ningsändamålen läcker in alla regler om tystnadsplikt som har ställts upp i enskilds intresse. Den föreslagna möjlighelen att åberopa särskilt viktiga skäl är enligt JK alllför obestämd och kan särskill i utsatta lägen ge utrymme för begränsningar i en omfattning som inle har varil avsedd, Förslagel sägs innebära att det i inte obetydlig omfattning överiämnas åt rätlskoniroll och lagstiftare all bedöma om konflikt med den grundlagssiadgade yttrande­friheten föreligger resp, kan beräknas uppslå. Också i andra yitranden riklas krilik mol ulredningens förslag all yttrandefriheten skall kunna begränsas om särskilt viktiga skäl föreligger.

Utredningens förslag aii friheten alt yttra sig i näringsverksamhet frilt skall kunna begränsas kritiseras av några remissinstanser. Näringslivets dele­galion för marknadsräil framhåller all della stadgande tolkat efter ordalagen innebäratt näringsidkare skall vara betagna grundlagsskyddad yttrandefrihet så snart de yttrar sig i näringsverksamhet, dvs, oavsett yttrandets innehåll och syfte, I enlighel härmed skulle t, ex, en konsumtionsförenings propa­ganda förden konsumenlkooperaiiva företagsformen elleren privat köpmans propaganda för prival fackhandel riktad till den slullige konsumenten falla uianför del grundlagsskyddade områdei. En så vittgående inskränkning i yttrandefriheten är enligl delegationen helt oacceptabel och står dessutom i påtaglig strid med ulredningens moliviexl enligt vilken uttalanden av opi-nionsbildningskaraklär som görs av en näringsidkare inle skall uppfattas som yttranden i näringsverksamhet. Delegationen påpekar vidare att ut­redningen inte har tagit upp frågan om räckvidden av undanlaget från grund­lagsskydd vad gäller kommersiell reklam, Enligl delegationen har den av fri- och räiiighelsutredningen föreslagna bestämmelsen en vidare räckvidd i delta hänseende än moisvarande undantagsbestämmelse i massmedieutred­ningens förslag. Bl, a, saknas i fri- och rättighetsutredningens förslag motsva­righet till det av massmedieutredningen uppställda kravei på att "synneriiga skäl" skall föreligga för förbud för reklam för viss vara. Delegationen påpekar slulligen att den föreslagna bestämmelsen privilegierar privatpersoners ekono-


 


Prop. 1975/76:209                                                  108

miskt motiverade reklam i Jämförelse med den reklam som härrör från närings­idkare.

Yttrandefriheten kan med fog betecknas som den viktigaste av de med­borgerliga fri- och rättigheterna. Del är därför naturligt all uppställa krav på all lagstiftaren skall iaktta största möjliga restriktivitet när del gäller all begränsa denna frihel, A andra sidan täcker yttrandefriheten om den definieras formellt slörre områden av mänsklig verksamhel och kommer därmed i konflikt med fler motstående inlressen än någon annan rättighet. Del föreligger därför, som uiredningen har funnii, ett legitimi behov av begränsningar i yttrandefriheten av mångskiftande slag, Mol bakgrund av yttrandefrihetens centrala betydelse i det demokratiska styrelseskicket vore del naturiigtvis önskvärt all låta grundlagen ange den centrala kärna av yttrandefriheten, .som är av grundläggande belydelse för den fria opinions­bildningen och som därför inle far angripas, genom all uttömmande ange de ändamål för vilka begränsningar får ske. Enligt min uppfattning har uiredningen emellertid på ett övertygande säu visal all del inle är möjligt att utforma begränsningsregleringen på detta sätl. Del är sålunda praktiskl laget ogörligt att få en lillfredsslällande överblick över behovei av legitima yttrandefrihelsbegränsningar nu och i framtiden. En reglering som innefattar en uttömmande ändamålsuppräkning kommer med andra ord alllid all med­föra risker för all också myckel angelägen lagstiftning, t, ex, lill skydd för enskildas integritet, kommer att förhindras. Av del material som har pre­senterats av uiredningen framgär vidare all varje försök all göra en ut­tömmande ändamålsuppräkning ger upphov lill en synnerligen omfattande och svåröverskådlig reglering där detaljbeslämmelser av ell slag som normalt inle anses ha sin plats i grundlag kommeratt utgöra ett dominerande inslag, Å andra sidan lorde det vara en ogenomförbar uppgift all sälla mer pre­ciserade uppräkningar i stället för sådana allmänt angivna begränsnings­ändamål som rikels säkerhet och allmän ordning och säkerhel.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att ell skydd som innefattar en full­sländig uppräkning av tillåtna begränsningsändamål kommer att ge upphov till en svåröverskådlig och svårtillämpbar reglering som kan hindra också önskvärd lagstiftning ulan all ändå medföra någon förstärkning av skyddel för yttrandefriheten på centrala områden. Jag delar därför utredningens upp­faltning att man måste söka sig fram påandra vägar för all ge yttrandefriheten ett tillfredsställande värn. En viklig ulgångspunkl är härvid all den mest beiydelsefulla delen av yttrandefriheten - tryckfriheten - redan bereds ett särskill starkt skydd genom regleringen i TF, Del skydd för yttrandefriheten som följer av TF sträcker sig i själva verkei långl utanför del område som direkl berörs av det där iniagna regelsyslemel. Del behöver knappasl påpekas all del måsle framstå 5:0m föga meningsfullt all förbjuda i,ex, muntliga yitranden av vissl innehåll om sådana yttranden slraffritt kan återges i tryckt eller därmed Jämslälld skrift. Jag kan i sammanhanget vidare erinra om min avsikt att tillsätta en särskild ulredning med uppgift alt lägga fram


 


Prop. 1975/76:209                                                  109

förslag lill utvidgning av TF:s rällighelsskydd lill all avse också andra om­råden än yttranden i tryckta och därmed jämställda skrifter.

Mol bakgrund av de överväganden som jag nu har redogjort för anser Jag att utredningens förslag all ställa upp ett generelll krav på särskill vikliga skäl för begränsningar kompleiierai med en exemplifierande uppräkning av tillåtna begränsningsändamål och en beskrivning av de särskill centrala delarna av yttrandefriheten är en lämplig skyddsmelod. Jag förordar således all RF:s skydd för yttrandefriheten ulformas i enlighel med de principer som kommer lill uttryck i ulredningens förslag.

Del ärenligt min mening lämpligt all i betydande ulsträckning samordna RF:s exemplifierande uppräkning av tillåtna ändamål för begränsningar av den medborgeriiga yttrandefriheten med TF:s reglerom grunderna för hand­lingssekretess. Det är uppenbart all man i alll väsentligt finner samma in­tressen bakom t, ex, föreskrifter om tystnadsplikt som bakom regler om hinder mol att lämna ut allmänna handlingar. Jag loreslår av denna an­ledning vissa detaljbetonade avvikelser från utredningens förslag i denna del.

Man bör vid utformningen av exempel på tillåtna begränsningsändamål i viss mån beakta också den kritik som under remissbehandlingen har fram­förts mol förslaget all generelll tillåta begränsningar av friheten att yttra sig i näringsverksamhet. Del bör sälunda inte komma i fråga alt låta en bestämmelse på området omfatta yttranden av opinionsbildningskaraktär. Av det malerial som ligger till grund för utredningens förslag i denna del framgåratt utredningen genom den föreslagna bestämmelsen har velat öppna möjlighet till lagreglering i tre hänseenden: i fråga om kommersiell reklam, yrkesmässig kreditupplysning och förbud för redare i svenskt fartyg alt lill utländsk myndighet lämna ul handling som kan avsevärt skada svensk sjöfartsnäring. Det är enligt min mening lämpligt all utforma regleringen så att den ger klart stöd för de nämnda slagen av begränsningar men i övrigt inle särskilt nämner yttranden i näringsverksamhet i uppräkningen av begränsningsändamål. Såvitt gäller utformningen av en regel rörande kommersiell reklam kan jag inte finna anledning lill några särskilda be­gränsningar i dennas räckvidd. Eftersom den volymmässigt helt domine­rande reklammängden förekommer i tryckt skrift bör hilhörande avväg­ningar i försia hand göras i samband med utformningen av del iryckfri­helsrättsliga regelsystemet. Frågan om grundlagsreglering av den kommer­siella reklamen hör till dem som lar behandlas av den särskilda ytiran-defrihetsulredning som jag har nämnt i det föregående.

Jag förordar mol bakgrund av de överväganden som jag nu har redovisat all det i RF föreskrivs au yttrandefriheten lar begränsas endasi om särskill vikliga skäl föranleder del. såsom av hänsyn till I, rikets säkerhel eller dess förhållande lill annan stal eller mellanfolklig organisalion, 2, myn­dighels verksamhel för inspeklion, kontroll eller annan lillsyn, 3, iniressei att förebygga eller beivra brott, 4, allmän ordning och säkerhel. 5. del all-


 


Prop. 1975/76:209                                                  110

mannas ekonomiska iniresse, 6. skyddel för enskilds personliga eller eko­nomiska förhållanden, 7. iniressei att reglera eller begränsa kommersiell re­klam. Liksom i utredningens förslag bör vidare föreskrivas all man vid bedömandet av vilka begränsningar som (ar ske med stöd av dessa be­slämmelser särskill skall beakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Del är tydligt att i n fo rm a t i o n s f r i h e t e n (rällen till information) har ett nära samband med yttrandefriheten. Den kan på sätl och vis ses som en spegelbild av denna frihel, Räiien till informaiion beskrivs f n, i 2 kap, I ij 2 RF som en rätt att inhämia och mottaga uppgifter och upp­lysningar, Enligl fri- och rällighelsulredningens förslag skall den innefatta räll all ta del av allmän handling saml räll all i övrigi inhämia och mottaga uppgifter, .upplysningar och meningsyttringar.

Den av utredningen föreslagna definitionen av informationsfriheten kan i huvudsak godtas. Vissa förändringar bör emellertid göras.

Som juridiska fakulteten vid Lunds universitet har framhållil är rälten all la de! av allmän handling och den räll att i övrigi motta informaiion som avses i bestämmelsen inie jämförbara från rättslig synpunkl. Rätten all la del av allmänna handlingar är en rätt alt kräva en positiv prestation av myndighelerna, medan den senare rättigheten däremoi enbart aren hand­lingsfrihet för den enskilde. Del är därför enligl min mening naiuriigast all förbehålla beieckningen informationsfrihet fören handlingsfrihet av se­nasl nämnt slag och att belrakla rällen all la del av allmän handling som en särskild rättighet som är exklusivt reglerad i TF,

Jag delar vidare den uppfattning som har uttryckts av hovrätten för Väslra Sverige alt utredningens definition av informationsfriheten inte i tillräckligt hög grad harsamordnais med definitionen av yttrandefriheten. Del är uppen­bart att dessa två friheter hell bör korrespondera med varandra.

Jag förordar på nu angivna grunder alt informationsfriheten beskrivs som en frihet all inhämia och motta upplysningar samt att i övrigi ta del av andras yttranden.

Med hänsyn lill del nära samband som råder mellan inlbrmaiionsfrihelen och yttrandefriheten är del ofrånkomligt all låta samma begränsningsregler gälla i fråga om båda dessa friheter. Jag hänvisar därför i denna del till vad Jag i det föregående har anfön i fråga om yttrandefriheten.

Mötesfriheten beskrivs i 2 kap, I ij 3 RF som en frihel all anordna och att delta i möten. Utredningen föreslåren viss utvidgning av del skyd­dade områdei, 1 förslaget beskrivs mötesfriheien som frihet att anordna och närvara vid möten, lealerföreställningar och liknande sammankomster. Enligt ell motivutlalande omfattar del föreslagna skyddel emellertid inte teaterföreställningar av ren nöjeskaraktär utan endasi teater m, m, som medi­um för opinionsyttring,

Enligl min mening bör utgångspunkten vid avgränsandet av det område som skall skyddas genom beslämmelserna om mötesfriheten vara all denna


 


Prop. 1975/76:209                                                  111

frihet i största möjliga ulsträckning skall korrespondera med yttrande- och informaiionsfriheierna. Principen bör vara all sammankomster som avser sådani framförande eller delfående av yttranden som skyddas av reglerna om ytirande- och informationsfriheterna skall omfatuis av RF:s skydd för mötesfriheien, Della innebär bl, a, ati sammankomsler för framförande av konstnärliga verk bör beredas samma skydd som t, ex, politiska eller religiösa sammankomsler. Jag anser av denna anledning all den av uiredningen fö­reslagna utvidgningen av det skyddade områdei lill all omfalta också opi­nionsbildande teater m, m, inte går tillräckligt långt. Det är som flera re­missinstanser har framhållit dessulom knappasl möjligt alt i rättstillämp­ningen dra en gräns mellan opinionsbildande teater, å den ena, och andra former av scenisk framställning, å den andra sidan. Grundlagsskyddet bör därför ulformas .så att det i princip omfattar alla former av scenisk fram­slällning. Del finns vidare inle någon anledning alt från del skyddade om­rådet undanta 1, ex, sådana konserter och sammankomsler för högläsning ur litterära verk eller för förevisning av film som inte kan betraktas som medier för opinionsyttring.

Del vaga uttrycket "möten" bör utgå ur grundlagsiexten och de sam­mankomsler som skall omfattas av skyddel för mötesfriheten i slällel be­skrivas med hjälp av en exemplifierande uppräkning av vissa kvalificerande syften, utformad i viss anslulning lill beskrivningarna av yttrande- och in-formaiionsfriheterna. Mötesfriheten kan i enlighet härmed lämpligen be­skrivas som en frihet all anordna och bevista sammankomsi för upplysning, meningsyttring eller annal liknande syfte eller för framförande av konsi­näriigt verk. Med sammankomster för "annat liknande syfte" avses bl, a, gudstjänster och andra sammankomsler för religionsutövning.

Del bör påpekas att den här förordade utvidgningen av det skyddade området nödvändiggör vissa ändringar i lagen (1956:618) om allmänna sam-mankomsteroch i allmänna ordningsstadgan (1956:617),

Utredningen föreslåratl mötesfriheten skall få begränsas endasl med hän­syn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsien eller lill trafiken eller för att förebygga all farsot sprids. Denna regel har inle föranlett några erinringar under remissbehandlingen. Också jag anser all den ger ullryck för en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här slår mol varandra. Jag föreslår endast en smärre språklig jämkning med hänsyn lill "larsols" dubbla belydelse av "smittsam sjukdom" och "epi­demi".

Bestämmelserna om förhandsgranskning av biograffilm i förordningen (1959:348) med särskilda beslämmelser om biografföreslällningarm, m, utgör i försia hand en begränsning av yttrandefriheten. Eftersom förordningens reg-leremellertid endast avser ut nyttjandet a v denna frihel vid sam mankomslera v ett slag som i princip omfattas av del här förordade skyddet för mötesfriheten, nämligen biograflbreställningar, skall dessa regler, som framgår av det föregå­ende, betraktas också som ingrepp i mötesfriheten. Frågan om filmcensuren


 


Prop. 1975/76:209                                                   112

kommeratt omfattasav' uppdraget förden särskilda yttrandefrihetsutredning som jag avser att tillsätta, 1 avbidan på den lagstiftning som kan bli resultatet av ut redningens arbete böi bestäm melser om filmcensur av det slag som nu åter­finns i biografförordningen få stöd i en särskild övergångsbestämmelse,

D e m o n s t r a t i o n s f r i h e t e n slår mötesfriheten nära. Den beskrivs i gällande rätt (2 kap, I ji 4 RF) som en räll all ensam eller i grupp framföra åsikter på allmän plais, I fri- och rällighelsulredningens förslag definieras demonsirationsfrihelen, ulan att någon ändring i sak är åsyftad, som räll all anordna och dellaga i demonstration på allmän plats. Denna omfor­mulering innebäratt del i demonsirationsfrihelen ingående ylirandefrihels-momeniel skjuls i bakgrunden och all iniressei i slällel koncentreras på del för en demonstration utmärkande all den beslår av en eller flera personer som befinner sig på allmän plats i ell vissl opinionsbildningssyfte. Vinslen med denna perspektivförskjutning är all det inle kan uppkomma någon tvekan om att de regler som i allmänhel gäller för begränsning av yttran­defriheten gäller också när denna frihet utnyttjas vid en demonstration. Jag ansluler mjg av denna anledning lill ulredningens förslag,

Uiredningen har föreslagit all samma begränsningsregler skall gälla i fråga om demonsirationsfrihelen som beträflände mötesfriheten, Della aren nöd­vändig följd av den nära släktskapen mellan dessa två friheteroch jag ansluler mig därför lill förslaget.

Föreningsfriheten beskrivs f n, i 2 kap, I tj 5 RF som frihet all sammansluta sig med andra lill förening. Utredningen förklararati den bibehåller den positiva föreningsfrihetens begrepp i sak oförändrat men be­skriver den i stället som frihet alt sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften.

Jag vill med anledning av ett par uttalanden under remissbehandlingen framhålla alt den av uiredningen föreslagna bestämmelsen otvivelaktigt skyddar också rälten all bilda föreningar för ekonomiska syften. Som en remissinsians har framhållit innebär detta all den positiva föreningsfriheten har en betydligt vidare omfattning än moisvarande negativa frihel så som denna har utformats i ulredningens förslag. Enligt min mening innebär della emellertid inle någon nackdel. Reglerna om den positiva förenings­friheten har en hell annan funklion i rätiighetsskyddet än reglerna om den negativa friheten. Avsikten med den här behandlade bestämmelsen är all ge medborgarna vidsträckta möjligheter all sluta sig samman för all ge-mensami verka i olika syften. Del är härvid knappasl möjligt all göra skillnad mellan olika legitima syften beroende på vilken grad av beiydeLse dessa kan ha för den fria åsiktsbildningen i samhället. En fackförening har t, ex, i mycket stor uisträckiiing ekonomiska syften men tjänar uppenbariigen samiidigi lill att stärka sina medlemmars slällning också i opinionsbild­ningshänseende. Jag kan därför inle finna annat än all uiredningen har gett föreningsfriheten en lämplig omfallning.

Del bör i sammanhanget påpekas att de formkrav som för skilda lyper


 


Prop. 1975/76:209                                                  113

av föreningar ställs upp i lagarna om ekonomiska föreningar, akiiebolag osv. inle kan anses som begränsningar av föreningsfriheten. Som grund­lagberedningen framhöll i SOU 1972:15 (s, 157) har dessa regler till funktion all ange de rättsliga ramarna för dem som vill begagna en särskild juridisk konslruklion som innebär särskilda fördelar i form av ansvarigheisbegräns-ning, minoriletsskydd osv. Till den del denna lagsliftning ärav civilräitslig nalur faller den f ö, redan på grund härav uianför det område som berörs av det föreslagna rättighetsskyddet. Inte heller den typ av näringsreg­lering som innebär att viss verksamhet - t, ex, bank- eller försäkrings­rörelse - fär drivas endasl i föreningform av vissl slag kommer i konflikt med skyddet för föreningsfriheten, Självfallel kan inle heller föreskrifter som t, ex, ställer upp krav på tillstånd för bedrivande av viss näringsverk­samhet an.ses som begränsningar av föreningsfriheten även om verksamhel av berört slag lill följd av andra beslämmelser kan bedrivas endasl av ak­iiebolag eller annan förening. Än mindre kan den här föreslagna besiäm­melsen lolkas så all verksamhel som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad mol ingrepp om den i stället bedrivs i för­eningsform. Vad som är förbjudet äratt ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning.

Enligt uiredningen föreligger f n, inle någon annan begränsning av den positiva föreningsfriheten än strafföeslämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap, 4 ij brottsbalken. Med hänsyn till våra konveniionsålaganr':'n sägs del emellertid vara lämpligt att öppna möjlighet lill lagstiftning också mol eventuella rasistiska föreningar. På grundval av dessa överväganden föreslår utredningen alt föreningsfriheten skall kunna begränsas för all motverka enskild verksamhel av militär eller liknande natur eller för all motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av vissl etniskt ursprung.

Jag delar utredningens uppfattning att bestämmelsen om straff för olovlig kårverksamhet innebären begränsningav föreningsfriheten i den uiformning denna föreslås (a,

JK har ifrågasatt om det är nödvändigt att göra ett särskilt undantag för rasistiska föreningar. Enligt JK tvingar lagstiftningen om hets mot folk­grupp och olaga diskriminering eventuella föreningar med rasistiski program lill passivitet. Del krav som i FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering ställs upp på lagstiftning som ogiltigförklarar eller förbjuder organisationer av sådant slag kan därför i praktiken anses i allt väsentligt uppfyllt.

För egen del är jag närmast benägen all instämma med JK vad gäller frågan om förhällandel mellan gällande svensk räll och rasdiskriminerings­konventionens krav. Som jag anförde i samband med all konventionen godkändes av riksdagen (prop, 1970:87 s, 64) uppnår man genom den lag­sliftning som har nämnts av JK i viss mån samma effekt som med ell uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer och mol dellagande i sådana

8 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                   114

Organisationer, Det förhåller sig emellertid å andra sidan så all konven-tionslexten uppenbarligen närmast tar sikte på en lyp av lagsliftning som skulle innebära en begränsning av den i RF fastslagna föreningsfriheten av ungefär samma slag som den begränsning som ligger i straffsladgandel om olovlig kårverksamhet. Man börenligt min mening undvika att utforma grundlagen så all det kan hävdas alt denna lägger hinder i vägen för ett fullständigt uppfyllande av Sveriges konventionsålaganden,och Jag vill därför förorda att RF som utredningen har föreslagit uttryckligen gör undantag också för lagsliftning mol rasistiska föreningar.

Jag föreslår således inle någon ändring i sak i ulredningens förslag till beslämmelse om begränsningar i föreningsfriheten. Jag vill däremot förorda all bestämmelsen ulformas på ell sådani sätt att det klarare än i utredningens förslag framgår all den inle avser annan lagstiftning än sådan som direkl gäller sammansluiningar, Besiämmelsen bör enligl min mening utsäga att föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhel är av militär eller liknande nalur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av vissl etniskt ursprung,

Enligl 2 kap, 1 t; 6 RF ulgörs religionsfriheten av en frihet att sammansluta sig med andra lill trossamfund och att ulöva religion. Utredningens förslag sägs innebära all religionsfrihelen utvidgas lill alt avse frihet alt bilda också andra religiösa sammanslutningar än trossamfund men att den i övrigi bibehålls oförändrad, Religionsfrihelen definieras av ut­redningen som frihet att ulöva religion och att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap. Utredningens förslag öppnar inle några möjligheler lill begränsning av den på della sätt beskrivna religionsfriheten.

Uppgiften alt utforma grundlagsregler lill skydd för religionsfrihelen är förbunden med särskilda svårigheter vilka har sin grund i den omstän­digheten att denna frihel såsom den vanliglvis uppfattas innehåller bely­dande momeni av andra fri- och rättigheter, Religionsfrihelen anses t, ex, normalt innefatta inte bara en frihet att hysa viss religiös övertygelse och att enskill utöva religion utan också frihel alt sprida och ta del av religiös förkunnelse, all anordna och della i gudstjänster samt att bilda och medverka i religiösa sammansluiningar. Samtidigt som del är angelägel all bereda dessa särskilda inslag i religionsfriheten ett lillfredsslällande skydd är del .självklart alt reglerna om religionsfriheten inte får hindra att de bestämmelser som i allmänhel gäller fiir begränsning av yttrande-, informations-, mötes-, de­monstrations- och föreningsfriheterna är tillämpliga också när dessa friheter Utövas i religiösa sammanhang. Det är t, ex, angeläget alt underen epidemi kunna hindra sammankomster där smitta kan spridas vare sig det är fråga om gudstjänster, teaterföreställningar eller politiska möten. Ärekränkande ytt­randen måste, för att ta ett annat exempel, kunna beivras också när de fälls i religiösa sammanhang, och rasistisk verksamhet skall givetvis kunna hindras också när den till äventyrs bedrivs under religiös täckmantel.

Under remissbehandlingen har riktats viss krilik mol ulredningens förslag


 


Prop. 1975/76:209                                                  115

av innebörd att detta inte tillräckligt klart ger uttryck föratt de begränsningar som i allmänhet fär ske i yttrandefriheten, mötesfriheien etc, lar göras också när dessa friheter utnyttjas i religiösa sammanhang. De kritiska remiss­insianserna föreslår att religionsfrihelen liksom övriga positiva opinions­friheter görs begränsningsbar,

Enligl min mening finns del vissl fog för den sålunda framförda kritiken. Uppgiften att ge en klar bild av grundlagsskyddets omfallning och innehåll försvåras ytteriigare av att de allmänna begränsningar som gäller för män­niskors handlande i samhället i vissa fall kan komma all beröra åtgärder som uppfattas som utövande av religionsfrihelen. En i allmänhel slrafföar handling skall t, ex, inle vara skyddad bara därför all den förekommer i religiöst sammanhang. Jag ålerkommer lill det nu nämnda problemet, vilket är gemensamt för flera av fri- och rättigheterna, i specialmotiveringen till 2 kap,  12 tj.

Del är således tydligt att utredningens förslag till skydd för religions­frihelen kan leda lill en felaktig uppfattning om skyddets styrka. Det kan av denna anledning hävdas att en reglering som innebär alt religionsfriheten görs begränsningsbar skulle ge en riktigare bild av rättsläget på områdei. Det förhåller sig å andra sidan så all de moment i religionsfriheten som inle hämtar inslag från övriga opinionsfriheier-främst friheten lill enskild reli­gionsutövning - inte bör kunna underkastas några särskilda begränsningar. Del finns inte heller någon anledning att tillåta sådana begränsningar av reli­gionsfriheten som utgörsav inskränkningari rätlenalt yttrasig,tadel av yttran­den, anordna och delta i möten eller alt bilda sammanslutningar just i religiösa sammanhang. Jag delarav denna anlednmg ulredningens uppfattning att den positiva religionsfrihelen bör beredas ett absolut skydd,

I syfte att förtydliga regleringens innebörd föreslår jag alt det moment som utgörs av frihel att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap får utgå ur definitionen av religionsfriheten och att det första ledet i stället utvidgas till att avse frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Genom dessa ändringar förebyggs det missförståndet att eventuella allmänna begräns­ningar av föreningsfriheten inle skulle gälla för religiösa sammanslutningar, samtidigt som det klargörs att reglerna om religionsfrihelen hindrar regler som riktar sig enbart mot religiösa sammanslutningar eller sammankomsler.

De negativa opinionsfriheterna

Utredningens förslag innebäratt tillämpningsområdet förde negativa opi­nionsfriheter som f n, regleras i 2 kap, 2 tj - de negativa yttrande-, för­enings- och religionsfriheterna - begränsas i förhållande lill gällande rätt på så sätt att skyddel kommer all avse de från demokratisk synpunkl särskill centrala delarna av dessa friheter. Del blir härigenom möjligt att hell förbjuda begränsningar av dem. En nackdel med den föreslagna lösningen är vis­serligen alt den öppnar ett något större utrymme än den nuvarande reg-


 


Prop. 1975/76:209                                                                116

leringen för delegering av normgivningskompetens lill regeringen. Enligt min mening måsle emellertid denna omständighet anses väga läll i jäm­förelse med den avsevärda förstärkningen av skyddel för de nu avsedda friheterna i övrigt. Jag förordar därför alt regleringen i denna del utlbrmas i enlighet med de riktlinjer som har föreslagits av uiredningen.

Den negativa yttrandefriheten beskrivs f n, i 2 kap 2 tj RF så alt varje medborgare är skyddad mol all myndighet tvingar honom att ge sina åsikter till känna. Detta skydd kan som övriga i 2 kap, angivna fri- och rättigheter begränsas genom lag, Uiredningen föreslår att del skyd­dade områdei skall begränsas till all avse tvång alt ge till känna åskådning i politiskt, religiös! eller annal hänseende men all grundlagsskyddei i gengäld skall vara absolut.

Begränsningen av bestämmelsens lillämpningsområde i förhållande lill gällande rält har i huvudsak åstadkommits genom att ordet "åsikter" har ersatts med "åskådning". Med åskådning sä'ger sig uiredningen förslå eu någoi så när sammanhängande komplex av åsikter inom ell vissl område. Jag delar uppfallningen att man i huvudsak får lill slånd en lämplig av­gränsning av del skyddade området genom den föreslagna terminologiska förändringen, ,\ii behålla den nuvarande regeln men göra denna absolut skulle som JK framhäller i sitt remissyttrande bl, a, medföra all reglerna om vittnespliklen kom i strid med grundlagen, JK kriliserar emellertid ul­redningens beskrivning i motiven av innebörden i ordel åskådning, Enligl JK bör den av uiredningen föreslagna regeln endast avse sådana områden där begreppel åskådning är ett naturiigt uttryck för de åsikter en person omfattar. Detta ärenligt JK fallel i religiösa sammanhang. Även i politiska sammanhang sägs det vara normall att använda ordet åskådning, JK förklarar däremot att t, ex, en begäran av invånarna i ett radhusområde att has­tigheten på galor inom området skall begränsas till 30 km/tim, inie kan anses vara uttryck fören åskådning, även om kravei skulle vara ell uttryck för en åsikl bland många andra i fråga om trafiksituationen inom området eller beiriiffande trafik över huvud tagel. Som ell griinsfall nämner JK ve­tenskapliga läror och syslem som bygger på en rad sammanhängande rön och slutsatser, t, ex, inom astronomi eller medicin. Också i sådana fall sägs del vara naturligt alt ibland tala om åskådning. Jag vill för egen del ansluta mig till dessa uttalanden av JK.

Nära besliiktacl med skyddet förden negativa yttrandetYiheien aren fö­reslagen bestämmelse om skydd mol i v å n g all della i möte, d e m o n s 1 r a 1 i o n ellerannan o p i n i o n s y 11 r i n g , Inte heller della skydd, vilkel saknar motsvarighet i gällande rätt. kan bli föremål för begränsningar, Ulredningens förslag i denna del har inie föranlett några invändningar från remissinstansernas sida. För egen del anserjag alt en be­stämmelse av ifrågavarande slag innebär en betydelsefull förstärkning av räi­iighetsskyddei, och jag ansluter mig därför i princip till utredningens förslag. Grundlagsskyddet bör emellertid inte avse också tvång att delta i "möten", I


 


Prop. 1975/76:209                                                  117

motsats till utredningen kanjag nämligen inte finna annat än att användandet av detta uttryck, om därmed skall förstås sådana sammankomster som omfat­tas av skyddet för den positiva mötesfriheien, kommer alt fä lill följd alt grund­lagsregeln drabbar också t, ex, det tvång att närvara vid lektionersom följerav skolplikten. Den skyddseffekt som avses med utredningens förslag torde upp­nås till fullo även om ordet "möte" inte las in i grundlagsiexten. Mot bakgrund av vad Jag har anfört i del föregående om förhållandet mellan de olika positiva opinionsfrihelerna förordar jag vidare all bestämmelsen ulformas så alt den inte ger intryck av att deltagande i en demonstration i första hand skall ses som en form av yttrande.

De negativa förenings- och religionsfriheterna skyddas f n, genom en beslämmelse i 2 kap, 2 tj RF enligl vilken varje medborgare är skyddad mol all myndighei tvingar honom att tillhöra för­ening eller trossamfund. Liksom i fråga om den negativa yttrandefriheten innebär utredningens förslag här alt det skyddade området begränsas men all skyddet i stället görs absolut. Utredningen föreslår all skyddet skall avse tvång alt tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller samman­slutning för annan åskådning. Med hänsyn till att reglerna om medlemskap i svenska kyrkan enligl utredningen får anses slå i strid med den föreslagna bestämmelsen föreslåsen särskild övergångsbestämmelse i detta hänseende.

Jag anser också här all den av uiredningen valda tekniken är lämplig och förordar all förslaget genomförs. Med anledning av vissa uttalanden under remissbehandlingen vill Jag framhålla all jag delar ulredningens upp­fattning om behovet av en särskild övergångsbestämmelse för reglerna om medlemskap i svenska kyrkan,

Uiredningen föreslår att ett förbud mol åsiktsregistrering skall föras in i RF, Den föreslagna bestämmelsen i ämnel innebär all ingen medborgare lar ulan eget samtycke antecknas i regisler enbart på grund av sin politiska åskådning.

Jag ansluter mig lill ulredningens uppfattning all åsiktsregistrering ulan anknytning till befarade brottsliga handlingar inte skall la förekomma men att å andra sidan sådan registrering av säkerhetsrisker som f n, görs i det s, k, SÄPO-registret inle kan undvaras som ett led i skyddel fördel demokratiska samhällsskicket. Del måste anses vara värdefullt all de yttersta gränserna för del allmännas möjligheter all registrera medborgarnas politiska åsikter klart anges i grundlagen,

I likhei med uiredningen anser jag att den registrerades samtycke bör medföra all grundlagens registreringsförbud förlorar sin verkan. Del är som utredningen framhäller uppenbariigen nödvändigt alt kunna ange olika per­soners politiska hemvist i förteckningar över kandidater i politiska va! och över ledamöler i politiska församlingar.

Datainspektionen har riktat den invändningen mot den föreslagna be­stämmelsen att denna enligt sin ordalydelse inle utesluter att man i an­slutning till självständigt beskrivna moment i exempelvis taxeringsregisler.


 


Prop. 1975/76:209                                                  118

socialregisler m, m, medger registrering av politisk åsikt. Jag kan inte finna annat än all denna krilik har visst fog för sig, Enligl min inening undviker man lättast den av datainspektionen påtalade tolkningen, om man i stället föratt förbjuda att någon aniecknas i regisler enbart pågrund av sin politiska åskådning föreskriver att anieckning om medborgare i allmänt register inte får grundas enbart på sådan omständighet. En regel av denna lydelse innebär bl, a, alt ett regisler däi' en person finns antecknad på någon grund som saknar varje samband rned politisk åskådning inle fär kompletteras med en anteckning om den registrerades åskådning i sådant hänseende, I detta fall får en anteckning av senast nämnt slag nämligen anses vara hell självständig och därmed grundad enbart påden antecknades åskådning. Bestämmelsen ut­gör däremoi inte någol hinder mot att anteckningar t, ex, om partitillhörighet tillförs ett regisler över personer som på andra grunder än enbart sin politiska åskådning kan betraktas som säkerhetsrisker. Grunden för anteckningen är i detta fall alt vederbörande med hänsyn till samtliga förekommande omständigheter anses utgöra en sådan risk.

Gällande rätt innehåller inte något mot enskilda riktat förbud mot kollektivanslutning till politiskt parti och något sådant förbud har heller inte föreslagits a' utredningen. Jag finner inte anledning att inta någon annan ståndpunkt. Det kan emellertid finnas anledning all någol kommentera ett ultalande i frågan som under remissbehandlingen har gjorts av juridiska fakulteten vid Uppsala universitet.

Enligt fakulteten har de fackliga organisationerna under de senaste åren i allt större utsträckning kommii att fullgöra uppgifter som tidigare har legat på traditionella statliga organ. De organisationer som harerhållit sådana offentiigrättsliga uppgifter torde enligl fakulteten redan på grund av det gentemot det allmänna rikiade förbudet all tvinga nägon alt tillhöra sam­manslutning för politisk åskådning vara förhindrade att fatta beslut alt kol-lekiivanslula sina medlemmar till politiskt parti. Jag kan med anledning av delta uttalande inledningsvis påpeka all jag kommer att behandla frågan om vad som i rättighetsregleringen skall förslås med uttrycket "del all­männa" under rubriken lill 2 kap. Jag vill emellertid redan här framhålla det orimliga i att på grundval av de senasie årens ulveckling på del ar-betsrältsliga områdei hävda att de fackliga organisationerna numera i viss utsträckning skulle framträda som företrädare för det allmänna gentemot de enskilda medborgarna, bland dem de egna medlemmarna. Den omstän­digheten alt organisationerna har fått vidgade möjligheler att föra förhand­lingar och träffa avtal på den offentliga delen av arbetsmarknaden och att de i vissa fall kan utse företrädare i olika organ inom myndigheterna måste tvärtom uppfattas så att organisationerna har fått ökade möjligheler att fö­reträda sina medlemmars - alltså enskilda personers - intressen gentemot det allmänna. Det är således uppenbart all det av mig förordade skyddet för den negativa föreningsfriheten inte innebär någon begränsning av fack­föreningarnas möjligheter att fatta beslut.


 


Prop. 1975/76:209                                                  119

14.4 Det materiella skyddet för de "kroppsliga" fri-och rättigheterna

Grundlagsregler om de "kroppsliga" fri- och rältigheterna fungerar i be­tydande utsträckning som en förstärkning av skyddel för opinionsfrihelerna. Det är t, ex, tydligt att föreskrifter som värnar den enskildes rörelsefrihet indirekt skyddar också hans möjligheler alt utöva sin yttrandefrihet, de­monstrationsfrihet etc. Det är emellertid uppenbart att bestämmelserna om de kroppsliga fri- och rältigheterna har verkan även utanför det område som avser skyddet för demokratin. De ger också uttryck för den respekt för den enskilda individens integritet som är utmärkande för ett rättssam­hälle,

Beslämmelser lill skydd för de kroppsliga fri- och rättigheterna åierfinns f n, på skilda slällen i RF, 1 2 kap, 1 t; 7 finner man en bestämmelse om den enskildes rörelsefrihet, och i samma kapitels 3 ij har tagits in föreskrifter om skydd mot kroppsvisitation eller annal påtvingat kroppsligt ingrepp, mot husrannsakan och intrång i brev-, post- och teleförbindelser saml mol hemlig avlyssning, 1 8 kap, 1 ij förbjuds bl, a, normgivning som medger dödsstraffeller landsförvisning av svensk medborgare. Sistnämnda föreskrift kompletteras av en regel som i betydande ulsträckning förbjuder norm­givning som möjliggör berövande av svenskt medborgarskap.

Rörelsefriheten och det skydd som avses i 2 kap, 3 tj RF får begränsas men endast genom lag, Normgivningsförbuden i 8 kap, 1 § är absoluta.

