Regeringens proposition nr 18 1975/76 Prop. 1975/76:18

Nr 18

Regeringens proposition om ändring i utlänningslagen (1954:193), m. m.;

beslutad den 9 oktober 1975.

Regeringen föreslår riksdagen alt antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar G.E. STRÄNG

ANNA-GRETA LEIJON

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås omfattande ändringar i utlänningslagen. I anslutning tUl bestämmelserna om skydd för politiska flyktingar införs lUt-artade regler om skydd för vissa andra utlänningar som är i särskilt behov av skydd. Det gäller utlänning som har övergett krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland för att undgå föreslående krigstjänstgöring (krigsvägrare). Det gäller också den som, utan att vara politisk flykting, inle vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och som kan åberopa tungt vägande skäl. Utlänning som tiUhör de nu nämnda grupperna skall inte ulan särskilda skäl förvägras att stanna i vårt land. Skyddet förstärks även på annat sätt.

Viktiga nyheter föreslås beträffande besvärsrätten i utlänningsärenden. Rätt till besvär hos regeringen över statens invandrarverks beslut i ärenden om avvisning och förpassning samt i verkställighetsärenden finns nu endast om verket och någon av ledamöterna i utlänningsnämnden, som hörs i ärendet, har skilda meningar. En sådan ordning strider mot de principer som annars gäller beträffande besvärsrätt mot myndighets beslut. Full besvärsrält föreslås bli införd i dessa ärenden. En annan nyhet är att awisnings-, förpassings- eller utvisningsbeslut som inte har verkstäUts preskriberas efter två år. Bestämmelserna om försvarstagande ändras. Förutsättningarna för att utlänning skall få tas i försvar skärps.

Det nuvarande bosättningstillslåndet, som fås efter ansökan sedan

1 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 2

uflänningen varit bosatt här under två år, ersätts av elt permanent uppehållstillstånd. Detta utfärdas i regel efter elt års vistelse och utan särskild ansökan.

Bland ändringama i övrigt i utlänningslagen kan nämnas att straffet skärps för den som har utlänning anställd utan arbetstillstånd.

Vidare föreslås att bestämmelserna i den s. k. terroristlagen ändras på vissa punkter och förs in i utlänningslagen. De sakliga ändringarna innebär bl. a. att det för bestämmelsernas tillämpning på viss person uttryckligen förutsätts att det föreligger fara för att han medverkar tUl terroristhandlingar. Denna ändring innebär en anpassning av lagtexten till den praxis som har tillämpats.

1 samband med integreringen av terroristlagstiflningen i utlänningslagen föreslås också att s. k. politisk utvisning enligt 34 § i uflännings-lagen endast skall få tUlgripas när del bedöms vara påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. De bestämmelser som nu finns i terroristlagen om telefonavlyssning, brevkontroll m. m. behålls t. v. i avvaktan på det betänkande som inom kort kan väntas från telefonavlyssningsutredningen. De förs till en särskild tidsbegränsad lag.

Prop. 1975/76:18

1 Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1954:193)

Härigenom föreskrives i fråga om utlännmgslagen (1954: 193),

dels att 38 § och 71 § fjärde stycket skall upphöra att gälla,i

dels att i 3—6, 12—14, 16, 16 a, 17, 39, 42 a, 43, 47, 52, 55, 69, 71

och 72 §§ ordet "Konungen" i olika böjnmgsformér skall bytas ut mot

"regeringen" i motsvarande form,

dels att 2, 7, 9, 10, 11, 15, 18—20, 26, 29—31, 34, 35, 37, 40, 44, 46,

49—51, 56, 58, 59 och 63—65 §§ skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas sex nya paragrafer, 21, 21 a, 48 a, 51 a,

54 a och 60 a §§, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Politisk flykting skall ej utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, då han är i behov därav.

Såsom politisk flykting anses i denna lag utlänning som i sitt hemland löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås att någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsattes för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller ock att på grund av poliflskt brott allvarligt straff ålägges honom.

Utlänning som, utan att vara politisk flykting, på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland ej vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför, skall ej utan särskilda skäl förvägras att vistas i riket. Detsamma skall gälla den som övergivit krigsskådeplats eller som flytt från sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring (krigsvägrare).

7 §
Konungen äger förordna att ul- Regeringen äger förordna att

länning icke utan tUlslånd må in- utlänning icke utan tUlstånd må resa eller uppehålla sig i riket; till- inresa eller uppehålla sig i riket:

1 Senaste lydelse av 38 § 1971: 1186.

~ Senaste lydelse av

3 § 1974: 194 39 § 1973: 123

5 § 1957: 697 42 a 1973:123

12 § 1968: 755 43 § 1973: 123

16 § 1968: 755 55 § 1961: 674

16 a § 1974: 194 69 § 1966: 666

71 S 1973: 163.

Bosättningstillstånd medför rätt att inresa och att utan tidsbegräns ning vistas i riket. Den som innehar bosättningstillslånd äger uppehålla sig i riket, även om han icke är försedd med pass.

Bosättningstillstånd må meddelas utlänning, som är fast bosatt i riket; upphör hans bosättning här, må tillståndet återkallas.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd medför rätt alt vistas i riket den tid som angivits i tillståndet. Del innefattar icke rätt till inresa, om ej detta särskilt angivits. Tillståndet må begränsas till att avse uppehåll endast inom viss del av riket, dock ej mindre del än en kommun, samt förbindas med de föreskrifter i fråga om byte av bostad och arbetsanställning-samt anmälningsskyldighet som i övrigt bedömas behövliga. Stannar utlänning kvar i riket efter det att hans tiUstånd upphört att gälla, skall han, intill dess nya föreskrifter meddelas för honom, alltjämt vara underkastad de föreskrifter som voro förbundna med tillståndet.

Beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd får innehålla föreskrift att utlänningen senast då ti-

11 §3

Nuvarande lydelse

Visering, uppehållstillstånd och bosättningstillstånd meddelas av den centrala uflänningsmyndighe-ten; denna myndighet beslutar även om återkallelse av bosättningstillstånd.

Visering må ock meddelas av ministern för utrikes ärendena samt, i den omfattning Konungen bestämmer, av diplomatisk eller konsulär myndighet eller polismyndighet. Om återkallelse av visering beslutar den myndighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndighelen äger jämväl återkalla visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sådan som beviljats av ministern för utrikes ärendena.

UppehållstUIstånd må, i den omfattning Konungen besiämmer, meddelas av polismyndighet; finner polismyndigheten att ansökan om uppehållsflllstånd icke bör bifallas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndigheten. Utresebeslul må meddelas endast av den centrala utlänningsmyndighelen.

Föreslagen lydelse

den för tillståndet utgår skall utresa ur riket (utresebeslut).

Permanent uppehållstillstånd medför rätt att inresa och att vistas i riket utan tidsbegränsning. Den som innehar sådant tillstånd får uppehålla sig i riket, även om han saknar pass. Tillståndet får återkallas, om utlänningens bosättning här upphör.

Visering och uppehållstillstånd meddelas av den centrala ullän-ningsmyndigheten; denna myndighet beslutar även om ålerkaUelse av permanent uppehållstillstånd.

Visering må ock meddelas av chefen för utrikesdepartementet samt, i den omfattning regeringen bestämmer, av diplomatisk eller konsulär myndighet eller polismyndighet. Om återkallelse av visering beslutar den myndighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndighelen äger jämväl återkalla visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sådan som beviljats av chefen för utrikesdepartementet.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd må, i den omfattning regeringen bestämmer, meddelas av polismyndighet; finner polismyndigheten att ansökan om uppehållstillstånd icke bör bifallas, skaU ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighelen. Utresebeslut må meddelas endast av den centrala utlänningsmyndigheten.

Utlänning, som ankommer tiU riket, må avvisas,

1) om han icke, då så fordras, innehar pass och tillstånd att inresa i riket samt, därest han ämnar besöka Danmark, Finland, Island eller Norge, jämväl tillstånd alt inresa dit;

2) om han söker undandraga sig alt vid inresan för polismyndighet uppvisa sitt pass och till denna lämna begärda upplysningar; eller

3) om han vid inresan mot
bättre vetande lämnar polismyn
dighet oriktig uppgift rörande
förhållande, som kan inverka på
hans rätt att inresa.

Utlänning, som ankommer till riket, må avvisas,

1) om han icke, då så fordras, innehar pass och tillstånd att inresa i riket samt, därest han ämnar besöka Danmark, Finland, Island eller Norge, jämväl flllslånd att inresa dit;

2) om han söker undandraga sig att vid inresan för polismyndighet uppvisa sitt pass och till denna lämna begärda upplysningar; eller

3) om han vid inresan mot
bättre vetande lämnar polismyn
dighet oriktig uppgift rörande för
hållande, som kan inverka på hans
rätt att inresa eller om han vid in
resan svikligen förtigit sådant för
hållande.

19 §6 Utlänning må ock avvisas,

1) om han kan antagas komma alt sakna erforderliga medel för sin vistelse här i riket eller, därest han ämnar besöka Danmark, Finland, Island eller Norge, för sin vistelse därstädes ävensom för sin hemresa;

2) om han ämnar söka sitt uppehälle här i riket eller i Danmark, Finland, Island eller Norge och det skäligen kan antagas atl han icke kommer att ärligen försörja sig;

3) om han, enligt vad känt är, under de senast förflutna två åren yrkesmässigt bedrivit otukt, yrkesmässigt utnyttjat annans oluktiga levnadssätt eller yrkesmässigt bedrivit olovlig införsel eller utförsel;

4) om han tidigare inom eller utom riket blivit dömd tUl frihetsstraff och det skäligen kan befaras att han kommer att här i riket eller i Danmark, Finland, Island eller Norge fortsätta brollsUg verksamhet;

5) om det med hänsyn tUl hans föregående verksamhet eller eljest skäligen kan befaras att han kommer alt här i riket eller i Danmark, Finland, Island eller Norge bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet; eller

6) om i lag eller med stöd av lag bestämmelse meddelats därom med

5 Senaste lydelse 1961: 674.

6 Senaste lydelse 1969: 233.

Vad i denna paragraf sägs skall icke gälla den som innehar visering, uppehållstillstånd eller bosättningstillslånd.