De nu nämnda fri- och rättigheterna återfinns samtliga i utredningens förslag. Till de icke-begränsningsbara rättigheterna har vidare fogals förbud mot lorlyr, kroppsstraff och medicinsk påverkan i syfte alt tvinga fram uppgifier eller hindra yttranden.

De begränsningsbara kroppsliga fri- och rättigheterna skyddas enligl ut­redningens förslag dels genom de allmänna kraven all en rättigheisbegräns­ning inte får gå längre än vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen, dels genom förbuden mol åsikts-, ras- och köns­diskriminering, Uiredningen har däremoi inle funnii del möjligt all på della område begränsa lagstiftarens handlingsfrihet med hjälp av sådana upp-räkningarav tillåtna begränsningsändamål som föreslås i fråga om de positiva opinionsfriheterna.

Den av utredningen föreslagna avgränsningen av det område som skall skyddas genom grundlagsregler om kroppsliga fri- och rättigheter har i all­mänhet godtagils under remissbehandlingen, 1 vissa yttranden haremellertid framförts önskemål om kompletteringar,

RF:s rättighelsreglering bör enligt min mening utformas så att den i hu­vudsak inte omfattar andra regler än sådana som måste anses vara av grund­läggande belydelse för det demokraliska styrelseskicket eller för den en­skildes personliga frihet och säkerhet, Ulredningens förslag till skydd för de kroppsliga fri- och rättigheterna får anses stå i god överensslämmelse med denna grundsals. och jag vill därför inle förorda någon utvidgning av del skyddade områdei utöver vad utredningen har föreslagit. Att som


 


Prop. 1975/76:209                                                  120

en remissinsians har fönjrdai låta RF innehålla förbud mot sådana företeelser som slaveri, iräldom och frihetsberövande på grund av oförmåga att fullgöra avtalad förpliktelse skulle t, ex, uppenbarligen inte innebära någon reell för­stärkning av skyddet för den enskilde. Andra regler som har föreslagits under remissbehandlingen är så oklara lill sin innebörd att de av denna anledning inte kan lämna något verkligt bidrag till rättighetsskyddet. Till denna kategori hör regler om förbud mol omänsklig eller förnedrande be­handling eller bestraffning och mot kollektiv utvisning av utlänningar. Inte heller verkningarna av ett sådani förbud mot att enskild mot sin vilja utsätts för medicinska experiment som har föreslagits av ell par remissinstanser kan förutses med lillfredsslällande grad av klarhet. Ett förbud av delta slag kan 1, ex, få den oönskade effekten att det hindrar en person, som lill följd av svår sjukdom inte kan avge någon viljeförklaring, från alt räddas lill livet med hjälp av en dittills oprövad operationsmetod. Med hänsyn till all del ofta förekommer ell inslag av experimenterande i medicinsk verk­samhet så lill vida att någon fullsländig förhandskunskap om resultatet av en viss behandling inte är för handen, skulle ett sådant förbud i själva verket kunna bli ell hinder mot framsteg på del medicinska områdei och mot en ändamålsenlig sjukvård.

Jag delar utredningens uppfaltning att det inle är möjligt alt gå längre i fråga om förslärkningen av skyddet för de i RF nämnda kroppsliga fri-och rättigheterna än som har gjorts i dess förslag. De problem som möler i delta sammanhang kan belysas genom ett resonemang med utgångspunkt i grundlagsregeln om skydd för rörelsefriheten. Den vanligaste formen av begränsning av denna fiihel utgörs av föreskrifter om frihetsstraff på grund av brotl. Sådana föreskrifter finns inom de fiesta områden för mänsklig aktivitet och tjänar ett stort anlal olika syften. Del är uppenbariigen inle göriigl all i en grundlagsregel med någon grad av konkreiion ange alla de ändamål för vilka begränsningar av rörelsefriheten av här avsett slag skall få göras nu och i framtiden. Lämnar man å andra sidan strafflag­stiftningen uianför skyddel blir del som utredningen framhåller inle särskilt meningsfullt all låta RF ange vissa tillåtna begränsningsändamål, eftersom omfattningen av det skyddade områdei med en sådan lösning blir hell be­roende av vad som är kriminaliserat, Moisvarande resonemang kan föras i fråga om övriga begränsningsbara kroppsliga fri- och rättigheter,

Enligl min mening innebär emellertid redan den reglering som utred­ningen har föreslagit en belydande förstärkning av skyddel i förhållande till gällande rättsläge. Som särskill betydelsefulla i della sammanhang får man anse förbuden mol åsikts- och rasdiskriminering, vilka innebär att ingen kan berövas sin frihet eller utsättas för andra inirång i sin personliga integritet enbart på grund av sin åskådning i t, ex, politiska eller religiösa frågor eller på grund av sin tillhörighet till viss etnisk minorilel. Jag kan i detta sammanhang vidare påpeka att bestämmelsen all en rättigheisbe­gränsning aldrig fär utgöra hot mol den fria åsiktsbildningen får anses hindra


 


Prop. 1975/76:209                                       '          121

bl, a, föreskrifter som begränsar medborgarnas möjligheler att komma i kon­takt med varandra genom all förbjuda dem att resa mellan olika delar av landel utan särskilt tillstånd i form av t, ex, inrikespass,

1 den grundläggande regel om rörelsefriheten som f n, åierfinns i 2 kap, I ij 7 beskrivs denna som frihel all röra sig inom riket och alt lämna riket, Ulredningens förslag innebär inte någon ändring härvidlag. Jag delar uppfallningen all den nuvarande definitionen är lämplig i sak. Jag kan sålunda inle ansluta mig lill den av en remissinsians framförda uppfallningen att bestämmelsen om rätt alt frilt lämna riket bör utformas så all den kommer all innefatta ett förbud mot åigärder som hindrar eller otillböriigt försvårar en ulfiyltning ur riket. Även om man kan hysa sym­patier fören sådan utvidgning av skyddel ärdel inle göriigl all med lillräcklig grad av precision ange vilka åigärder som skulle vara förbjudna. Del kan med hänsyn till vår valutapolitik t, ex, inie vara lillålel all hell fritt föra ul ekonomiska tillgångar ur Sverige, Ell förbud av nu avsett slag skulle vidare kunna åberopas mol regler om beskattning av inkomster här i landet för den som befinner sig utomlands.

Som redan har nämnts uppställs i 8 kap, 1 tj andra slyckel RF f n, ell absolut skydd mol alt svensk medborgare landsför­visas eller eljest hindras all återvända hit, Ulredning­ens förslag innebär inle någon saklig ändring i delta skydd och inte heller jag kan finna någon anledning att här frångå gällande rättsläge.

Jag delar vidare ulredningens uppfaltning alt förbudet mol landsförvisning inte bör kompletteras med en bestämmelse om förbud mol utlämning av svensk medborgare till annan stat, Ell generelll utformat förbud av sådani innehåll skulle komma i strid med de föreskrifter om utlämning lill annal nordiskl land som finns i gällande räll och som vilar på internordiska över­enskommelser. Del kan enligt min mening inle heller komma i fråga all i RF göra en uppdelning mellan stater lill vilka utlämning kan ske och stater i fråga om vilka sådana åtgärder inle får förekomma. Som uiredningen framhåller innebär redan RF:s förbud mol landsförvisning ett visst skydd mol utlämning av svensk medborgare, nämligen mot utlämning som sker under sådana förhållanden alt den i prakliken fär samma följder som en landsförvisning. Del kan i sammanhanget vidare erinras om all del nu framlagda förslagel till rällighelsskydd bl, a, innebär all utlämning på grund av någons åskådning eller etniska tillhörighet inte får förekomma.

Den i 8 kap. It- andra styckei iniagna regeln om skydd för del svenska medborgarskapet får ses som en förstärkning av skyddel mol landsförvisning. Genom denna regel förbjuds normgivning som innebär all en här i landel bosall svensk medborgare skall kunna berövas sill med­borgarskap i annal fall än då han är eller samiidigi blir medborgare i annan stat, Uiredningen föreslår att detta skydd vidgas lill alt omfatta alla svenska medborgare som någon gång har varit bosatta här i landet.

Jag ansluler mig lill ulredningens förslag i denna del. Au som en re-


 


Prop. 1975/76:209                                                  122

missinstans har förordat gå ett steg längre och helt slopa kravet på bosättning här i landel är inte förenligt med gällande medborgarskapslagsliflning. Enligt 6 t; lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap föriorar nämligen svensk medborgare, som är född utomlands och som inte heller har uppehållil sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med Sverige, sitt svens­ka medborgarskap när han fyller 22 år, om han inte dessförinnan på ansökan får medgivande att behålla detta. En sådan föriust av medborgarskapet kan ske även om vederbörande inte har annat medborgarskap. Någon ändring av denna bestämmelse är inle akluell.

Jag vill i sammanhanget framhålla all jag delar ulredningens uppfattning att del skulle strida mot grunderna för den föreslagna bestämmelsen om skydd för det svenska niedborgarskapét om en person, som har lämnat sitt hemland - kanske av politiska skäl - och som har kommit lill Sverige och blivit svensk medborgare samiidigi som han har kvarsill medborgarskap i hemlandet, berövas sill svenska medborgarskap.

De nuvarande reglerna om skyddet för kroppslig integri­tet i 2 kap, 3 t; RF innebär all varje medborgare är skyddad mol att myn­dighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. Vidare föreskrivs i 8 kap, I 1; första stycket att lag eller annan föreskrift inte får innebära all dödsstraff skall kunna ådömas. Som nämnts föreslår utredningen all dessa regler skall bibehållas och att RF härulöver skall innehålla ett absolut skydd mot tortyr och kroppsstraff saml mol medicinsk påverkan som syfiar lill all t \'inga fram uppgifier eller hindra yttranden. Förslaget har i denna del lämnats ulan erinran av remiss­instanserna. Också jag ansluter mig till delta.

Enligt 2 kap, 3 tj är v-arje medborgare f n, skyddad mol alt myndighet utsätter honom för h u s r a n n s a k a n , Utredningen föreslår i delta hän­seende inte någon annan ändring i förhållande till gällande räll än att be­stämmelsen formuleras på sådani säll all del klarare framgår all den avser också andra former av intrång än som vanligen avses med uttrycket hus­rannsakan. Ingen av remissinstanserna har haft någon invändning mol för­slaget. Också jag anser att det bör genomföras,

Rälten lill förtrolig kommunikation beskrivs f n, i 2 kap, 3 ij RF så att varje medborgare är skyddad mol all myndighet utsätter honom för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelse eller för hemlig avlyssning, Uiredningen föreslår att denna beslämmelse formuleras om på sådant sätt att den kommer att omfatta också meddelanden som överbringas i form av bandinspelningar, videogram eller över huvud taget i en sådan form all de kan bli föremål för t.ex, beslag men som nu faller utanför skyddet om de inle befordras med post.

Jag anser att utredningens förslag i denna del har fåll en i sak tillfreds­ställande uiformning och förordar all del genomförs med endasl ett par redaktionella ändringar i förtydligande syfte.


 


Prop. 1975/76:209                                                  123

Med anledning av ett uttalande under remissbehandlingen vill Jag framhålla att en ålgärd, som innebär alt postförbindelser försvåras eller av­bryts men som inte innefattar undersökning t, ex, av brev, varken enligl gällande rätt eller enligt det här framlagda förslaget skall uppfällas som ett ingrepp i skyddet för förtrolig kommunikation utan i stället ses som en begränsning av ytirande- och informationsfriheterna,

14.5 Fackliga friheter

Det är uppenbart all bl, a, de olika opinionsfrihelerna har slor betydelse på det fackliga fallet. Här kan 1, ex, erinras om att fackföreningarnas kamp för ökat inflytande i betydande utsträckning har skett parallellt med en kamp för erkännandet av rätlen att organisera sig, hålla möten, demonstrera elc.

Vid sidan av de nu nämnda fri- och rättigheterna brukar man emellertid också tala om fackliga friheter i en mera begränsad mening, nämligen friheter som exklusivt gäller förhållandet mellan arbetsmarknadens parter, I RF åter­finns f n, en beslämmelse på detta område, Enligl 2 kap, 5 tj äger förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare rätt att vidla fackliga stridsåigärder, om annat inte följer av lag eller avtal.

Utredningen föreslår att regeln i 2 kap, 5 tj bibehålls oförändrad men att de fackliga friheterna i övrigi lämnas utanför RF:s rällighelsskydd. Ut­redningen avvisar sålunda tanken all i grundlag ta in regler angående sådana ämnen som rätt att förhandla i fäckliga frågor och rätt alt på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten.

Remissinstanserna har allmänt godtagit utredningens siåndpunki alt ytter­ligare regler om fackliga friheter inle bör föras in i RF, Såväl LO som TCO och SACO/SR ansluler sig sålunda till ulredningens förslag,

Ocksä jag delar ulredningens uppfattning i de här behandlade frågorna, Enligl en i Sverige fast elablerad tradition bör del i största möjliga ulsträck­ning överlämnas åt arbetsmarknadens parter all själva lösa uppkommande frågor på det fackliga områdei ulan inblandning från statens sida. Denna grundinställning hindrar visserligen inte alt lagsliftning tillgrips på ett vissl område om det visar sig omöjligt all avialsvägen nå en tillfredsställande reglering eller om andra särskilda skäl talar härför. Några sådana skäl för en utförligare grundlagsreglering till skydd för den fackliga verksamheien finns emellertid inte. Tvärtom skulle man kunna riskera att en grundlags­reglering av t, ex, förhandlingsrätten snabbi blir föråldrad, 1 stället för att verka som ett skydd skulle grundlagsregler om de fackliga friheterna kunna bli en broms för en önskad ulveckling. Jag kan i detta sammanhang erinra om del omfallande reformarbete som f n, pågår på arbetsrättens område på grundval bl, a, av förslagen i arbetsrällskommiliéns belänkande (SOU 1975:1) Demokraii på arbelsplalsen och som bl, a, har resulterat i förslagen i prop,  1975/76:105,


 


Prop. 1975/76:209                                                            124

14.6 Egendomsrätten

I 8 kap, 1 S Ijärde styckei RF föreskrivs alt enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som besiäms i lag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande, 1 utred­ningens förslag har denna bestämmelse oförändrad förts över lill 2 kap, RF, Uiredningen framhåller att skyddets tyngdpunkt ligger däri att ersätl­ningsgrunderna inle fär beslämmas på annal säu än genom lag men all del är självklart all sådan lag inle ges den innebörden all expropriation får ske mol symbolisk ersättning.

Tanken alt grundlagen även i fortsättningen skall innehålla en regel lill skydd för den enskildes egendomsrätt har inle kritiserats under remiss­behandlingen. Också jag finner del lämpligt all grundlagen ger ullryck för principen att ersättning skall ulgå vid expropriation eller annal sådant för­fogande.

Med anledning av all del i flera remissyttranden har förordals att grund­lagen skall ställa upp krav på "skälig" eller "full" ersättning vill jag framhålla alt jag delar den uppfattning som uttrycktes av grundlagberedningen i sam­band med den nuvarande bestämmelsens tillkomst, att det med hänsyn lill den mångfald av olika situationer som kan komma alt omfattas av denna varken är möjligt eller önskvärt alt i grundlag slå fast efter vilka grunder ersättningen skall bestämmas. Som fri- och räiiighelsutredningen har understrukit fär del emellertid anses självklart alt en ersättning som är endasl symbolisk inte uppfyller grundlagens krav.

Jag förordar på nu angivna grunder att den nuvarande bestämmelsen behålls oförändrad.

14.7 Särskilda rättssäkerhetsgarantier I grundlag

Grundldgsregler som garanterar den enskildes rättssäkerhet i olika hän­seenden genom all slå fast vissa särskilt betydelsefulla siraff- och process­rätlsliga principer kan ses som en del av skyddet både för de politiska räl­lighelerna i mera snäv bemärkelse och för de rättigheter som i första hand avser den enskildes personliga frihet och integritet. De haremellertid uppen­barligen räckvidd också därutöver.

De regler i 11 kap, RF som syftar till att säkerställa framför allt dom­stolarnas självständighet fungerar indirekt som rällssäkerhetsgaraniier, RF innehåller emellertid vid sidan härav vissa regler som direkt tar sikte på att skydda den enskildes rättssäkerhet, I 8 kap, I tj tredje slyckel föreskrivs sålunda förbud mol retroaktiv straffiagstiftning, I II kap, 1 t; andra styckei andra meningen åierfinns ell förbud mot lillfälliga domstolar och II kap, 3 ij andra slyckel slutligen innehåller en regel om räll lill domstolsprövning av administrativa beslut om frihetsberövande. Ingen av dessa skyddsregler medger undantag genom vanlig lag.


 


Prop. 1975/76:209                                                                125

De beslämmelser innebärande särskilda rällssäkerhetsgaraniier som nu har nämnts återfinns samtliga i utredningens förslag. Utredningen föreslår härulöver all principen om donislolslbrhaiidlingars orienllighel skall koinma lill uttryck i RF. Den finner del däremoi inie lämpligi all grundlagsfäsia ytterligare processrättsliga regler, Uiredningen ställer sig också avvisande lill tanken att utvidga förbudet niot retroaktiv lagsliftning lill att avse också områden utanför straffrätten.

Förbudet ni o i r e i r o a k i i v s i r a f f I a g s i i f t n i n g har f n. den uilbrnniingen au iag eller annan föreskrift inie får innebära au siraff eller annan broitspålöljd skall kunna ådömas för gärning som inte var belagd med hrotispåföljd. när den förövades, eller att svårare broiispåloljd skall kunna åclönias för gärningen än den som var föreskriven då. Detsamma skall enligl en uuryckiig regel gälla också i fråga om lorverkande ellerannan särskild läusverkan av brou.

Uiredningen föreslår au den nuvarande regeln bibehålls oförändrad. Den avvisar titiryckligen länken all kompleiicra del där intagna förbudet ined en föreskrift motsvarande den regel i ariikel 15 i FN-konveniionen som säger au om efter brottets begående ny lag stiftas som föreskriver ett lind­rigare siraff den skyldige skall komma i ålnjulande härav. Utredningen motiverar della ställningslagande med all FN-konveniionens regel, tolkad eller ordalagen, inie kan upprätthållas undantagslöst och hänvisar härvid lill 5 t; lagen (1964:163) om införande av brottsbalken,

.Angående den föreslagna regelns innebörd förklarar uiredningen bl.a. all denna -äiminsione genom analogisk lagiillämpning - träffar också straff­liknande administrativa påföljder säsom skatieiilliigg. resiavgift och förse­ningsavgift enligt olika skatieförfaiiningar. överiastavgift eic.

Jag delar uppfattningen alt det nuvarande förbudet mol retroaktiv siraff-lagstiftning bör bibehållas oförändrat. Med anledning av uttalanden under remissbehandlingen all del bör framgå direkl av grundlagsiexten au re-iroakiivitetslbrbiidei också giiller adminisiraiiva pålöljder av siraffliknande karaktär vill jag framhälla att jag ansluler mig lill vad utredningen har anfört angående den föreslagna regelns innebörd i deiia hiinseende. Au ge reiroakii\' verkan ål regler om sådana adminisiraiiva sanktioner som har iriiii i slällel för slraffrältsliga påföljder måsie ses som eu klart kring­gående a\ det nu (.liskmerade förbudet. Motsvarande resonemang kan föras också i fråga om administrativa sanktioner av uppenbarl repressiv, siraff-liknaiide ka ra k i iir som införs på lidigare oreglerade områden. .\[\ inom ramen för eu grundlagssi.idgande dra en klar gräns mellan sådana offeniligriillsliga ingrepp utanför del siraffräiisliga (.inirådel som skall omfaiuis a\ eu re-iroakiiviieisförbud och sådana ålgiirder som av olika legitima skiil bör hållas uianfir del sk>'ddade områdei är emellenid inic möjligi.

Den senasl behandlade frågan har nära samband med tanken au utvidga förbudet nioi reiroakiiv sirafnagsiiftning lill au avse eu förbud inoi re-iroakiiv lausiiftninc ö\'er huvud. Som jat; reclan har nänini lar uiredninaen


 


Prop. 1975/76:209                                                  126

avstånd från en sådan utvidgning. Della ställningstagande har föranletl ui-laliinden i skilda riktningar frän remissinstansernas sida. Allmänt haremel­lertid undersiruktis all reiroakiiv lagsliftning måsle ha karaklär av ren undanlags företeelse.

Som uiredningen framhåller har det i svensk rätt hittills inte visat sig möj­ligt all upprätthålla ett generellt förbud mot retroaktiv lagsliftning på något annat område än straffrättens, Uianför delta har tungt vägande skäl av skilda slag ibland ansetts kunna medge avsteg från grundsatsen all reiro-akiivitei skal! undvikas (se KU 1974:60), Jag delar utredningens uppfattning all det inie är möjligt all i grundlagsiexten med någon grad av precision ange förutsättningarna för sådana avsleg. Härtill kommer att det ofta är svårt att avgöra vad som skall förslås med alt en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utredningen anför fiera exempel på sådana svå­righeter. Här skall endasl erinras om den diskussion som fördes i samband med införandet av arvsratt för utomäktenskapliga barn, där somliga med utgångspunkt i liden för barnets födelse hävdade att den nya lagen var retroaktiv medan stalsmakiernas beslut i frågan däremoi grundades på upp­fallningen alt den avgörande tidpunkten i stället var arvlåtarens död. Jag kan mot denna bakgrund inte finna annal än att ulredningens ståndpunkt är välgrundad och jag vill därför inte förorda några ytterligare grundlags­förbud mol retroaktiv lagsliftning.

Det förbud mol tillfälliga domstolar m, m, som f n, åierfinns i RF avser inrättande av domstol för redan begången gärning, för viss tvist eller i övrigt för vissl mål, Uiredningen föreslår att detta förbud behålls i sak oförändrat. Jag ansluter mig lill denna uppfattning,

I den nuvarande bestämmelsen om räll till domstolspröv­ning av frihetsberövande sägs all den som av annan myndighei än domstol har berövats friheten med anledning av brolt eller misstanke om brotl skall kunna få saken prövad av domstol ulan oskäligt dröjsmål, Deisamma gäller om svensk medborgare av annan anledning har blivii om­händertagen ivångsvis, Försisinämnda fall föreskrivs emellertid au prövning av nämnd skall likställas med domstolsprövning, om nämndens samman­sättning iir bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Utredningen föreslår inie heller i detta hänseende någon ändring i gällande rättsläge. Det skulle enligl uiredningen visserligen i och för sig vara möjligt au införa en rätt lill domstolsprövning också i fråga om böler. Med hänsyn lill all rättsordningen innehåller eu stort anlal andra ekonomiska sanktioner a\' skiftande slag siigs emellertid en sådan regel ensam ha myckel begränsat sk\ddsvärde. Utredningen har å andra sidan inle funnit del möjligt all ui-siriicka regeln lill au avse ekonomiska sankiioner över huvud, eftersom del inie skulle vara möjligt att ens i huvuddrag överblicka konsekvenserna av en sådan utvidgning, Uiredningen erinrar i sammanhänger om all en siirskild ulredning f n. arbetar med att kartlägga det ekonomiska sanktions-


 


Prop. 1975/76:209                                                  127

systemet inom straffrätten.

Utredningens ställningslagande har inle föranlett några erinringar under remissbehandlingen, Ocksåjag ansluler mig lill ulredningens förslag i denna del. Av specialmoliveringen framgår emellertid all jag föreslår en obetydlig begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde med hänsyn lill inne­hållet i den s, k, internationella verkställighetslagen (1972:260),

Med anledning av ett uttalande av en remissinsians vill jag i della sam­manhang framhålla att en grundlagsregel som ger medborgaren en generell rält all i det enskilda fallet la anspråk i anledning av en grundlagskränkning prövade av domstol skulle slå i strid med grundläggande förvaliningsräilsliga principer i den svenska rättsordningen. En regel av nu nämnt slag skulle till sina verkningar inte skilja sig särskill myckel från en beslämmelse som föreskriveren allmän räll att få förvaltningsmyndigheters beslul överprövade av domsiol,

Sorn redan har nämnts föreslår utredningen också att grundlagsskyddet på det här diskuterade området byggs ut genom alt principen om dom­stolsförhandlings offentlighet skrivs in i RF, Mot bakgrund av alt domstolsförhandlingar enligl gällande rätt kan hållas inom stängda dörrar med hänsyn lill motstående inlressen av fiera skilda slag föreslår utredningen alt huvudregelns innehåll skall kunna begränsas genom lag inom de allmänna ramar som uiredningen släller upp för all rätlighels­begränsande normgivning,

Ulredningens förslag i denna del har inle mölt några invändningar från remissinstansernas sida. Också jag ansluter mig lill del. Som uiredningen framhåller innebär den föreslagna regeln en värdefull komplellering av den allmänna informationsfrihelen. Den insyn i domsiolarnas verksamhet som möjliggörs genom förhandlingsoffentlighelen kommer vidare indirekl all fungera som en garanti för all också övriga för en rättsstat kännetecknande processuella principer efterlevs vid domstolarna.

Jag delar ulredningens uppfattning att detaljerade regler om rältegångs­förfarandet av det slag som återfinns i bl, a, europakonventionen och som avser t, ex, rätt till opartisk rättegång, räll au biträdas av försvarare, rätt lill tolk, rätt all bli underrättad om anklagelses innehåll etc. inte bör tas in i RF, Sådana beslämmelser har sill främsla värde som beståndsdelar av ell större regelkomplex. Alt i grundlag föra in en processuell reglering av den omfattning som erfordras för att den skall innebära någon verklig förstärkning av rällighelsskyddel skulle, som utredningen framhåller, hell spränga ramarna för RF:s fri- och rällighelskapitel,

14.8 Vissa andra fri- och rättigheter

Både utredningen och en del remissinsianser diskuterade möjlighelerna alt i grundlag ta in vissa nya fri- och rältighelsregler som f n, hell saknar motsvarighet i RF, Bland de frågor som avhandlas i delta sammanhang


 


Prop. 1975/76:209                                                   128

kan nämnas de s, k, sociala rällighelerna, författares, konstnärers och andra upphovsmäns rätt till sina verk saml olika rättigheter med anknyining lill familjen, Ulredningens överväganden mynnar ul i ett förslag alt de sociala rältigheterna och skyddel förden enskildes prival- och familjeliv skall kom­ma till uttryck i 1 kap, RF genom s, k, målsättningssiadganden och all principen om upphovsmäns räll lill sina verk skall slås fast i en särskild beslämmelse i RF:s fri- och rätligheiskapilel. Vissa remissinsianser menar emellertid att del är möjligt au gå längre i fråga om all utvidga det grund­lagsskyddade områdei.

Jag vill inledningsvis underslryka all en grundläggande ulgångspunkl för siällningstagandel i de här akluella frågorna bör vara all RF inte skall innehålla andra reglerom lagstiftningens innehåll än sådana som ärav grund­läggande belydelse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för de värderingar beiräffande förhällandel mellan samhällets organ och den enskilda individen som är kännetecknande för den demokratiska ideologin,

1 del moderna välfäidssamhällel intar de s, k, soc i a 1 a rältighe­terna - rälten till arbete, utbildning, bostad, social' omvårdnad etc, -en central plats. Den enskildes välfärd i skilda hänseenden har i själva verket kommit att bli del övergripande målel förden politiska verksamheien. Del är därför naiurligi att de rättigheter som har ell särskill nära samband med denna målsättning får komma till uttryck i grundlagen. Som ytteriigare ett skäl härför kan nämnas att en viss materiell standard för de enskilda individerna aren förutsättning föratt den demokratiska styrelseformen skall kunna fungera lillfredsslällande. Som utredningen framhåller är vissa sociala och ekonomiska rättigheter nödvändiga eller i vart fall myckel betydelsefulla för att ge medborgarna förutsättningar alt ta del i det politiska arbetet och ge dem intresse för demokratins bestånd.

Det är emellertid tydligl all man inie i RF kan la in regler som med för stalsmakierna bindande verkan förplikiar dessa au ge varje medborgare den samhälleliga service i skilda hänseenden som han önskar eller som svarar mol hans behov, Uiredningen har på ett övertygande sätl visal all det inte heller är möjligt all i grundlag la in bindande regler om en viss minimistandard på olika sociala områden. Som exempel nämns alt ett grund­lagsstadgande som slår last den i skollagen garanterade rällen till grund­läggande skolundervisning inte alls ger uttryck för del allmännas strävan att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden i livet och all det inte heller kan vara lämpligt att låta en grundlagsfäst rätt till utbildning avse just den omfattning som samhällets verksamhel på delta område har just nu.

Jag anser därför i likhei med uiredningen all de sociala rällighelerna bör komma till uttryck i RF genom beslämmelser som i olika hänseenden anger målel för den samhälleliga verksamheien på detta område. Jag åter­kommer till den närmare utformningen av dessa beslämmelser i special-


 


Prop. 1975/76:209                                                           129

motiveringen till 1  kap. 2 ij.

Som jag nyss har nämnt föreslår utredningen att RF skall innehålla en rättsligt bindande bestämmelse till skydd för upphovsmans rätt till sitt verk. Bestämmelsen har givits den utformningen all den anger att författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.

Utredningens förslag att upphovsrätten skall skyddas i grundlag har hälsats med tillfredsställelse av de remissinstanser som företräder författare, konst­närer och andra upphovsmän. Från en del håll har emellertid hävdats att den föreslagna regeln är oklar i vissa hänseenden. Några instanser anser att del föreslagna skyddet är alltför svagt.

Jag delar utredningens uppfattning alt den verksamhet som bedrivs av föriättare och konstnärer har en så stor betydelse för opinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud i landet att det är naturiigt att den rätt de har lill sina verk kommer till uttryck i grundlagen. Såvitt gäller avgränsningen av det skyddade områdei finner jag det i likhet med ut­redningen lämpligt att låta grundlagsregeln förutom författare avse personer, som har skapat t. ex musikaliska eller sceniska verk.film verk eller bildkonst, utövande konstnärer som musiker, skådespelare och sångartister saml fo­tografer. Med hänsyn till att det yttersta syftet med den här aktuella be­stämmelsen är att förstärka skyddet för den fria åsiktsbildningen i samhället kanjag däremot inte anse det motiverat alt låta den omfatta också rättigheter av del slag som tillkommer uppfinnare och mönsterskapare. Inte heller så­dana upphovsrätten närstående rältigheter som innehas av fonogramfram­ställare eller radioföretag bör omfattas av bestämmelsen. Som framgår av specialmotiveringen föreslår jag i förtydligande syfte en mindre ändring av bestämmelsens lydelse i förhållande till utredningens förslag.

Upphovsrättens innehåll är inle något en gång för alla givet. Begreppet upphovsrätt är som uiredningen framhåller endasl en sammanfallande be­teckning påett stort anlal rättsregler, och del är till sin innebörd hell beroende av del närmare innehållel i dessa. Jag delar utredningens uppfaltning att del inle är möjligt all inom ramen för en grundlagsbestämmelse ange in­nehållet i de rättsregler som sammantagna bestämmer upphovsrättens in­nebörd. Man får i stället begränsa sig lill all i grundlagsiexten fastslå principen om upphovsmäns rätt till sina verk och all i övrigt hänvisa lill innehållel i den vanliga lagstiftningen,

I den särskilda paragraf med målsättningssiadganden som har föreslagils av uiredningen finns en beslämmelse om skydd för den enskildes privat-och familjeliv. Utredningens förslag innehåller däremot inle några rättsligt bindande regler om rättigheter med anknytning till fa­miljen. Utredningen har i detta hänseende särskilt uppehållit sig vid frågorna om rälten alt ingå äktenskap och bilda familj, rätten för föräldrar all ha vårdnaden om sina barn saml rätten för föräldrar att bestämma över sina barns skolundervisning. Den har emellertid funnit all ingen av dessa

9 Riksdagen 1976. I .saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                  130

rättigheter lämpar sig lör grundlagsreglering.

Utredningens slällningstagande i della hänseende har kommenterats av några remissinstanser. Av dessa anslutersig en del lill ulredningens stånd­punkt medan andra förordar bindande grundlagsregler till skydd för i första hand föräldrars rätt att vårda sina barn och att bestämma om deras un­dervisning.

Den offentliga makten skall självfallet utövas med största möjliga respekt för den enskildes familjeliv. Jag delar uppfattningen all denna grundsals bör komma lill uttryck i grundlagen men anser i likhei med uiredningen att övervägande skäl talar för all detta inte sker genom bindande rättsregler ulan genom en bestämmelse av målsättningskaraktär.

Vad först gäller rätten att ingå äktenskap och att bilda familj delar jag utredningens uppfattning alt denna rättighet är alllför oklar lill sin innebörd för alt kunna föras in i RF, Vad som skall förslås med äklenskap är t, ex, helt beroende av innehållet i den vanliga lagstiftningens regler om vissa former av samlevnad mellan människor. Jag vill i sammanhanget vidare framhålla att en viktig del av del skydd man vill uppnå genom en räi-tighetsregel av ifrågavarande slag följer redan av den föreslagna bestäm­melsen om förbud mot rasdiskriminerande lagstiftning. Genom denna omöj­liggörs nämligen bl, a, lagstiftning som förbjuder äklenskap mellan personer av olika ras.

Också en regel om riill för föräldrarna all ha vårdnaden om sina barn har den grundläggande svaghelen att skyddets omfattning blir hell beroende av utformningen av vårdnadsbegreppet i den vanliga lagstiftningens regler om förhållandet mellan föräldrar och barn. Som en särskild komplikation tillkommer här att man har att beakta inte bara de civilrältsliga regler om vårdnad som återfinns i föräldrabalken utan också barnavårdslagens(1960:97) offentligrättsliga föreskrifter angående omhändertagande för samhällsvård. Att utforma en grundlagsregel på sådant sätt att den ger ett reellt skydd för vårdnadsrätten utan att samtidigt komma i konflikt med den omfattande lagreglering som f n, föreligger på områdei måsle anses vara en omöjlig uppgift.

Vad sedan gäller rällen för föräldrar all besiämma över sina barns skol­undervisning har denna som utredningen påpekar främsl två aspekler: dels föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning, dels deras räll all få barnen befriade från den allmänna skolans undervisning i livsåskådnings­frågor.

Jag finner del i likhet med uiredningen självklart all en grundlagsregel om föräldrars rätt all själva ordna sina barns undervisning måsie förenas med ell krav all undervisningen skall molsvara den allmänna skolans men all grundlagen å andra sidan inle kan ge någon rält lill bidrag från del allmännas sida till sådan undervisning. Som uiredningen framhåller innebär della all en regel av här avsetl slag skulle la så liten belydelse all den inte försvarar sin plats i grundlag.


 


Prop. 1975/76:209                                                  131

En allmänt avfattad regel om rätt för föräldrar alt få barnen befriade från den allmänna skolans undervisning i livsåskådningsfrågor är som ut­redningen framhåller inte förenlig med skollagens (1962:319) nuvarande reg­ler i ämnet

Med anledning av önskemål från ett par remissinstanser att den i I kap, intagna målsättningsparagrafen skall byggas ul med ett sladgande om "för­äldrars och barns rätt" vill jag framhålla dels all en sådan beslämmelse är oklar till sin innebörd - bl, a, bygger både familjerättens och barnavårds­lagstiftningens regler i skilda hänseenden på den uppfattningen att föräldrar och barn kan ha motstridiga intressen - dels all de värderingar som ligger bakom förslaget i viss mån kommer lill uttryck i den allmänna beslämmelse om skydd för den enskildes familjeliv som jag har förordai i det föregående.

Den enskildes privatliv skyddas i vissa särskilda hänseenden genom de föreslagna bestämmelserna om skydd mot husrannsakan, inirång i för­trolig meddelelse, hemlig avlyssning och åsiktsregistrering. Jag delar emel­lertid ulredningens uppfattning att grundsatsen om den enskildes räll lill en fredad sektor är av så väsentlig belydelse i en demokratisk stal alt den bör komma lill ell mera allmänt uttryck i RF, Som utredningen har funnit är det emellertid inte möjligt att ge en regel av sådan innebörd ett så klart avgränsat innehåll att den kan göras rättsligt bindande. Den bör i stället avfallas som ett målsättningssladgande om skydd för den enskildes privatliv. All i della sammanhang som några remissinsianser har förordat använda del för många människor svårbegripliga uttrycket personlig integritet finner jag mindre lämpligt.

Jag vill i sammanhanget erinra om all de integrilelsfrågor som har sam­band med användningen av ADB-teknik omfaltas av uppdraget för den utredning för översyn av datalagstiftningen som jag nyligen har fått be­myndigande att tillsätta.

Utredningen har också behandlat frågan om grundlagsskydd för nä­rings- och yrkesfriheten. Med hänsyn till att en regel om skydd fördenna frihet måste öppna möjlighet för begränsningar också genom andra författningar än lagar och alt skyddel därmed inle kommer alt nå upp lill den nivå ,som RF f n, föreskriver för fri- och rättigheterna avvisar utred­ningen tanken all införliva en sådan regel med RF, Jag ansluler mig lill ulredningens uppfattning. Med anledning av att del under remissbehand­lingen har framförts krav på all ett målsättningsstadgande om närings- och yrkesfriheien skall tas in i RF vill jag framhålla all ett sådant stadgande knappast skulle ha någon självständig betydelse vid sidan av de bestäm­melser om den enskildes frihel och ekonomiska välfärd som har föreslagits av utredningen,

14.9 Grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter

RF:s fri- och rättighelsreglering avser f n, i princip endasl svenska med­borgare. Vissa undanlag finns dock. Såväl de i 8 kap, I t; intagna reglerna


 


Prop. 1975/76:209                                                  132

om förbud mol dödsstraff och retroaktiv strafflagstiftning och om rätt till ersättning vid expropriation som de föreskrifter i 11 kap, som gäller förbud mot tillfälliga domstolar och rätt till domstolsprövning av frihetsberövande i samband med brott gäller oavsett nationalitet. Delsamma är fallet be­träffande bestämmelsen om fackliga stridsåtgärder.