20 §7

20 § första sycket

Avvisning skall ske vid utlännings ankomst tUl riket eller omedelbart därefter; avvisning med stöd av 19 § må dock ske intill tre månader efter ankomsten. Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet.

Vad i denna paragraf sägs skall icke gälla den som innehar visering eller uppehållstillstånd.

20 §

Utlänning som ankommer till riket skall avvisas, om det finnes grundad anledning antaga att han tillhör eller verkar för organisation eller grupp som avses i andra stycket och det tillika med hänsyn till vad som är känt om hans föregående verksamhet eller eljest föreligger fara att han här i riket medverkar till handling som avses i nämnda stycke.

I första stycket avses organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvåtig för politiska syften och därvid begå sådan gärning här i riket.

Rikspolisstyrelsen upprättar förteckning över utlänningar som enligt vad i första stycket sägs skall avvisas. Regeringen bestämmer vilka organisationer eller grupper som därvid komma i fråga.

21 §

Avvisning enligt 18 eller 19 § skall ske vid utlännings ankomst till riket eller omedelbart därefter; avvisning med stöd av 19 § må dock ske intUl tre månader efter ankomsten. Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet.

När utlänning, vdken upptagits på förteckning som avses i 20 § tredje stycket och ej innehar vise-

20 § andra stycket Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga men påstår utlänningen att han i det land, från vilket han kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påslåendet icke uppenbart orikligt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighelen. Den centrala utlänningsmyndigheten har alt, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att avvisning ej bör ske eUer är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtas från utlänningsnämnden.

21 a § Finner polismyndigheten skäl tUl avvisning föreligga i fall som avses i 18 eller 19 § men påstår utlänningen att han i det land, från vUken han kommil, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straffas jör att han övergivit krigsskådeplats eller eljest vägrat fullgöra krigstjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot alt bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala uflännings-myndigheten. Detsamma .skall gälla när utlänning påstår sig icke vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de omständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avseende. Den centrala utlänningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndighelen uppenbart att avvisning ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtas från utlänningsnämnden.

26 §s Finnes utlänning hava begått brott, å vilket fängelse i mer än ett år kan följa, eller undanröjes villkorlig dom eller skyddstillsyn som ådömls utlänning för sådant brott, och kan det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter befaras att han kommer att här i riket fortsätta brottslig verksamhet eller föranleder brottet eljest att han icke bör få kvarstanna, må domstolen förvisa honom ur riket.

Vid bedömande om uflänning bör förvisas skall hänsyn tagas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid han vistats i riket. Uflänning, som innehar bosättningstillstånd eller som då åtalet väcktes sedan minst fem år tillbaka var bosatt i riket, må förvisas endast om synnerliga skäl äro därtUl.

Vid bedömande om utlänning bör förvisas skall hänsyn tagas till utlänningens levnads- och familje-förhåUanden samt lill längden av den fld han vistals i riket. Utlänning, som när åtalet väcktes sedan minst ett år innehade permanent uppehållstillstånd eller som vid nämnda tidpunkt sedan minst fem år tillbaka var bosalt i riket, må förevisas endast om synnerliga skäl äro därtill.

Förvisas utlänning, skall det men han därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet. Förordnar domstol enligt 34 kap. brottsbalken om förändring av påföljd, som ådömts jämte förvisning, må ock meddelas det beslut i fråga om förvisningen, som därav påkallas.

29 §»

Utlänning må utvisas ur riket,

1) om han yrkesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka ärligen försörja sig;

2) om han är hemfallen åt alkoholmissbruk eller narkoflkamissbruk

8 Senaste lydelse 1964: 205. » Senaste lydelse 1968: 755.

3) om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrager sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person; eller

4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utom riket genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brotl, varför uflämning må ske enligl svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att här i riket fortsätta brottslig verksamhet.

Vid bedömande om utlänning bör utvisas enligt denna § skall hänsyn tagas lill utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt flll längden av den tid han vistats i riket. Utlänning, som innehar bosättningstillstånd eller som sedan minst fem år tUlbaka är bosatt i riket, må utvisas endast om synnerliga skäl äro därtill.

3) om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrager sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person;

4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utom riket genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, varför utlämning må ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att här i riket fortsätta brottslig verksamhet; eller

5) om sådana omständigheter
föreligger som avses i 20 § första
och andra styckena.

Vid bedömande om utlänning bör utvisas enligt första stycket 1—4 skall hänsyn lagas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid han vistats i riket. Utlänning, som sedan minst ett är innehar permanent uppehållstillstånd eller som sedan minst fem år tillbaka ar bosatt i riket, må endast om synnerliga skäl föreligga tdvisas med stöd av första stycket 1—4.

Nuvarande lydelse

Åtgärd enligt första stycket må ock, då Konungen handlägger ärendet, vidtagas av länsstyrelse eller den centrala utlänningsmyndigheten och, då den centrala utlänningsmyndigheten handlägger ärendet, av länsstyrelse. Kan det skäligen befaras att utlänningen avviker, må åtgärden vidtagas av polismyndighet. Anmälan om ål-gärden skall skyndsamt göras hos den myndighet som handlägger ärendet, och det åligger denna myndighet att omedelbart pröva om åtgärden skall bestå.