Innebörden av den skillnad som sålunda görs mellan utlänningar och svenska medborgare i fråga om t. ex. opinionsfriheterna äratt RF inte ställer upp något hinder mot att dessa friheter för utlänningarnas del begränsas av regeringen inom de ramar som anges genom uppräkningen av dele-geringsbara ämnen i 8 kap. 7 tj. Av särskilt intresse i detta sammanhang är delegeringsgrunden "utlännings vistelse i riket" vilken tolkad enligt or­dalagen möjliggör en omfatiande delegering av rättighetsbegränsande norm­givningskompetens till regeringen.

Det finns flera orsaker lill att RF:s rältighetsreglering f. n. i huvudsak skyddar endast svenska medborgare. Sålunda kan endast svenska medbor­gare ges den ovillkoriiga rätt att uppehålla sig här i riket och att bereda sig sin utkomst här som är en förutsättning för all ell rättighetsskydd skall fä full verkan. Det föreligger vidare i vissa hänseenden ett legitimt behov av all kunna besluta om särskilda begränsningar i utlänningarnas fri- och rättigheter.

Utredningen godtar i princip de skäl som nu har nämnts för all göra skillnad mellan utlänningar och svenska medborgare. Den framhåller emel­lertid all den vanliga lagstiftningen i själva verket i slor utsträckning till­försäkrar utlänningar de rättigheter som för de svenska medborgarnas del skyddas genom RF:s rältighetsreglering. All delta förhållande inle framgår av grundlagen sägs ge en väl så oriktig bild av del verkliga lägel som en grundlagsregel som i princip jämställer utlänningar med svenska medbor­gare.

Utredningen har med hänsyn härtill och mot bakgrund av det arbete som f n, pågår i syfte att i olika hänseenden stärka invandrarnas slällning funnii all övervägande skäl talar för alt RF skall innehålla beslämmelser om skydd också för utlänningarnas rättigheter. Den har vid sitt arbete på della område funnii alt del är möjligt all i vis,sa hänseenden hell jämställa utlänningar med svenska medborgare och all i övrigi så gott som undan­tagslöst ställa upp ett krav på lagform för begränsningar i utlänningarnas fri- och rättigheter.

Del av uiredningen framlagda förslagel innebär all ullänningar är hell jämställda med svenska medborgare i fråga om skyddel mot tvång all della i demonstration etc, de negativa förenings- och religionsfriheterna, skyddet mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden, skyddet mot retroaktiva straffdomar, rätlen till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande, skyddel mot tillfälliga domstolar m. m., rätlen lill domstolsprövning av frihetsbe­rövande med anledning av brotl eller misslanke om brolt, skyddet mot


 


Prop. 1975/76:209                                                  133

ras- och könsdiskriminering och rätten till fackliga stridsåtgärder.

I fråga om huvuddelen av övriga fri- och rättigheter föreslår utredningen all ullänningar skall vara likställda med svenska medborgare om annat inte särskilt föreskrivs i lag.

Från del skyddade områdei undantas frågor om åsiktsregistrering och om andra begränsningar av rörelsefriheten än frihetsberövanden. Dessa undantag är föranledda av de i gällande rätt föreliggande möjligheterna att registrera medlemmar av utländska terroristorganisationer resp. av bestäm­melserna om militära skyddsområden. Utlänningarna omfattas inte heller av skyddet mot landsförvisning och annal hinder mol inresa i riket,

1 lagtekniskt hänseende innebär förslaget att de regler som anger om­fattningen av skyddet för utlänningars fri- och rättigheter samlas i en av­slutande paragraf i 2 kap, I denna paragrafs första siycke finner man en uppräkning av de rätiigheier i fråga om vilka ullänningar skall vara helt jämslällda med svenska medborgare. Andra stycket anger på motsvarande sätt de rättigheter i fråga om vilka jämställdhet skall råda om annat inte föreskrivs i lag,

Ulredningens förslag till grundlagsskydd för utlänningarnas rätiigheier har föranlett erinringar endast av statens invandrarverk som menar att det bör vara möjligt alt gå längre i fråga om alt jämställa ullänningar med svenska medborgare, särskilt vad gäller skyddet för opinionsfriheterna. En­ligt verket kan man överväga att ge ett särskilt starkt skydd åt de utlänningar som är all betrakta som invandrare.

Det är enligl min mening självklart alt utlänningar här i landet i största möjliga utsträckning skall beredas samma skydd av lagstiftningen som svens­ka medborgare. Som utredningens grundliga genomgäng av gällande rätt visar är det också endast på några enstaka punkter som utlänningar inle ärjämställda med svenska medborgare vad gäller den vanliga lagstiftningens innehåll. Jag delar uppfattningen att del mot bakgrund av del malerial som numera föreligger fär anses vara möjligt alt förslärka grundlagsskyddet för utlänningarnas rättigheter. En sådan förbältring av utlänningarnas rättsställ­ning står i god överensslämmelse med de grundläggande värderingar på delta område som har kommii till uttryck bl, a, i riksdagens beslul om målen för invandrar- och minorilelspoliliken och om kommunal röslräil för invandrare.

Jag kan inte finna annat än att utredningens förslag vad gäller skyddets omfattning innebär en lämplig avvägning mellan de olika inlressen som här står mot varandra. En reglering som går längre i fråga om alt jämställa utlänningar med svenska medborgare skulle som invandrarverkei självt på­pekar nödvändiggöra åtskilliga, delvis ganska detaljerade undanlagsregler. Regelsystemet kommer därmed all bli komplicerat och svåröverskådligt ulan all ändå medföra några mera betydande förstärkningar av utlänningarnas rällighelsskydd. Vad gäller tanken att ge invandrarna en starkare ställning än övriga ullänningar vill jag framhålla all del knappast är möjligt alt inoni


 


Prop. 1975/76:209                                                  134

ramen för en grundlagsbestämmelse avgränsa ett särskill invandrarbegrepp med sådan grad av klarhet att del kan användas på det sätt som har fö­reslagits. Det bör i della sammanhang understrykas alt redan det av ut­redningen föreslagna kravet på lagform för rättighelsbegränsningar medför en myckel betydande förstärkning av skyddel för utlänningarnas rältigheter i förhållande till gällande rättsläge, 1 själva verket innebär detta krav alt utlänningarna vad gäller de berörda rättigheterna bereds ett skydd av samma styrka som det som f n, tillkommer svenska medborgare.

Jag förordar således att skyddel för utlänningarnas rättigheter ges det innehåll som utredningen har föreslagit. Vad gäller regleringens laglekniska uiformning haren remissinsians förordai en lösning som innebäratt grund­lagen i princip skall Jämställa ullänningar med svenska medborgare men samtidigt förklara all denna likställighet kan begränsas i vissa särskill an­givna hänseenden. Del ligger emellertid enligt min mening ett belydande värde i alt skyddel för utlänningarnas fri- och rättigheter framgår av en särskild paragraf som är utformad på så sätl alt den också läst frislående geren klar bild av skyddels omfättning. Jag förordardärföratt 2 kap, avslutas med en paragraf uppbyggd på del sätt som har föreslagits av uiredningen,

14.10 Möjligheterna att överlåta inskränkningsbefogenhet till internatio­nellt organ

Bestämmelserna i 10 kap. 5 t; första slyckel RF innebär all beslulanderäii, som enligt RF tillkommer riksdagen, regeringen eller annal i RF angivet organ och inte avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grund­lag, i begränsad omfallning kan överlåtas till mellanfolklig organisalion för fredligt samarbete, lill vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mel­lanfolklig domstol. Om sådan överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslul i sådan ordning inle kan avvaktas, genom ell beslul varom minsl fem sjättedelar av de röstande och minsl tre fiärdedelar av ledamöterna förenar sig.

De nu nämnda bestämmelserna skulle teoretiskt kunna utnyttjas till all ge en mellanfolklig organisalion befogenhet all besluta föreskrifter som avser svenska medborgares fri- och rättigheter. Riksdagens möjligheter att över­lämna sådan kompetens begränsas visseriigen av RF:s rältighelsregler så till vida att en mellanfolklig organisation aldrig kan ges en mera vidsträckt normgivningskompetens än vad den svenske lagstiftaren själv har. Lika litet som riksdagen genom vanlig lagstiftning kan begränsa de absoluta räl­tigheterna, lika lilel kan den överlåta till en mellanfolklig organisalion att göra delta. Självfallet gäller också att riksdagen vid en eventuell överlåtelse av kompelens alt göra ingrepp i någon av de begränsningsbara rättigheterna skulle vara bunden av de begränsningsramar som slås fast i RF:s rällig­helskapitel.

Enligt utredningens uppfattning är de nu nämnda hindren mot att överiåta


 


Prop. 1975/76:209                                                  135

rättighetsbegränsande normgivningskompetens emellertid inle lillräckliga. Den föreslår i stället att 10 kap. 5 tj kompletteras med en föreskrift som hell förbjuder sådan överlåielse. Jag delar ulredningens uppfaltning all del inte skall la förekomma all en mellanfolklig organisalion med stöd av 10 kap. 5 tj ges befogenhet all begränsa någon av de i RF fastslagna fri- och rällighelerna och förordar därför all förslaget genomförs.

14.11 Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara etc.

1 13 kap. 5 och 6 ijtj RF finns beslämmelser om normgivningsmakten vid krig, krigsfara och vissa liknande situationer,

1 13 kap, 5 ij RF behandlas det fallel alt varken riksdagen eller den inom riksdagen utsedda krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifier lill följd av all landet är i krig, I så fall får regeringen handha dessa uppgifter i den mån den finner del behövligt för att skydda riket och slutföra kriget.

Enligt 13 kap, 6 t; RF kan riksdagen (krigsdelegalionen) genom lag be­myndiga regeringen all meddela föreskrifter i vissl ämne som i normala fall skall meddelas genom lag, Sådani bemyndigande fär utnyttjas när landel är i krig eller krigsfara eller när del råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet har befunnit sig. Även i ett annat fall fär regeringen ulnylija i laggivel riksdagsbemyndigande, nämligen om del med hänsyn till försvarsberedskapen erfordras all i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annal sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas,

1 både 13 kap, 5 och 6 tjtj RF finns den begränsningen i regeringens norm-givningsbelbgenhet all den inle får stifta, ändra eller upphäva grundlag.

Utredningen föreslår inte någon förändring i fråga om de särskilda möj­ligheterna all för krig, krigsfara etc, överlämna normgivningskompetens lill regeringen. Den förordar däremoi alt de materiella gränser för norm-givningsmaklens utövning som uppställs i RF:s fri- och rättighetskapitel skall gälla också i de situationer som avses i 13 kap. Detta innebär bl, a, alt regeringen när den beslutar föreskrifter med stöd av 13 kap, 5 iJ eller med stöd av ell bemyndigande enligl 13 kap, 6 tj måste beakta föreskrifterna i 2 kap.

Utredningens ställningstagande har i huvudsak lämnats ulan erinran av remissinstanserna, I några yitranden uttrycks emellertid Ivivel på möjlig­heterna att upprätthålla samma skydd för fri- och rättigheterna vid krig och andra extraordinära lägen som i normala lider. Del hävdas bl, a, alt förbudet mot åsiktsregistrering inte kan upprätlhållas vid krig eller krigsfara.

Som jag har framhållil i det föregående har ett förstärkt grundlagsskydd av del slag som nu föreslås sin främsta betydelse i lider närden demokratiska samhällsordningen utsätts för onormala påfrestningar. Del skulle te sig föga följdriktigt om man genom särskilda undantagsregler försvagade grundlags­skyddet för fri- och rättigheterna just för de situationer där ett sådani skydd


 


Prop. 1975/76:209                                                  136

avses vara av störst belydelse. Jag ansluler mig därför till utredningens förslag att de materiella ramar för normgivningsmakten som ställs upp genom rättighetsreglerna i 2 kap, skall gälla oförändrade också i de lägen somavsesi 13 kap. Däremot finnerjagdet i likhet med utredningen omöjligt att för sådana situationer upprätthålla kravet på lagform för rättighelsbe­gränsningar. De skäl som ligger bakom bestämmelserna i 13 kap, 5 och 6 tJS är uppenbariigen av samma siyrka vare sig de avsedda regeringsfö-reskrifterna ligger inom eller utanför rättighelsområdet.

Vad särskilt gäller frågan om undantag från förbudet mot åsiktsregistrering vill jag framhålla all detta förbud måste ses i samband med förbudet mot åsiklsdiskriminering. Det förefaller föga meningsfullt alt göra ett undantag från det förra förbudet och samiidigi upprätthålla del senare oinskränkt. Att å andra sidan öppna en möjlighet lill undantag också från förbudet mot åsiklsdiskriminering skulle innebära att ett av de viktigaste inslagen i rättighetsskyddel sätts ur spel närdet behövs som mest.

Jag förordar således i likhet med uiredningen all några ändringar inle görs i 13 kap. Den omständigheten all de i 2 kap, angivna gränserna för normgivarens handlingsfrihet kommer att gälla också i krig och krigsfara etc, utgör givetvis inte något hinder mol att man inom dessa gränser beslutar föreskrifler t, ex, i beredskapslagsliflningens form som begränsar vissa rät­tigheter endasl för sådana silualioner som avses i 13 kap.

15 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad som har anförts i det föregående har inom Justi­tiedepartementet upprättats förslag till lag om ändring i regeringsformen.

16 Specialmotivering

1 kap. Statsskickets grunder

Ändringarna i detta kapitel beslår i all en ny paragraf av målsättnings-karaktär förs in som 2 iJ, till följd varav efterföljande paragrafer numreras om, saml i alt vissa ändringar görs i nuvarande 8 tj,

2S

Ulredningens förslag

Den av uiredningen föreslagna målsällningsparagrafen består av tre styck­en, I det försia sägs att den offentliga maklen bör utövas så all alla män­niskors värdighet och lika värde erkänns, att alla är lika inför lagen, all män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter, att den enskildes frihel och privat-och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturella


 


Prop. 1975/76:209                                                  137

välfärd främjas. Det föreskrivs vidare att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet, 1 det andra stycket behandlas i hu­vudsak de s, k, sociala rättigheterna, Enligl de där intagna föreskrifterna är envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och om­vårdnad samt en god levnadsmiljö grundläggande mål för del allmännas strävan. Det tredje slycket slutligen avser samhällets minoritetspolilik och föreskriveratt etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt tilleget kullur-och samfundsliv bör främjas.

Föredraganden

Jag delar utredningens uppfaltning alt vissa särskilt vikliga principer för samhällsverksamhetens inriktning bör komma till uttryck i grundlag genom en paragraf av målsättningskaraktär. Jag har redan i den allmänna moti­veringen redovisat vissa av mina slåndpunktstaganden i fråga om dennas utformning. Det framgår sålunda av vad jag har uttalat i avsnitt 14,8 all Jag ställer mig positiv till tanken att de s, k, sociala rättigheterna kommer lill uttryck i denna men att Jag har funnit avgörande skäl tala mot att målsättningsparagrafen byggs ut med uttalanden om den s. k. föräldrarätten och om närings- och yrkesfrihel,

Mina ställningstaganden i de nu angivna hänseendena överensstämmer med vad uiredningen har föreslagit. Jag anser också i övrigt att utredningen i huvudsak hargett målsättningsparagrafen ett lämpligt avgränsat innehåll. Som framgår av avsnitt 14,2 anser Jag emellertid att den föreslagna be­stämmelsen om allas likhet inför lagen bör utgå och att den målsättning beträffande lagstiftarens verksamhet som kan ligga i denna föreskrift i slällel bör komma till uttryck genom uttalanden om alla människors lika värde, om respekt för den enskildes värdighet saml om individens välfärd i olika hänseenden som mål för den offentliga verksamheten.

Vad gäller stadgandets disposition och språkliga utformning förordar Jag vissa avvikelser från vad utredningen har föreslagii. Den här föreslagna paragrafen inleds med ett allmänt ultalande om förhållandet mellan den offentliga maktutövningen och den enskilda individen enligt vilket den offent­liga maklen skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Härefter följer bestämmelser om de grundläggande målen för den of­fentliga verksamheten. Dessa anges i andra styckei som den enskildes per­sonliga, ekonomiska och kulturella välfärd. Den sociala välfärden niimns inte särskill med hänsyn lill all den närmare innebörden av den föreslagna bestämmelsen anges genom en föreskrift i slyckeis andra mening att del särskilt skall åligga det allmänna au irygga rätten till arbete, bosiad och ulbildning saml all verka för social omsorg och irygghel och för en god levnadsmiljö. Med social omsorg avses här delsamma som i utredningens


 


Prop. 1975/76:209                                                  138

förslag betecknas med uttrycket social vård och omvårdnad.

Tredje stycket inleds med en föreskrift alt del allmänna skall verka för alt demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Denna bestämmelse torde tydligare än motsvarande föreskrift i ulredningens förslag slå fast alt del är en central uppgift för samhällets organ att befästa och utvidga demokratin i alla sammanhang och på alla nivåer i samhället, 1 samma styckei åierfinns vidare målsättningssiadganden som ålägger det allmänna alt tillförsäkra män och kvinnor lika rältigheter samt alt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Paragrafen avslulas liksom i ulredningens förslag med ell särskill stycke om minoriteternas kultur- och samfundsliv. Förslaget i denna del över­ensstämmer i allt väsentligt med utredningens och innebär att etniska, språk­liga och religiösa minoriteters möjligheter all behålla och ulveckla ell eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Del bör framhållas att ordel kultur i delta sammanhang skall ges en vidsträckt lolkning. Del innefattar sålunda bl, a, den renskötsel soni är ell centralt inslag i samernas traditionella lev­nadssätt.

9s

Denna paragraf motsvarar nuvarande 8 ij, I överensslämmelse med vad uiredningen har föreslagit innebär departementsförslaget alt det särskilda förbudet mol särbehandling på grund av personliga förhållanden utgår ur grundlagsiexten. Att härmed inte avses någon ändring i .sak framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 14,2),

1 Ibrslagel har vidare beaklals under remissbehandlingen framförda ön­skemål att bestämmelsen skall utformas så all den uttryckligen anger alt den där fastslagna grundsatsen om normmässighet i myndigheternas verk­samhet skall gälla också för privalrättsliga subjekt när dessa fullgör för­valtningsuppgifter med stöd av beslut enligl 11 kap, 6 t; tredje slycket RF, Den föreslagna avfattningen av bestämmelsen innebär all den också gäller för regeringen när denna uppträder som högsla myndighet i förvaltnings­organisationen,

2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

1 della kapitel har liksom i ulredningens förslag samlats alla de rättsligt bindande bestämmelser som rör fri- och rättigheterna. Delta innebär all vissa föreskrifter som nu åierfinns i 8 och II kap, RF har överförts hit.

Kapitlet skiljer sig till sin uppläggning endast obetydligt från vad ut­redningen har föreslagit. Den kanske mest påtagliga skillnaden är att kapitlet saknar motsvarighet lill del inledande sladgande som återfinns i ulredning­ens förslag   och som elär har till huvudfunktion alt ange att reglerna i


 


Prop. 1975/76:209                                                  139

kapitlets inledande avsnitt gäller endasl mot del allmänna saml all markera en yttersta gräns för det skyddade området genom all beteckna de rättigheter som avses i nyssnämnda avsnitt som grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihel och säkerhet.

Som har framhållits av ett par remissinsianser får man en bättre upp­fallning om regleringens innebörd om varje enskild räiiighels giliigheis-område anges särskill i varje paragraf för sig, Deparlemenisförslagel innebär av denna anledning alt den begränsning av en rättighets lillämpningsområde som ligger i att den gäller endasl gentemot det allmänna normall kommer lill direkt uttryck i den paragraf där rättigheten i fråga beskrivs.

Utredningen har genom all beteckna vissa rättigheter som grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhel velat klargöra bl, a, att yttranden som saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället inte omfattas av grundlagens yltrandefrihetsbegrepp. Som ex­empel nämns att sådana föreskrifter som straffstadgandena om bedrägeri och svindleri inle är alt belrakla som begränsningar av den i RF fäslslagna yttrandefriheten. Som ett par remissinsianser har framhållil ligger det emel­lertid i sakens natur alt grundlagsskyddet fören viss rättighet inle sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkl bär upp rättigheten i fråga. En särskild rambestämmelse av det slag som utredningen har föreslagit fyller därför inte någon självständig funktion i rätlighelsregleringen. Härtill kommer alt det torde vara befogal att i likhei med en remissinsians hävda all den av utredningen föreslagna bestämmelsen i vissa fall antyder gränser som är snävare än vad som kan vara rimligt. Det kan i detta sammanhang erinras om att den positiva föreningsfriheten innefattar en frihet att bilda föreningar för rent ekonomiskt syfte. Också i fråga om rällen till ersättning vid expropriation och annat liknande för­fogande ter sig den av utredningen föreslagna ramregeln mindre adekvat.

Det här föreslagna fri- och rältighetskapillet skiljer sig vidare i viss ul­slräckning från motsvarande kapitel i ulredningens förslag i fråga om dis-posilionen. Kapitlet inleds med beskrivningar av de positiva och negativa opinionsfriheterna (1-3 tjtj). Härefter följer reglerna om de "kroppsliga" och därmed besläktade fri- och rättigheterna: skydd mol dödsstraff kroppsstraff och tortyr elc, (4 och 5 tjtj), skydd mol annal kroppsligt ingrepp saml mot kroppsvisitation, husrannsakan och intrång i förtrolig meddelelse (6 tj), skydd mol landsförvisning och berövande av medborgarskap (7 tj) samt skydd mot frihetsberövande och andra begränsningar av rörelsefriheten (8 tj). Som en naturiig komplettering av de senast nämnda bestämmelserna följer sedan föreskriften om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande (9 tj). Denna föreskrift utgör samtidigt inledningen till kapitlets reglerom särskilda rätts-säkerhetsgarantier och följs av förbuden mol retroaktiva straffdomar (10 tj) och mot tillfälliga domstolar m, m, (11 tj första styckei). Ifrågavarande avsnitt avslutas mot regeln om domsiolsoffenilighei (II tj andra slycket).

Härefter följer de besiiimnielser som reglerar inskränkningsmöjligheicrna


 


Prop. 1975/76:209                                               ,   140

(12-14 vjij). Förbuden mot ras- och könsdiskriminering kan ses både som självständiga rältighelsregler och som begränsningsramar och de följer av denna anledning och därför att de avser också civilrättslig normgivning här liksom i utredningens förslag närmast efter de grundläggande begräns­ningsreglerna (15 och 16 ijtj). Härefter finner man reglerna om rätten till fackliga stridsåtgärder (17 §), om rätt till ersättning vid expropriation m, m, (18 §) och om upphovsrätt (19 S) vilka samtliga gäller också i förhållandet enskilda emellan. Kapitlet avslutas liksom hos utredningen med en särskild utlänningsparagraf (20 tj).

Av den allmänna motiveringen framgår all huvuddelen av kapitlets räl­tighelsregler endast avser förhållandet mellan den enskilde och del allmänna, Departemenlsförslaget överensstämmer i detta hänseende helt med utred­ningens förslag. Som utredningen påpekar avses med uttrycket det allmänna försl och främsl del allmännas verkställande organ: domstolar, andra myn­digheter och ibland också privaträttsligt organiserade subjekl (jfr 11 kap, 6 tj tredje .stycket RF). Regleringen i 1-8 SS, 10 tj och 11 tj andra stycket vänder sig direkt lill de:ssa organ och innebär - sammantagen med regle­ringen i övrigt och den lagprövningsräli som har nämnts i det föregående (avsnitt 14.1) - all de inle fär göra andra ingrepp i de beskrivna fri- och rättigheterna än sådana som är tillåtna genom föreskrifter som står i över­ensstämmelse med beslämmelserna i 12-14 tJS- Skyddel avser sådana åt­gärder från det allmännas sida som åsyftas i 8 kap. 3 tj. Som exempel pä ingrepp som omfattas av skyddsregleringen kan nämnas utdömande av siraff, användande av straffprocessuella tvångsmedel och utövande av fak­tiskt tvång.

Begränsningen av rättighetsskyddel lill att gälla endasl i förhållande till del allmänna belyder som utredningen framhåller inte bara all regleringen riktar sig endast till offentiiga organ utan också all vissa ingrepp som företas av sådana organ och som i förstone kan lyckas innebära räiligheisinskränk-ningar faller uianför del föreslagna regelsyslemel. Som exempel på della nämner uiredningen polisens ålgärd att avbryta ett politiskt eller religiöst möte som äger rum i en samlingslokal som inte har blivit vederbörligen upplåten för ändamålei. Som ett annat exempel anförs en domstols dom på skadestånd för förtal eller för brolt mot en avtalad tystnadsplikt. Det är i dessa fall fråga om ingrepp mot enskilda från det allmännas sida, men ingreppen grundar sig-genom förmedling bl, a, av straff-och processrätlsliga regler - på en civUrättslig relation mellan enskilda personer. Den eventuella räiiighetskränkning som i situationer av nu beskrivet slag drabbar mötes­deltagarna etc, får därför betraktas som en fråga som gäller förhållandet enskilda emellan och därmed ligger utanför del föreslagna regelsystemet, I den mån polisen i det lörsta av de nyss nämnda exemplen skulle tillgripa frihetsberövanden eller ingrepp i någons kroppsliga integritet blir däreniol RF:s rättighelsreglering tillämplig i dessa hänseenden.

Den i kapitlet intagna rätlighelsregleringen innehåller i belydande om-


 


Prop. 1975/76:209                                                  141

fattning direktiv för normgivningen. I motsvarande mån kommer uttrycket det allmänna att avse de normgivande organen, i första hand riksdagen, när dessa organ beslutar sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 3 tj. I likhet med vad som är fallet i utredningens förslag avser uttrycket däremot inte riksdagen som stiftare av civillag. Att som vissa remissinstanser har förordat utvidga regleringen till att gälla för riksdagen också när denna uppträder i senast nämnda egenskap skulle, som framgår av framställningen i det föregående (avsnitten 3 och 14.1), fä svåröverskådliga och svårbemästrade konsekvenser, särskill på förmögenhetsrättens område.

Reglerna i kapitlet avser i första hand fysiska personer. Det fär emellertid anses ligga i sakens natur att de gäller också för juridiska personer i de fall när detta framstår som naturiigt, t. ex. i fråga om kravet på ersättning vid expropriation etc.

I denna paragraf anges de positiva opinionsfriheterna. Den motsvaras i gällande rätt av I tj 1-6 och 4 tj försia meningen. Vad gäller de allmänna övervägandena bakom paragrafens innehåll och utformningen av de där iniagna rättigheisbeskrivningarna kan hänvisas till framställningen i avsnill 14.3.

Första stycket Ynra nde frihet en

Det yltrandefrihetsbegrepp som kommer till utiryck i punkt I överens­stämmer liksom det nuvarande i princip med motsvarande begrepp i TF. Detta innebär att åtskilliga slags yttranden definitionsmässigt faller utanför grundlagsskyddet och därmed kan bli föremål för ingripanden utan särskilt grundlagsstöd. Utredningen erinrar i sammanhanget om alt t, ex, sådana vilseledande uppgifier som faller under brottsbalkens bedrägeri kapitel inte omfattas av TF:s skydd. Den påpekar all yttranden i lal eller skrift i själva verkei mer eller mindre nödvändigtvis ingår som ett led i gärningen vid ett stort antal brotl ulan all man för den skull kan lala om begränsningar av yttrandefriheten. Som exempel på detta nämns de brolt där vilseledande eller hot utgören av brollsförulsällningarna. vidare anstiftan till broll, vissa fall av medhjälp till brotl saml stämpling till brott. Som utredningen fram­håller kan del mesla av denna kriminalisering uppenbariigen inte anses utgöra någon begränsning av yttrandefriheten i RF:s mening.

Jag delar utredningens uppfattning att ett lämpligt säll all belysa inne­börden av RF:s yttrandefrihetsbegrepp i nu diskuterat hänseende äratt ange exempel på sirafföeslämmelser som inte ulgör begränsningar av den ytt­randefrihet som RF skyddar. Hit får anses höra bl, a, följande beslämmelser


 


Prop. 1975/76:209                                                  142

i i brottsbalken: olaga tvång (4 kap, 4 tj), olaga hot (4 kap, 5 tj), ofredande (4 kap, 7 tj), förvanskande av familjeställning (7 kap, 3 tj), störande av för­rättning eller av allmän sammankomst (16 kap, 4 tj), olaga diskriminering (16 kap, 9 tj), förargelseväckande beteende(l6 kap, 16 tj), hot mol tjänsteman (17 kap, 1 tj), förgripelse mot tjänsteman (17 kap, 2 tj), bestickning (17 kap, 7 tj), otillbörligt verkande vid röstning och tagande av otillbörlig förmån vid röstning (17 kap, 8 §), övergrepp i rättssak (17 kap, 10 ij), föregivande av allmän ställning och föregivande av slällning som advokat (17 kap, 15 tj), brott mot medborgeriig frihet (18 kap, 5 tj), trolöshet eller egenmäktighel vid förhandling med främmande makt (19 kap, 3 och 4 tjij) myndighets­missbruk och vårdslös myndighetsutövning (20 kap, 1 tj), muibrolt (20 kap, 2 tj) och folkrätisbrott (22 kap, 11 tj).

Som delvis framgår redan av vad som har ullalats i det föregående omfattas inle heller yttranden som utgör led i bedrägeri, utpressning eller andra för-mögenhetsbrott av RF:s yttrandefrihetsbegrepp,

1 fråga om strafföeslämmelsen om förargelseväckande beteende vill Jag i likhet med utredningen understryka alt denna inte kan lolkas så all den kommer alt fungera som en yttrandefrihetsbegränsning. Den är med andra ord inte lillämplig på yitranden enbart på grund av dessas innehåll.

Samordningen mellan RF:s och TF:s yltrandefrihetsbegrepp har betydelse också i ell annat hänseende än det som nu har berörts. Av bestämmelsen i I kap, 2 ij TF om förbud för myndighet och annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll hindra bl, a, dennas spridning bland allmänheten anses motsättningsvis framgå alt TF:s bestämmelser lill skydd för tryck­friheten inte hindrar vissa ordningsföreskrifter rörande spridningen av tryck­ta skrifter under förutsätining alt sådana beslämmelser inle gör skillnad mellan skrifter på grund av deras innehåll. Ordningsföreskrifter av nu avsett slag ställer vanliglvis upp krav på tillstånd för vissa sätt att sprida med­delanden. Som exempel kan nämnas föreskrifter om skyltar i byggnads-, naturvårds- och vägförfattningar och om affischering i kommunala ord­ningsstadgar. Motsvarande begränsning av skyddet bör uppenbariigen gälla också i fråga om den i RF avsedda yttrandefriheten. Enligt utredningen får en sådan begränsning anses ligga i själva yttrandefrihetsbegreppel så som detta definieras i förevarande bestämmelse och den föreslår därför inte någon särskild föreskrift i ämnet.

För egen del anser Jag emellertid alt ordningsföreskrifternas slällning i förhållande till den grundlagsskyddade yttrandefriheten bör komma till ut­tryck i RF:s text. Med hänsyn till del nära samband som råder mellan yttrandefriheten och informationsfrihelen bör en sådan beslämmelse om ordningsföreskrifter gälla även för sistnämnda frihet. En bestämmelse av nu avsett slag kan lämpligen placeras i den paragraf som reglerar möjlig­heterna att begränsa yttrande- och informationsfriheterna och Jag förordar därför att del som ett sista siycke i 13 tj tas in en bestämmelse enligl vilken meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandets innehåll när-


 


Prop. 1975/76:209                                                  143

mare reglerar vissl sätt sprida eller mottaga yttranden inte skall anses som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten. Jag återkommer till den närmare innebörden av den föreslagna bestämmelsen i specialmoti­veringen till 13 tj.

InförmaUonsfriheten

Informationsfriheten innefattar frihet alt motta och alt aktivt inhämia information. Härvid fär dock självfallet inte användas metoder som i andra sammanhang är förbjudna, t, ex, inbrott. Som har framhållits i den allmänna motiveringen innefattar den här föreslagna bestämmelsen, i motsats lill mot­svarande regel i utredningens förslag, inle den i TF reglerade rätten all ta del av allmänna handlingar, Della innebär alt bestämmelsen om infor­mationsfrihet inte i någol fall medför skyldighet fördel allmänna all lämna informaiion.

Jag vill i sammanhanget erinra om au regeringen nyligen har föreslagit att den del av informationsfriheten som avser frihel att anskaffa uppgifier för offentliggörande i tryckt eller därmed jämställd skrift skall beredas ett särskilt skydd inom ramen Vör TF:s regelsystem (prop,  1975/76:204),

Mötes- och demonslrationsfriheierna

Den föreslagna bestämmelsen om mötesfrihet avser liksom motsvarande föreskrift i utredningens förslag också enskilda möten. Det bör framhållas att detta förhållande inle påverkar det allmännas möjligheter all göra hus­rannsakan o, d. Sådana ingrepp fär ses uleslulande som ingrepp i de enskilda individernas hemfrid, kroppsliga integritet etc.

Som närmare har utvecklats i den allmänna moiiveringen innebär den här föreslagna definitionen av mötesfriheten en viss utvidgning av det skyd­dade områdei i förhållande till ulredningens förslag. Denna utvidgning har främsl skett genom att sammankomster för framförande av konsinäriigt verk generelll omfattas av skyddet. Härigenom har detta kommit au avse också sådana teater- och biografföreställningar, konserter, recilationsaftnar etc, som inte kan uppfattas som medier för opinionsyttring. Bestämningen "konsinärlig" bör i delta sainmanhang uppfattas som beteckning på vissa formerav yitranden, inte i försia hand som ell kvalileiskrav. Om ändamålei med en sammankomst är framförande av ett verk som till sin typ kan hänföras till någon konstnäriig uttrycksform - t, ex, film, musik eller ett verk avsetl för scenisk framslällning - bör sammankomsien normalt anses omfattad av RF:s skydd för mötesfriheten, även om det framförda verkets konstnäriiga värde i ett visst fall inte skulle vara särskill framträdande. Grundlagsskydd föreligger däremoi inle om det framstår som helt främ­mande för vanligl språkbruk att i något hänseende tala om framförande av konsinäriigt verk.


 


Prop. 1975/76:209                                                  144

Utredningen framhåller att det i vissa fall kan vara svårt att ange när ett visst ingrepp utgören begränsningav mötes-eller demonstrationsfriheten och när det i stället skall anses vara riktat endast mot en enskild mötes­deltagares eller demonstrants fysiska frihet. Den grundläggande regeln bör här vara att ett ingrepp mot en person föranlett enbari av att denne deltar i ett möte eller en demonstration skall betraktas som riktat också mot mötet resp, demonstrationen och därmed som ett ingrepp i mötes- resp, demon­strationsfriheten. Som uiredningen har funnit bör man med denna utgångs­punkt inte uppfatta lagen om tillfälligt omhändertagande (1973:558) som en begränsning av mötes- och demonstrationsfriheterna. Inte heller brotts­balkens straflbestämmelser om upplopp (16 kap, 1 ij), ohörsamhet mot ord­ningsmakten (16 kap, 3 tj) och väpnat hot mol laglig ordning (18 kap, 3 t;) torde kunna uppfattas som begränsningar av dessa friheter.

Det bör till sist framhållas att reglerna om mötesfriheten till följd av den principiella anknytningen till yttrande- och informationsfriheterna inle omfattar t, ex, idrottstävlingar.

Föreningsfriheten

Som framgår av den allmänna motiveringen innebär den här föreslagna utformningen av föreningsfriheten inte någon förändring av rådande rätts­läge. Det framgår emellertid tydligare än hittills alt skyddel omfatiar också andra privalrättsliga sammanslutningar än föreningar i gängse mening. För bestämmelsens tillämplighet krävs t, ex, inte att en sammanslutning skall vara juridisk person.

Det bör påpekas all föreningsfriheten får anses innefatta inte bara frihel alt bilda sammanslutningar ulan också frihet alt verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning.

Religionsfriheten

Den här föreslagna definitionen av religionsfrihelen skiljer sig i viss ul­sträckning från vad utredningen har föreslagit. Som framgårav den allmänna moiiveringen avses emellertid inte någon ändring i sak.

Som utredningen påpekar förutsätter den föreslagna regleringen av re­ligionsfriheten att del i 5 tj religionsfrihetslagen (1951:680) intagna kloster­förbudet upphävs.

Andra slycket

Den här föreslagna regleringen av de positiva opinionsfriheterna innebär att tryckfriheten i huvudsak betraktas som en del av den i RF beskrivna yttrandefriheten och i övrigt - såvitt gäller skyddel för den som anskaffar uppgifter för offentliggörande i tryckt eller därmed jämställd skrift - som


 


Prop. 1975/76:209                                                  145

ett inslag i informationsfrihelen. Den i TF fastslagna rätten alt ta del av allmänna handlingar ses däremot som en självständig rättighet ulan an­knytning lill RF. Den i andra slycket intagna hänvisningen till TF:s regler har avfallals under beaktande härav.

Den rältighetsreglering som nu föreslås innebär inte någon förändring i fråga om förhållandel mellan RF:s och TF:s regelsystem. Med tryckfrihet förstås sålunda också i fortsättningen endast den del av yttrande- och in­formationsfriheterna som regleras direkl i TF, För sådana yttranden i tryckt skrift som inte omfattas av reglerna där gäller i stället bestämmelserna i RF, Som exempel på yttranden av detta slag kan anföras de i 1 kap, 9 § 1 TF nämnda kommersiella annonserna för marknadsföring av alkohol­haltiga drycker eller tobaksvaror samt sådant offentliggörande av vissa slag av kreditupplysningar som avses i samma paragrafs punkt 2,

2s

1 denna paragraf behandlas samtliga de fri- och rättigheter som kan be­tecknas som negativa opinionsfriheter med undantag av förbudet mot åsikts­registrering. De här intagna föreskrifterna överensstämmer i allt väsentligt med bestämmelserna i 3 tj första och andra styckena i utredningens förslag.

Innebörden av det åskådningsbegrepp som förekommer i bestämmelserna om de negativa ytirande- och föreningsfriheterna har närmare diskulerals i den allmänna motiveringen. Räckvidden av skyddel för ifrågavarande fri­heter har här fält en klarare avgränsning än i utredningens förslag genom alt grundlagsiexten uttryckligen anger alt endast åskådning i politiskt, re­ligiöst, kulturellt eller annant sådani hänseende åsyftas.