Föreslagen lydelse

oklar, äger den myndighet som handlägger ärendet förordna att han skall tagas i förvar. Om det befinnes tillräckligt, kan myndigheten i stället ålägga honom att på vissa tider anmäla sig hos polismyndighet i orten eller föreskriva annat villkor som erfordras för att hålla honom under uppsikt. Fullgör utlänning icke vad som sålunda ålagts honom, kan han tagas förvar.

Är fara i dröjsmål får åtgärd enligt andra stycket vidtagas av polismyndighet, även om ärendet handlägges av annan myndighet. Skall enligt 21 § andra stycket andra meningen ärende om avvisning underställas regeringen eller uppkommer fråga om utvisning enligt 29 § första stycket 5, får polismyndighet även i annat fall taga utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt. Anmälan om åtgärden skall skyndsamt göras hos den myndighet som handlägger ärendet, och det åligger denna myndighet alt omedelbart pröva om åtgärden skall bestå.

Utlänning får icke kvarhållas längre tid än två veckor eller, när beslut meddelats om avvisning, iörpassning, förvisning eller utvisning, två månader frän det han togs i förvar, om icke synnerliga skäl föreligga därtill. Innan beslut härom meddelas skall hållas förhör eller, om förvaltningsdomstol handlägger ärendet muntlig förhandling. Beslut om kvarhållande i förvar gäller för varje gång icke längre tid än två veckor eller, när be.slut meddelats om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning, två månader från beslutets dag.

Prop. 1975/76:18 14

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ningen, om utlänningsnämnden el- ningen. Klagan föres hos rege-ler någon dess ledamot anfört av- ringen genom besvär, vikande mening eller ock nämnden i ärende rörande avvisning icke avgivit yttrande.

Vad sålunda stadgats skall ej gälla beslut om förpassning i fall då utlänningsnämndens yttrande i ärendet ej fordras.

Klagan enligt första stycket föres hos Konungen genom besvär.

Klagande har att inkomma med besvären inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet.

48 a §

Beslut enligt 35 § andra eller fjärde stycket om tagande eller kvarhållande i förvar får överklagas av utlänningen. Vad nu sagts gäller ej beslut som meddelats av regeringen. Har beslutet meddelats av polismyndighet, föres klagan hos länsrätt. Har beslutet meddelats av den centrala utlänningsmyndigheten eller av länsstyrelse, föres klagan hos kammarrätt. Över förvaltningsdomstols beslut föres klagan enligt bestämmelserna i förvallningsprocesslagen (1971: 291).

Klagan enligt första stycket får föras särskilt och är ej inskränkt till viss tid.

49 §"

Klagan över beslut i ärende en- Klagan över beslut i ärende en-

ligt denna lag må endast föras i ligt denna lag må endast föras i
fall som angivas i 44, 46, 46 a och fall som anges i 44, 46, 46 a, 48 a
59§§. och59§§.

Utan hinder av vad i första Utan hinder av vad i första

stycket sägs må klagan föras över stycket sägs må klagan föras över beslut om avvisande av ombud el- beslut om avvisande av ombud eller biträde, beslut i jävsfråga samt ler biträde samt beslut i jävsfråga. beslut om förvarstagande i ärende Sådan klagan må föras särskilt, om utvisning hos förvaltningsdomstol.

Klagan över beslut om avvisande av ombud eller biträde samt klagan över förvaltningsdomstols

1* Senaste lydelse 1973: 123.

Kan beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning icke verkställas eller föreligger eljest, vare sig beslutet verkställts eller icke, skäl att beslutet icke längre skall lända tUl efterrättelse, äger Konungen upphäva beslutet. / samband därmed meddelar Konungen de föreskrifter för utlänningens vistelse i riket, som må finnas påkallade.

Beslut om avvisning eller förpassning, vilket icke blivit verkställt, må ock upphävas av den centrala utlänningsmyndigheten, om särskilda skäl äro därtill; vad nu sagts gäller dock icke beslut som meddelats av Konungen.

Kan beslut om förvisning icke verkställas eller föreligger eljest, vare sig beslutet verkställts eller icke, skäl att beslutet icke längre skall lända liU efterrättelse, äger regeringen upphäva beslutet / dess helhet eller i viss del eller ock medge att utlänningen utan hinder av beslutet får vistas i riket.

Första stycket äger, med det undantag som anges i tredje stycket, motsvarande tillämpning i fråga om om beslut om avvisning, förpassning eller utvisning, som på grund av omständighet som icke tidigare prövats finnes icke längre böra lända till efterrättelse.

Meddelar regeringen beslut om avvisning enligt 20 § eller utvisning enligt 29 § första stycket 5 men möter på grund av vad i 53— 54 a §§ sägs hinder mot verkställighet av beslutet eller föreligger annars särskild anledning att verkställighet ej bör äga rum, skall förordnas att verkställighet tills vidare ej får ske. Beslut om avvisning eller utvisning som nu avses eller förordnande alt verkställig-

Prop. 1975/76:18

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

het av sådant beslut ej får ske skall omprövas när anledning förekommer därtill.