Del bör påpekas att besiämmelsen om den negativa yttrande­friheten bl, a, innebär att reglerna om vittnesplikten i fortsättningen inte i något fall medför skyldighet för ett vittne att lämna uppgifier om sin uppfallning i t, ex, politiska eller religiösa frågor. Bestämmelsen utgör däremot inte någol hinder mol regler som innebär all någon för att komma i åtnjutande av en särskill förmånlig behandling, t, ex, att få fullgöra vapenfri Ijänst eller helt befrias från värnplikt, måsle lämna vissa uppgifier om sin inställning t, ex, i religiöst hänseende.

Med uttrycket "meningsyttring" i regeln om skydd mot tvång all delta i demonstration eller meningsyttring, vilket uttryck har fått träda i stället för "opinionsyttring" i utredningens förslag, åsyftas bl, a, sådana resolutioner som antas vid möten av olika slag samt namnlistor av den typ som ibland förekommer i opinionsbildningssamman­hang.

Uttrycket "sammanslutning" har samma innebörd i bestämmelsen om den negativa föreningsfriheten som del har i den i 1 tj 5 intagna föreskriften om motsvarande positiva frihet. Som utredningen framhåller berörs inte reglerna om det s, k, kårobligaioriei av den här föreslagna be-

10 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                   146

slämmelsen, eftersom de ifrågavarande studentföreningarna inte kan be­traktas som åskådningssammanslutningar i paragrafens mening. Del kan i sammanhanget erinras om att obligaloriekommiltén nyligen har redovisat sina ställningstaganden i fråga om kårobligatoriet (SOU  1976:14),

3tj

I denna paragraf återfinns föreskriften om förbud mot åsiktsregistrering. Denna bestämmelse skiljer sig i så hög grad från övriga negativa opinions-friheter att den lämpligen bör bilda en särskild paragraf 1 fråga om in­nebörden av del föreslagna förbudet kan hänvisas lill den allmänna moti­veringen,

4tj

I denna paragraf uppställs förbud mol dödsstraff Bestämmelsen över­ensstämmer helt med moisvarande föreskrift i 4 ij utredningsförslaget vilken i sin lur svarar mot 8 kap, 1 tj första styckei i deltas nuvarande lydelse,

5§

Denna paragraf innehåller förbud mol kroppsstraff mot tortyr och mot medicinsk påverkan i vissa syften. Den skiljer sig i sak inte från 5 tj i ul­redningens förslag.

Med kroppsstraff menas sådan påföljd som har till ändamål att skapa lidande för den bestraffade, t, ex, spöstraff eller stympning.

Med tortyr avses i främsta rummel all fysiskt våld eller psykiska ter­rormetoder utnyttjas för all fä fram uppgifter vid förhör, I enlighel med normall språkbruk avser begreppel inle åigärder som beläggande med t, ex, handbojor av ordnings-eller säkerhetsskäl. Inte heller är ett frihetsberövande i sig någon tortyr, även om del är förenat med isolering av den intagne.

Som utredningen anför bör förbudet mot medicinsk påverkan i syfte all framtvinga eller hindra yttranden ses som en komplettering av förbudet mot tortyr. Givetvis omfattas inte medicinsk behandling som ges i vårdsyfte av förbudet.

6S

Denna paragraf behandlar andra kroppsliga ingrepp än som avses i 4 och 5 ijtj. Den gäller vidare kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt förtrolig kommunikation,

I nuvarande 2 kap, 3 tj RF föreskrivs att varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan, för intrång i hans brev-, post- eller


 


Prop. 1975/76:209                                                  147

teleförbindelser eller för hemlig avlyssning, I 2 kap, 8 t; i utredningsförslaget har bestämmelsen - förutom en redaktionell Jämkning - fått ett något annat sakligl innehåll. Som Jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 14,4) överensstämmer departementsförslaget i sak med utredningsförslaget.

Uttrycket kroppsligt ingrepp avser främst våld mot människo­kroppen, Dessulom hänförs hit läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning saml liknande företeelser som brukar be­tecknas med ordel kroppsbesiktning. Som ett kroppsligt ingrepp kan i all­mänhel inle betrakias psykisk påverkan, om den inte innefattar misshandel enligt brottsbalken. En ren underiåtenhet kan inte heller anses ulgöra ell ingrepp, ulan del skall vara fråga om en faktiskt vidtagen åtgärd för att ett sådant skall anses föreligga.

Som utredningen har förordat görs skillnad mellan kroppsligt ingrepp och kroppsvisitation. Del senare begreppel avser undersökning av en persons kläder eller av något som denne har med sig, t, ex, en handväska. Uttrycket kroppsligt ingrepp täcker mindre väl denna lyp av åtgärder.

Med husrannsakan förstås varje av myndighet förelagen under­sökning av hus, rum eller slutet förvaringssiälle oavsett syftel med un­dersökningen, däri inbegripet exekutiva åtgärder i den mån dessa är förenade med undersökning av nyssnämnt slag, I likhet med uiredningen anser jag alt de inirång i bostäder och andra lokaler eller utrymmen, som utgör in­skränkningar i skyddet mot husrannsakan inte alltid kan betecknas som undersökningar. Som exempel på sådana intrång, som knappasl kan sägas ske i undersökningssyfte, kan nämnas att polisen ingriper för ati avstyra ett lägenhetsbråk eller att en exekutiv åtgärd avser ett föremål som man vet finns på ett bestämt ställe. Därför har i bestämmelsen om skydd mol husrannsakan lagts till alt detta omfatiar också liknande inirång.

Rätten till förtrolig kommunikation har avfattats i enlighet med vad som har föreslagits i JK:s remissyttrande. Detta innebär inte någon ändring i sak. Den här föreslagna lagtexten anger emellertid klarare än mot­svarande föreskrift i ulredningens förslag alt del uppställda undersöknings-förbudet endast avser sådana försändelser som är att betrakta som förtroliga. Vidare konkretiseras innebörden av förbuden mot hemlig avlyssning och upptagning genom att telefonsamtal anförs som ett exempel på sådana för­troliga meddelanden som omfattas av skyddet.

Den omständigheten att bestämmelsen endasl avser meddelanden som kan anses förtroliga fär till följd att skyddet inte omfattar t, ex, samtal i en folksamling eller radiosändningar. Som uiredningen anmärker innebär skyddet inte heller all övervakning av allmänna platser, t, ex, tunnelba­nestationer, som sker öppet med t, ex, TV-kameror får förekomma endast med stöd av lag. Del kan dock erinras om att regeringen nyligen har lagt fram proposition (1975:76:194) med förslag till lag om TV-övervakning,

Skyddet för förtrolig kommunikation omfattar enligt förslaget medde­landen som sänds med posten eller på annal sätl som brev, telegram, band-


 


Prop. 1975/76:209                                                  148

inspelningar osv. Det gäller också såväl hemlig avlyssning som sker sam­tidigt med ett samtal som hemlig upptagning av ett samtal .för senare av­lyssning. Fotografering av skriftliga handlingar och filmning av samtalandes läpprörelserärandra typerav upplagningar som avses i bestämmelsen. Också genomlysning av brev så att det kan läsas faller under denna.

Det bör påpekas att det föreslagna skyddel för förtrolig kommunikation givetvis inte hindrar att postverket undersöker t, ex, om villkoren för post­befordran av trycksak är uppfyllda. Undersökningen får emellertid inte sträcka sig längre än som oundgängligen krävs med hänsyn till sådani syfie.

7S

Förbud mot landsförvisning och andra hinder för svensk medborgare att resa in i landet saml skydd mot berövande av svenskl medborga,'-skap fö­reskrivs i denna bestämmelse. Som framgår av den allmänna moiiveringen (avsnitt 14,4) innehåller departementsförslaget i denna del detsamma som utredningsförslaget. Förbudet i försia slyckel skiljer sig sålunda inle från nuvarande 8 kap, 1 tj andra styckei RF, Skyddet enligt andra slyckel mot berövande av svenskt medborgarskap har däremoi ul vidgats så att det också gäller den som någon gång har varil bosatt i Sverige,

Denna paragraf behandlar rörelsefriheten, 1 utredningsförslaget upptas med endast en redaktionell jämkning den bestämmelse om svensk med­borgares rörelsefrihet som nu finns i 2 kap, 1 tj 7 RF, Rörelsefriheten föreslås alltså där definierad som frihet alt röra sig inom riket och att lämna riket.

Utan att det innebär någon saklig ändring har förevarande paragraf ut­formats så att den slår fast att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mol frihetsberövande och även i övrigt är tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och alt lämna detta,

9S

Denna paragraf innehåller beslämmelserna om räll till domstolsprövning av administrativa beslul om frihetsberövande.

Paragrafen motsvarar 11 kap, 3 >; andra siycket RF, De där intagna be­stämmelserna har emellertid i enlighet med vad utredningen har föreslagit delals upp på två stycken. Paragrafen blir härigenom mer lättläst samtidigt som dei blir lättare all i 20 jj ange de delar av regleringen som skall gälla också för utlänning.

Den föreslagna paragrafen överensstämmer till sitt innehåll i huvudsak med gällande rätt och utredningens förslag. Den förändring som föreslås är föranledd av att det f n, föreligger en viss motsättning mellan grundlagens


 


Prop. 1975/76:209                                                  149

regler om rätt till domstolsprövning och de föreskrifter i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brollsmålsdom -den s, k, internationella verkställighetslagen - som öppnar möjligheter bl, a, till verkställighet i Sverige av frihetsberövande påföljd som har ådömts av dom­stol eller annan behörig myndighet i främmande stat.

Internationella verkställighetslagen gör åtskillnad mellan tre olika situa­tioner.

När fråga är om verkställighet i Sverige av avgöranden som har meddelats i sådan främmande stat med vilken Sverige har ingått överenskommelse i ämnet och som har tillträtt den i Haag den 28 maj 1970 undertecknade europeiska konventionen om brottmålsdoms inlernationella rättsverkningar (brottmålsdomskonventionen) gäller, sedan regeringen har meddelal för­ordnande i ämnel, de beslämmelser som finns i inlernationella verkstäl­lighetslagen rörande bl, a, förfarandet vid den prövning som skall föregå verkställigheten här. Enligt lagen skall bl, a, allmän domstol pröva om hinder mot verkställighet möter. Någon ny prövning av frågan huruvida den dömde är skyldig till brottet får dock inle ske i målet.

Såvitt angår avgöranden som har meddelats i stal som inte har lillträtt brottmålsdomskonventionen men med vilken Sverige har ingått överens­kommelse i ämnel skall enligl internationella verkställighetslagen frågan om verkställighet i Sverige av ådömd frihetsberövande påföljd prövas enligt bestämmelser som regeringen har meddelal. Det har visseriigen förutsatts att regeringen, såvitt innehållet i överenskommelsen inte lägger hinder i viigen, förordnar om tillämpning av lagens bestämmelser om prövnings­förfarandet. Del kan emellertid tänkas att vid ingåendet av en överenskom­melse av nu ifrågavarande slag man från svensk sida kan finna sig föranlåten att godta vissa avvikelser. Det är mol denna bakgrund som lagen överlämnar ät regeringen alt meddela bestämmelser i ämnet. Av 11 kap, 3 t; RF följer dock alt regeringen f n, vid meddelandet av förfarandebeslämmelser är skyldig att se till att möjlighet finns för den frihetsberövade att utan oskäligt dröjsmål få saken prövad av svensk domstol.

Även i förhållande till stal med vilken Sverige inte har ingått någon över­enskommelse i ämnet kan enligt internationella verkställighetslagen i viss utsträckning utomlands ådömd frihetsberövande påföljd få verkställas i Sve­rige, Om synnerliga skäl föreligger öppnar nämligen lagen möjlighet för regeringen att för vissl konkret fall förordna att frihetsberövande påföljd, som har ådömts svensk medborgare eller utlänning med hemvist i Sverige genom avgörande av behörig myndighet i främmande stat, får verkställas i Sverige, Det ankommer härvid, liksom i närmast föregående fall, på re­geringen att besiämma om den prövning som skall äga rum i Sverige, På grund av 11 kap, 3 t; RF är regeringen också i sådani fall f n, skyldig att se lill all den frihetsberövade kan utan oskäligt dröjsmål få saken prövad av svensk domstol.

Med stöd av internationella verkställighetslagen kan under vissa förut-


 


Prop. 1975/76:209                                                  150

sättningar tvångsåtgärder i form av anhållande och häktning tillgripas i Sve­rige, I förhållande lill länder som har tillträtt brottmålsdomskonventionen tillgodoses härvid grundlagens krav på möjlighet till domstolsprövning ulan oskäligt dröjsmål direkt genom att i lagen hänvisning görs till bestämmelser i rättegångsbalken, I förhållande lill andra stater med vilka överenskommelse har träffats gäller i ifrågavarande hänseenden de bestämmelser som rege­ringen nied stöd av lagen meddelar. Delsamma är fallel när i förhållande till stal, med vilken ingen överenskommelse i ämnet föreligger, regeringen i ett konkret fall förordnar att frihetsberövande påföljd får verkställas i Sve­rige, I de sistnämnda två fallen är regeringen på grund av 11 kap, 3 t; RF skyldig all utforma eventuella bestämmekser om tvångsåtgärder så att den som berövas friheten har möjlighet att utan oskäligt dröjsmål få frihets­berövandet prövat av svensk domstol,

RF:s krav på att den som i Sverige har blivit berövad friheten med an­ledning av brotl eller misstanke om brott skall kunna få saken prövad av svensk domstol utan oskäligt dröjsmål syftar lill att ge den enskilde rättsliga garantier mot att han olagligt berövas friheten och utgör därmed en viktig del av den enskildes rättsskydd. Det kan emellertid förekomma fall där kravet på möjlighet till svensk domstolsprövning kan komma i konflikt med starkt behjäriansvärda önskemål om att få verkställigheten av en i främmande stat ådömd frihetsberövande påföljd överflyttad till Sverige, Det kan nämligen inle uteslutas att vissa länder, som inle har anslutit sig till brottmålsdomskonventionen, kommer att visa sig mindre benägna att gå med på överflyttning till Sverige av verkställigheten av i den främmande staten ådömt frihetsstraff för den händelse frihetsberövandet i Sverige skall kunna dras under svensk domstols prövning. Härigenom kan en straff­verkställighet i Sverige komma att omöjliggöras i fall där det av humanitära skäl är alldeles särskilt angeläget att ett utomlands ådömt frihetsstraff kan fä verkställas här.

Av denna anledning görs i det här framlagda förslagel ett undanlag från rätten till svensk domstolsprövning när fråga är om att lill riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat.

Frågan i övrigt om en anpassning till RF av regelsyslemel i internationella verkställighetslagen torde få tas upp i annat sammanhang.

Med anledning av ett uttalande under remissbehandlingen vill jag fram­hålla att bestämmelserna i paragrafen inte gäller i fråga om beslut om fri­hetsberövande som fattas av någon av kriminalvårdens nämnder, eftersom ett sådant beslut får anses utgöra ett led i verkställandet av ett av domstol lidigare fattat beslut orn frihetsberövande. Delta får anses gälla också om nämndens beslut skulle vara föranlett av sådan misskötsamhet från den berördes sida som innefattar brottslig handling.


 


Prop. 1975/76:209                                                   151

10      tj

Paragrafen innehåller förbud mol retroaktiva straffdomar. Paragrafen motsvarar 8 kap, I tj tredje slycket RF, Departementsförslaget innebär inte någon annan avvikelse från gällande lydelse än en redaktionell Jämkning föranledd av att bestämmelsen flyttas till 2 kap,

11      S

1 denna paragraf förbjuds inrättandet av domstol för redan begången gär ning eller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Vidare innehåller paragrafen en regel om offentlighet vid domstolsförhandling.

Förbudet i första stycket mot tillfälliga domstolar m. m. är helt likalydande med den nuvarande bestämmelsen i II kap, 1 tj andra styckei andra me­ningen.

Föreskriften i andra styckei alt förhandling vid domstol skall vara offentlig saknar f n, motsvarighet i RF, Jag fär i fråga om bakgrunden lill förslagel i denna del hänvisa till vad Jag anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 14,7),

12       S

Förevarande paragraf innehåller de grundläggande bestämmelserna om möjligheterna att begränsa de icke-absoluta fri- och rättigheterna. Motsva­rande beslämmelser åierfinns i ulredningens förslag i 12 och 13 tjtj.

Utredningens Jörslag

1 12tj försia meningen i utredningens förslag föreskrivs alt yttrandefri­heten, rätten till informaiion, möiesfriheten. demonstraiionsrätten och för­eningsfriheten (2 tj 1-5 i utredningens förslag), rörelsefriheten (7 tj). skyddel mol annal kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 tjtj, intrång i förtrolig meddelelse (8 tj) saml offentligheten vid domstolsförhandling (11 tj andra styckei) får begränsas genom lag i den utsträckning som 13-15, 17 och 18 ijtj medger, I samma ulsträckning får enligt paragrafens andra mening begränsning även ske genom annan föreskrift efler bemyndigande i lag i de fall som anges i 8 kap, 7 tj andra stycket och  10 ij.

Reglerna i 13 tj försia slyckel ställer upp de allmänna begränsningsramar som har nämnls i det föregående (se särskilt avsnitt 14,1), Enligt första meningen får ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12t; begränsas uiöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av del ändamål som har föranlett begränsningen, I andra meningen föreskrivs att sådan begränsning aldrig får sträcka sig så långt att den utgör hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar,

I 13 jj andra slyckel slulligen uppställs del lidigare nämnda (se bl, a, avsnitt


 


Prop. 1975/76:209                                                  152

14,2) förbudet mot åsiktsdiskriminering. Detta innebär att ingen av de fri-och rättigheter som avses i 12 tj får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.

Föredraganden

Jag har i den allmänna moiiveringen (avsnitt 14,1) förklarat attjag ansluter mig till ulredningens förslag bl, a, vad gäller gränsdragningen mellan ab­soluta och icke-absoluta rättigheter samt i fråga om regleringen av möj­ligheterna att begränsa de icke-absoluta rättigheterna. Som har påpekats av flera remissinstanser är visserligen de regler som åierfinns i 13 t; första stycket i utredningens förslag ganska obestämda. Utredningen har emellertid på ett övertygande sätt visat att det beiräffande en betydande del av de icke-absoluta fri-och rättigheterna är ogöriigt att ange begränsningsmöjlig­heterna på ett mera preciserat sätl. De grundsatser som avspeglas i de av utredningen föreslagna reglerna är vidare av så fundamental betydelse i en demokratisk rättsordning att det redan av denna anledning ligger ett betydande värde i att de kommer lill uttryck i grundlagen.

Den här föreslagna paragrafen överensstämmer således i sakligt hänseende i allt väsentligt med vad utredningen har föreslagit. Den skiljer sig däremoi i viss utsträckning från utredningens förslag i redaktionellt hänseende. Den mest påtagliga skillnaden ligger i att utredningens två paragrafer har arbetats samman till en, där den reglering som hos utredningen återfinns i 12 tj utgör det första stycket och de föreskrifter som utredningen har tagit in i 13 ij utgör det andra. Reglerna i första stycket har förkortats i förhållande till utredningens förslag genom att de begränsningsbara rättigheterna anges enbart med hjälp av paiagrafhänvisningar. Med hänsyn lill att dessa hän­visningar avser ett begränsat anlal paragrafer kan regleringen knappast anses ha blivit mera svårtillgänglig genom denna ålgärd. Förkortningen torde tvärt­om göra det lättare för liisaren att snabbi bilda sig en uppfattning om första styckets roll i regelsystemet.

Huvudregeln om krav på lagform för rättighelsbegränsningar har liksom i utredningens förslag utformats på sådant sätt att det blir nödvändigt att här göra ett uttryckligt undantag för sådana regler om tystnadsplikt som avses i 8 kap, 7 tj och för de regeringsföreskrifter om att lagbestämmelser skall börja eller upphöra att tillämpas som anges i 8 kap, 10 tj, Besläm­melserna i första stycket utgör självfallel inle något hinder mot att riksdagen i de fall som nu har nämnts med stöd av 8 kap, 11 tj medger att regeringen överlämnar normgivningskompetens vidare till förvaltningsmyndighet eller kommun.

Det har under remissbehandlingen påpekats att den inledande bestäm­melsen i den av utredningen föreslagna 13 t;, att en rättighet inle får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranletl begränsningen, inte på ett helt adekvat


 


Prop. 1975/76:209                                                  153

sätt ger utiryck för utredningens avsikter med bestämmelsen så som dessa framgår av motivtexten. Enligl denna har nämligen föreskriften lill uppgift att ange dels alt lagstiftarens syfte med en viss begränsning måsle vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle, dels all begränsningen inte får gå längre än vad som är nödvändigl för alt den skall tillgodose sitt ändamål, dels all avvägningen mellan de motstående intressena inte får lända till slörre inskränkning i den berörda rättigheten än som är acceptabelt i ett demokraiiski samhälle. 1 det här framlagda förslaget till avfattning av andra styckei har reglerna om begränsningsramar utformats så all de nu nämnda grundsatserna skall komma till tydligare uttryck. Det föreskrivs där inled­ningsvis att rättigheisbegränsning får ske endasl föratt tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Härefter sägs att begräns­ningen aldrig fär gå utöver vad som är nödvändigl med hänsyn till det ändamål som har föranletl den och inle heller sträcka sig så långt alt den utgör hot mol den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grund­valar.

Som utredningen har påpekat är den nu nämnda regleringen ägnad alt understryka kravet på alt lagstiflaren, nären fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften.

Andra stycket avslulas med förbudet mot åsiktsdiskriminering, Della har utformats så att det klart framgår att skyddel avser åskådning av sådant slag som åsyftas i de i 2 tj intagna bestämmelserna om de negativa yttrande-och föreningsfriheterna, 1 övrigt skiljer sig den föreslagna regeln till sin avtatining inte från vad uiredningen har förordat.

Det kan i detta sammanhang vara lämpligt att säga någol om i vilka fall en föreskrift skall anses innebära en rättigheisbegränsning av det slag som åsyftas i denna och de två närmast följande paragraferna.

Del är först och främsl uppenbart att en föreskrift som över huvud taget inle avser det område som skyddas av RF:s rättighelsreglering aldrig kan anses som en rättighetsbegränsning även om den skulle ha betydelse för möjlighelerna alt faktiskt utnyttja någon av de grundlagsfästa fri- och rät­tigheterna. Den omständigheten alt rätiighetsskyddet gäller endast gentemot det allmänna får sålunda till följd att t, ex, förmögenhetsrättsliga regler som faktiskt kan försvåra en persons möjligheter att utöva någon av de i grund­lagen angivna fri- och rällighelerna inle skall anses innebära en rättighets-begränsning i dennas mening. Här kan bl, a, nämnas regler som gör det möjligt för en ägare av en samlingslokal att hindra all denna används för sammankomsler av del slag som avses i bestämmelsen om mötesfrihet. Som tidigare har nämnts får gränsdragningen kring det skyddade området vidare lill följd bl, a, att skyddel för yttrandefriheten inte omfattar yitranden av det slag som avses t, ex, i straffstadgandena om bedrägeri och olaga hot. Genom en särskild bestämmelse i 13 tj tredje stycket i det här framlagda förslagel undantas dessutom vissa detaljbetonade föreskrifter angående sättet att sprida eller motta yttranden från de bestämmelser som skall anses in­nebära rättighelsbegränsningar.


 


Prop. 1975/76:209                                                  154

Det förhåller sig emellertid så att inle heller alla de föreskrifter angående förhållandet mellan den enskilde och det allmänna som i ett visst fall kan upplevas som en inskränkning i den enskildes möjligheter att utöva en viss rättighet så som denna har beskrivits i grundlagen skall anses innebära en rättighetsbegränsning. Allmänt kan sägas att en föreskrift innebär sådan begränsning endasl om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättigheisbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturiigt led i regleringen.

Som exempel på bestämmelser som direkl åsyftar all begränsa en viss rättighet kan nämnas föreskrifterna i lagen om allmänna sammankomster, Niira besläktade härmed är reglerna om de s, k, yttrandefriheisbrotten, vilka kan sägas utgöra en del av gränsdragningen kring den för demokratin centrala delen av yttrandefriheten, Utsökningslagens regler om utmätning av lös egendom begränsar däremot inte uttryckligen någon rättighet, men det är uppenbart att i dessa regler måsle tolkas in en begränsning bl, a, av skyddet mot inirång i bostad.

Föreskrifter om förhållandet mellan den enskilde och det allmänna som gäller för samhällsmedlemmarnas handlande eller underlåtenhet i allmänhet ulan all ha särskild anknyining lill det av RF skyddade rättighelsområdet skall däremot, även om de i viss ulslräckning kan sägas beröra möjlighelerna all faktiskt utöva en grundlagsfäst rättighet, normall inle anses innebära någon begränsning av denna i RF:s mening. Sålunda skall givelvis straff­bestämmelser om stöld eller hemfridsbrott inte betraktas som begränsningar av informationsfrihelen trots all de släller upp hinder mot vissa sätl att skaffa upplysningar. En annan sak är alt en förbudsregel av nu angivet slag skall anses innebära en begränsning av rörelsefriheten om överträdelse av förbudet kan medföra frihetsstraff Den omständigheten all hälsovårds­stadgans (1958:663) regler om sanitär olägenhet lill äventyrs skulle kunna läggas till grund för ett ingripande mot ett för de kringboende störande möte i en bostadslägenhet kan, för alt ta ell annal exempel, inte medföra all dessa regler anses innebära en begränsning av mötesfriheten. Del kan i detta sammanhang vidare erinras om alt RF:s regler om föreningsfrihet inte innebär all vissa i allmänhet brottsliga handlingar skall bedömas an­norlunda om de begås inom ramen för föreningsverksamhet.

13 s

I denna paragraf anges de begränsningsramar som gäller särskill för ylt-ninde- och informaiionsfriheierna. Den motsvaras i ulredningens förslag av \4l

Angående de allmänna överväganden som ligger lill grund för förslagel i denna del kan hänvisas lill avsnitten 14,1 och 14,3 i den allmänna moti­veringen.

Den här föreslagna regleringen skiljer sig lill sin innebörd knappast från


 


Prop. 1975/76:209                                                  155

motsvarande bestämmelser i ulredningens förslag. Som har påpekats i avsnitl 14,3 har emellertid vissa ändringar gjorts i den iförsta slyckel intagna uppräkningen av tillåtna begränsningsändamål i syfte all fä lill slånd en samordning mellan denna och den bestämmelse om sekretessgrunder som jag nyligen har föreslagit skall tas in i 2 kap, 2 ij TF (prop, 1975/76:160), Första slycket har vidare redigerats om på sådant sätt att del klarare framgår all det där uppställda skyddel väsentligen ligger i kravei alt begränsning av yttrande- och informalionsfr"iheterna fär göras endast om särskill vikliga skäl föranleder det. Uppräkningen av tillåtna begränsnirigsändamål fram­träder med denna systematik som en förtydligande utläggning av huvud­regelns innebörd.

Med rikets säkerhel förslås här liksom i ulredningens förslag både rikets inre och dess yttre säkerhet. Ifrågavarande inskränkningsändamål lar i försia hand sikle på sådana sirafföeslämmelser som finns i 18. 19 och 22 kap. brottsbalken.

Genom ändamålei myndighets verksamhet jör inspektion, koniroll eller annan tillsyn ges stöd för vissa beslämmelser om lyslnadsplikt för funktionärer knutna till inspekterande myndigheter. Också ändamålei intresset att före­bygga eller beivra brotl tjänar i första hand till att ge underlag för tystnads­pliklsbestämmelser.

Som uiredningen framhåller avgränsas omfattningen av inskränknings­ändamålet aUmän ordning och säkeiiiei i viss mån genom all uttryckel allmän ordning redan förekommer på skilda håll i lagstiftningen (Jfr KU 1974:21 s, 23),

Genom bestämningen det allmännas ekonomiska intresse avses i första hand alt ge stöd för vissa tystnadsplikisregler. Delsamma gäller beträffande än­damålet skyddel för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sist­nämnda begränsningsändamål ger bl, a, stöd för reglerna i lagen (1975:87) om förbud för redare att i visst fall lämna ut handling som angår den svenska sjöfartsnäringen. Hit hör vidare de regler i datalagen (1973:289) och kre­dilupplysningslagen (1973:1173) som tjänar till all skydda den enskildes integritet.

Innebörden av ändamålei intresset an reglera eller begränsa kommersiell re­klam har närmare utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitl 14,3),

Som exempel på ytlrandefrihetsbegränsningar som inte kan hänföras lill någon av de nu angivna grunderna men som ändå måsle anses vara för­anledda av särskilt viktiga skäl kan nämnas radiolagens (1966:755) regler om ensamrätt till rundradioverksamhel. Hit hör också regler om upphovs­rätten och denna närstående rättigheter.

Bestämmelserna i andra stycket skiljer sig inle från vad utred­ningen föreslagit.

Bakgrunden till den beslämmelse som föreslås i tredje stycket framgårav specialmotiveringen lill 2 kap, I tj 1, Som exempel på föreskrifter som omfattas av bestämmelsen kan nämnas föreskrifter rörande skvltar


 


Prop. 1975/76:209                                                  156

i 54 tj byggnadslagen (1959:612), 17 och 22 SiJ naturvårdslagen (1964:822) och 46 tj väglagen (1971:948), Hit hör vidare i lokala ordningssiadgor intagna föreskrifter med krav pii tillstånd för affischering på eller vid allmän plats och för användning av högtalarbilar (se 12-14 tjij normalförslagei lill lokal ordningsstadga).

Här kan också nämnas 2 tj allmänna ordningssladgan. (1956:617) samt reglernaom innehav av radiomottagare i 8.9 och II tjtj kungörelsen (1967:447) om mottagare för radiosändning eller trådsändning. Av den föreslagna be­stämmelsen framgår bl. a. att hänsyn lill yttrandets innehåll inte får las vid tillståndsgivning.

14 tj

Denna paragraf innehåller beslämmelserna om de särskilda begränsnings­ramar som gäller i fråga om mötes-,demonstrations- och föreningsfriheterna. Den överensstämmer i sak helt med 15 ij i utredningens förslag.

Första styckei

Som har framhållits i den allmänna moiiveringen (avsnill I4,3)börsamma begränsningsregler gälla för mötes- och demonslrationsfriheierna.

Inskränkningsändamålet rikets säkerhet åsyftar främsl 22 kap, 7 tj brotts­balken (olovlig sammankomst) och del av 2 ij lagen om allmänna sam­mankomsler.

Med inskränkningsändamålen ordning och säkerhel vid .sammankomsten el­ler demonstrationen och traf ken åsyfias regleringen i lagen om allmänna sam­mankomster över huvud tagel. Som utredningen påpekar måsie bestäm-meLsen i 3 tj nämnda lag, alt tillstånd lill sammankomsi fär vägras bara om del är nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning lolkas så att dess tillämpning kommer all hålla sig inom ramen för grundlagens inskränkningsändamål. Delsamma gäller för reglerna om förhandsanmälan i 4 tj lagen om allmänna sammankomster.

Del inskränkningsändamål som avser motverkande av farsot ger i försia hand stöd fördel av 2 IJ lagen om allmänna sammankomsler. Den föreslagna regeln avser epidemiska sjukdomar av allvarlig karaklär.

Andra styckei

.Angående innebörden av bestämmelsen i andra styckei hänvisas lill den allmänna moiiveringen (avsnitt 14.3),


 


Prop. 1975/76:209                                                  157

I5s

Denna paragraf innehåller förbudet mot diskriminering på grund av ras och liknande omständigheter. Den överensstämmer helt med 17 ij i utred­ningens förslag,

I ell par remissyttranden har förordals all ordel "ras" ulgår ur grund­lagsiexten. Självfallet avses härmed inle någon ändring i sak. Den angivna ståndpunkten motiveras i slällel dels med all den vetenskapliga betydelsen av ordet ras är osäker, dels med all användningen av ordet lätt kan ge den uppfattningen alt yttre olikhet mellan människor eller folkgrupper till­mäts en mera djupgående betydelse. Häremot kan emellertid invändas att ordel ras förekommer både i gällande svensk räll (16 kap, 9 tj brottsbalken; jfr prop, 1970:87 s, 37) och i olika internationella dokument, bl, a, FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, europakonventionen, FN-konventionen om medborgeriiga och politiska rältigheter och konven­tionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Det är vidare obestridligt all systematisk diskriminering av människor på grund av om­ständigheter av det slag som vanligen betecknas med uttrycket ras är en realitet på många håll i väriden. Vad gäller den andra av de ovan näninda grunderna för kritiken mot användningen av ordet ras kan vidare framhållas att syftet med den här föreslagna bestämmelsen Just är att på tydligaste möjliga sätt framhålla att de skillnader mellan människor som brukar anges med hjälp av detta ord är betydelselösa.

Det i paragrafen intagna diskrimineringsförbudel vänder sig till de norm­givande organen och avser föreskrifter inom alla ämnesområden, således också t.ex, civilräitslig lagstiftning. Som närmare har utvecklats i den all­männa motiveringen (avsnill 14,2) är förbudet begränsat till alt avse miss­gynnande normgivning. Detta innebär att förbudet bara träffar de fall av särbehandling som innebäratt en minorilel av i stadgandet avsetl slag bereds sämre villkor än som gäller för befolkningen i övrigi. Sådan otillåten sär­behandling skulle kunna tänkas ske antingen genoin regler, som direkl tar sikle på minoriteten i fråga och medföratl dennas situation i något hän,seende blir sämre än majoritetens, eller genom föreskrifter, som, med uteslutande av en viss etnisk minoritet, ger förmåner ål befolkningens flertal.

I6tj

Det här intagna förbudet mot könsdiskriminerande normgivning har när­mare behandlats i avsnitt 14,2 i den allmänna motiveringen. Paragrafen motsvarar 18 tj i ulredningens förslag.

Av utformningen av del föreslagna undanlag från huvudregeln, som avser föreskrifter vilka ulgör ett led i strävanden alt åsladkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, följer att normgivarens uttalade syfte i alla nor­mala fall blir avgörande för undantagsregelns tillämplighet. Sedan riksdagen


 


Prop. 1975/76:209                                                  158

väl har antagit en lag som anges utgöra led i strävanden av nämnt slag saknar det därför belydelse att det vid lagens tillkomst kan ha ifrågasatts om den verkligen är ägnad att främja sådana strävanden. Med mot värnplikt svarande tjänsteplikt avses bl, a, vapenfri Ijänsi, Med anledning av ett ultalande under remissbehandlingen bör påpekas att särbehandlande föreskrifter som meddelas med stöd av någon av de i paragrafen iniagna undanlagsreglerna inte skall betraktas som rättighels­begränsningar och all de därför följer de allmänna bestämmelser om norm-givningskompetensens fördelning som återfinns i 8 kap. Detta innebär bl, a, att befogenhet att meddela sådana föreskrifter i vissa fall kan lillkomma regeringen lill följd av ell bemyndigande enligl 8 kap, 7 ij eller direkl på grund av 8 kap,  13 tj,

17 tj

1 denna paragraf behandlas den fackliga konflikträtten. Paragrafen över­ensstämmer hell med nuvarande 2 kap, 5 tj RF,

18 tj

1 denna paragraf åteifinns beslämmelserna om rätt till ersättning vid ex­propriation och annal sådant förfogande. Den motsvaras i utredningens för­slag av  10 tj.

Vad gäller innebörden av de föreslagna bestämmelserna kan i första hand hänvisas till den allmänna motiveringen (avsnitt 14,6), Som har påpekats under rubriken lill förevarande kapitel gäller det här uppslällda skyddet också lill förmån för svensk juridisk person. Av 20 ij följer alt även utlännings rätt omfattas av reglerna, I enlighel med det nyss sagda skall vid tillämp­ningen av denna paragraf med utlänning avses också utländsk Juridisk per­son.

19 S

I denna paragraf återfinns bestämmelsen om skydd för upphovsrätten. Den motsvarar 20 tj i utredningens förslag.

Jag får i fråga om regelns innebörd i försia hand hänvisa lill vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitl 14,8), Bestämmelsen har förtydligats i förhållande lill utredningens förslag genom att den skyddade personkretsen här anges bestå av författare, konslnärer och fotografer. Som framgår av den allmänna motiveringen innebär della inte någon ändring i sak. Med konstnärer förstås i detta sammanhang dels skapande konslnärer sorn målare, skulptörer och kompositörer, dels utövande konstnärer som musiker, sångare och skådespelare.


 


Prop. 1975/76:209                                                  159

Det bör påpekas att ordel verk här har en vidare innebörd än i den upp­hovsrättsliga lagstiftningen så lill vida att del inbegriper även utövande konstnärers prestationer saml fotografiska bilder.

Med anledning av ett uttalande under remissbehandlingen angående den föreslagna regelns räckvidd såviii avser regeringens normgivningskompetens på det offentiigrättsliga området vill jag framhålla alt den får anses ulgöra hinder mol att regeringen vare sig med stöd av den s, k, restkompetensen enligl 8 kap, 13 tj första styckei 2 eller med stöd av ell bemyndigande enligl 8 kap, 7 tj beslutar offentiigrättsliga föreskrifter som bidrar lill att utforma upphovsrättens innehåll. Grundlagsregeln innebär däremot givetvis inte nå­gon begränsning av regeringens möjligheter att besluta verkställighetsfö­reskrifter med stöd av 8 kap, 13 ij första styckei 1,

Som utredningen påpekar gäller den i 18 tj iniagna bestämmelsen om rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande också i fråga om förfogande över upphovsrätt,

Enligl milt förslag till 20 tj skall ullänningar här i riket vara likställda med svenska medborgare bl, a, i fråga om skyddet för upphovsrätten om annat inte särskilt föreskrivs i lag. Ett krav på lagform för särskilda regler om utlänningars upphovsrätt följer dessutom av i försia hand 8 kap, 2 tj. Den övergångsbestämmelse till nya RF som åierfinns i p, 6 försia slycket och den övergångsbestämmelse till de nu föreslagna ändringarna i RF som har tagits in i p, 5 innebär emellertid att de föreskrifter i ämnel som f n, åierfinns i regeringsförfattningar gäller tills vidare.