Upphäves beslut enligt första eller andia stycket eller medges utlänningen rätt att utan hinder av beslutet vistas här i riket, får regeringen i samband därmed meddela sådana föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket som anges i • 34 §.

Skall verkställighet icke ske i fall som avses i tredje stycket eller har i annat fall meddelats beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning som ej kan verkställas och föreligger beträffande utlänningen sådana omständigheter som avses i 20 § första och andra styckena, får regeringen meddela föreskrifter som avses i fjärde stycket. I ärende som nu nämnts skall förhör hållas.

51 a §

Uppkommer fråga som avses i 51 § får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag, besluta att verkställighet ej skall ske innan regeringen meddelat slutligt beslut i ärendet. Sådant beslut får även meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten. Det åligger därvid den centrala utlännings-myndigheten att genast underrätta regeringen om den vidtagna åtgärden och, om ärendet ännu icke kommit under regeringens prövning, anmäla ärendet.

54 a §

Krigsvägrare må icke vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning befordras till land där han löper risk att sändas till krigsskådeplats och ej heller till land där han icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk. Befordran till sådant land får

Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer på länsstyrelse.

Påslår utlänningen att han i det land, till vilket han skulle befordras, löper risk att bliva utsatt för poliflsk förföljelse eller att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd lUl land, i vUkel han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighelen; underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet reis Senaste lydelse 1973: 274. 2 Riksdagen 1975/76.1 saml. Nr 18

Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer på länsstyrelse. / fall som avses i 20 § eller 29 § första stycket 5 äger regeringen förorätta annorlunda.

Påstår uflänningen alt han i det land, flll vilket han skulle befordras, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigsskådeplats eller eljest vägrat fullgöra krigstjänstgöring eller ock alt han där icke åtnjuter trygghet mot alt bliva sänd flll land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall, utom i fall som av-

Nuvarande lydelse

dan är prövat. Den centrala utlänningsmyndigheten har att, efler utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att verkstäUighet ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtas från uflänningsnämnden.

Avser verkställighet, som enligt andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, förpassning och har förhör icke hållits i förpassningsärendet, skall, om utlänningen begär det, förhör hållas. Det åhgger den centrala utlänningsmyndighelen att, innan ärendet avgöres, underrätta utlänningen om hans rätt alt påkalla förhör.

Finner den centrala uflännings-myndighelen anledning till verkställighet enligt 54 §, skall frågan härom underställas Konungen.

Föreslagen lydelse

.ses i 20 § och 29 § första stycket 5,
ärendet underställas den centrala
utlänningsmyndigheten. Det-

samma skall gälla när utlänning påstår sig ej vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de omständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avseende. Underställning skall dock ej ske, om påslåendet enligt det beslut som förekommer till verkslällighel redan är prövat. Den centrala utlänningsmyndighelen har all, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndighelen uppenbart atl verkställighet ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan all yttrande inhämtas från utlänningsnämnden.

Framställer utlänningen i fall som avses i 20 § eller 29 § första stycket 5 sådant påstående som avses i andra stycket av förevarande paragraf, skall ärendet hänskjutas till den centrala udän-ningsmyndigheten, som med eget yttraitde underställer regeringen ärendet. Vad nu sagts skall dock ej gälla i ärende om verkställighet av beslut varigenom påståendet redan prövats.

Avser verkställighet, som enligt andra slyckel underställts den centrala utlänningsmyndighelen, förpassning och har förhör icke hållits i förpassningsärendet, skall, om utlänningen begär del, förhör hållas. Det åligger den centrala utlänningsmyndighelen alt, innan ärendet avgöres, underrätta utlänningen om hans rätt att påkaUa förhör. / ärende som enligt tredje stycket prövas av regeringen skall förhör hållas.

Finner den centrala uflännings-myndigheten anledning tUl verkstäUighet enligt 54 §, skall frågan härom underställas regeringen.

Prop. 1975/76:18 19

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

59 §16

Har fråga om verkställighet en- Har fråga om verkställighet en-

ligt 58 § andra stycket underställts ligt 58 § andra stycket underställts den centrala uflänningsmyndighe- den centrala utlänningsmyndigheten, äger utlänningen föra klagan ten, äger utlänningen föra klagan över myndighetens beslut, om ut- över myndighetens beslut. länningsnämnden icke avgivit yttrande i ärendet eller om nämnden eller någon dess ledamot anfört avvikande mening.

Klagan enligt första stycket Klagan föres hos regeringen ge-

föres hos Konungen genom be- nom besvär, svär. Klagande har att inkomma med besvären inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet.

60 a §

Beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning art-ses verkställt när utlänningen, sedan han fått del av beslutet, lämnat riket.

Beslut om avvisning, förpassning eller utvisning förfaller, om det icke har verkställts inom två år från det beslutet vann laga kraft. Vad nu sagts gäller ej beslut otn avvisning enligt 20 § eller utvisning enligt 29 § första stycket 5.

Har utlänning ej kuntiat anträffas för verkställighet av beslut som avses i andra stycket första nieningen inom tid som där anges och uppkommer därefter fråga huruvida beslutet kan verkställas, skall vid den prövningen antagas att inom angivna tid skett verkställighet enligt första stycket, om annat ej visas.

63 §"

Underlåter utlänning, som utan Underlåter uflänning, som utan
erforderligt flllslånd uppehåUer sig erforderligt tillstånd uppehåller sig
i riket, att göra ansökan om flU- i riket, atl göra ansökan om till
stånd; eller stånd; eller

innehar utlänning sådan anställ- innehar uflänning sådan anställ
ning eller utövar han sådan verk- ning eUer utövar han sådan verk
samhet, för vilken arbetstiUstånd samhet, för vilken arbetstillstånd

16 Senaste lydelse 1971:1186. IT Senaste lydelse 1974:194.

Den som icke gör anmälan, vilken är föreskriven i författning, utfärdad med stöd av denna lag, eller som i sådan anmälan eller i ansökningsärende enligt denna lag eller sådan författning mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift;

den som hjälper uflänning att inkomma i riket i strid mot föreskrift i denna lag eller i författning, utfärdad med stöd därav;

utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att hava pass, tillstånd att inresa, tUlstånd att vistas i riket eller arbetstillstånd, överträder bestämmelsema i denna lag eller vad med stöd av lagen blivit föreskrivet; samt

utlänning som försöker hindra verkställighet av beslut om hans avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning,

straffes med dagsböter eller, där omständigheterna äro försvårande, med fängelse i högst sex månader.

Den som icke gör anmälan, vilken är föreskriven i författning, utfärdad med stöd av denna lag, eller som i sådan anmälan eUer i ansökningsärende enligt denna lag eller sådan författning mot bättre vetande lämnar oriklig uppgift eller svikligen förtiger förhållande av betydelse;

den som hjälper utlänning att inkomma i riket i strid mot föreskrift i denna lag eller i författning, utfärdad med stöd därav;

utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att hava pass, tillstånd att inresa, flllslånd att vistas i riket eller arbetstillstånd, överträder bestämmelsema i denna lag eller vad med stöd av lagen blivit föreskrivet; samt

utlänning som försöker hindra verkställighet av beslut om hans avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning,

dömes till dagsböter eller, där omständigheterna äro försvårande, till fängelse i högst sex månader.

Till fängelse i högst ett år eller, där omständigheterna äro mildrande, till dagsböter dömes, utan hinder av första stycket,

den som hjälper sådan utlänning att inkomma i riket beträffande vilken föreligga omständigheter som avses i 20 § första och andra styckena samt

utlänning som försöker hindra

Prop. 1975/76:18 21

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

verkställighet av beslut otn avvisning enligt 20 § eller utvisning enligt 29 § första stycket 5.

65 §18
Överträder uflänning föreskrift. Överträder utlänning föreskrift,

meddelad med stöd av denna lag, meddelad med stöd av denna lag,
att han icke må uppehålla sig ul- alt han icke må uppehålla sig ut
anför viss ort, viss kommun eller anför viss ort, viss kommun eller
visst polisdistrikt, straffes med visst polisdistrikt, eller överträder
fängelse i högst ett år eller, där utlänning föreskrift som medde-
omständigheterna äro mildrande, lats enligt 51 § femte stycket, dö-
med dagsböter. mes till fängelse i högst ett år el-

ler, där omständigheterna äro mildrande, till dagsböter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976.

I fråga om bosättningstillstånd gäller äldre bestämmelser inflll dess beslut meddelats om permanent uppehållstillstånd för utlänningen.

Vad i lag eller annan författning föreskrives i fråga om den som innehar bosältningsflllstånd skall i stället gälla, inflll utgången av år 1977 den som är bosatt här i riket sedan minst två år och innehar permanent uppehållstillstånd och för tiden därefter den som sedan minst ett år innehar permanent uppehållstUlstånd.

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1968: 555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket

Härigenom föreskrives i fråga om lagen (1968: 555) om rätt för uflänning och utländskt företag att idka näring här i riketi

dds att ordet "Konungen" i 6, 13, 21, 26 och 31—33 §§ skall bytas ut mot "regeringen",

dels att 3 och 4 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3§

Utlänning som har bosättnings- Utlänning som är bosalt här i

lillslånd är likställd med svensk riket och .som har permanent uppe-

medborgare beträffande rätt att hållstillstånd eller är medborgare

idka näring. i Danmark, Finland, Island eller

3 8 Senaste lydelse 1973: 163.

1 Senaste lydelse av 32 § 1971: 574.

Utlänning som ej har bosättningstillstånd men är bosalt här i riket är likställd med svensk medborgare beträffande rätten att idka följande näringar:

1. jordbruk jämte binäring vilken icke drives som självständigt företag,

2. skogsbruk i den mån det ej omfattar förädling av råvara,

3. fiske,

4. rederirörelse med svenskt fartyg i vilket uflänningen äger del,

5. undervisningsverksamhet,

6. verksamhet som läkare, tandläkare och veterinär.