20 S

Förevarande paragraf innehåller en uppräkning över utlänningars fri- och rättigheter här i landet. De fri- och rättigheter, i fråga om vilka utlänning är hell likställd med svensk medborgare, upptas i försia slyckel, Enligl andra stycket är utlänning likställd med svensk medborgare även i fråga om där uppräknade fri- och rättigheter, om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag, Departementsförslagel ansluter sig i sak lill vad utredningen har föreslagit.

Enligt nuvarande ordning får riksdagen med stöd av 8 kap, 7 5 första styckei 2 RF bemyndiga regeringen alt utan hinder av det i 8 kap. 3 tj uppställda lagkravet meddela föreskrifter om utlännings vistelse i riket. Så­dana föreskrifler kan innebära begränsning t, ex, av utlännings yttrandefrihet eller av hans rörelsefrihet. Det nu framlagda förslaget innebär bl, a, att det inte längre blir möjligt för riksdagen att med stöd av den nu nämnda dele­geringsgrunden bemyndiga regeringen att besluta föreskrifter, som begränsar de fri-och rättigheter som genom uppräkningen i andra slyckel tillförsäkras utlänning.

Med anledning av att det under remissbehandlingen har ifrågasatts, om internering av utlänningar vid krig och krigsfara är förenligt med förbudet


 


Prop. 1975/76:209                                                  160

att missgynna utlänning på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung vill Jag framhålla att detta förbud inte avser särbehandling på grund av att någon har visst medborgarskap. En främmande stats medborgare som vistas här i landet kan alltså interneras med stöd av sådana bestämmelser som avses i 70 § utlänningslagen ulan hinder av RF:s rasdiskriminerings­förbud.

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

De ändringar som föreslås i detta kapitel är huvudsakligen av redaktionell natur och föranleds av att vissa delar av den där intagna regleringen nu förs över till 2 kap. Därjämte föreslås - utan samband med fri- och rät­lighelsregleringen - dels alt ett par nya delegeringsgrunder tas in i 7 tj första styckei, dels att en mindre ändring görs i 11 tj,

I, 3, 7 och 10 tjtj

I § innehåller f n, dels förbud mot meddelande av föreskrifter som tillåter dödsstraff, landsförvisning av svensk medborgare, berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall eller retroaktiva straff, dels bestämmelsen om rält lill ersäitning vid expropriation och annat sådant förfogande. Som fram­går av del föregående innebär del nu framlagda förslagel att samtliga dessa bestämmelser flyttas över lill 2 kap. Enligt utredningen bör 8 kap, i stället inledas med en föreskrift som slår fast formerna för de centrala statsorganens normgivning genom att ange att lag stiftas av riksdagen och att regeringen meddelar föreskrift genom förordning.

Vägande invändningar kan emellertid riklas mot den av utredningen fö­reslagna lydelsen av 1 §, Bestämmelsens försia led ulgör sålunda en ren dubblering av föreskriften i 1 kap, 3 tj andra stycket att riksdagen stiftar lag, och dess andra led är missvisande så till vida att sådana av regeringen meddelade föreskrifter om avgifter som avses i 9 S andra styckei inte kräver förordningsform, Å andra sidan fastslås uttryckligen i var och en av de övriga bestämmelser i 8 kap, som avser regeringens normgivning alt denna skall ske genom förordning. Det kan i sammanhanget vidare erinras om att regleringen i 9 kap, förutsätter att regeringen i stor omfattning meddelar föreskrifter i annan form än förordningens, t, ex, genom regleringsbrev eller ämbetsskrivelser.

Med hänsyn lill all det förslag till rättighelsskydd som nu läggs fram innebär alt vissa delar av den reglering som f n, finns intagen i 8 kap, - nämligen de i 1 § intagna normgivningsförbuden samt del i 3 § och 7 tj tredje slycket fastslagna kravet på lagform för rättighetsbegränsningar- flyt­tas över till 2 kap, är det i stället lämpligt att 8 kap, inleds med en be­ stämmelse som angeratt vissa delarav RF:snormgivningsreglering återfinns i 2 kap. Av denna anledning föreslås här att det i 1 § skall sägas alt det


 


Prop. 1975/76:209                                                  161

av beslämmelserna i 2 kap, om grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll inte får meddelas eller får meddelas endast genom lag.

Den nu förordade ändringen av I § i förhållande lill vad uiredningen har föreslagit fär vissa konsekvenser för utformningen av 3, 7 och 10 §§,

I 3 § andra styckei anges f n, som exempel på sådana föreskrifter som enligt fösta stycket samma paragraf kräver lagform föreskriflersom begränsar de fri- och rättigheter oth det skydd i övrigt som enligt 2 kap, 1-3 §§ till­kommer svensk medborgare, 1 utredningens förslag till ändrad lydelse av andra slyckel talas i stället om föreskrifter som begränsar någon av de fri-och rättigheter som avses i 2 kap,

7 § tredje stycket innehåller f n, en bestämmelse av innebörd att ett sådant bemyndigande för regeringen att besluta föreskrifter inom 3 tj:s lillämp­ningsområde som avses i paragrafen inte medför räll att meddela fö­reskrifter som i annat hänseende än som avses i andra stycket - föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer - begränsar någon av de fri-och rättigheter eller det skydd i övrigi som enligt 2 kap, 1-3 §§ tillkommer svensk medborgare. Utredningen har ersatt denna bestämmelse med en ren hänvisningsregel som säger alt det av 2 kap, framgår att bemyndigande som avses i paragrafen inte medför rätt alt meddela föreskrifter som i annat hänseende än som nyss har sagls begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap,

I 10 § första meningen föreskrivs f n, att regeringen efter bemyndigande i lag i ämne som avses i 7 § första stycket eller i 9 § - tull på införsel av vara samt betungande offentligrättsliga avgifter - kan genom förordning besiämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Enligt andra meningen gäller detta även om föreskriften begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap, 1-3 §§ tillkommer svensk medborgare. Utredningens förslag i denna del innebär att hänvis­ningen i andra meningen skall avse 2 kap, i dess helhet.

Om man på del sätl som har förordats i det föregående låter 8 kap, inledas med en beslämmelse som en gång för alla slår fast att vissa delar av RF:s normgivningsreglering återfinns i 2 kap,, erfordras uppenbarligen inte några ytteriigare hänvisningar till sistnämnda kapitel i 3, 7 och 10 §§, Bestäm­melserna i 3 § kommer visseriigen också i fortsättningen all omfalta fö­reskrifter som begränsar fri- och rättigheterna - detta framgår bl, a, av alt regeln om möjligheterna att bemyndiga regeringen alt meddela tysinads-pliktsföreskrifter alltjämt framställs som ett undantag från 3 § - men de innebär i detta hänseende endast en dubblering av den grundläggande be­slämmelse i ämnet som åierfinns i 2 kap, 12 § första slycket. En regel som medger alt regeringen bemyndigas att meddela rättighetsbegränsande fö­reskrifter skall således i fortsättningen ses som ett undantag inte bara från 8 kap, 3 § utan också - och framför allt - från nyssnämnda lagrum i 2 kap. I enlighet härmed har i detta tagits in bestämmelser som från lagkravet

11 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                  162

undantar dels föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer, dels föreskrifter om att rättighetsbegränsande lagregler skall börja eller upphöra att tillämpas.

Det kan vara lämpligt att i samband med den här förordade ändringen av 7 § tredje stycket förenkla paragrafen i redaktionellt hänseende genom att föra upp bestämmelsen om bemyndigande för regeringen att beslula tystnadspliktsföreskrifier från andra stycket till en avslutande punkt i försia styckets uppräkning av delegeringsbara ämnen. Genom en sådan omredi­gering vinner man bl. a. aii grundlagen tydligare än hittills anger att ett bemyndigande enligt någon av de övriga punkterna i första stycket inte medför kompelens att meddela föreskrifterom tystnadsplikt (jfr prop. 1975:8 s. 45).

Som har nämnts under rubriken till förevarande kapitel föreslås i detta sammanhang också ett par ändringar i 7 § som saknar samband med fri-och rättighetsregleringen. 1 de i paragrafens första stycke intagna föreskrif­terna om vilka ämnen som kan bli föremål för delegering återfinns f n. inte någon bestämmelse som ger riksdagen möjlighet att delegera kompetens att meddela föreskrifter som rör markanvändning och byggande. 1 bygg­nadsstadgan (1959:612) finns vid sidan av för den enskilde myckel bety­delsefulla regler angående planläggning, dispens och byggnadslov även en rad föreskrifter om byggande av mera delaljbelonal slag. Dessa kompletteras av föreskrifter som meddelas av statens planverk och fastställs av regeringen och som finns intagna i Svensk byggnorm 1975 (SBN 1975), Före 1974 års grundlagsreform meddelades visseriigen bestämmelserna i byggnads­stadgan i allmänhel efter riksdagens hörande vilkel hade sin grund i att stadgan innehåller sådana mera ingripande föreskrifter som jag nyss har nämnt. För den mera detaljbetonade regleringen av byggandet lorde däremoi något behov av riksdagens medverkan i allmänhet inte föreligga. Det har heller inte förekommit att föreskrifterna i SBN har underställts riksdagen.

Del kan i fråga om byggandet uppkomma behov av en så skyndsam och detaljbetonad normgivning att ett undantagslöst krav på lagform fram­står som mindre ändamålsenligt, Visseriigen kan behovei av delegation i viss utsträckning beaklas inom ramen för en del av de i 7 tj första slycket uppräknade ämnena. Sålunda kan säkerhels- och hygienföreskrifter anses röra skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, medan vissa andra fö­reskrifter angående byggandet kan falla inom ramen för nalurvård eller mil­jövård. Som exempel på föreskrifter, som enligt gällande regler däremot inte kan delegeras, kan nämnas sådana som rör hushållningen med energi eller som tar sikle på trevnad eller bekvämlighet i byggnader eller eti vårdal utseende hos bebyggelse. Det är också tveksamt om sådana föreskrifter som avseratt tillgodose kulturvårdssynpunkter faller inom del delegerings­bara området.

Inom bostadsdepartementet pågår f n, arbete med en ny byggnadslag­stiftning. Detta arbeie avses utmynna i ett förslag till lag om markanvänd-


 


Prop. 1975/76:209                                                  163

ning och byggande. Avsikten är vidare att i möjligaste mån ta in bygg­nadsstadgans mera detaljbetonade regler om byggande samt föreskrifterna i SBN 1975 i en eller flera regeringsförfailningar. Del föreligger mol bakgrund härav ett stort praktiskt behov av att öppna en möjlighet till delegering av kompelens att meddela sådana föreskrifter till regeringen. Vad som bör vara delegeringsbart är dels föreskrifter om de egenskaper som skall krävas hos byggnader och andra sådana anläggningar, dels föreskrifter om utform­ningen av byggnadernas och anläggningarnas omgivning, bebyggelsemiljön.

Under åberopande av det anförda föreslår jag efter samråd med chefen för bostadsdepartementet att första stycket 3 kompletteras med "utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö".

Inte heller djurskydd nämns bland de ämnen som enligt första stycket kan bli föremål för delegering. Djurskyddssynpunkter kan visseriigen beaklas inom ramen för en del av de uppräknade ämnena, bl, a, när fråga är om Jakt, fiske saml natur- och miljövård. Det är också möjligt att anlägga djur-skyddssynpunkter när det gäller exempelvis föreskrifter om in- och utförsel samt näringsverksamhet. Begreppet djurskydd är emellertid så vittomfat­tande att viktiga sidor därav inte kan hänföras till något av de ämnen som uppräknas i 8 kap, 7 tj RF.

Också på djurskyddets område kan behov framträda av en så skyndsam eller detaljbetonad normgivning att ett krav på lagform inte framstår som ändamålsenligt. Det finns f n, ett flertal regeringsförfailningar som har med­delats med stöd av lagen (1944:219) om djurskydd. Någon anledning att på djurskyddsområdet begränsa regeringens hittillsvarande normgivnings­kompetens synes inle föreligga. Att bygga enbart på den kompetens som t, v, tillkommer regeringen med stöd av övergångsbestämmelserna till RF är inte tillfredsställande.

Under åberopande av det anförda föreslår jag att uppräkningen i första stycket kompletteras med ämnet djurskydd. Detta ämne bör föras in i upp­räkningens Oärde punkt.

Enligt RF tillkommer normgivningsmakten på vissa områden primärt riksdagen men kan genom bemyndigande av riksdagen i slörre eller mindre utsträckning överföras till regeringen. Föreskrifter om rätt för regeringen att efter bemyndigande av riksdagen meddela bestämmelser i ämnen, som primärt ingår i riksdagens normgivningsområde, finns i 8 kap, 7-10 §§ och 13 kap, 6§ RF

När riksdagen med stöd av någon av bestämmelserna i 8 kap, 7-10 tjtj RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter som primärt tillhör riks­dagens lagområde, är avsikten att tillföra regeringen sådan normgivnings­kompetens som den har behov av under normala förhållanden. Den i 13 kap, 6 tj RF öppnade möjligheten för riksdagen att, utöver vad som följer


 


Prop. 1975/76:209                                                  164

av 8 kap, RF, bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter som i normala fall kräver lagform avser att tillgodose det extraordinära behov av utvidgad normgivningskompetens för regeringen som kan finnas vid krig eller krigs­fara eller vissa liknande förhållanden,

1 8 kap, 11 § föreskrivs alt riksdagen, om den enligt RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, därvid kan medge att re­geringen överiåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun alt meddela be­stämmelser i ämnet, I fall som nu har sagts kan riksdagen också uppdra åt förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela sådana bestämmelser. Den möjlighet lill s, k, subdelegation till förvaltningsmyndighet eller kom­mun av normgivningsbefogenhet som här öppnas finns enligt lagrummets ordalydelse i samtliga fall där riksdagen enligt RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, således även i de extraordinära fall som avses i 13 kap, 6§ RF,

Avsikten är emellertid att riksdagen, när den med stöd av 13 kap, 6§ RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ämnen i vilka den annars inle kan avstå sin normgivningsbefogenhet, inte skall kunna tillåta regeringen att överiåta vidare annan befogenhet att meddela bestämmelser än kompetens att besluta alt lag i visst ämne skall börja tillämpas. Detta framgår av 13 kap, 7§ RF, Där föreskrivs nämligen att om landel är i krig eller omedelbar krigsfara, regeringen med stöd av riksdagens bemyn­digande kan besluta att uppgift, som enligt grundlag ankommer på rege­ringen, skall fullgöras av annan myndighei. Därefter tillfogas alt sådani bemyndigande bl, a, inte får omfalta befogenhet enligt 13 kap, 6 §, såvida inle fråga är bara om beslut alt lag i visst ämne skall börja tillämpas.

Av det anförda framgår all det föreligger en viss motsättning mellan 8 kap. 11 § och 13 kap. 7§ RF, Denna bör undanröjas. Det bör därvid knappast komma i fråga att i större utsträckning än som anges i 13 kap, 7 § RF tillåta subdelegation till annan myndighei av de extraordinära norm-givningsbefogenheter som regeringen kan erhålla genom bemyndigande en­ligl 13 kap, 6 tj RF, På grund härav bör 8 kap, 11 § RF ändras så att sub-delegationsreglerna där inte är tillämpliga när riksdagen enligt 13 kap, 6 J RF bemyndigar regeringen all meddela föreskrifter i visst ämne utan endast när riksdagen lämnar bemyndigade enligt någon av bestämmelserna i 8 kap, 7-10 tjtj RF,

Jag föreslår således att i 8 kap, 11 tj första meningen RF orden "denna regeringsform" byts ut mot "detta kapitel",

10 kap. Förhållandet till andra stater

5ij

I paragrafens första stycke regleras möjligheterna att till internationellt organ överlåta sådan beslutanderätt, som enligt RF tillkommer något där angivet organ, Somjag närmare har utvecklat i den allmänna motiveringen


 


Prop. 1975/76:209                                                  165

(avsnitt 14,10) har bestämmelserna i ämnet i enlighet med ett av utredningen framfört förslag kompletterats med ett förbud mot att till mellanfolklig or­ganisation överlåta normgivningsmakt, som avser begränsning av de fri-och rättigheter som anges i 2 kap,

11 kap. Rättskipning och förvaltning

De ändringar som föreslås i detta kapitel är i huvudsak av redaktionell natur. Utan samband med fri- och rätlighelsregleringen föreslås därjämte en ändring i 6§.

1 och 3§§

Som framgår av del föregående innebär departementsförslaget att det för­bud mot tillfälliga domstolar som f n. finns i 11 kap. 1 § andra stycket andra meningen flyttas över till 2 kap. Detsamma gäller regeln om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande i nuvarande 11 kap. 3 § andra slyckel. Att det samiidigi härmed har gjorts en viss saklig ändring i denna regel framgår av specialmotiveringen till 2 kap 9 §, På utredningens förslag har i I och 3 §§ i de materiella reglernas ställe förts in hänvisningar till resp, paragraf i 2 kap,

6t! Gällande rätt

I I kap, 7 § RF omtalas att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Vissa närmare bestäm­melser om den offentliga förvaltningens organisation finns i 11 kap, 6 § RF, Där ges i första stycket en antydan om hur den statliga myndighets­organisationen för offentlig förvaltning är uppbyggd, I andra stycket slås fast alt förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. I tredje stycket anges att förvaltningsuppgift kan överlämnas åt bolag, förening, samfällighet eller stiftelse och att sådant överiämnande skall ske genom lag för den händelse förvaltningsuppgiften innefattar myndighetsutövning. Med myndighetsut­övning åsyftas härvid utövning av befogenhet alt bestämma om förmån, rättighet, skyldighel, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart för­hållande. Den närmare innebörden av begreppel myndighetsutövning fram­går av propositionen 1971:30 (del 2 s. 330 fO.

Enskild individ nämns inte i 11 kap, 6 § RF som utövare av offentlig förvaltningsuppgift. Orsaken härtill torde vara att nären eller flera individer utövaren sådan uppgift vederbörande regelmässigt förlänats ställningen av myndighet eller av organ för myndighei.


 


Prop. 1975/76:209                                                  166

Föredraganden

Behov har framträtt av att kunna anförtro offentliga förvaltningsuppgifter åt en eller flera enskilda individer ulan att dessa för den skull behöver inlemmas i den offentliga myndighetsorganisationen. Det kan nämligen ibland vara rationellt att privatpersoner utövar en offentlig förvaltnings­uppgift under bibehållande av denna sin ställning. Frågan har aktualiserats bl. a. under år 1975 i samband med beslutet om reformering av högsko­leutbildningen, I det sammanhanget uppkom också frågan huruvida upp­giften att utse ledamöter i ett statligt organ har karaktären av förvaltnings­uppgift som innefattar myndighetsutövning,

1 propositionen 1975:9 om reformering av högskoleutbildningen m, m, anförde chefen för utbildningsdepartementet att det från vissa håll hävdats att utseende av ledamöler i statliga organ är en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning. Delta skulle innebära att RF lägger hinder i vägen för att i organ inom högskoleväsendet vissa ledamöter utses av enskilda personer, t, ex valkorporationer av studerande, och kräver lag för alt ledamöter i sådant organ skall kunna utses av förening av studerande eller anställda. Chefen för utbildningsdepartementet ansåg emellertid att någol otvetydigt stöd för den anförda uppfattningen inte finns och att syftel med regeringsformens bestämmelserom överiämnande av förvaltningsupp­gift knappast kan vara att förhindra att ledamöler i statliga organ utses på nyss angivet sätt. Han förklarade alt ett förtydligande av regeringsformen på denna punkt möjligen behövdes och att frågan övervägdes inom Jus­titiedepartementet,

1 propositionen 1975:19 framlades förslag till lag om rätt för samman­slutningar av studerande eller anställda att utse ledamöter i styrelse eller annat organ vid läroanstalt för högre utbildning, I avbidan på resultatet av övervägandena inom justitiedepartementet innehöll proposilionen inget förslag lill lag om utseende av företrädare för de studerande eller de anställda genom val, 1 stället borde - framhöll chefen för utbildningsdepartementet - gällande beslämmelser om val övergångsvis alltjämt tillämpas i oförändrat skick. Propositionen antogs av riksdagen (Ubu 1975:8, rskr 1975:71) och den föreslagna lagen (1975:168) utfärdades den 3 april 1975,

Uppgiften att utse ledamöter i statliga förvaltningsorgan har sedan gam­malt handhafts av statlig eller kommunal myndighet eller av statlig eller kommunal beslutande församling. Först under senare lid har det blivit ak­tuellt alt till en del överlåta utseendet av ledamöter i statliga förvaltnings­organ till enskilda juridiska personer eller till enskilda individer som därvid skall bibehålla sin ställning av privatpersoner. Staten har ansvaret för att de förvaltningsuppgifter som ankommer på statliga organ blir ulförda på ett sätl som stämmer överens med gällande lagar och andra författningar och också i övrigt tillgodoser de allmänna medborgarintressena. På grund härav är det en statlig uppgift att sörja för att de statliga förvaltningsorganen


 


Prop. 1975/76:209                                                  167

fär en sådan sammansättning att organen har goda förutsättningar att fylla sina uppgifter på angivei sätt. Det sagda leder fram till att utseende av ledamöter i statliga förvaltningsorgan otvivelaktigt måste betrakias som en offentlig förvaltningsuppgift.

Vad därefter angår frågan huruvida denna förvaltningsuppgift innefattar myndighetsutövning torde del vara lämpligt att först betrakta tillsättandet av statliga tjänster. Sådana tjänstelillsättningar har karakiären av offent­ligrättsliga förvaltningsakter, genom vilka befattningshavarna föriänas rät­tigheter och samtidigt åläggs skyldigheter. De strävanden som under senare år gjorts för alt närma det statliga anställningsförhållandet till förhållandena på den privata arbetsmarknaden kan inte anses ha betagit tillsättningarna av statliga tjänster deras nyss nämnda karaktär. Den offentiigrättsliga ka­raktären av de statliga tjänstetillsättningarna kommer främst till uttryck genom att bestämmelser i ämnet meddelas i RF, Sålunda föreskrivs bl, a, i 11 kap, 9 § RF all flertalet statliga tjänster skall tillsättas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer och att vid tillsättning av alla statliga tjänster avseende skall fästas endast vid sakliga grunder. Av det anförda följer alt en statlig ijänstetillsätlning innefattar myndighets­utövning i den bemärkelse detta begrepp har i 11 kap. 6§ RF.

I fråga om sådana tillsättningar av ledamöter i statliga förvaltningsorgan som inte samtidigt utgör tjänstetillsättningar finns ingen motsvarighet till de nyssnämnda allmänna bestämmelserna i RF. Härav följer främst att ut­seende av ledamöler i statliga förvaltningsorgan som lyder under regeringen inte är förbehållet regeringen och myndighet som regeringen bestämmer utan kan överlämnas till annan inom den ram som dras upp i 11 kap. 6 S RF. Det angivna förhållandet innebär emellertid inte att dessa tillsätt­ningar har en helt annan karaktär än tjänstetillsättningarna. Såsom förut har framhållits har staten ansvarel för alt de statliga förvaltningsorganen fär en sådan sammansättning att organen har förulsättningar alt tillvarata medborgarnas intressen. 1 det avseendet är det en fullständig parallell mellan tillsättningarna av ledamöter i statliga förvaltningsorgan och tillsättningarna av statliga tjänsler. I minst lika hög grad som beträffande tjänstetillsättningar gäller att utseende av ledamöler i statliga förvaltningsorgan inte har ka­raktären av privaträttsliga avtal utan utgör offentiigrättsliga förvaltnings-akter, genom vilka de utsedda förlänas rältigheter och åläggs skyldigheter. På grund härav måsle uLseendet av ledamöter i statliga förvaltningsorgan anses utgöra en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning i förut angiven bemärkelse.

Enligt 11 kap, 6 § RF kan - när inte annan grundlagsbestämmelse medför hinder däremot - förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överläm.tas till bolag, förening, samfällighet eller stiftelse under förutsättning att detta sker genom lag. Kravet på lagform innefattar en särskild garanti föratt medborgarnas intressen inte blir åsidosatta. Något behov av att avstå från denna garanti när fråga uppkommer om att låta en förening av ar-


 


Prop. 1975/76:209                                                  168

betstagare eller av studerande ulse en eller flera ledamöter i ett slatligl förvaltningsorgan synes inte föreligga. Både i dessa fall och i andra fall när det är fråga om att lill bolag, förening eller annan Juridisk person över­lämna en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning torde det emellertid vara ändamålsenligt att själva överlämnandet inte behöver ske genom lag. Det bör vara tillräckligt att ett medgivande till överiämnandet flnns i lag. Så har också grundlagsbestämmelsen tolkats i praktiken, I detta sammanhang kan anledning finnas att Jämka bestämmelsens ordalydelse därhän att i ifrågavarande fall överiämnandet av förvaltningsuppgift skall ske med stöd av lag.

Om man vill överiämna åt en enskild individ eller åt ett kollektiv av individer, som inle bildar en juridisk person, att ulse ledamöler i ell statligt förvaltningsorgan är, som förul nämnts, detta f n, förenligt med RF bara under förutsättning att man föriänar individen eller individerna ställningen av myndighei eller myndighetsorgan. Med en sådan konslruklion är del nämligen inte en eller flera enskilda individer som har erhållit förvaltnings­uppgiften utan denna tillkommer myndighet.

Del är däremoi f n, inte möjligt att låta en eller fiera fysiska personer överta en offentlig förvaltningsuppgift under bibehållande av ställningen som privatpersoner. Delta gäller både i fråga om myndighetsutövning och i fråga om annan offentlig verksamhel. Nu angivna förhållande får anses vara en brist. Lika väl .som det kan vara ändamålsenligt att en offentlig förvaltningsuppgift kan ;införtros en Juridisk person kan del vara önskvärt alt en förvaltningsuppgift kan överiämnas till en eller fiera fysiska personer utan all dessa för den skull behöver inlemmas i myndigheisorganisationen. Exempel härpå utgör fall när man vill på enkelt säll kunna överiåta åt studerande och anställda att genom val utse ledamöter i vissa högskoleorgan. Det kan också tänkas fall i vilka det är önskvärt all en offentlig serviceuppgift kan anförtros inte bara akiiebolag ulan också näringsidkare som driver rörelse utan att ulnyuja bolagsformen. För all della skall bli möjligt bör i 11 kap, 6 tj tredje stycket RF vid uppräkningen av dem, till vilka förvaltningsuppgift kan överiämnas, enskild individ nämnas vid sidan av bolag, förening, sam­fällighet och stiftelse. När del är fråga om alt till en eller fiera fysiska personer överlämna en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning bör överföringen av uppgiften förutsätta medgivande i lag. Den särskilda garanti tor all de allmänna medborgarintressena inte åsidosätts som ligger i kravet på lagar inte mindre angelägen när överlämnandet av en förvaltningsuppgift sker till en eller flera fysiska personer än när överiåtelsen äger rum lill en juridisk person, Någol behov av att uppställa en särskild undantagsregel för utseende av ledamöter i statligt förvaltningsorgan lorde inle föreligga.

Sammanfattningsvis föreslår jag således att 11 kap, 6 ij tredje stycket RF ändras så alt förvaltningsuppgift kan överiämnas inte bara till där nu angivna Juridiska personer utan också till enskild individ och att i samtliga berörda fall överlämnandet skall ske med stöd av lag för den händelse förvaltnings­uppgiften innefattar myndighetsutövning.


 


Prop. 1975/76:209                                                  169

Övergångsbestämmelserna

Punkt 1 , Som utredningen har framhållit bör ändringarna i RF lämp­ligen träda i kraft vid årsskiftet närmast efter det att riksdagen slutligt har antagit dem. Om det första beslutet fattas i vår, vilket jag utgår ifrån, kan riksdagen alltså genom att i höst - efter valet - fatta det andra beslutet fä de nya bestämmelserna att träda i kraft den 1 januari 1977, Jag ser inte något hinder mot att beslämmelserna blir gällande redan från den tidpunk­ten. Den följdlagstiftning som den nya fri- och rättighetsregleringen kräver, främst ändringar i allmänna ordningsstadgan och lagen om allmänna sam­mankomster samt religionsfrihetslagen, är nämligen inte mer omfattande än att den bör kunna beslutas under hösten 1976, Jag vill tillägga att de förslag till ändringar i TF, som Jag nyligen har lagt fram (prop, 1975/76:160 och 204) och som avses träda i kraft den 1 Januari 1978, visseriigen rör besläklade frågor men att de inte har ett så omedelbart samband med de här föreslagna ändringarna i RF alt resp. ändringar måsie träda i kraft sam­tidigt.

1 pu n k t 2 har inlagils bestämmelser av innebörd att äldre föreskrift som innebär särbehandling på grund av kön behåller sin giltighet tills vidare utan hinder av könsdiskrimineringsförbudel i 2 kap, 16 § och att sådan föreskrift fär ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling. Som framgår av avsnitt 14,2 behövs en sådan övergångsbestämmelse, eftersom gällande rätt innehåller ett stort antal författningar som i olika hänseenden särbehandlar könen och som inte kan ändras eller upphävas redan i detta sammanhang.

Som exempel på föreskrift som avses i denna punkt kan nämnas reglerna om änkepension i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Detta regelkom­plex, som kan sägas indirekt missgynna män genom avsaknaden av regler om änklingspension, behåller alltså till följd av första meningen i punkten sin giltighet tills vidare. Genom regeln i andra meningen klargörs vidare att t, ex, en höjning av utgående änkepension inte strider mot grundlagen, trots alt ändringen inte undanröjer särbehandlingen eller ens går i "utjäm­nande" riktning.

Jag vill underslryka all möjlighelen att ändra sådana föreskrifter som kan sägas missgynna män eller kvinnor givetvis inie fär utnyttjas till alt införa nya former av diskriminerande normgivning,

I p u n k t 3 har tagits in den övergångsbestämmelse rörande de gällande reglerna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan, som på­kallas av förslaget lill negativ förenings- och religionsfrihet i 2 kap, 2 tj andra meningen (jfr avsnitl 14,3),

Angående bakgrunden till punkt 4 kan hänvisas till framställningen om mötesfriheten i avsnitt 14,3, Bestämmelsen syfiar på de föreskrifter om filmcensur som återfinns i förordningen (1959:348) om särskilda bestäm­melser om biografföreställningar m, m. Den föreslagna regleringen innebär alt de grundläggande bestämmelserna om filmcensuren i förordningens 2


 


Prop. 1975/76:209                                                  170

och 3 tjtj och de därtill knutna ansvarsbestämmelserna i 8 ij inle kan skärpas annat än efler grundlagsändring. Övergångsbestämmelsen innebär däremot självfallet inte att filmcensurens eventuella avskaffande elleren begränsning av de nuvarande möjligheterna att vägra godkännande av film skulle för­utsätta eii beslul i grundlagssliftningsform.

Punkt 5, 1 övergångsbestämmelserna till nya RF intogs i punkt 6 första meningen en föreskrift att äldre författning eller föreskrift skulle äga fortsatt giltighet utan hinder av alt den inte hade lillkommil i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpningen av nya RF, Övergångsbestäm­melsen tog sikle bl, a. på sådana föreskrifter som enligt nya RF begränsade där angivna fri- och rättigheter men som inte har beslutals i lag.

Det nu föreliggande förslaget innebär att fri- och rättighetsområdet på vissa punkler har utvidgats och därmed också del obligatoriska lagområdet. Del finns därför också i detta sammanhang behov av en övergångsbestäm­melse av samina slag som den nyss åiergivna övergångsbestämmelsen till nya RF, En sådan har intagits i punkt 5,

17       Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen alt i den ordning som anges i 8 kap, 15 tj regeringsformen aniaga förslaget till lag om ändring i regeringsformen

18       Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som före­draganden har lagt fram.


 


Prop. 1975/76:209

Fri- och rättiglietsutredningens förslag till ändringar i regeringsformen


171 Bilaga 1


 


1 kap. Statsskickets grunder

1 §'   All offentlig makt i Sverige utgär frän folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamen­tariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

2 § Den offentliga makten bör utövas så att alla människors värdighet
och lika värde erkännes; att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor
åtnjuter lika rättigheter, att den enskildes frihet och privat- och familjeliv
skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd
främjas. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir
vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet
och arbetslivet.

Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan.

Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

3   § Regeringsformen, successionsordningen och massmediegrundlagen är rikets grundlagar.

4   §   Riksdagen är folkets främsta företrädare.

Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning.

5   §   Konungen är rikets statschef.

6   §   Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen.

7   § 1 riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutan-dercrtten i kommunerna utövas av valda församlingar.

Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

8   §" För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvalt­ningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

9   § Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet.


' l';ira!:r:iri'n har inle be­handlats av utredningen och ingår alltså inte i för­slaget. Den tas med här endast för .sammanhang­ets skull:

- PaiairiilVn, soni lore-slås bli omnumrerad, har inte behandlats av utred­ningen i sak. Texten tas med här endast för sam­manhangets skull.


 


Prop. 1975/76:209                                                  172

2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

1 § Svensk medborgare tillförsäkras i förhållande till det allmänna de fri-och rättigheter, som iir grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet, enligt vad som angives i 2-16 §§.

I 17 och 18 §§ föreskrives skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön. 1 19 § behandlas rätten till fackliga stridsåtgärder och i 20 § upphovsmäns rätt till sina verk. Utlännings fri- och rättigheter skyddas enligt 21 §.

2 §   Varje medborgare åtnjuter

f, yttrande- och tryckfrihet: frihet all i tal, skrift eller bild eller på annat Sätt uttrycka sina tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar,

2,    rätt till inforniation: rätt att taga del av allmän handling samt rätt att i övrigt inhämta och mottaga uppgifter, upplysningar och meningsytt­ringar,

3,    mötesfrihet: frihet att anordna och närvara vid möten, teaterföre­ställningar och liknande sammankomster,

4,    demonstrationsrätt: rätt att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats,

5,    föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften,

6,    religionsfrihet: frihet att utöva sin religion och att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap,

Beiräffande yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film samt beträffande rätten att taga del av allmän handling finns bestämmel­ser i massmediegrundlagen,

3 § Ingen medborgare får Ivingas att giva till känna sin åskådning i
politiskt, religiöst eller annat hänseende.

Ingen medborgare får tvingas att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslut­ning eller sammanslutning för annan åskådning.

Ingen medborgare fär ulan eget samtycke antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning,

4   §  Dödsstraff fär icke förekomma,

5   § Ingen medborgare får underkastas tortyr eller kroppsstraff eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till all tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden,

6   § Ingen medborgare får landsförvisas eller eljest hindras att resa tn i riket.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.


 


Prop. 1975/76:209                                                                173

7   § Varje medborgare har frihet att röra sig inom riket och att lämna riket,

8   § Varje medborgare är, utöver vad som följer av 4 och 5 §§, skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersök­ning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden,

9   § Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu har sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott,

 

10    § Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande,

11    § Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

Förhandling vid domstol skall vara offentlig,

12    § Yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, de­monstrationsrätten och föreningsfriheten (2 § 1-5), rörelsefriheten (7 §), skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång och mot intrång i förtrolig meddelelse (8 §) samt offentligheten vid domstolsför­handling (1 I § andra stycket) får begränsas genom lag i den utsträckning som 13-15. 17 och 18 §§ medgiver, 1 samma utsträckning får begräns­ning även ske genom annan föreskrift efter bemyndigande i lag i de fall som angives i 8 kap, 7 § andra stycket och 10 §,

13    § Ingen av de fri- och rättigheter som avses i I 2 § får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. Sådan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild­ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.

Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 § får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.

14 § Yttrandefriheten och rätten till information får begränsas med
hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och
säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandel och
beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet
begränsas. 1 övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och rätlen till
information ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.


 


Prop. 1975/76:209                                                                174

Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

15 § Mötesfriheten och demonstrationsrätten får begränsas endast med
hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten
eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot
sprides.

Föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller Uknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

16 § Har annan my:ndighet än domstol berövat någon medborgare
friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne
kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål.

Vad som föreskrives i första stycket gäller även om någon medborgare av annan anledning än där säges har blivit omhändertagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

17   § Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

18   § Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön, om föreskriften ej syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt,

19   § Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbets­givare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal,

20   § Författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.

21   §   Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om

1. skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan
opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning (3 §
andra stycket),

2, skydd mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk
påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden
(4 och 5 §§),


 


Prop. 1975/76:209                                                  175

3,    skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (9 §),

4,    rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande (10§),

5,    skydd mot tillfälliga domstolar (11 § första stycket),

6,    rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (16 § första stycket),

7,    skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eUer etniskt ursprung samt på grund av kön (17 och 18 §§),

8,    rätt till fackliga stridsåtgärder (19 §).

Om annat icke särskilt föreskrives i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

1,    yttrandefrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrations­rätt, föreningsfrihet och religionsfrihet (2 §),

2,    skydd mot tvång att giva till känna politisk, religiös eller annan åskådning (3 § första stycket),

3,    skydd mot frihetsberövande (ingår i 7 §),

4,    skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (8 §),

5,    offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket),

6,    skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (1 3 § andra stycket),

7,    rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (16 § andra stycket),

8,    upphovsmäns rätt till sina verk (20 §),

8 kap, Lagar och andra föreskrifter

1 §  Lag   stiftas  av  riksdagen.   Regeringen  meddelar  föreskrift  genom förordning.

3 § Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra, förutom föreskrifter som begränsar nägon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap,, föreskrifterom brott och rättsverkan av brott, föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.

7 § Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrif­terna avser något av följande ämnen:


 


Prop. 1975/76:209                                             176

1, skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2,    utlännings vistelse i riket,'

3,    in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksamhet,

4,    jakt, fiske eller natur- och miljövård,

5,    trafik eller ordningen på allmän plats,

6,    undervisning och utbildning.

Utan hinder av 3 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Av 2 kap. framgår att bemyndigande som avses i denna paragraf ej medför rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Sådant bemyndigande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

10 § Regeringen kan efter bemyndigande i lag i ämne som angives i 7 § första stycket eller 9 § genom förordning bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.