4§

Utlänning som ej avses i 3 § men som är bosalt här i riket är likställd med svensk medborgare beträffande rätten att idka följande näringar:

1. jordbmk jämte binäring vilken icke drives som självständigt företag,

2. skogsbruk i den mån det ej omfattar förädling av råvara,

3. flske,

4. rederirörelse med svenskt fartyg i vilket utlänningen äger del,

5. undervisningsverksamhet,

6. verksamhet som läkare, tandläkare och veterinär.

Prop. 1975/76:18 23

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

stånd driva tUlfällig handel med uppehållstillstånd utan tillstånd
tryckt skrift. driva tillfällig handel med tryckt

skrift.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976 och gäller flll utgången av juni 1976.

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1975: 000) om tillfällig handel

Härigenom föreskrives att 3 § lagen (1975: 000) om tillfällig handel skall ha nedan angivna lydelse.

Lydelse enligt prop 1975: 52 Föreslagen lydelse

3§ Tillfällig handel får drivas endast efter särskUt tillstånd.

Svensk medborgare och utlän-   Svensk medborgare och utlän
ning som har bosättningstillstånd    ning som har permanent iippe-
får dock utan tillstånd driva till- hållslillstånd får dock utan till
fällig handel med livsmedel, blom-    ständ driva tillfällig handel med
mor och alster av inhemsk hem- livsmedel, blommor och alster av
slöjd. Vidare får, förutom svensk inhemsk hemslöjd. Vidare fär, för-
medborgare, utlänning söm har   utom svensk niedborgare, utiän-
bosättningstillstånd utan tillstånd    ning som har permanent uppe-
driva tillfällig handel med tryckt hållstillstånd utan tillstånd driva
skrift.                                 tillfällig handel med tryckt skrift.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976.

5 Förslag till

Lag om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall

Härigenom föreskrives följande.

1 § SkaU på grund av förordnande enligt 51 § tredje stycket utlänningslagen (1954: 193) av regeringen meddelat beslut om avvisning eller utvisning ej verkställas, äger 2—5 §§ tillämpning beträffande utlänning som avses med beslutet.

Har enligt uflänningslagen meddelats beslut i andra fall än sådana som avses i första stycket om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning och kan beslutet ej verkställas, får regeringen, om sådana omständigheter föreligger beiräffande utlänningen som avses i 20 § första

Prop. 1975/76:18 24

och andra styckena samma lag, förordna atl 2—5 §§ skall äga tillämpning.

2 § Finnes del vara av betydelse för att utröna huruvida organisation
eller gmpp som avses i 20 § andra stycket utlänningslagen (1954: 193)
planlägger eller förbereder åtgärd som utgör hot mot allmän ordning
och säkerhet, får utlänning, som avses i 1 §, underkastas husrannsakan,
kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av sådan uflänning får också ta
gas fingeravtryck och fotografi.

Förordnande om åtgärd enligt första stycket meddelas av pohsmyndighet. I fråga om sådan åtgärd gäller i övrigt bestämmelserna i 28 kap. rättegångsbalken i tiUämpliga delar.

3 § För ändamål som avses i 2 § första stycket kan rätlen, om synner
liga skäl föreligger, meddela polismyndighet tillstånd att taga del av
samtal till och från telefonapparat, som innehaves eller eljest kan anta
gas komma alt begagnas av utlänning som avses i 1 §.

Rätten kan för ändamål som avses i 2 § första stycket, om synnerliga skäl föreligger, även meddela polismyndighet tillstånd atl närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts tUl eller avsänts från utlänning, som avses i 1 §, och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-, telegraf-, järnvägs-eller annan befordringsanstalt.

I tillstånd som avses i andra stycket kan rällen förordna, att i tUlstån-det avsedd försändelse, som ankommer till befordringsanstalt, skall kvarhållas tUl dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Förordnandet skall innehålla underrättelse att meddelande om åtgärden ej får utan tillstånd av den som har begärt åtgärden lämnas avsändaren, mottagaren eller annan.

4 § Tillstånd som avses i 3 § skall meddelas alt gälla viss lid ej översti
gande en månad. Tiden räknas, vid tillstånd till telefonavlyssning från
den dag tillståndet delgavs tdefonanslaltens föreståndare och i övriga
fall från den dag tillståndet meddelades.

Fråga om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. Rättens avgörande sker genom slutligt beslut. Sådant beslut går omedelbart i verkställighet. I fråga om förfarandet äger i övrigt bestämmelsema i rättegångsbalken om förfarandet vid rättens prövning av fråga som under förundersökning i brottmål uppkommit om åtgärd enligt 27 kap. 16 § nämnda balk motsvarande tillämpning.

5 § Uppteckning som ägt rum vid telefonavlyssning får ej granskas av
annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. Inne
håUer uppteckningen något som ej är av betydelse för det ändamål som
föranlett avlyssningen, skall den i sådan del efter granskningen omedel
bart förstöras.

Försändelse eller annan handling som omfattas av tUlstånd enligt 3 § får ej närmare undersökas, öppnas eller granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. Handling varom här är fråga skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, skall försändelse som finns hos befordringsanstalt tUlställas den till vilken försändelsen är ställd och annan handling återlämnas flll den hos

Prop. 1975/76:18 26

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1975-06-05

Närvarande: statsmitustern Palme, ordförande, och statsråden Sträng, Andersson, Johansson, Holmqvist, Aspling, Bengtsson, Norling, Lidbom, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Zachrisson, Leijon, Hjelm-Wallén

Föredragande: statsrådet Leijon

Lagrådsremiss med förslag till ändring i utlänningslagen (1954:193), ni. m.