20 § Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas, får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, 1 fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar.

10 kap. Förhållandet till antjra stater

5 § Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan i begrän.sad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisatiort för fredligt samarbeie, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphäva:nde av grundlag eller fråga om begränsning av någon


 


Prop. 1975/76:209                                             177

av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande avgrundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna regerings­form tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, om riksdagen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

1 i kap. Rättskipning och förvaltning

1 § Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag, I högsta domstolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen.

Annan domstol än högsta domstolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag.

Om förbud mot tillfälliga domstolar föreskrives i 2 kap, 11 §, Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. 1 fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.

3 § Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Om domstols prövning av frihetsberövande föreskrives i 2 kap. 16 §.

Övergångsbestämmelser

I.  Ändringarna i regeringsformen träder i kraft vid ingången av kalender­året efter det, under vilket riksdagen slutligt antager dem.

2. Utan hinder av 2 kap. 1 8 § behåUer äldre föreskrift, som innebär särbehandling på grund av kön, sin giltighet tills vidare. Sådan föreskrift får ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

12 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                             178

3.  Bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gäller utan
hinder av 2 kap. 3 § i dess nya lydelse,

4,  Äldre författning eller föreskrift äger fortsatt giltighet utan hinder
av att den icke har tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid
tillämpning av regeringsformen i dess ändrade lydelse.


 


Prop. 1975/76:209                                                  179

Bilaga 2

Sammanställning av remissyttrandena över fri- och rättighetsutred­ningens betänkande (SOL) 1975:75) Medborgerliga fri- och rättigheter

1    Remissinstanser och remissuppdrag m. m.

Över fri- och rällighelsulredningens betänkande (1975:75) Medborgerliga fri- och rättigheter Regeringsformen har remissyttranden efter anmodan av­getls av högsta domstolen, regeringsrätten, Justitiekanslern (JK), Svea hov­rätt, hovrätten för Väslra Sverige, kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, datainspektionen, integritets­skyddskommittén (Ju 1967:62), massmedieuiredningen (Ju 1970:59), dele­gationen (Ju 1973:03) för Jämställdhet mellan män och kvinnor, utredningen (Ju 1974:01) om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan, utred­ningen (Ju 1974:08) om telefonavlyssning, utredningen (Ju 1974:14) om re­klam i videogram, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, postverket, televerket, utredningen (Fi 1971:01) om beskattning av utländska artister, statens kulturråd, skolöverstyrelsen, juridiska fakulteterna vid uni­versiteten i Uppsala, Lund och Siockholm, obligatoriekommittén (U 1973:03), överstyrelsen för ekonomiskt försvar, statens invandrarverk samt länsstyrelserna i Kronobergs, Malmöhus och Norrbottens län.

Högsla domstolens och regeringsrättens yttranden har begränsats till att i försia hand avse frågan om den i belänkandet föreslagna ordningen för Judiciell kontroll av lagstiftningen (lagprövningsrätten).

Vidare har remissyttranden avgetls av riksdagens ombudsmän (JO) Lund­vik och Wennergren, Svenska kommunförbundei, Landsiingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen. Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjäns­temännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges domareförbund. Föreningen Sveriges polismästare, Sveriges advo­kalsamfund, Sveriges industriförbund. Svenska företagares riksförbund, Lantbrukarnas riksförbund, Konslnäriiga och Litterära Yrkesutövares Sam­arbeisnämnd (KLYS), Sveriges Radio AB, Pressens samarbeisnämnd, Sve­riges frikyrkoråd, Riksförbundet Hem och Skola, Fredrika Bremer-Förbun­det, centerns kvinnoförbund, moderata samlingspartiets kvinnoförbund, Amnesty International, svenska sektionen. Internationella Juristkommis­sionens svenska avdelning och Svenska samernas riksförbund.

Yttranden har därjämte kommii in från Sveriges författarförbund, Fa­miljeforum, Näringslivets delegation för marknadsräil. Medborgarrättsrö­relsen, Bandhagen-Högdalens socialdemokratiska förening, Scienlologykyr­kan i Sverige och Kommittén för mänskliga rättigheter: psykiatriska över­grepp.


 


Prop. 1975/76:209                                                                180

Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor har bifogat en promemoria av hovrällsfiskalen Nina Pripp, Länsstyrelsen i Kronobergs län har bilagt yttrande från kommunftillmäklige i Växjö kommun. Svenska samernas riksförbund har lill sill yttrande fogat Samernas Vita Bok 111:1 och 111:2,

Svenska arbetsgivareföreningen har instämt i de yttranden som har avgetts av Sveriges industriförbund och Näringslivels delegalion för marknadsrätt,

2    Allmänna omdömen

Remissinsianserna är genomgående positiva till utredningens förslag och lillslyrker allmänt all det läggs lill grund för lagstiftning. Uttalanden av denna innebörd görs av bl, a, regeringsrälien. Svea hovrätt, hovränen för Väslra Sverige, kamniariälten i SundsvaU, kriminalvårdsstyrelsen, .socialstyrel­sen, juridiska jäkulieterna vid Uppsala och Lunds universiiei, länsstyrelserna I Kronobergs, Malmöhus och Norrbottens län, JO Wennergren, Svenska koni-ntunjörbundet, Landstingslorbundei, Centralorganisailonen SACÖtSR, För­eningen Sveriges polisniä.%tare, Sveriges advokatsamfund, Sveriges industrijör­bund. Svenska företagares riksjörbunU, Sveiiges jrikyrkoräd och Sveriges för-fanarjörbund.

Remissinstanserna godtar sålunda över lag huvuddragen i ulredningens förslag att dels utvidga antalet fri- och rältigheter i RF, dels förbjuda vissa slag av rättighelsbegränsningar, I fråga om vilka rältigheter som skall tas upp i RF:s rättighelskaialog har utredningens urval i regel godtagits. Ut­redningens förslag att med rättsligt verkande regler i grundlag förbjuda främst riksdagen all besluta vi,ssa slag av rättighelsbegränsningar godtas allmänt, Endasi kaniniarrätten i Göteboig sätter i fråga om inie eil mål­sättningsstadgande ger tillräckligt skydd. Utredningens förslag till kontroll på rättslig väg av fri- och räitighetsreglernas efterlevnad, dvs, frågan om myndigheiernas s, k, lagprövningsräli, får ell blandat mottagande (jfr 3,9),

Regeringsrätten anför all det självfallel är en i tekniskt hänseende mycket svårlöst uppgifl all i grundlag kodifiera fri-och rättig­heter så att de får ett nägoriunda besläml innehåll och samiidigi ger stats­makterna den handlingsfrihet som betingas av ständiga och ofta snabba förändringar i samhället, 1 fråga om vissa fri- och rättigheter föreslås ell undantagslöst och lill sitt innehåll relalivi entydigt skydd t, ex, skydd mol dödsstraff tortyr, tvång att tillhöra trossamfund och registrering enbart på grundval av politisk åskådning. Uppenbarligen kan endast en mindre del av rättighelsområdet regleras på della sätt. För områdei i övrigi har ut­redningen tillämpat en metod som i huvudsak innebären i allmänna ordalag hållen beskrivning av rättigheterna kombinerad med likaledes allmänt hållna regler om de ändamål ftir vilkas tillgodoseende rättigheterna får begränsas och om de faktorer som skall beaktas vid avvägningen av motstående in­tressen. Metoden förefaller enligt regeringsrätten ändamålsenlig. Del lek-


 


Prop. 1975/76:209                                                  181

niska utförandet kan måhända finslipas under det fortsatta lagstiftnings­arbetet och efter vunnen praktisk erfarenhet av del nya regelsystemets verk­ningar, 1 dagens läge torde del dock inle vara möjligt att komma myckel längre i fråga om fri- och rällighetsområdels kodifiering i grundlag.

Även Svea hovrätt vitsordar att lagsiiftningsmalerian är tekniskt svår. Utredningens uppgift har enligl hovrätten också komplicerats av vissa po­litiska meningsmotsättningar. Del har emellertid visal sig möjligt all få fram ett relativt omfatiande förslag, kring vilket bred enighet råder i del mesta av väsenilig belydelse. Förslagen till nya grundlagsiexier föranleder visserligen en del erinringar från både principiella och lekniska synpunkter. Dessa invändningar väger emellertid inte tyngre än alt utredningens förslag enligt hovrättens mening bör kunna läggas lill grund för beslul av stats­makterna. Del är angelägel alt del långvariga utredningsarbetet på områdei - den försia kommittén tillsattes 1938 - nu leder till konkreia resultat,

JO Wennergren diskuterar den enligt honom viktigaste nyheten, nämligen vad uiredningen föreslår i 2 kap, 12-15 SJJ om grundlagsdirekliv för lag­sliftning rörande fri- och rältigheterna, Wennergren erinrar om all 12 tj in­nehåller dels förbud mot begränsning genoin lag av vissa av fri- och rät­tigheterna, dels vissa inskränkningar i möjlighelerna till begränsning genom lag av övriga fri- och rättigheter. Den lösning som valts synes enligt Wen­nergren i allt väsentligt tillfredsställande. När del gäller den i 14 och 15 ijtj använda lagtekniken kan anmärkas att den överensstämmer med den teknik som kommii lill användning i 2 kap, 1 tj tryckfrihetsförordningen när där getts grundlagsdirektiv till lagstiftaren beträffande vilka begränsningar som skall få göras genom lag i offentlighetsprincipen. Tekniken är därför be­prövad, Erfarenhelerna från tillämpningen av 2 kap, I tj tryckfrihetsförord­ningen kan dock sägas ha lärt alt det skydd som härigenom erhållits för offentlighelsprincipen inte varil av särskilt stor betydelse beroende på all ändamålsbeslämningarna varit så allmäni och vagi ulformade alt lagstift­ningsmakten endast vidkänls obelydliga inskränkningar därigenom. Det­samma kan sägas om de ändamålsbestämningar som föreslagits i 14 och 15 jij;. Icke desto mindre måsle det anses ligga ett värde från såväl principiell som praktisk synpunkl i alt gränser på della sätl läggs fast för lagstift­ningsmakten på fri- och rättighelsområdet. Längre än som föreslagits lär man inte kunna komma ulan att systemet blir praktiskt ohanteriigt.

Svårigheterna att omgärda fri- och rättigheterna med ett skydd värt alt beteckna som effektivt är enligt kaniniarrällen i Göteboig myckel slora. Re­dan problemet att över huvud lagel räkna upp fri- och rällighelerna in­rymmer belydande vanskligheler. Risken för ofullständighet i en sådan upp­räkning och för en låsning i dagens värderingar måsle alltid vara påtaglig. Del finns enligl kammarrättens mening anledning alt ifrågasätta om inle ett målsätiningsstadgande - efterlevnaden av det kan givetvis kontrolleras endast i politisk ordning - i och för sig är ett tillräckligt skydd. Den pro­pagandistiska effekten av ell sådant sladgande är helt vissl avsevärd och


 


Prop. 1975/76:209                                                  182

det ger en otvetydig bild av grundläggande värderingar i statsskicket. De grundläggande garantierna för fri- och rättigheterna ger trots allt det de­mokratiska systemet som sådant,

1 fiera yitranden framförs anmärkningar mol förfallningsförslagels ut­formning. Enligt Svea hovrätt kan anmärkas mol förslagen till grundlagsregler dels att de är väl o b e s t ä m d a på vissa punkter, vilket kan leda till svårigheter bl, a, för domstolarna, dels att de är fö r o m f a 11 a n d e och otympliga. Hovrätten förutsätter att förslagen blir fö­remål för en teknisk överarbetning under ärendets fortsatta handläggning, så att dessa brister undanröjs. Liknande uttalanden görs av bl, a, JK. hovrätten jör Väslra Sverige, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, statens invandrar­verk och LandsilngslÖrbundet. Frågan om sättet att utforma grundlagstexten sammankopplas i flera yttranden med frågan om myndigheternas lagpröv­ningsräli.

Medborgarrätisrörelseti uppfordrar statsmakterna att underställa det slut­liga förslaget till grundlagsändringar om fri- och rättigheter rådgivande folkomröstning  i samband med 1976 års val.

Den reglering som nu föreslagits får enligt liovräiien för Västra Sverige ses som ett befästande a\' resultatet av en inledande arbetsetapp. Fortlöpande uppmärksamhet måste enligt hovrätten också i fortsätlningen ägnas ål detta lagsliftningsområde för att successivt bygga ut och ytter­ligare stärka grundlagsskyddet för de medborger­liga fri- och rättigheterna. Liknande uttalanden gör juridiska Jäkulieterna vid Uppsala och Lunds universitet, länsslyrelsen I Kronobergs län, JO Wennergren, Sveriges indusliijörbund och Amnesty International, svenska sektionen.

Flera remissinstanser, bl, a, Svea hovrätt och juridiskaJäkulleten vid Uppsala universiieiei, uttalar att u t r e d n i n g e n med beaktande av uppgiftens svå­righet och den tid som har stått till ulredningens förfogande har ulfört ett   förtjänst ful 11   arbete,

Svea hovrän och Amnesty International, svenska sektionen, uttrycker sin lillfredsställelse med alt uiredningen genom bilagor och de lidigare utgivna översikterna Europakonventionen och europeiska sociala stadgan (SOU 1974:88) och Medborgerliga fti- och rättigheter i vissa länder (SOU 1975:29) har åstadkommit en   värdefull   materialsamling.

Flera remissinstanser beklagar den enligt dem korta remisstiden,

3   Grundläggande synpunkter och huvuddragen i förslaget

3.1 Behovet av grundlagsskydd

Remissinsianserna utgår liksom utredningen ifrån att det starkaste skyddel förde medborgeriiga fri- och rättigheterna ligger i det demokratiska systemet som sådant men anser också att en utbyggd grundlagsreglering är angelägen. Remissinstanserna instämmer allmänt i utredningens uppfattning att hu-


 


Prop. 1975/76:209                                                  183

vuduppgiften för en grundlagsreglering är att bereda fri- och rättigheterna ell rättsligt skydd i krislägen och alt sådana regler också kan få en viklig skyddseffekt under normala förhållanden genom sin psykologiska verkan.

Även enligl hovrätten för Västra Sverige måste man självfallet vid be­stämmelsernas uppbyggnad och uiformning slarkl inrikia sig på att nå ett regelsystem som under tider av prövningar inför yttre tryck kan bidra till demokratins värn. Det kan emellertid enligl hovrätten i dag finnas skäl alt, starkare än som hittills skett, därutöver erinra också om regleringens värde som ullryck för vår demokratis standard. Bestämmelserna om fri-och rättigheter kan ulgöra referenspunkter när del gäller att i olika sam­manhang belysa vår demokrati och behandla frågor som har anknyining till denna. Grundlagsregleringen kan utgöra ett fast och alllid levande ele-meni vid undervisning och i liknande sammanhang. Också vid opinions­yttringar i del inlernationella umgänget kan det vara ell siöd att kunna hänvisa lill grundsatser som vi i grundlag förbundit oss att iaktta och främja.

Alt JK, Svea hovrän och Jö Lundvik är skeptiska mot möjlighelerna att fullt ul upprätthålla samma skydd för fri- och rättigheterna i krislägen som i normala lider framgår nedan under 13,

Kammarrätten i Göteborg framhåller att en antidemokratisk samhällsom­välvning sannolikt endast under initialskedet kan hejdas med i grundlag satta hinder. Under olyckliga förhållanden skulle snart nog den punkt pas­seras då lagens möjligheler att rida spärr mol en utveckling i negaliv riktning vore förbrukade. Utvecklingen i länder där demokratin har gått förlorad visar detta. Den fullgångna antidemokratiska regimen låter sig knappasl hejdas i sin loialitära maktutövning av hindrande bestämmelser i en för­fattning. Del anförda ger måhända anledning till den refiektionen all vad grundlagen redan innehåller avseende de s, k, opinionsfrihelerna är tillräck­ligt för att även i en tid av begynnande allvarlig samhällskris bjuda motstånd - främst av psykologisk natur- mot samhällsomstörtande verksamhet. Vad utredningen föreslår om förbättrat skydd och nya friheter ger kanske ej mer än marginella skyddseffekter som i ett krisläge blir av Jämförelsevis ringa belydelse.

Fri- och räitighetsreglernas främsta uppgift torde enligl Svenska företagares riksförbund vara av psykologisk nalur, nämligen att ge medborgarna känslan av att ha en spärr mot oreglerad myndighetsutövning,

Amnesty International, svenska sektionen, vill särskill betona den s, k, skyddsnälseffekl som grundlagsbeslämmelser om fri- och rättigheter kan ha. Därmed avses att bestämmelserna kan skapa utrymme för besinning, när i upprörda lägen krav framställs exempelvis om att återinföra dödsstraff e, d. Dessutom har beslämmelserna också stor belydelse som riktlinjer för lagstiftaren, när det gäller lagstiftning under grundlagsnivå. Vidare har re­gleringen en viktig psykologisk effekt gentemot både lagstiftaren och all­mänheten. Detta gäller särskilt de mer konkretiserade föreskrifterna i för­slagel, t, ex, de som avser förbud mot tortyr. Sådana föreskrifter kan i en-


 


Prop. 1975/76:209                                                  184

skilda fall åberopas.

Både historiska och samtida erfarenheter från mänga länder ger enligl statens invandrarverk stöd åt utredningens resonemang om behovei av grund­lagsregler lill stöd för fti- och rällighelerna. Särskilt invandrare och andra utlänningar riskerar all bli utsatta för rällighelsinskränkningar. De hardärför ell stort intresse av eti starkt grundlagsskydd,

3.2 Vad krävs av en rättighetsreglering i grundlag?

Några remissinstanser uppehåller sig särskill vid frågan vilka krav som bör ställas på en rättighelsreglering i grundlag. Lö, som inte har något i princip att invända mol att det i grundlagsform ges ett utökat skydd för de medborgeriiga fri- och rättigheterna, framhåller sålunda alt skyddet för demokratin - och därmed för de medborgeriiga fri- och rättigheterna - er­farenhetsmässigt i försia hand står att finna i en stark tillit hos inedborgarna till demokratin som styrelseform. Detta stöd kan enligt LO endast vinnas om samhället kan förändras i den omfattning och i den takt som folkfiertalet önskar. Om skyddel för de medborgerliga fri- och rältigheterna utformas på så sätt att det hämmar en önskvärd reformtakt ärdel, enligl LO:s beslämda mening, snarare till skada lor demokratin och motverkar därigenom sill syfte,

Enligl JK är del uppenbart att de grundlagssiadgade fri- och rättigheterna måsle så utformas alt de inte genom sin högre dignitet eller eljesi upphäver tidigare bestämmelser av exempelvis straffrätlslig natur. Det måsie också tillses all de inle hindnir en sund samhällsutveckling i demokratisk anda genom att förbjuda eller försvåra en angelägen lagstiftning. Följaktligen mås­te inskränkningar i rättigheterna i viss omfattning vara möjliga. Redan det nu anförda antyder att grundlagsreglering av medborgeriiga fri- och rättig­heter förutsätter en besväriig balansgång mellan de enskildas inlressen och iniressei av en samhällsutveckling, om vars huvuddrag visserligen de flesta har bestämda önskemål men vars framlida inriktning och krav på den en­skilde dock svårligen kan förutses. Att i detta läge finna formuleringar som dels är klara och entydiga, dels kan förväntas bli beslående mer än en helt kort tid är förvisso svårt för att inte säga ogörligt. Icke desto mindre är det av yttersta vikt att såväl fri- och rättigheterna som möjligheterna alt begränsa dem får en så klar och koncis utformning att tolkningssvårigheter i möjligaste mån undviks. Framför alll bör eftersträvas alt reglerna inle blir alltför vidlyftiga och tillkrånglade.

Då uiredningen utvecklar vissa krav, som bör ställas på en rältighets­reglering i grundlag, är argumenteringen inte hell övertygande, finner Svea hovrän. Uiredningen anför (s, 91) all en sådan reglering "inte får leda till hinder för vad som kan kallas den ordinära lagstiftningen" och avser därmed "lagstiftning som i ett demokraiiski samhälle är naturlig som skydd för viktiga inlressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk re-


 


Prop. 1975/76:209                                                  185

formverksamhei, anpassad lill den snabba utveckling på alla områden som utmärker vår tid", Mol dessa allmänt hållna uttalanden kan anmärkas att de enligt sina ordalag egenlligen utesluter en rältighetsreglering i grundlag eller i vart fall gör en sådan sakligl sell betydelselös. Kärnfrågorna, som uiredningen här förbigår, gäller hur lagstiftaren i reformarbetet skall avväga motstående intressen, varvid vissa intressen ges en särskild dignitet genom att grundlagsfästas som medborgeriiga fri-och rättigheter. Dessa skall särskilt beaktas i det ordinära reformarbetet, och det torde i alla normala fall vara möjligt, I sisla hand blir del inle heller fråga om hinder för reformarbetet utan endast om det förfarande som skall tillämpas och den skyndsamhet som skall iakttas. Med nuvarande korta mandatperiod för riksdagen kan vilka reformer som helst genomföras på högst tre år, nämligen med grund­lagsändring. Det är i och för sig svårt alt se att del kan finnas behov av att grundlagsfästas som medborgeriiga fri-och rättigheter. Dessa skall särskilt skall kunna inskränkas med en snabbare procedur, - Uiredningen ulvecklar sitt resonemang vidare till att gälla den för ett demokraiiski politiskt system grundläggande majoritelsprincipen. Om dennas betydelse säger sig hovrätten givetvis ingen annan inening ha än utredningen. Del innebär emellertid enligl hovrätten en överargumentering då uiredningen fortsätter med att uttala, att "inga andra avvikelser från denna princip bör lillålas än jusi sådana som är nödvändiga för all skydda den demokratiska styrelseformen och andra värden som är oskiljaktigt förenade med demokratins idéer". Frånsett att fiera bestämmelser åtminstone i iryckfrihelsförordningen (TF) och riksdagsordningen (RO) knappast inryms under denna formel - och fö, inle heller alla punkter i ulredningens eget förslag - noterar hov­rätten, att utredningen renl principiellt avfärdar tanken på en rättighels­reglering som avser mera än rent politiska fri-och rättigheter. Utredningens eget konstaterande (s, 89), att "det är uppenbart alt ell demokratiskt sty­relseskick för att kunna fungera väl kräver en viss materiell standard för de enskilda individerna", antyder emellertid all en vidare grundlagsreglering i och för sig är principiellt tänkbar, - Hovrätten kan i princip instämma i vad uiredningen anför i del närmasl följande (s, 91 O om alt politisk makt inle bör skjutas över från de politiskt sammansatta organen till icke-poliliska organ och om viklen av all domstolarnas sammansättning inle politiseras. Just dessa synpunkter hör i själva verkei till del som hovrätten är mest angelägen om att trycka på i detta sammanhang. Del är därför i och för sig läll att ansluta sig till utredningens åsikl all domstolarna inle skall ges "uppgift att träffa avgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltså faller vid sidan av rättstillämpning i den be­märkelse som delta ord av hävd har i vårt land". Närmare besett innehåller emellertid della ultalande antingen endasl en ren självklarhet eller en be­lydande oklarhet. Rättstillämpning innebär inte sällan alt avgöranden träffas på grundval av regler som ytterst bygger på politiska värderingar, i första hand dem som kommii till uttryck i förarbetena till reglerna. Domstolarnas


 


Prop. 1975/76:209                                                  186

handlingsfrihet beror på lagstiftaren. Ofta ger lagstiftningen avsiktligt ell belydande utrymme för rättstillämpningen. Ett typexempel på delta ger re­gleringen av den kommunala kompetensen, vilken bygger på en nästan innehållslös lagtext saml allmänt hållna förarbeten med bl, a, det uttalade syftet all anpassning skall kunna ske till samhällsutvecklingen ulan lagänd­ring. Under senare år syns tendensen över huvud laget ha varil alt ge lag­stiftningen på olika områden en mera generell och mindre preciserad ut­formning. Dessa förhållanden har inle alls berörts i förevarande belänkande men hör onekligen till bilden av domstolarnas funklion i dagens samhälle. Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten) anser all nian från räitsstatliga utgångspunkter på vissa slällen i utredningens belänkande har anledning ifrågasätta om utredningen inte inlager en alltför negaliv inställ­ning lill rättsreglerna såsoin skydd för medborgerlig frihel och trygghet; det finns hos uiredningen här och var en tendens att behandla de senare såsom småkitsliga och irriterande hinder för politiska förändringar. Så synes vara fallel i det uttalande på s, 14 i belänkandet, där del heter att "den politiska diskussionen i sakfrågor inte (bör) belastas av juridiska tvistigheter". Alt vissa förslag i den [lolitiska "sakdiskussionen" kan stöta på bestämda rättsliga hinder eller ge anledning till motargument hämtade ur grundla­garna, detta är väl enligt fakulteten Just någol som kännetecknar ett rätts­samhälle och som moiiverar sirävan all i grundlagsform bygga spärrar för den politiska maktutövningen, Samina syn på förhållandel mellan makt och rätt återfinner man i diskussionen av de krav som får ställas på en rältighetsreglering i grundlag (s, 91 fQ. Det heter där att grundlagens fri-och rättigheter "inte får leda till hinder för vad som kan kallas den ordinära lagstiftningen, dvs. för lagstiftning som i ett demokraiiski samhälle är na­turiig som skydd för viktiga intressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet, anpassad till den snabba ulveckling på alla områden som utmärker vår tid". Del heter fortsättningsvis på samma ställe, att inga andra avvikelser från den politiska majoritelsprincipen bör "tillålas än just sådana som är nödvändiga för alt skydda den demokraliska styrelseformen och andra värden som är oskiljaktigt förenade med demo­kratins idéer". Innebörden i sistnämnda idéer framstår här inle såsom klar, och uttalandet rimmar icke rätt väl med stadgandet i RF 1:1, enligt vilket lagrum den "offeniliga makten utövas under lagarna". Alt de senare har andra väktare än de politiska maklhavarna och all detta kan medföra hinder för en tillämpning av m:;iJoritetsprincipen torde vara något forell rättssam­hälle konstitutivt. Anmärkningsvärt både från rättsstatliga synpunkler och på grund av resonemangets oklarhet är på samma sätl uttalandel (s, 91), att det vore "oförenligt med folksuveränitetens och pariamentarismens prin­ciper alt domstolar får i uppgift alt träffa avgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltså faller vid sidan av rättstillämpning i den bemärkelse som del la ord av hävd häri vårt land". Rättsliga avgöranden torde regelmässigt få anses bygga just på sådana politiska värderingar som


 


Prop. 1975/76:209                                                   187

kommit lill utiryck i bl, a, konstitutionella regler, och del har varil utred­ningens uppgift all ge dessa värderingar ett så klart uttryck i lagtext all en normal rättstillämpning på deras grundval blir möjlig. Närmast förvå­nande är utredningens ultalande (s, 100), alt "en rättighetsinskränkning kan ingå som en del i ett slörre förslag på t, ex, det ekonomiska eller sociala området som i och för sig saknar varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna". Det är svårt all inse hur ett lagförslag, hur stort, ekonomiskt eller socialt del än må vara, saknar samband med de skyddade fri- och rättigheterna, om det innebär en inskränkning i dessa. Det torde vara det icke minsta värdet med en utförlig rättighelskaialog i grundlag, att den tvingar de politiska makthavarna all avstå från eller modifiera sådana lagstiftningskomplex som - vilkel deras syfte sedan må vara - för sill genom­förande kräver ingrepp i de fri- och rättigheter om vilkas helgd man enats i den särskilt solenna form som ett grundlagsiadgande innebär, - Fakulteten har jämförelsevis utförligt uppehållit sig vid ovanstående frågor och exempel emedan dessa enligl fäkulleien synes ge uttryck åt en överbeloning av den politiska "sakdiskussionen" och maktutövningen på bekostnad av de prin­ciper om rättsligt skydd, rättssäkerhet och enskild räll som varit och är grundläggande i ett rättssamhälle,

3.3 Programsladganden

Utredningens förslag att i RF föra in inte bara rättsligt bindande regler Ulan även en paragraf som innehåller s. k. målsättnings- eller programslad­ganden välkomnas eller godtas av en majoritet bland remissinstanserna, däribland kammarrätten i Sundsvall, socialstyrelsen, statens kuliurråd, en le­damot av juridiska Jäkulleten vid Uppsala universiiei, statens invandrarverk. LO och Sveriges industrijörbund. LO välkomnar att även samhällets ansvar och förpliktelser gentemot medborgarna införs i grundlagen. Även om den praktiska betydelsen av ett sådani grundlagsstadgande får betrakias som ringa kan det enligl LO vara av värde att på delta sätl ge uttryck för en allmän uppfättning i vårt land, Kanimarräiten i Sundsvall och Sveriges in­dustrijörbund understryker all det är angelägel alt ge målsättningssladgandel en klar uiformning och ett innehåll, varom en belydande enighet råder, för att undvika att det dras in som ett tillhygge i den politiska debatten,

Svea hovrätt, juridiska jåkulieien vid Uppsala universitet (majoriteten). JO Wennergren och Medborgarrätisrörelsen är kritiska mol utredningens förslag beiräffande programsladgandet, Enligl Svea hovrän hör renl deklaraloriska stadganden inte hemma i grundlag, i den mån de inle intas i någon form av "preambel", en tanke som dock ej upptagits vid stiftandet av nya RF, Medborgarrätisrörelsen intar en liknande ståndpunkt.

Juridiska jäkulleten vid Uppsala universitet (majoriteten) avvisar ej kate­goriskt tanken på programsladganden i RF men anser att förslagel lill mål­sättningsparagraf är sådant att det ej kan godtas, Enligl fakultetens mening


 


Prop. 1975/76:209                                                  188

är det anledning att iaktta den allra största återhållsamhet med införandel i lagtext av sådana stadganden, som inle kan göras gällande av medborgarna gentemot det allmänna och som således har karakiären av i realiteten olor-bindande programförklaringar. Dylika stadganden kan alltför lätt missförslås och missbrukas, Särskill tvivelaktigt ler det sig an stifta grundlagsregler av denna typ som innehåller principdeklaralioner om innehållet i samhällets åtgärder på lagstiftningens och andra områden. Om del bedömes nödvändigt eller lämpligt med sådana regler, måste del anses vara ett minimikrav att de för det första ger en nägoriunda /(///sw/zr//);; bild av del allmännas verk­samhel, fördel andra är någoriunda,t,'/'//)/)wra och fördel tredje inle innehåller sådani som är politiskt koniroversielli, - Enligl fakultetens mening uppfyller den föreslagna I kap, 2 tj inte dessa krav. Det framgår av reservationerna, alt utredningsmajoritelens text inte Iir fullständig; väsentliga momeni av­seende den enskildes valfrihet, föräldrarätten, näringsfriheten och egen­domsrätten saknas. Inte heller kravei på klarhet tillgodoses. Hänvisningen i första slyckel sista punkien lill "demokratins idéer" är uppenbarligen både oklar och omstridd så snart man kommer uianför de politiska beslutspro­cessernas område. Fakulteten vill därför i första hand föreslå att I kap, 2 ;j utgår,

JO Wennergren anför liknande synpunkler. Delade meningar kan enligl hononi råda om det lämpliga och ändamålsenliga i all inlemma bör-regler i regeringsformen, Uiredningen har själv anfört all det överensstämmer bäst med svensk författningstradition all i huvudsak ta in endast bindande rättsregler i grundlag, Wennergren anser dock i likhei med uiredningen att något avgörande hinder inte kan anses möta mot all ett undantag görs från hävdvunnen lagstiftningspraxis, under förutsättning all övertygande skäl lalar för det. Däremot är Wennergren inle övertygad om att del skulle innebära någon slörre vinning att de allmänna grundsatser som återges i den föreslagna paragrafen kommer lill direkl utiryck i grundlagen. Det är ju enligl Wennergren fråga om grundsatser som ändå naturligen sätter sin prägel på det allmännas handlande. Skrivs grundsatserna in i grundfagen finns också en viss risk för att de uppfattas som uttryck för att vilja men ej kunna och att effekten därför blir den motsatta mot den avsedda, Wen­nergren anser därför att lillräckligi starka skäl inte talar för ett sådani avsleg från principerna för lagstiftning som de föreslagna mälsäliningssiadgandena innebär,

3.4 Det rättsliga skyddet. Inledande synpunkter

I anslutning lill ulredningens konstaterande alt redan del skydd som ligger i kravei på all de i grundlagen angivna fri- ixh rällighelerna får be­gränsas endast genom lagsliftning är av belydande siyrka framför JO Wen­nergren några allmänna kommentarer angående betydelsen av 1974 års RF såvitt gäller fri- och rällighelerna, Wennergren anför:


 


Prop. 1975/76:209                                                  189

Genom 1974 års regeringsform skapades en ny typ av rättsligt skydd för ett anlal uppräknade grundläggande fri- och rättigheter, Skyddel kän­netecknas av alt del i grundlag dels slås fast själva inbegreppet av fri- och rättigheterna i fråga (2 kap, 1-5 tjij) dels noga regleras ordningen för med­delande av föreskrifler, som närmare utformar fri- och rättigheterna, med långtgående krav på lag som form härför. Vad som skedde var egenlligen inte att medborgarna lillerkändes några fri- eller rättigheter som de lidigare saknat utan all i grundlagen kodifierades allmänna rättsgrundsatser om de medborgerliga fri- och rättigheterna i fråga som sedan länge varil erkända och utmärkande för vår rättsordning. Grundlagsfästandet av dessa fri- och rällighelsgrundsatser Jämle kravet i princip på lag som form för den närmare regleringen av fri- och rättigheternas innehåll innebar emellertid en påtaglig uppstramning av rättsläget. Ett års erfarenhet från lillämpningen av den nyskapade ordningen har gett vissa erfarenheter av vilka rättsliga effekter denna för med sig. Den mest iögonenfallande effekten är otvivelaktigt det band grundlagssladgandena lägger på regeringens och myndigheiernas för-ordnandemaki. Särskilt tydligt har detta kommii fram på yttrandefrihetens område. Regeringen och myndigheterna kan här ej längre som förul meddela föreskrifter om tystnadsplikt vilka innebär inskränkning av den i grundlagen inskrivna yttrandefriheten. Häri ligger en obestridlig förstärkning av skyddel för vad ,som anses böra vara en medborgares fri- och rättigheter. En annan effekt som gett sig särskilt tydligt till känna är den all genom att fri- och rättigheterna lack vare grundlagsstadganden fåll sådan hög dignitet inom rättsordningen några undantag eller inskränkningar inle längre kan härledas ur sakens nalur e, d. Också delta har gett sig särskilt tydligl lill känna på yttrandefrihetens område. Samtidigt är dock att märka alt den nya ordningen i gengäld väckt eliska krav till skydd för fri- och rällighelerna motstående intressen. Där tidigare Juridiska krav på diskretion härleddes ur sakens nalur gör sig i Slällel etiska, främst då yrkesetiska krav, gällande som grund för återhållsamhet vid utövningen av fri- och rättigheterna, 1 della sammanhang kan också pekas på den ökade medvetenhet hos medborgarna om fri- och rällighelerna som grundlagsfästandet medfört. Del behöver inie råda någon ivekan om all grundlagsfäslandei redan har övat och på sikt än starkare kommer att öva psykologisk verkan av stor betydelse för den demokraliska rätlsslatens bestånd och ulveckling. Nyordningens genomslagskraft har emellertid starkt begränsats genom att övergångsbestämmelserna lill 1974 års regeringsform konserverar alla äldre författningar och föreskrifter utan hinder av all de inte tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av regeringsformen. Det belyder all inskränkningar av fri-och rättigheterna som följer av föreskrifler meddelade av regeringen eller myndighet före regeringsformens ikraftträdande fortfarande gäller. Del lorde komma alt dröja länge innan rättssystemet till fullo anpassats lill de i 2 kap, regeringsformen lagda grundstenarna för fri- och rättigheterna.

En fråga som i detta sammanhang inte synes alt ha blivit föremål för närmare överväganden är enligl Wennergren regleringen av poli-1 i m a k t e n , F, n, förhåller det sig så alt polismyndigheterna - riks­polisstyrelsen, länsstyrelserna och de lokala polismyndigheterna - i admi­nistrativ ordning tillagts en allmän befogenhet all ingripa mol alll som hotar den allmänna ordningen och säkerheten när det finnes nödvändigl. Del ligger i sakens natur all en polismyndighet vid sina överväganden av ett


 


Prop. 1975/76:209                                                  190

ingripande mot medborgarna skall la vederböriig hänsyn lill vad som i grund­lagen är föreskrivet om dessas fri- och räiiigheier men så som bemyndigandet lill polisen är skrivet framstår den allmänna ordningens och säkerhetens intressen som överordnade medborgarnas fri- och rättigheisiniressen. Po­lisens allmänna fullmakt all slå vakt om den allmänna ordningen och sä­kerheten, som nästan har karaktären av en in blanco-fullmakt, innebär alltså en mycket kraftig underminering av del rättsliga skyddet för de i grundlagen inskrivna fri- och rällighelerna, Wennergren vill begagna tillfället all un­derstryka angelägenheten av att en lagreglering kommer lill slånd av po-litimaklen och alt därvid polilibefogenhelerna utformas under särskilt hän­synslagande lill de medborgerliga fri- och rättigheterna. Angelägenheten härav framträder så myckel tydligare vid läsningen av utredningens olika uttalanden om förhållandet mellan regleringar av fri- och rättigheterna och "rena ordningsregleringar". Det rättsliga dilemma som här avtecknar sig är välbekant från tillämpningen av det i 1 kap, 2 tj tryckfrihetsförordningen stadgade grundlagsskyddet för skrifts tryckning samt utgivning och sprid­ning av tryckt skrift,

3.5 Formerna för grundlagsändring

Ulredningens slällningstagande till frågan om formerna för grundlagsänd­ring lämnas utan erinran av fiertalet remissinstanser. Del kommenteras ut­tryckligen bara av en fålal,

Svea hovrätt godtar utredningens ställningslagande till de ändringsförslag som övervägts.

Statens invandrarverk, TCO, Sveiiges Jiikyrkoråd och InternationeUa Ju-lisikomniissionens svenska avdelning lalar för att införa regler som säkerställer att t i 11 räck I i g lid går m e 11 a n del försia och del andra beslutet. Grundlagsskyddet för medborgarnas fri- och rättigheter har enligt TCO sitt främsta värde i krisartade lägen. Det är därför av vikt att skyddet mot inskränkningar från normgivarens sida gäller fullt ul även i sådana silualioner. För all kunna uppnå detta fordras spärrar, som förhindrar att beslul om grundlagsändring fattas alltför snabbt och utan att medborgarna får tid och möjlighel alt ordentligt överväga följderna av en föreslagen in­skränkning, - Enligt del av uiredningen framlagda förslaget är det i och för sig möjligt alt ändra grundlagarna inom loppet av några månader. För all det inle skall vara möjligt att under exceptionella förhållanden en mera upphetsad och tillfällig slämning skall kunna leda lill förhastade beslul, vill TCO förorda att de två beslut, som fordras för en ändring av grund­lagarna, skall kunna fallas endasl före resp, efter ordinarie val. Besluten bör också vara fattade senasl viss lid, förslagsvis sex månader, före resp, efter del ordinarie valet,

Medborgarrätisrörelsen anser all grundlagsändringar skall antas på så säll alt; sedan riksdagen antagit en grundlagsändring, ändringen underkastas folkomröstning i samband med näsla val till riksdagen. Om därvid


 


Prop. 1975/76:209                                                  191

en majoritet av väljarna stödjer ändringen, är den anlagen. Om åter ma­joriteten av de röstande klart förkastar ändringen, har ändringsförslaget fallit. På della sätt kan enligl Medborgarrätisrörelsen utan besvär entydigt fasl­slällas huruvida grundlagens innehåll står i överensstämmelse med folk­viljan,

1 fråga om de förslag rörande folkomröstning om vilande grundlagsförslag, som omnämns men inle sakprövas under hänvisning till pågående riks­dagsbehandling, erinrar Svea hovrätt om all hovrätten ställt sig positiv till liknande förslag i sitt yttrande över grundlagberedningens förslag lill ny RF,

3.6 Mot vem skall rätiighetsskyddet gälla?

Utredningens slutsats att del i n te är praktiskl möjligt att nu i grundlag ta in en ge ne re 11 reglering av skyddet för de medborgeriiga fri-och rättigheterna såvitt gäller förhållandel mellan de enskilda inbördes godtas eller lämnas utan erinran av fiertalet remissinsianser. Till denna grupp hör bl.a. Svea hovrän. Juridiska Jåkulieien vid Uppsala universitet, juridiska fa­kulteten vid Lunds universitet, LO och TCO. Enligt Lö står det främsla hotel mol medborgarnas frihet att finna i koncentrationer av makt utanför de enskilda medborgarnas kontroll, - Enligt LO:s uppfattning måste strävan­dena intensifieras för alt de demokratiska principerna även ska gälla för det ekonomiska livet, LO delar dock ulredningens uppfattning all förhål­landena mellan enskilda i huvudsak ej bör regleras i grundlag. En sådan reglering skulle, enligt LO:s mening, kunna ulgöra hinder för en utveckling i enlighel med folkmajoritetens önskan.

Enligt Inlernationella Jurisikommissionens svenska avdelning och Medbor­garrätisrörelsen är en g e n e r e 11 reglering av fri- och rätiighetsskyddet möjlig såvitt gäller förhållandel enskilda inbördes. En rad av de grund­läggande politiska rällighelerna, såsom yttrandefrihet och niölesfrihel, är enligt Inlernationella Jurlsikoniinissionens svenska avdelning i behov av skydd även mot enskilda. Avdelningen är medveten om svårigheterna alt formulera regler på detta område på ett sådant sätt alt icke den ene medborgarens fri- och rättigheter otillböriigen inskränker den andres. Om enskilda får ulan ingripande från del allmänna sälla sig i besittning av de lekniska hjälpmedel, utan vilka ytirandefrihelen i dagens samhälle icke kan utnyttjas, kan de hindra för dem misshagliga meningsriklningar all göra bruk av sin yttran­defrihet, Möiesfriheten kan ofla hotas av militanta enskilda grupper, som anser alt deras övertygelse berättigar dem all gå våldsamt fram för all för­hindra sammankomsler som de ogillar, Enligl a vdel ningens mening bör därför de föreslagna reglerna kompletteras med en bestämmelseom alt slalen tillför­säkrar medborgarna de grundläggande politiska rättigheterna också i förhållan­de till enskilda, för så viu icke ett utövande av rättigheten skulle innebära ell otillbörligt intrång på annans moisvarande rättighet.


 


Prop. 1975/76:209                                                  192

Medborgarrättsrörelsen framför liknande synpunkler. Statsmaktens skydd för rättigheterna bör vara generelll. Enskilda skall icke äga att på egen hand beröva medborgarna deras rättigheter, t, ex, genom alt ockupera tidnings­officiner, slöra demonstrationer osv. Staten måste skydda de enskilda med­borgarnas rättigheter generelll, så länge deras utövande icke inkräktar på andra medborgares rättigheter på ett oacceptabelt vis, Medborgarrätisrörelsen vill här särskilt bringa i åtanke all rättigheter aldrig får utövas på sådani sätt all tredje mans grundläggande rältigheter kränkes allvarligt. Exempelvis bör icke strejk- och lockoulrätl få utövas på sådant sätt att tredje mans rätt till liv och hälsa uppenbarl ävenlyras. Det måste sålunda alllid ske en avvägning mellan skyddade gruppers intressen och utanförstående tredje mans rättigheter. Denna grundläggande princip för rättigheisutövandet har icke kommit lill uttryck i den föreslagna grundlagsiexten. Man upplever icke sällan hur en stark grupp kan tilltvinga sig förmåner, som innebär allvarliga risker för tredje man. Medborgarrättsrörelsen anser möjligt att införa regler av detta slag i grundlagen.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet. Pressens samarbeisnämnd och A m -nesiy International, svenska sektionen, anser att frågan i vad mån rättighets­skyddel gentemot det allmänna i RF även bör utsträckas alt gälla i för­hållande till enskilda bör övervägas ytterligare. Pressens samar­beisnämnd påpekar att rättighetsskyddel för yttrande- och tryckfriheten samt informationsrätten är mer omfattande enligt förslaget lill massmediegrund­lag än enligl RF. Flera bestämmelser i massmediegrundlagen rör nämligen även förhållandel mellan enskilda personer. Exempel härpå ulgör reglerna om utgivares befogenheter och reglerna om meddelares rätt lill anonymilet. Ett medium som är avsett alt enbari regleras i RF skulle således erhålla ell vidgat rällighelsskydd om beslämmelser angående mediet även infördes i massmediegrundlagen, Samarbetsnämnden har i sill yttrande över inass-mediegrundlagen bl, a, framhållit del angelägna i all utsträcka grund­lagens räckvidd lill i första hand scenteaier och föreslagit att frågan härom utredes, - Spörsmålet i vad mån rättighetsskyddel gentemot del allmänna i RF även bör utsträckas all gälla i förhållande till enskilda kan ses ur skilda aspekter. Med hänsyn till att viktiga delar av yttrandefriheten och informationsrätten inle kommer all regleras i massmediegrundlagen vill samarbetsnämnden föreslå att frågan om skyddel av dessa rättigheter i för­hållande lill enskilda, såviii gäller RF, överväges ytteriigare.

Amnesty International, svenska sektionen, menar att det vore värdefullt all skriva in i regeringsformen all det allmänna skall sörja för att varje med­borgare tillförsäkras de angivna fri- och rättigheterna och all dessa bör gälla också i förhållande lill förelag, organisationer och enskilda. Ibland är del nämligen för medborgarna minst lika väsentligt med ett sådant skydd som med ett skydd gentemot samhället. Ett exempel härpå utgör de aktuella förhållandena i Argentina, där privata organisationer utövar terror mot olik­tänkande. Hela denna fråga torde emellertid behöva utredas ytteriigare, innan


 


Prop. 1975/76:209                                                  193

lagstiftning kommer till stånd. Sektionen hemställer all så sker.

Några remissinstanser pekar på särskilda områden där behovet av att utvidga rättighetsskyddel också till förhållandel enskilda emellan gör sig särskill gällande, Svea hovrätt vill särskill peka på den alll starkare ställ­ning organisationsväsendet intar i vårt land. Vad som i första hand synes angeläget att överväga vid en förnyad prövning av grundlagsskyddet på förevarande område är enligl hovrättens mening vissa regler som avser den enskildes ställning i förhållande till organisationerna. De viktigaste av dessa, såsom de stora organisationerna på arbetsmarknaden och de kommunala förbunden, tenderar de facto att fä en roll som är jämförbar med del all­männas. Enligt statens invandrarverk borde riksdagens ombudsmän ha möj­lighet att granska hur organisationerna förvaltar del ansvar som samhället har gett dem. Rikslörbundet Hem och Skola anser del möjligt alt ta in vissa klart avgränsade regler när det gäller förhållandet mellan barn och föräldrar. Denna fråga bör bli föremål för särskild utredning. Därvid bör även barnens rätt till föräldrar beaklas.

3.7 Regleringens tekniska utformning

Vad utredningen har anfört angående tanken att grundlagsfästa de i n -ternationella fri- och rättighetskonvenlioner soni Sverige anslutit sig till har i regel lämnats ulan erinran. 1 några yttranden kommenteras dock frågan särskilt. JO Lundvik knyter an lill ulredningens uttalanden om konvenlionstexternas svåröverskådlighet och svårtillgäng-lighel och om de svårigheter som har samband med framtida ändringar i konventionerna. Lundvik förklarar sig ha förståelse för de synpunkter som utredningen sålunda framfört och tillägger för egen del följande synpunkler. De konventioner som utredningen har i tankarna är dels Europarådskon­ventionen, dels FN-konventionen, Dessa är inte helt likalydande. Endast Europarådskonveniionen har hittills trätt i kraft, Frägor om tolkningen av olika bestämmelser i denna konvention har i ell flertal fall varit före hos den europeiska kommissionen för de inänskliga rättigheterna samt hos den europeiska domstolen. En tendens har förmärkts hos dessa organ att vid tolkningen ge konventionsbestämmelsema ett alltmer vidgat innehåll. Både diskrepansen mellan Europarådskonveniionen och FN-konventionen och vad nyss sagis om tendensen i fråga om tolkningen av Europarådskon­veniionen kan enligl Lundvik åberopas som skäl för alt konventionerna icke bör grundlagsfiisias. Länsstyrelsen i .Norrbottens län delar utredningens mening all det inle är någon framkomlig väg all direkl anknyla rätlig­helsregleringen till texterna i de inlernationella fri- och räilighetskonven-tionerna, då dessa är svåröverskådliga och svårtillgängliga och ej heller an­passade till svensk lagstiftningsteknik. Men länsstyrelsen anser alt de in­ternationella fri- och rällighelskonventionerna bör gälla även för Sveriges del även om de genom vår lagstiftningsteknik måste harmoniseras lill svens-

13 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                  194

ka förhållanden,

Svea hovrätt framhåller att hovrätten i sitt yttrande över grundlagbered­ningens förslag till RF uttalade sig för att man skulle överväga alt införliva de internationella fri- och rältighetskonvenlionerna med svensk rätt. En sådan lösning skulle närmast bygga på europakonventionens grund. Hov­rätten såg detta som ett alternativ till en mångordig och invecklad grund­lagstext. Då man nu ser resultatet av den nya ulredningens arbeie framsiår det enligt hovrätten som beklagligt att utredningen avstått från att söka sig fram på den andra vägen, I den nya siluation som föreligger i dag finner hovrätten emellertid inte meningsfullt att ulveckla ytterligare syn­punkter på den alternativa metoden.

Beträffande frågan om svensk domstol eller myndighei skall vara bunden att tillämpa inlernationella konventioner har juridiska Jåkulieien vid Stock­holms universitet en annan mening än uiredningen. Förutsättningen all in­ternationell konvention måste föranleda lagstiftning för all bli bindande är enligt fakulteten redan genombruten på flera områden (t, ex, brottsbalken 2:7 och 22:11) och bör även genombrytas på de områden där Sverige god­känner alt svenska domstolars beslul överprövas av internationell domstol. Fakulteten har särskilt för ögonen europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Visserligen kräver inte konventionen själv att, som utred­ningen uttrycker sig (s, 98), "rättighetsskyddel skall förankras i de till kon­ventionerna anslutna ländernas grundlagar". Utredningen förbigår dock all Europarådet rekommenderat sina medlemmar all, där så inle redan är fallel, inkorporera konvenlionstexten i landets interna rättsordning (Recommen­dation 683/1972/), - Vidare är enligt fakulteten väsentligt, något som ut­redningen också förbigår, att enligt artikel 13 av europakonventionen envar, vars fri- och rättigheter kränkts skall ha effektiv möjlighet att tala härå inför inhemsk myndighei och deila även om kränkningen förövats av ämbetsman i tjänsteutövning. - Det är enligl fakulteten svårt att se hur denna föreskrift i konventionen kan vara uppfylld om den som inför domstol eller annan myndighet åberopar sig på konventionen till svar får att domstolen eller myndigheten endast kan följa intern författning ulan avseende på innehållet i konventionen. Den enskilde har då uppenbarligen icke någon effekliv mcijlighei att tala å kränkningen inför inhemsk myn­dighet, - Det förtjänar enligt fakulteten vidare framhållas alt i diskussionen om hur inom Sverige borde förfaras om genom ett mellanstatligt Judicielli förfarande svensk domstols beslut funnes rättsslridigl - vilkel var aktuellt i samband med rättegången i det s, k. Boll-målet inför Internationella dom­stolen - hänvisats till att en sådan internationell dom finge anses ulgöra resningsgrund beiräffande den svenska domen. Fakulteten gör samma be­dömning, men drar därav också den slutsatsen alt en svensk domstol själv­fallet redan i del första förfarandet måsle ha möjlighet all beakla sådana för domstolen kända omständigheter som senare kan komma att verka som resningsgrunder beiräffande det beslul domslolen är i färd med alt fatta.


 


Prop. 1975/76:209                                                  195

1 själva verkei måste - om domstolen avvisar ett påstående om viss åtgärds oförenlighel med rältighetskonventionen med att domslolen inte äger pröva detta - sådani verka som en påminnelse om möjlighelen att driva ärendel vidare utanför rikels gränser. Delta kan aldrig vara önskvärt om rättelse på ett för statsmakterna mindre besvärande sätl kan vinnas genom ett för­farande inom landet. Del vore alltså enligt fakulteten ur alla synpunkler både opraktiskt och olyckligt alt upprätthålla tesen att domstol icke ägde direkl lillämpa europakonventionen eller annan konvention till vilken ett sådani judiciellt förfarande finnes anknutet. Fakulteten är visseriigen medveten om de rättsfall från senare tid som återspeglar en annan rätts­uppfattning. Även om denna skulle komma alt slå sig - vilkel synes fa­kulteten tvivelaktigt - torde den dock icke kunna upprätthållas undantags­löst över hela förvaltningens område. Ändra myndigheter än domstolar mås­te sålunda i sin verksamhet känna till och rätta sig efter innehållel i åtskilliga konventioner utan att dessa dessförinnan transformerats till lag och i flera lagrum såsom brottsbalken 2:7 och 22:11 förekommer generella hänvisningar till folkrättsliga regleringar vilka i detta sammanhang kan få relevans.

En annan fråga som berör fri- och rättighetsregleringens lekniska utform­ning är vilken grad av utförlighet den bör ges, Svea hovrätt delar i och för sig uppfattningen alt en väsentligt utbyggd grundlagsreglering är ofrånkomlig, om man avvisar metoden all anknyla till de internationella konventionerna. Likaså delar hovrätten utredningens åsikt alt man har alt välja mellan att antingen stifta en ny grundlag eller samla reglerna i 2 kap, RF, Den förra möjligheten förklaras av utredningen vara teoretiskt länkbar, men det sägs ha varil en omöjlig uppgift att åstadkomma en sådan lösning inom utredningens snäva tidsram, något som enligt hovrätten otvivelaktigt måste medges. Utredningen ifrågasätter också om en lösning med en särskild grundlag skulle visa sig vara ett realistiskt allernaliv ens under gynnsammare arbetsbetingelser. Rent sakligl kan hovrätten inte ansluta sig lill denna me­ning. Både TF och massmedieutredningens förslag visar att det i och för sig är möjligt att åstadkomma en fyllig grundlagsreglering. Någon saklig faktor, som skulle göra massmedieområdet lättare att reglera än rättighels­området i övrigt, är svår att påvisa. Hovrätten vill vidare erinra om att den i sill yttrande över massmedieutredningens förslag förordat, all en ny grundlag som ersätter TF får ett mera vidsträckt tillämpningsområde än förslaget innebar; i första hand borde man överväga en allmän yttrande­frihetsgrundlag, Mol bakgrund av del nu sagda noterar hovrätten all fram­ställningen i betänkandets huvudtext är mera nyanserad på denna punkt än sammanfattningen (s, 15). där utredningen förklarar sig inte ha ansett del "rimligt" att reglera övriga rättigheter med motsvarande utföriighet. Emellertid lorde del kunna antas alt politiska förutsättningar saknas för en sådan lösning, såsom redan förarbetet till de nu föreslagna reformerna angetl. - Om man sålunda får nöja sig med att samla reglerna om fri-och rättigheter i ett kapitel i RF, är del emellertid hovrällens mening att


 


Prop. 1975/76:209                                                  196

detta kapitel bör göras inte oväsentligt kortare än enligl belänkandet. En allmän leknisk genomarbetning av förslagel lill 2 kap, RF, med syfte all förkorta och förenkla grundlagsiexten, framstår för hovrätten som i hög grad önskvärd. Hovrätten beaktar särskilt all förslagel inte medför några ändringar i den gällande materiella rätten. Alternativen börenligt hovrättens mening vara en särskild grundlag, som då bör ge en verklig maleriellträtlslig reglering, elleren inle alllför omfallande 2 kap, RF med vissa grundläggande skyddsregler, - Även Sveiiges förfaitarjörbund anser all en allmän yllran­defrihelsgrundlag bör skapas (jfr '4, 2 kap, 2 ij),

Amnesty International, svenska sektionen, upprepar ett tidigare framfört krav all en ny grundlag om åsiktsfrihet bör skapas. Reglerna angående ytt­rande-, mötes-, demonstrations- och föreningsfrihet och om frihet från tvång alt tillhöra förening eller trossamfund eller all yppa sina åsikter liksom tryck­friheten borde behandlas i en sådan lag,

Medborgarräitsrörelsen förordar ett syslem, enligl vilkel rältigheterna göres i princip absoluta, dvs, de skall vara exakt utformade i grundlagen. Denna skall sålunda ange de inskränkningar som erfordras i de olika rättigheterna. Anses ytterligare inskränkningar erforderliga, får sådana ske genom grund­lagsändring,

Ulredningens förslag att s a m 11 i g a de regler i RF som gäller fri- och rällighelerna skall samlas i 2 kap, hälsas genomgående med lill-fredsslällelse.

Några remissinsianser uppehåller sig i allmänna ordalag vid frågan om förslagets   språkliga   uiformning,

Sveriges jörfaltarförbund finner del anmärkningsvärt, alt utredningen på den korta lid som stått lill förfogande i stor utsträckning lyckats läcka de krav som framfördes i diskussionen 1973. samtidigt som den i många hän­seenden språkligt och dispositionsmässigt förbättrat utformningen. Försla­gets språkdräkt är enligl förbundet vida överlägsen den äldre versionen,

Hovränen för Västra Sverige anser däremot att det kan sällas i fråga om de föreslagna beslämmelserna genomgående fåll en form som harmonierar med den som RF har i övrigi. Särskilda kvalitetskrav kan här ställas på lagullbrmningen. Del är en svår uppgift all, så,som del här i slor ulslräckning gäller, ge ell värdigt och någorlunda lidsbesländigi ullryck åt tämligen ab­strakta grundsatser. En bearbeining av texterna under medverkan av språklig expertis borde enligt hovrätten kunna tillföra bestämmelserna ytterligare pregnans och fasthet,

KomniunjiiUmäkiige i Växjö kommun (majoriteten) finner naturligt alt den lill förslagel hörande lagtexten är skriven på modernt lagspråk. Förslaget avser ändringar i och lillägg lill 1974 års regeringsform. Varje efterbildning av äldre liders högtidliga lagspråk är därför utesluten. Regeringsformens centrala belydelse för sUitsskick och rättsordning gör emellertid all den intar en särställning bland landels lagar. Ur denna synpunkl bör den språkliga utformningen ske i en för ändamålei avpassad stil, Lagspråkel i regerings-


 


Prop. 1975/76:209                                                                197

forniens föregångare var en gång modernt men säkert icke vardagligt. Lag­språket i utredningens föreliggande förslag är i dag modernt och påfallande vardagligt, Ambilionen att skriva en modern lexl har varil så slor att var­dagligheten delvis verkar konstlad. Moderniseringen har inle alllid inneburit förenkling. En karaktäristisk detalj är alt ordet etnisk förekommer i texten, Ordel användes på ett iögonfallande sätt i programsladgandet i 1 kap, 2 ij (etniska , , , minoriteter). Del förekommer dessutom i 2 kap, I och 17 tJS (etniskt ursprung). Enligt kommunens uppfattning är ordel etnisk främ­mande för lagspråket i en svensk regeringsform, i synnerhet som ordet lorde vara främmande för de flesta medborgare i landel. Del kan hävdas alt lagspråket i regeringsformens regler om medborgerliga fri- och rättigheter bör vara vardagligt för att reglerna ulan hjälpmedel skall kunna läsas av varje intresserad medborgare, 1 så fall bör sådana ord som etnisk icke fö­rekomma i texten.

3.8 Skydd genom krav på kvalificerad majoritet eller annan särskild be­slutsprocedur

Ulredningens siåndpunki i fråga om skydd genom krav på kvalificerad ma-Joritelellerannansärskildbeslulsproceduririksdagengodlasellerlämnasulan erinran av flertalet reniissinstanser. Till dem som anslutersig till utredningens uppfattning hör,Si'Pö hovrän. kaniniarrällen i Göteboig, kammarrätten i Sunds­vaU (niajoriteten). tre ledamöter av Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, juridiska fakulteten vid Lunds universitet, länssiyrelserna I Kronobergs, Mal­möhus (majoriteten) och Norrbottens län. Svenska kommunförbundels styrelse (majorileien) och LO.

Ätt underkänna majoritetens beslutanderätt och alt ge en minorilel av de folkvalda vetorätt står enligt LO inle i överenssiämmel.se med för våri samhällsskick grundläggande principer, Kamniariälten i Göteborg är iveksam lill om lösningen, all inskränkning i yttrandefriheten och vissa andra viktiga friheter utan grundlagsändring skall kunna beslulas bara med kvalificerad majoritet av riksdagen, är förenlig med del demokraliska grundkravet att den i ett allmänt val manifesterade folkviljan skall så snabbi som möjligi kunna komma lill ullryck i folkrepresenlalionens beslul. Den skulle kunna leda lill alt reformer, som av en majoritet av medborgarna anses nyttiga och angelägna, inle kan genomföras, i vart fall inle så snabbi som majoriteten önskar, - Svårigheterna med en majoritetsregel konkretiseras enligl kam­marrätten inle minst när del gäller tyslnadspliktsbesläinmelserna. Del måsle förutsättas alt även åtskilliga framlida reformer måsle innehålla sådana be­stämmelser, Möjlighelerna för en minoritet att åtminsione temporärt hindra en reform genom alt motsätta sig däri ingående lyslnadspliktsbeslämmelser försvinner inte genom den modernisering av lagstiftningen på områdei som tysinadspliktskommittén har föreslagit (Ds Ju 1975:22), Såviii kammarrätten kan förslå skulle inte heller någon annan leknisk lösning av tystnadsplikts-


 


Prop. 1975/76:209                                                  198

bestämmelserna kunna eliminera dessa möjligheter, - Kravet på kvalificerad majoritet kan ibland fcirefalla vara ett uttryck för uppfattningen all mi­noriteten skulle företräda en mera välöverlagd uppfattning än majoriteten, fortsätter kammarrätten. Men motsatsen kan naturiigtvis minst lika gärna vara fallel. Kammarrätten föreställer sig att det i ett utrikespolitiskt trängt läge kan finnas behov av att snabbt kunna stänga en i dag icke förekommande meddelelseväg, kanske tillkommen genom någon ny leknisk landvinning. En sådanåtgärd kan innebära en inskränkning i yttrandefriheten och skulle således för sitt snabba genomförande kräva kvalificerad majoritet. Man kan tänka sig ett läge där åtgärden hindras av en minoritet inom riksdagen, som kanske är ideologiskt lierad med en främmande makt till vilken in­formation överbringas på den ifrågavarande meddelelsevägen,

Kammairätten i SundsvaU (majoriteten) päpekar an det knappast är möjligt all ge en reglering enligl reservationerna om kvalificerat förfarande en sådan uiformning alt gränsdragningen mellan vad som kan beslutas enligt vanliga regler och vad som fordrar beslut i särskild ordning hell klarläggs. Därigenom kan regleringen ge upphov till procedurstrider i riksdagen (jfr prop, 1973:90 s, 197), Med den utvidgning av lagprövningsinstitutet som uiredningen fö­reslår kan sådana procedursirider föranleda svårigheter i rättstillämpningen. Det kan också hävdas att krav alt inskränkningar i vissa fri- och rättigheter skall beslutas antingen i samma ordning som grundlagsändring eller med kvalificerad majoritet kan ge en minoritet i riksdagen möjligheler alt å-sladkomma uppskov i fråga om genomförandet av angelägna lagändringar på helt andra bevekelsegrunder än omsorgen om fri- och rättigheterna.

Juridiska JäkuUeien vid Lunds universitet återkommer till frågan hur gränsen skall dras mellan vad som kan beslulas enligt vanliga regler och vad som fordrar beslul i särskild ordning. För att en särskild beslutsordning skall tillämpas i ett konkret fall, måste del först konstateras att en föreslagen föreskrift verkligen innebär en begränsning av någon av de avsedda rät­tigheterna. Betänkandet innehåller, särskilt i bilagorna, talrika exempel på svårigheterna all med bestämdhet avgöra, om en viss regel innebär en "egentlig" rättighetsinskränkning eller om den utgör en "självklar" begräns­ning av rättigheten. Man kan därför förutse, att ett krav på särskild be­slutsordning kommeratt leda till tvister rörande frågan, om förutsättningarna för att tillämpa denna beslutsordning föreligger eller inte. Reservanterna har tänkt sig, alt lagrådet bindande skall avgöra sådana frågor. Lagrådet kan emellertid härigenom komma att bli utsatt för ett politiskt tryck, som i längden kan visa sig skadligt för våra högsta domares integritet. Av nu anförda skäl kan fakulteten inte ansluta sig till reservanternas förslag om en särskild beslutsordning för rällighelsinskränkningar, - Om man däremot inrättar en författningsdomstol (jfr 3,9), till vilken tvistefrågor av detta slag skulle kunna hänskjutas, kommer saken enligl fakulteten i ett annat läge. Under denna förutsättning anser fakulteten alt en särskild beslutsordning för inskränkningar i vissa betydelsefulla medborgerliga rättigheter skulle


 


Prop. 1975/76:209                                                                199

innebära en värdefull förstärkning av rättighetsskyddel.

Enligt Svea hovrätt är det iögonenfallande all uiredningen vid sill av­visande av metoden med kvalificerad majoritet eller liknande hemfaller ål överargumenlering och ensidighet. Utredningen uttalar bl, a, (s, 100) alt man inle kan acceptera en reglering som "underminerar det parlamentariska systemet därhän alt olika minoriteter till och lätt får styra de politiska be­sluten" och (s, 101) alt en ordning med krav på kvalificerad majoritet för beslul om inskränkningar i fri- och rättigheterna slår "i dålig överenssläm­melse med grundläggande demokratiska principer". Hovrätten hade för sin del gärna selt alt diskussionen tagit sin utgångspunkt i förhållandet, att lagbeslut i riksdagen normalt fallas enhälligt eller med myckel slor majoritet. Del hör lill undantagen att vikliga lagbeslui drivs igenom med knapp mar­ginal. All delta skulle ske då det gäller att inskränka grundlagsskyddade fri- och rättigheter måsie mol bakgrunden av svensk lagstiftningstradition förutses bli ulomordenlligt sällsynt, - Vid en samlad bedömning av de båda huvudmetoderna för all förstärka skyddet för fri- och rättigheterna har hovrätten dock kommii lill den slutsatsen all uiredningen har iräffal rält val. Den valda metoden syns bäst förenlig med domstolarnas allmänna rättstillämpande verksamhet och, trots sina brister, bättre ägnad all före­komma politiska stridigheter vid domstol än den alternativa metoden. Hov­rätten lillslyrker sålunda ulredningens förslag i denna principfråga och av­styrker ett syslem med kvalificerad majoriiel för vissa lagbeslut. Hovrätten tillägger all en kombination av båda metoderna framstår som utesluten. Till förmån för all införa särskilda procedurreg­ler vid begränsning av vissa fri- och rättigheter utlalar sig en ledamot i kaniniarrällen i Sundsvall, juridiska Jäkulleten vid Uppsala universitet (ma­joriteten), slatens invandratverk, lyra ledamöter I länsstyrelsen i Malmöhus län, lyra ledamöter i Svenska kommunjörbundeis styrelse, två ledamöter i Lands-tingsjörbundets styrelse, Sveiiges Jiikyrkoråd, centerns kvinnojörbund, moderata samlingspartiets kvinnojörbund. Internationella Jurisikominissionens svenska av­delning och Medborgarrätisrörelsen.

Lagar som inskränker de medborgerliga rältigheterna måste enligt statens invandratverk göras svårare att snabbt stifta än om det gällde vanlig lag­sliftning. En belydande minoritet bör kunna förhindra ett omedelbart beslul, Ell sådant uppskov strider inte mol folkslyrelsens principer och är inle av annan karaklär än kravet på två riksdagsbeslut med mellankommande riks­dagsval för grundlagsändring. De principiella invändningar utredningens majoritet anför är inte berättigade. En ordning med kvalificerad majoritet förekommer redan i gällande RF (4 kap, 8 och 9 tjtj, 8 kap, 16 ij, 10 kap, 5 ij och 13 kap, 11 ij), - Ulredningens majoritet anför även praktiska hinder, fortsätter invandrarverket. Inskränkningar i fri- och rättigheter kan behöva göras relalivi ofta i del ordinarie lagstiftningsarbetet. En rättighetsinskränk­ning kan därvid enligt utredningen i och för sig sakna varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. En minoritet skulle kunna miss-


 


Prop. 1975/76:209                                                               200

bruka sin möjlighet alt uppskjuta antagande av lagar som förutsätter in­skränkning av fri- och rättigheter. Som exempel anförs föreskrifler om tyst­nadsplikt vid ny lagstiftning. Dessa prakliska problem torde emellertid till betydande del kunna undvikas. Förslaget som tystnadspliktskommitién läg­ger fram i sitt slutbetänkande (Ds Ju 1975:22) skulle t, ex, lösa problemet rörande tystnadsplikten. Kommittén föreslår reglering av denna i en särskild lag som övrig lagstiftning endasl behövde hänvisa till. Vidare måste de prakliska problem som kan uppstå vägas mot befolkningens behov av skydd för fri- och rättigheterna i utsatta lägen. Utredningens majoritet har inte tillräckligt beaktat detta behov.

Flera remissinsianser hänvisar både vad gäller regelns tillämpningsområde och beträffande dess motivering lill reservationer av ledamöierna Ahlmark och Hernelius,

Beträffande frågan hur stor majoritet i riksdagen som skall behövas för rätt att beslula om rättighetsbe­gränsande föreskrifter vid ett tillfälle ansluter sig fier­talet av de remissinstanser som är positiva till en regel om kvalificerad majoritet till reservanterna, dvs, ett krav ställs upp att 5/6 av de röstande i riksdagen skall ställa sig bakom beslutet. Juridiska jåkulieien vid Uppsala universitet (majoriteten) förordar i stället 3/4 majoritet. Enligt centerns kvin­noförbund bör "någon form av kvalificerad majoritet" övervägas.

Enligt Medborgarrättsrörelsen skall grundlagen exakt ange de inskränkningar som erfordras i de olika rättigheterna. Om ytterligare inskränkningar anses erforderiiga, får sådana alltså beslutas genom grund­lagsändring. Vid grundlagsändring skall alltid folket i samband med riks­dagsvalet få yttra sig om den föreslagna ändringen för att denna skall anlagas. En möjlighet bördock enligl Medborgarrätisrörelsen ges all kunna i snabbare takt göra en rättighelsinskränkning, om förhållandena skulle nödvändiggöra ensådan inskränkande ändring, lavvaklan på en slutlig av folket bifallen änd­ring bördärfören majoritet av 5/6 i riksdagen kunna interimistiskt beslula änd­ringen i avbidan påatt folket kan höras,

3.9 Lagprövningsrätten

Utredningens förslag att föra in en särskild paragraf i RF om lagpröv­ningsräli får ett blandat mottagande. Del stora fiertalet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar del ulan erinran. Till dessa remissinstanser hör högsta domstolen, rege­ringsrätten, JK, kammarrätien i SundsvaU, rikspolisstyrelsen, datainspektionen. Juridiska fakulteten vid Uppsala universiiei, länsstyrelserna i Kronobergs, Mal­möhus och Norrboitens län, en minoritet I kommunjuUniäkilge I Växjö kommun, lyra ledamöter i Svenska konimunjörbundet, Ceniralorganisatlonen SACOtSR, Sveriges domareförbund, Sveriges advokatsamjund, Sveriges industrijörbund. Pressens samarbeisnämnd, moderaia samUngsparilets kvinnojörbund. Interna-


 


Prop. 1975/76:209                                                  201

tioneUa Juristkoinmissionens svenska avdelning. Svenska samernas riksjörbund och Scienlologykyrkan i Sverige.

Högsta domstolen uttalar sig först om gällande räll, Högsla domslolen erinrar om att det vid tillkomsten av nu gällande RF förutsattes, alt den lagprövningsriitt som har utvecklats i praxis och som innebäratt myndighet har rätt och skyldighel att i sin rättstillämpande verksamhel sätta åt sidan en föreskrift, som strider mot en beslämmelse i en förlätlning av högre konstitutionell valör, skulle beslå. Räckvidden av denna lagprövningsrätt äremellertid enligt högsta domstolen inte i alla hänseenden fullt klar. Tvekan råder inte om all domstolar och förvaltningsmyndigheter har all underkänna av förvaltningsmyndighet meddelad föreskrift, om vid dess tillkomst en behörighetsregel har överskridits eller en formföreskrift av belydelse inle har iakttagits eller föreskriften i materiellt hänseende slrider mol besläm­melse antagen av riksdagen, dvs, upplagen i lag, eller utfärdad av regeringen, dvs, meddelad i förordning. Mindre klart är hur vidsträckt den åsyftade rätten och skyldigheten är, när frågan gäller huru vida de för riksdagen föreskrivna for­merna för stiftande av lag eller de för regeringen gällande behörighetsreglerna eller formföreskrifterna har iakttagits eller huruvida en materiell regel i förord­ning strider mot lag eller grundlag eller en dylik regel i lag är oförenlig med be­stämmelse i grundlag, I samband med regeringsformens antagande har uttalats den uppfattningen att endast grova formfel vid föreskriftens antagande och uppenbar avvikelse i materiellt hänseende från en klar bestämmelse i lag av högre valör torde medföra all den prövade bestämmelsen får och skall åsidosät­tas.

Härefter övergår högsla domslolen lill att bedöma ulredningens förslag. Efter att översiktligt ha redogjort för förslagel anför högsta domstolen föl­jande:

Med den obestämdhet som enligt vad i det föregående antytts utmärker de föreslagna reglerna i regeringsformen om fri- och rättigheter och f ö, i viss mån även reglerna om kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen måsle myndigheler och domstolar vid prövningen, huruvida i lag eller förordning meddelade föreskrifter formellt och materiellt är grund­lagsenliga, ofta stanna i ivekan. Goda skäl kan ofta åberopas för de mot­stridiga uppfattningar i frågan som anförs av de motstående parterna eller intressegrupperna. Skillnaden i uppfattning torde ej sällan kunna bottna i skilda värderingar av politisk natur. Om lagprövningsrätlen är vidsträckt och ingående, skulle lätt nog den uppfattningen spridas, att myndigheler och domstolar vid utövningen av lagprövningsrätlen griper in på fäll som är förbehållna de politiska organen. En sådan ulveckling skulle i sin lur kunna medföra risk för politisering av rättsväsendet. En långigående rätt och skyldighel för rättstillämpande myndigheler att på grundval av allmänt hållna grundlagsregler om de normgivande statsorganens kompetens och handlingsmöjligheter mer eller mindre diskreiionäri pröva lagars och för­ordningars grundlagsenlighet skulle vidare kunna leda till att lagprövnings­institutet kom till användning i en ulslräckning som lill men för den all­männa laglydnaden skapade osäkerhet i samhället om vilka lagar och för­ordningar man var skyldig att rätta sig efter. Även andra ölägenheter skulle


 


Prop. 1975/76:209                                                  202

Iblja av ett så utformat lagprövningsinstitut.

Den lagprövningsräli som enligl ulredningens förslag lill 8 kap, 20 tj re­geringsformen tillägges domstolar och andra myndigheler är emellertid be­gränsad, Endasl om felet i förfarandet vid lillkomslen av en föreskrift är grovt skall det föranleda alt föreskriften ej får tillämpas. Och vid motstri­dighel mellan lag och grundlag saml inellan förordning och lag eller grundlag är del endasl när motslridigheien är uppenbar som den lägre författningen ej får vinna lillämpning. Den sålunda föreslagna begränsningen av lagpröv­ningsrälten beträffande föreskrift i lag och förordning - vilken begränsning för övrigi i stort sell lorde överensstämma med vad som redan nu får anses gälla - måste betecknas som välbetänkt. Med den vaghet som i avsevärd ulsträckning präglar de stadganden ,som kommer i blickpunkten vid lag­prövning och de inlressen av politisk natur som därvid kan göra sig gällande är de fall som ej är upfienbara av sådan art alt de knappast är ägnade all lösas genom ett rätisligi förfarande. Annorlunda förhåller del sig med de uppenbara fallen. Den av utredningen föreslagna regleringen i 8 kap, 20 t; regeringsformen föranleder såvitt gäller lag och förordning därför i och för sig ej erinran, även om den inte i alla lägen medger en så differenliertid lillämpning som är möjlig att uppnå ulan uttryckliga bestämmelser i ämnet. En följd av denna lösning blir emellertid all skyddel genom lagprövningen mot att fri- och rättigheter trades för när i fall då så ej kan ske enligt grund­lagen blir begränsat. Med hänsyn lill den obestämdhet som präglar ifrå­gavarande grundlagsbestämmelser torde det, i vart fall när del gäller de genom lag begränsningsbara rättigheterna, under normala förhållanden bli ytterligt ovanligt all det kan anses föreligga en uppenbar motstridighel mel­lan de av prövningen omfattade bestämmelserna.

Med den utformning 8 kap, 20 t; erhållit blir rätten alt åsidosätta en fö­reskrift på grund av fel i förfarandet vid föreskriftens tillkomst begränsad lill fall då felet är att anse som grovt. Såvitt gäller av myndighet utfärdad föreskrift torde vad sålunda föreslagits innebära en inskränkning i vad som nu gäller. Har en myndighet utfärdat en föreskrift utan all därför gällande former iakttagits, torde ej sällan föreskriften underkännas, även om det begångna felet ej kan betecknas som grovt. Någon utredning om del här antydda problemet innehåller ej belänkandel och skäl för den ändring i sak som förslagel på denna punkt lorde innefatta har ej framlagts. Ett tänk­värt sätt att - utan all ingå på en ingående prövning - nu lösa spörsmålet synes vara att dels utesluta ordet "grovt" ur första meningen i 8 kap, 20 ij, varigenom alltså bestämmelsen kommer att avse fel i förfarandet, oavsett om del kan betecknas som grovt, dels utvidga regeln i tredje meningen så alt förbudet mot tillämpning av en föreskrift på grund av formfel vid tillkomsten skall, när fråga är om föreskrift i lag eller förordning, gälla endasl då felet är grovt.

Innebörden av att enligl 8 kap. 20 jj regeringsformen en föreskrift ej får tillämpas kan i vissa fall vara föremål för ivekan. Om i en lag av större omfattning någon deialjbestämmelse skulle befinnas oiillämplig. uppkom­mer frågan om oiillämFiligheien gäller hela lagen eller blott deialjbesläm-melsen. Om del i. ex, befinnes, att en bestämmelse om ersäitning vid ex­propriation ger endast symbolisk ersättning och därför ej får tillämpas, kan frågan bli huruvida expropriation över huvud lagel får äga rum eller huruvida expropriation skall ske men annan ersättningsbestämmelse tillämpas. För­slaget ger ej svar på spörsmål av denna art. En generell reglering torde dock vara vansklig att genomföra och spörsmålet lorde få allt efter om­sländighelerna lösas från fall till fall.


 


Prop. 1975/76:209                                                  203

Hinder i sak mot alt genomföra det av utredningen framlagda förslaget till reglering av lagprövningsrälten efter sådan Jämkning som förul ifrågasatts kan säsom det förut anförda ger vid handen ej anses föreligga. Att be­stämmelsen i ämnel upptages i regeringsformen är värdefullt. Därigenom klariägges vad prövningsrätten innebär. Av regleringen följer bl, a, att lag­prövning endasl kan ske i anslulning lill ell akiuellt fall, där fråga är om tillämpning av den beslämmelse vars giltighet ifrågasattes. Otvetydigt blir alltså alt möjlighet ej föreligger alt föra särskild talan med begäran all en föreskrift i lag eller förordning på grund av formfel vid tillkomsten eller till följd av motstridighel med beslämmelse i författning av högre konsti­tutionell valörskall förklaras ogiltig.

Även om såsom framgår av del förul anförda det måste antagas all direkta ingripanden till följd av lagprövningsrätten beiräffande lagar och förord­ningar blir sällsynla, framstår som sannolikt att - såsoin också utredningen franihåller (s, 109) - bestämmelserna om lagprövningsrälten kan ha en ej oväsenllig preventiv effekt. Frågan om ell förslag innebär all gränsen för vad som grundlagsenligt kan åtadkommas genom vanlig lag överskrides kan med ultryckliga regler om lagprövningsrätten väntas bli i högre grad än eljesi uppmärksammad under remissbehandlingen.

Regeringsrätten (majoriteten) instämmer inledningsvis i ulredningens ul­talande att del är angeläget all politisk makt inle skjuts över frän de politiskt sammansatta organen - främst då riksdagen - till icke-politiska organ. Re­geringsrätten fortsätier:

Del är således självklart alt lagprövningen inle får ges sådani innehåll, alt domstolar och myndigheter mera reguljärt skulle komma att åsidosätta statsmakternas beslul. Om någon kontroll i denna mening kan emellertid knappasl bli fråga. Möjligheten att regering och riksdag skulle under normala förhållanden avsiktligt åsidosätta grundlagen kan lämnas därhän. Såsom uiredningen framhåller (s, 109) har lagprövningsinstitutet en viklig preventiv funklion. Medvetandet om all grundlagsenligheien av sialsmaklernas beslut kommer under prövning av politiskt fristående instanser bör rimligen med­föra skärpt observans i fråga om beslutens överensstämmelse med grundlag, I samma riktning verkar för övrigi hela lagsiiflningsproceduren med vad den innebär av offentlig debatt och granskning i kommiltéer, remissorgan, regeringskansli och riksdagsutskott; en obligalorisk lagrådsgranskning, så­som föreslagits inom utredningen, skulle otvivelaktigt medföra en värdefull förstärkning av denna verkan. Del kan således anlagas alt överträdelser blir ovanliga, Annoriunda förhåller del sig i tider av stark inre eller yttre oro. Med fog framhåller uiredningen grundlagskonlrollens belydelse i lägen då den demokraliska samhällsordningen är hotad eller renl av satt ur spel. Då kan, för alt använda ulredningens ord, ett rättsligt verkande grund­lagsskydd få stor, i vissa fall kanske en avgörande belydelse för händel­seutvecklingen. Skyldigheten för domstolar och myndigheler all med rätts­liga meloder pröva grundlagsenligheien hos uifärdade lagar och andra fö­reskrifter får i dylika lägen slor politisk belydelse. På detta säii hävdas den folkvilja, som tagit sig ullryck i grundlagsreglerna, - Del må tilläggas att särskill för sådana krissituationer är det beiydelsefulll all de tillämpande myndigheterna har en direkt grundlagsbestämmelse om lagprövningsrätlen att stödja sig på.

Vad härefter angår innehållel i den föreslagna bestämmelsen om lag­prövningen i 8 kap, 201; har utredningen genom stadgandet avsett all kodifiera


 


Prop. 1975/76:209                                                  204

de regler, som enligl praxis och doktrin redan nu anses gälla på della område, Innehållel i paragrafen torde i huvudsak överensstämma med den redo­görelse för lagprövningens innehåll, som i grundlagspropositionen (prop, 1973:90 s, 200) lämnades av föredragande statsrådet. Vi anser oss i princip kunna godtaga bestämmelsen, sådan den utformats. Följande må dock fram­hållas,

1 fråga om lagprövning på materiell grund föreskrivs som huvudregel, all myndighei inle får lillämpa en föreskrift, som står i strid med bestäm­melse i grundlag eller annan överordnad författning. Föreskrift i lag eller förordning skall dock åsidosättas endasl om motslridigheien är uppenbar. Innebörden av rekvisitet "uppenbar", som alltså uppsiällis endast för pröv­ningen om lag strider mot grundlag och om förordning slrider mol grundlag eller lag, är måhända inte alldeles klar, I motiven förekommer uttalanden som lyder på all kraven på uppenbarhel skall ställas så högl, att besläm-mefsen knappast skulle kunna tillämpas, medan i annal sammanhang fö­rekommer formuleringar .som närmasl ger intrycket all uppenbarhetskravet inte skall överdrivas. Ätt i rationella termer precisera när den punkt kan anses nådd. då oöverensslämmelsen får an.ses uppenbar, är inle möjligt. Viss ledning kan måhända erhållas av praxis vid lillämpningen av den i 58 kap, I och 2 ijt; rättegångsbalken angivna resningsgrunden alt rätlsiill-lämpning, som ligger lill grund för dom, uppenbarl slrider mol lag, I vart fall synes det enligt vår mening inte få förekomma all myndighei åsidosätter lag eller förordning med mindre brislen i överen.sslämmelsen med föreskrift av högre valör är så påtaglig att motslridigheien inle kan sällas ifråga vid en objektiv bedömning.

När del gäller rätten och skyldigheten för myndigheter att sälla åsido annan föreskrift än lag eller förordning har uiredningen, såsoin tidigare nämnts, i den föreslagna paragrafen inle uppställt någol krav alt motslri­digheien i förhållande lill författning av högre valör skall vara uppenbar. Innebörden härav får förutsättas vara all myndigheterna vid sin lagprövning inle skall använda annan måttstock för sin bedömning än myndigheten i allmänhet gör vid lolkning och lillämpning av rättsliga regler,

Beslämmelserna synes passa väl för domstolarna, som i ell enskilt fall måsle bedöma om en föreskrift slrider mol högre författning och därför inle skall tillämpas i målel, liksom för andra myndigheter, som har att överpröva i lägre instans fattade beslut. Emellertid kan i vissa andra fall måhända tveksamhet uppstå. Vi vill här erinra om all många myndigheler inom svensk slaisförvalining inle har lillgång lili personal med sådan skol­ning och erfarenhet i rättsliga angelägenheler som rimligen bör fordras för alt myndigheten skall kunna på ett godtagbart säll göra den prövning, som här förutsattes. Del må även framhållas de problem, som sammanhänger med all vissa myndigheter är underställda högre förvaltningsmyndighet på sådani sätt alt de har viss lydnadsplikt i förhållande lill den högre myn­dighelen; del måste i sådani fall ställa sig svårt för den lägre myndighelen all åsidosätta en norm, .som utfärdats av den överordnade myndighelen.

Del får emellertid förutsättas, all den föreslagna skyldighelen för myn­dighet all åsidosätta föreskrift, som slrider mol beslämmelse av högre valör, icke har den innebörden, alt en prövning av eventuell motstridighel skall ingå som ett mera normall led i myndigheiernas räiistillämpning.

Sveriges doniarejörbund understryker all det är av avgörande vikl alt ut­formningen av lagprövningsrätlen blir sådan, all domstolarna undgår att politiseras.


 


Prop. 1975/76:209                                                  205

JK påpekar all en viss ökad risk för sådana komplikationer som lag­prövningsrätlen avser all råda bot på kan motses som en följd av tendensen an i ökad utsträckning delegera normgivning lill förvaltningsmyndigheter. En sådan delegalion har enligl JK många fördelar och ger säkeriigen i många fall materiellt selt bättre resultat men på grund av myndigheiernas sämre överblick över del totala regelsyslemel innebär ordningen ökade risker för kollisioner med annan lagsliftning. En annan omständighet ,som kan verka i samma riktning är den snabba omsättning som präglar dagens lagsliftning.

Datainspektionen anser alt även förvaliningsmyndigheis lagprövning då och då kan komma att aktualiseras och sätter i fråga om inle en besvärsregel borde införas av innebörd alt förvaltningsmyndighets beslul i lagprövnings-fråga alltid skall överklagas hos domstol,

Svea hovrätt, juridiska jäkulleten vid Uppsala universitet och Sveiiges in­dusliijörbund hävdar alt ulredningens moliviexl ger uttryck för ståndpunkten all endast ordalydelsen av en beslämmelse och inte grunderna för den skall kunna vara utgångspunkt för lagprövning. De ställer sig kritiska till denna ståndpunkt och anför därvid bl, a. all den innebär all ulredningens eget motivutlalande om egendomsrätten blir rättsligt innehållslöst.

Förulom de remissinstanser som har angetts i del föregående är hovränen för Västra Sverige (majorileien). juridiska fakulteterna vid Lunds och Stockholms universitet och Medborgarrättsrörelsen positiva lill all regler om lagprövningsräli förs in i g r u n d 1 age n . Dessa inslanser förordar emellertid andra lösningaränden utredningen har föreslagit.

Hovrätten jör Väslra Sverige anser all lagprövningsfunkiionen utgör ett betydelsefullt inslag i del föreslagna regelsystemet. Uppgifternas belydelse och komplicerade natur - liksom nödvändigheten av enhetlighet i bedöm­ningen - talar enligl hovrätten slarkt för alt lagprövningsfunkiionen uppdras ål ett enda organ med slor auktoritet. Hovrätten föreslår därför att lag-prövningsfunklionerna samlas hos högsla domslolen. Olika vägar kan enligl hovrätten stå lill buds all finna ul en ordning för all i systemet inrymma en lagprövning genoin högsta domstolen. Ett system som därvid förtjänar all övervägas har förebild närmasl i beslämmelser om de europeiska ge­menskapernas domstol. Denna domsiol äger alt med bindande verkan genoin förhandsbeslul avgöra frågor oni tolkningen av bl, a, Romfördragei, Uppkommer en sådan tolkningsfråga i domstol i någol medlemsland, skall eller kan frågan underslällas prövning av de europeiska gemenskapernas domstol, - En pä detta mönster byggd lagprövning genom högsla domstolen skulle kunna ulformas på olika säll, Enligl hovrällens mening bör regleringen närmast inriklas på en ordning som uppställer hinder för allmän domstol i första och andra instans all själv åsidosätta lag eller förordning med hän­visning lill grundlagens besiämmel.ser, Domsiol som finner sig stå inför en normkoilision bör sålunda ha att hänskjuta kollisionslrågan lill högsla domstolens prövning. Den hänskjutande domslolen skall sedan ha att, med bundenhet vid högsta domstolens yttrande, döma i det anhängiga målel.


 


Prop. 1975/76:209                                                  206

- En särskild fråga blir här om högsta domstolen skall ha alt avgöra också lagprövningsfrågor som uppkommer hos andra rättstillämpande myndig­heler än allmän domstol. Det kan visseriigen vara ell önskemål att alla lagprövningsfrågor samlas hos en domstol. Behoven av särskild sakkunskap på lorvallningsdomslolarnas rättsområden kan emellertid böra föranleda att regeringsrätten handhar lagprövningen inom sitt kompetensområde.

Juridiska Jdkulteten \id Lunds universitet förordar en förfalinings­domsiol. Fakulteten erinrar om alt utredningen förutsätter all ett rättsligt verkande grundlagsskydd för fri- och rättigheterna kommer att få sin största betydelse i lägen, där den demokratiska samhällsordningen hotas av anti­demokratiska rörelser inom landel eller utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån (s, 9(i), Fakulteten tillägger att grundlagsskyddet kan få en moisvarande belydelse i del visserligen osannolika läget, all den de­mokratiska samhällsordningen på ett smygande säll sakta förändras i auk­toritär riktning. Fakulteten frågar sig, vilken verkan kravei på "uppenbar" grundlagsstridighei kan komma att få i sådana tänkta lägen. Om lagpröv­ningsrätten skall fylla sin avsedda funktion, måste den utövas innan det blir för sent. Om fri- och rättigheterna begränsas steg för sieg, kommer man så småningom lill en punkt, där begränsningarna sammantagna hotar den fria åsiktsbildningen (jfr s, 203), 1 ett sådant läge kan kravet på "uppen­bar" grundlagsstridighei verka föriamande på domstolar och andra myn­digheter, Ulvecklingen kan då gå vidare lill ett stadium, då domstolarna har förlorat den oavhängighet och auktoritet, som är en förutsättning för lagprövningsrättens utövning. För all lagprövningsrätlen skall fylla sin funk­tion i ell krisläge, måste den utövas på ett relativt tidigt stadium, vilkel förutsätter ett visst mått av mod och handlingskraft hos dess utövare, -Slutsatsen blir enligl fakulteten all lagprövningsrälten, om den skall fylla sin avsedda funktion, måste anförtros åt en central prövningsinstans med högt kvalificerad sammansättning och stark auktoritet. En sådan författ­ningsdomstol skulle kunna beslå av dels ett anlal framstående domare, dels lika många ledamöter valda av riksdagen, (Fakulteten hänvisar i samman­hanget lill de förslag till ny sammansättning av riksrätten, som tidigare har framlagts av författningsulredningen resp, grundlagberedningen,) En domstol med sådan sammansättning skulle ha tillräcklig auktoritet för att effeklivi kunna ulöva lagprövningsrälten. Att anförtro en prövning av på en gång rättslig och politisk innebörd ål en instans, som kan vänlas åtnjuta både domstolarnas och riksdagens förtroende, kan knappasl möta några stör­re betänkligheter. Om uppkomna frågor om lagars och förordningars grund­lagsenlighet kunde hänskjutas lill en författningsdomstol, skulle de vanliga domstolarna befrias från en obehaglig uppgift, och förvaltningsmyndighe­terna, som Ju står i eti principiellt lydnadsförhållande till regeringen, skulle slippa en ännu obehagligare uppgift. Samtidigt skulle garantier uppnås för en enhetlig och konsekvent rätLstillämpning i frågor om författningars grund­lagsstridighei, - Mot del här framförda förslagel om en författningsdomstol


 


Prop. 1975/76:209                                                  207

skulle enligt fakulteten möjligen kunna invändas, all denna domsiol skulle kunna komma all besväras med prövning av en mängd hell obefogade invändningar om författningars grundlagsstridighet. Denna risk kan emel­lertid lätt motverkas genom en föreskrift, all domstol eller annan myndighei själv får ogilla en invändning om grundlagsstridighei. En fråga skulle alltså få hänskjulas till författningsdomstolen endasl om myndighelen efter in­vändning eller ex officio finner, all det finns visst fog för att ifrågasätta en författnings grundlagsenlighet.

Även Medborgarrätisrörelsen förordar att lagprövningsrätlen uppdras ål en författningsdomstol. Om denna uppgift skall läggas påen på,sä rskilt sätt ut­sedd specialdomstol eller på vissa redan befintliga domstolar sägs kräva vidare utredning.

Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet avråder bestämt från att den judiciella kontrollen inskränks lill fall av "uppenbar" oöverensstämmelse. Förslagel innebär i det hänseendet en väsenilig försämring av fri- och rällighelsskyddel enligl fa­kulteten. Fakulteten anför följande om innehållel i gällande rätt:

Del finns endasi ett rättsfall där HD åberopat ett uppenbarheiskrav, NJA 1961 s, 253, vars rubrik lyder: "Åtal för brotl mol 6 ij 2 si, I) valulaför-ordningen d, 25 febr, 1940 (utfärdad efter riksdagens samtycke), beslående däri att betalning för vissa till utlandet åren 1953 och 1954 sålda varor skulle hava mottagits utan vederbörligt lillslånd. Invändning, att det i nämn­da förfaltningsrum upptagna förbudet för den, som är bosatt här i riket, alt mottaga betalning från någon, som är bosatt i utlandet, icke kunde stödjas på någon beslämmelse i valulalagen och därför ej vore straffrättsligt gällande, har lämnats utan bifall, enär det icke kunde anses uppenbart, all stöd i valulalagen saknades för förbudets tillämpning i målet", jfr s, 280,1 ålskilliga andra fall har HD ingått på frågan om ivenne författningars överenssläm­melse utan all HD därvid använt något uppenbarheiskrav, I vissa av dessa fall har hovrätt eller nedre Justitierevisionen åberopat ett uppenbarheiskrav, vilkel sedan utgått ur HD:s dom, t, ex, i NJA 1951 s, 39 angående kvar-låtenskapsskatteförordningen och 1948 s, 39 angående KM:ts föreskrifter om apoteksavgifter. Rättspraxis synes sålunda icke vara så entydig i fråga om ett uppenbarheiskrav, som utredningen antagit,

I sin argumentering mot kravet alt motslridigheien skall vara "uppenbar" föratt myndighei skall åsido.sälla den lägre författningen åberopar Juridiska fakulteten vid Stockholms universiiei särskill, att ulvecklingen i konsti­tutionell praxis på ett eller flera områden kan bli sådan, all man stegvis kommer att avlägsna sig från grundlagens eller annan högre författnings norm, Tages icke på en gång ett alllför slorl steg, kan del - med hänsyn till den lagstiftningspraxis som sålunda lidigare skapats - bli svårt all hävda att motstridigheten genom den nya ålgärden blir uppenbar. Svensk för-faltningshisloria har exempel pä sädana successiva förskjutningar. Med hän­syn till en sådan ulveckling behövs en lagprövningskoniroll, som icke är specielll begränsad och genom vilken det skulle kunna fastslås all. om ul-


 


Prop. 1975/76:209                                                  208

vecklingen skall fortgå i angiven riktning, en ändring av den högre normen behövs, med därtill anslutande öppen diskussion, Däremoi är behovet mind­re av en lagprövningsregel, avseende "uppenbar" lagslridighel, enär en sådan motstridighet närmast utgör ett sällsynt fall av missöde i lagstiftningsarbetet, vilkel hittills när del förekommit rättats så snart det uppmärksammats, - Det sagda accentueras enligl fakulteten av den omständighet i och för sig att det är oklart vad som avses med uttrycket i del föreslagna stadgandet i 8 kap, 20 Ji, att motslridigheien skall vara "uppenbar". Med ordel uppenbar kan nämligen tänkas åsyftat, att motslridigheien skall framstå entydigt vid tillämpning av allmänt .godtagna meloder för lagtolkning. En annan innebörd är, all bevisningen skall ha nått en viss siyrka, och en iredje att domsiol eller myndighet skall sätta åt sidan lag endasi om kränkningen av grund­lagsbudet framsiår som grov, - En av fakultetens ledamöter vill, om ut­redningens förslag skulle leda lill att domstolarnas rätt all pröva överträdelser begränsas till uppenbara fall, avstyrka all fri- och rättighetsutredningens förslag nu läggs till grund för lagstiftning,

LO är den remissinsians som är mest kritisk mol utredningens förslag alt grundlagsfästa 1 ag p rö v n i n gs rä t te n , LO till­bakavisar med skärpa föreställningen om att domstolarna skulle kunna ul­göra frihetens väktare gentemot folkets ombud och förordar att ett uttryckligt förbud mol lagprövning införs i RF, LO anför:

Myndigheler och domstolar skall givelvis endast tillämpa föreskrifter som utfärdats av behöriga samhällsorgan, LO tillbakavisar dock bestämt ulred­ningens förslag all ge domstolar och andra myndigheler räll all underkänna sådana lagar och förordningar,

Förslagel står, enligl LO:s inening, i uppenbar strid med regeringsformen I tj, I kapitlet som stadgar all "all offentlig makt i Sverige ulgår från folkef",

LO kan inte dela utredningens förmodanden om att domstolarna endasl i undantagsfall skulle komma alt tillämpa rällen alt underkänna lagar. Del förhållandel att domstolarna hittills i myckel blygsam omfallning lillämpal den lagprövningsräli de med stöd av rättspraxis nu an.ser sig besitta, får, enligl LO:s mening, inte las lill inläkl för all lillämpningen även fortsätt­ningsvis blir begränsad. Om utredningsförslaget genomförs kommer näm­ligen den rättsliga situationen att fundamenialt förändras, Lagprövnings­rätlen, som hittills varil omstridd och aldrig sanktionerats av folkviljan, skulle definitivt fastläggas, Underiagel för dess tillämpning skulle dessulom väsentligen utökas, i och med att fri- och rättigheterna grundlagsskyddas.

Utredningen föreslår visseriigen att domstolar endasl ska kunna pröva lagar och förordningar då de står i uppenbar strid med grundlag respektive annan överordnad lag. Domstolarna lar dock enligl förslaget själva rätten att avgöra vilka avvikelser som är all belrakla som uppenbara, Enligl LO:s uppfattning kan det inte uteslutas att'detta uppenbarheiskrav uttunnas i rättspraxis. Denna uppfattning styrks av del sätt, på vilkel domstolarna utan stöd i grundlagen och i strid med åtskilliga riksdagsultalanden, redan tagit sig lagprövningsrätt sorn princip.

Del kan enligl LO:s mening, således inle uleslulas all lagprövningsrätlen, i kombination med en oprecis och mångtydig grundlagsreglering av fri-och rätiigheier, kan leda lill att lagars överensslämmelse med grundlag ofta


 


Prop. 1975/76:209                                                                209

sätts i fråga.

Delta skulle leda lill osäkerhet om gällande rättsläge och framförallt bidra till en olycklig politisering av domstolsväsendet. Medborgarnas möjlighel att följa del politiska beslutsfattandet skulle dessutom försvåras avseväri. Därmed försvagas demokratin.

Redan den av utredningen påvisade "preventiva" effekt som en lagpröv­ningsrätt skulle utöva över riksdag och regering är av samma skäl olycklig. Det opåvisbara i en sådan "preventiv" effekt är en stor nackdel för de­mokratin. Det fördunklar beslutsprocessen och ansvarsutkrävandet.

Det förhållandet att domstolarna tillgripit sig en viss lagprövningsrätt ger, anser LO, anledning till vaksamhet från de folkvaldas sida, 1 samband med förfatlningsreformen år 1974 avskaffades den så kallade opinionsnämnden - del organ genom vilket riksdagen kunde utöva visst överinseende över högsla domslolen och regeringsrätten, LO vill i detta sammanhang sätta i fråga om inte opinionsnämnden borde återinföras.

En ledamot i kriminalvårdsstyrelsen och Bandhagen - Högdalens socialde­mokratiska Jörening framför synpunkter som överensstämmer med LO:s,

Kritiska mol utredningens förslag all föra in en uttrycklig paragraf i RF om lagprövningsräli, dock utan att kräva ett förbud mol lagprövning är regeringsrådet Sjöberg, Svea tiovrän, hovrätislagmannen Holmberg, kammarrätten I Göteboig, clviljörsvars-styrelsen, socialstyrelsen, postverket, konimunfullmäkiige i Växjö kommun (ma­jorileien), en ledamot i länsslyrelsen i Norrbollen, JO Lundvik, JO Wennergren, Svenska kommunjörbundeis styrelse (majoriteten) och Amnesty International, svenska sektionen.

De angivna remissinstanserna har delvis skilda utgångspunkter för sin krilik, Svea hovrän, hovrätislagmannen Holmberg, kammarrätten I Göteborg, JO Wennergren och postverket ullalar sig lill förmån för den nuvarande ord­ningen, enligt vilken en lagprövningsrätt av myckel begränsad omfattning anses tillkomma domstolar och andra myndigheler ulan särskill lagstöd,

Svea hovrätt, Holmberg och kammarrätten i Göteborg betonar alt man för all lagprövningsrälten skall fungera väl måste vara återhållsam när del gäller alt i grundlag föra in materiella bestämmelser som binder lagstiftaren.

Med en viss åtstramning av grundlagstexter och motiv bör förslagel enligl Svea hovrän inte medföra några avgörande problem för rättstillämpningen. Av särskild betydelse är enligt hovrätten att klart precisera de regler som skall ge ett undantagslöst grundlagsskydd och de regler som gäller kom­petensfördelningen mellan riksdagen och regeringen, Enligl hovrättens be­dömning ärdel i dessa delar i huvudsak tillräckligt alt frågorna ägnas särskild uppmärksamhet vid överarbetningen av motiven, 1 fråga om begränsnings­reglerna i förslagen till 2 kap, 12-15 tjtj RF är det emellertid önskvärt med en renl lagteknisk åtstramning, - Hovrätten har särskilt övervägt lämp­ligheten av att införa ett särskilt stadgande i ämnet i RF, Hovrätten inser

14 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 209


 


Prop. 1975/76:209                                                  210

att beaktansvärda skäl kan anföras för ett sådani sladgande, främsl sam­manhängande med institutets betydelse i systemet och med angelägenheten i att precisera dess innehåll. Hovrätten är emellertid närmast av uppfatt­ningen att ett stadgande föder flera problem än det löser och alt det därför kan vara lämpligt att som hittills lämna frågorna till rättstillämpningen,

Kammarrätien i Göteborg påpekar alt man i och för sig kan räkna med att lagprövningsrätlen kommer alt aktualiseras endast undantagsvis, näm­ligen i sådana fall då riksdagen funnit sig föranlåten alt sälla sig över grund­lagens beslämmelser. Men i så fall torde det ofta röra sig om en situation som kan vara mycket svår för alt inle säga omöjlig för en domstol eller en förvaltningsmyndighet att hanlera. Om t, ex, riksdagen har tagit sitt beslut mot bakgrund av att landel annars riskerat all råka in i en förödande konflikt, är del då rimligt att en domstol eller förvaltningsmyndighet skall kunna underkänna riksdagens beslut och utlösa konflikten, frågar kammarrätten, - Utredningen synes ha menat att risken för all domstol eller förvaltnings­myndighet tvingas ta ställning till fall då grundlag och vanlig lag strider mot varandra minskar betydligt genom att lagprövningsrälten begränsas lill situationer där motslridigheien är uppenbar. Kammarrätten är iveksam lill om denna effekt uppnås genom uppenbarhetsrekvisitet. Möjligen vore del en bätlre lokution att föreskriva alt motslridigheien skall vara grov,

JO Lundvik säger sig helhjärtat instämma i utredningens uttalanden att polilisk makt inte bör skjutas över från de politiskt sammansatta organen till icke-politiska organ och all domstolar inte bör få i uppgift all träffa avgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltså faller vid sidan av rättstillämpning i den bemärkelse som della ord av hävd har i vårt land. Frågan är emellertid enligl Lundvik om inte uiredningen med sill förslag ändå trätt nu angivna grundsatser förnär. Utredningen menar att dess förslag strängt tagel inte innefailar annal än ell lagfästande av redan gällande rält. Huru därmed må förhålla sig kan enligl Lundvik lämnas därhän. Säkert är att frågan om domstolarnas lagprövningsräli hittills knap­past haft någon praktisk betydelse, åtminstone såviii rör lag antagen med riksdagen. Med ulredningens förslag - dess ulföriiga uppräkning och pre­cisering av rättigheter som inte skall kunna åsidosättas annat än under vissa noga angivna betingelser - kommer lagprövningen att få en hell annan betydelse. Visserligen är det sagt alt föreskrift skall frångås endast om den uppenbarl strider mot bestämmelse i grundlagen. Men frågan om en av­vikelse är uppenbar kan vara föremål för delade meningar. Och del så mycket mer som utredningen i sina motiv säger att inle endasl brott mol grundlagsregler som är entydiga lill sin lydelse skall kunna utlösa ell un­derkännande, - Del kiin mycket väl förhålla sig så, framhåller Lundvik, att avvikelsen från grundlagen motiveras av lungl vägande, ytterst respek­tabla skäl. Om avvikelsen är uppenbar, skall den icke desto mindre föranleda all den aktuella bestämmelsen lämnas åsido. Lundvik ifrågasätterom dom­stolarna har den auktoritet i vårt land som erfordras för att de skall kunna


 


Prop. 1975/76:209                                                  211

på della sätl, i strid kanske mol en stor allmän opinion, vägra all tillämpa en av riksdagen antagen lag. All ge en sådan lagprövningsräli även åt ad­ministrativ myndighei, såsom föreslagits, väcker enligl Lundvik än större betänkligheter. Här tillkommer ju också risken för allmänt kaos. Man kan lätt föreställa sig vad som skulle bli följden om taxeringsnämnderna får för sig att någon paragraf i skattelagstiftningen är grundlagsstridig.

Även Svenska konimunförbundets styrelse (majoriteten) uppehåller sig vid frågan om var gränsen mellan rätisiillämpning och ställningstaganden av polilisk karaklär skall dras. Styrelsen vill starkt understryka viklen av att ell lagprövningssystem inte får innebära någon form av överföring av polilisk makl till domstolar eller andra organ som inte är politiskt sammansatta. Den avgränsning som föreslås genom alt införa krav på alt domstol eller annan rättstillämpande myndighet får sälla lag åt sidan endasl om den slår i uppenbar strid med en bestämmelse i grundlag medföratl domslolen själv får dra upp gränserna för vad som skall vara en uppenbar grundlagskränkning eller ej. Frågan är därför om den föreslagna gränsen utgör ett betryggande skydd mot att domstolarna kommer all överskrida gränsen mol politiska ställningstaganden. Styrelsen är å andra sidan medveten om svårigheterna alt dra upp exakta gränser i dessa sammanhang. Med hänsyn till del sagda föreslår dock styrelsen att principen om domstolars lagprövningsräli inte bör lagfästas utan all gränsfrågorna mellan rättstillämpning och politiska avgöranden närmare analyseras,

JO Wennergren påpekar att myndigheterna är skyldiga alt ställa sig lan­dets lagar och andra författningar lill efterrättelse. Eftersom grundlag är av högre dignitet än vanlig lag, skall en myndighet i första hand rätta sig efter grundlagen. Strider en föreskrift i lag mol en grundlagsbestämmelse skall myndighelen alltså lillämpa grundlagsbeslämmelsen och inte lagfö­reskriften. Myndigheten har här helt enkelt intet val. Vad nu sagts är en logisk konsekvens av rättsordningens uppbyggnad. Det kan inle sägas att myndighelen härigenom sätter sig över folkslyrefsen eftersom grundlagen är det förnämsta uttrycket för folkviljan. Det synes emellertid missvisande att lala om lagprövning i della sammanhang eftersom fråga inte är om en lagprövning i egentlig mening utan närmasl om lagtolkning. Utredningen föreslår nu i 8 kap, 20 tj bestämmelser om sådan lagtolkning. Enligt Wen­nergren ägnar sig denna fråga emellertid inte för författningsmässig reglering. Det kan inte behövas någon särskild bestämmelse om att myndighet ej får lillämpa föreskrift i lag som strider mol beslämmelse i grundlag eller föreskrift i förordning eller annan författning som slrider mot föreskrift i lag eller grundlag. Det följer redan av bestämmelsen i I kap, I tj regerings­formen alt den offentliga makten utövas under lagarna. Ej heller synes någol slå att vinna med att det i grundlagen stadgas att myndighet ej får tillämpa den föreskrift som ej tillkommit i laga ordning. Mot de föreslagna bestämmelserna kan emellertid invändas inte bara alt de är obehövliga ulan också att de kan ge sken av att tillägga myndigheterna ett slags kontroll


 


Prop. 1975/76:209                                                  212

över lagstiftningsmakten och en kontroll som i så fall skulle vara föga förenlig med statsskickets allmänna uppbyggnad, Wennergren ställer sig därför avvi­sande till tanken på såda na besiämmelsersom de i 8 kap, 20 t; föreslagna. Det re­sonemang utredningen för(s, 102)om en "Judiciell kontroll" av riksdagens lag­stiftningsverksamhet framstårenligl Wennergren som främmande förden ju­ridiska verkligheten. Del verkar nästan som om utredningen vill utnämna alla rättstillämpande organ till kvasiförfatlningsdomstolar.

Några remissinstanser förordar alt myndighet, som finner att föreskrift som myndigheten har att tillämpa står i strid med överordnad författning, skall hänskjuta frågan om eventuell n o r m k o 11 i s i o n lill riksdagens eller konstitutionsutskottets avgö­rande. Till dessa remissinsianser bör regeringsrådet Sjöberg, civilförsvarssty­relsen, kommunfullmäktige i Växjö kommun (majoriteten) och en ledamot i länsstyrelsen I Norrbottens län.

Regeringsrådel Sjöberg anser alt invändningar i flera hänseenden kan riktas mot utredningens uiformning av lagprövningsrälten. Det kan enligl honom sålunda starkt ifrågasättas om varje myndighet är lämpad att utöva lag­prövning av del slag sorn omfattas av grundlagsbeslämmelsen. Därtill kom­mer alt i fall, då något egentligt parlslbrhållande inle föreligger, vilkel ej är ovanligt i förvaltningsärenden, lagprövningsfrågan skulle kunna komma att stanna i första instans. Skäl synes kunna anföras för att lagprövning i princip, i allt fall när den avser lag eller förordning, bör få ske endast hos domstol i högsta instans. En tänkbar ordning härvidlag vore att den myndighet - domstol eller förvaliningsmyndighet - som finner sig böra vägra att lillämpa vi,ss föreskrift skall hänskjuta uppkommen fråga om lag­prövning till högsta domstolen eller regeringsrätten. Därvid synes del na­turligt alt fördelningen mellan nämnda domstolar sker efter samma grunder som de som gäller för resning. Med utgångspunkt i del förhållandel, alt enligt rådande ordning resning kan ske i även mål och ärenden som prövats av regeringen i sista instans, synes del ej påkallal alt som särskill villkor för vägran att tillämpa förordning uppställa det speciella rekvisitet att den ifrågakomna motslridigheien skall vara uppenbar. Vidkommande före­skrift av lags nalur, dvs, föreskrift som beslulas av riksdagen, synes det på de allmänna skäl som överhuvud tagel kan anföras mot lagprövnings­institutet inte böra ankomma på myndighei att slutligt vägra föreskriftens lillämpning, I sådant fall borde emellertid kunna tillämpas den ordningen att den uppkomna frågan visserligen prövas av högsta domslolen respektive regeringsrätten såtillvida alt domstolen uttalar sin uppfallning i frågan men alt domslolen i fall då lillämpning befinnes böra vägras överlämnar frågan till slutligt avgörande av riksdagen, 1 avbidan på slutligt avgörande bör givetvis verkställighet ej få ske. Med en sålunda skisserad ordning, varom förslag f ö, reservationsvis framförts i utredningen, skulle den renl juridiska bedömningen förbehållas domstol, medan del slutliga ställningstagandet, som uppenbarligen måste las under intryck av den gjorda juridiska bedöm-


 


Prop. 1975/76:209                                                  213

ningen, skulle komma att åvila del representativa organ som anförtrotts lagstiftningen,

3.10 Lagrådsgranskning

Vad uiredningen har anfört om lagrådsgranskning har fält ett blandat mottagande. Utredningens st