Föredraganden anför.

1 Inledning

Utlänningslagstiftningen har under senare år varit föremål för översyn såväl i vårt land som på det nordiska planet. Utlänningsulredningeni avgav under november 1972 två avslutande betänkanden, nämligen (Ds In 1972: 20) Frihelsberövande enligt uflänningslagen och (SOU 1972: 84) Flyklingskap. Samtidigt överlämnade utredningen en på dess uppdrag av docenten Göran Melander upprättad redogörelse för svensk praxis i ärenden om poliflskt flykflngskap (SOU 1972: 85).

I juni 1970 hade särskUda sakkunniga som i Danmark, Finland, Norge och Sverige tillkallats för att utreda förutsättningarna för en enhetlig nordisk utlänningslagstiftning och en samstämmig nordisk ul-länningspolitik (Nordiska kommitlén) avlämnat betänkandet (Nordisk utredningsserie 16/70) Ullänningspolilik och utlänningslagstiftning i Norden.

Efter remiss har yttranden över de nu nämnda fyra betänkandena avgetls av riksåklagaren (RA), hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, rikspohsstyrelsen (RPS), överbefälhavaren (ÖB), socialstyrelsen, universitetskanslersämbetet (UKÄ), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), uflänningsnämnden, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Västmanlands samt Norrbottens län, invandrarutredningen (In 1969: 22), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation

1 F. d. justitiekanslern Bengt Lännergren, ordförande, f. d. riksdagsmannen Carl-Eric Hedin, expeditionschefen, numera regeringsrådet, Eskil Hellner, riksdagsmannen Essen Lindahl, riksdagsmannen Jan-Ivan Nilsson och f. d. riksdagsmannen Ingrid Segerstedt Wiberg.

- De sakkunniga var, för Danmark politimesferen J0rgen Nielsen och poli-tiinspektören Ole Stevns, för Finland byråsekreteraren Harry Salmi och sektionschefen K. A. Svensson, för Norge kontorsjefen Amulf Jöraandstad och byråchefen Erik Smedsrud samt, för Sverige byråchefen Sven Bundsen och e.xpeditionschefen, numera generaldirektören, Claes-Göran Källner.

Prop. 1975/76:18 27

(TCO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges advokatsamfund.
Föreningen Sveriges tingsrättsdomare. Föreningen Sveriges polismäs
tare. Svenska polisförbundet samt Svenska flyktingrådet. Vidare har
Sveriges förenade studentkårer inkommit med yttrande. ,

RA, ÖB samt länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus och Norrbottens län har vid sina remissutlåtanden fogat yttranden från underlydande myndigheter. Till SIV:s yttrande har fogats yttranden från ett antal invandrarorganisalioner.

Inom arbetsmarknadsdepartementet har utarbetats promemorian (Ds A 1975: 2) Vissa ändringar i terroristlagen, i vilken föreslås vissa sakliga ändringar i lagen (1973: 162) om särskilda åtgärder lill förebyggande av vissa våldsdåd med intemationell bakgrund (den s. k. terrorist-lagen) i samband med .att denna lagstiftning arbetas in i utlänningslagen (1954: 193 — UtlL).

Över promemorian har remissyttranden avgetts av RA, JK, hovrätten för Västra Sverige, RPS, SIV, länsstyrelserna i Stockholms och Malmöhus län, utredningen (Ju 1974: 08) om telefonavlyssning, LO och SAF.

Länsstyrelsen i Stockholms län har vid sitt remissyttrande fogat yttranden från två polismyndigheter.

I detta sammanhang vill jag även nämna att SIV i skrivelser den 6 och den 12 december 1974 föreslagit vissa ändringar i UtlL och utlänningskungörelsen (1969: 136 — UtlK). Förslagen har remissbehandlats. Över skrivelsen den 6 december har yttranden avgetts av kammarrätten i Stockholm, RPS, socialstyrelsen, AMS, uflänningsnämnden, länsstyrelserna i Stockliolms samt Göteborgs och Bohus län, LO, TCO, SAF, Sveriges advokatsamfund. Svenska röda korset. Svenska flyktingrådet samt Förenade invandrarorganisationer i Sverige (FIOS). Över skrivelsen den 12 december har RÄ, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Stockholm, RPS, socialstyrelsen, AMS, länsstyrelserna i Stockholms samt Göteborgs och Bohus län, LO, TCO, SAF samt Sveriges advokatsamfund yttrat sig.

Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund och Solidaritetskommittén för politiska flykflngar har den 26 augusfl 1974 resp. den 11 november 1974 gett in skrivelser med förslag tiU vissa ändringar i gällande utlänningslagstiftning. Efter remiss har yttranden avgetts av RPS och SIV.

2 Gällande ordning enligt utlänningslagen och utlänningskungörelsen m. m.

2.1 Skyddet för politiska flyktingar (asylrätten) .

2.1.1 Den svenska utlänningslagstiftningen

Bestämmelser ang. flyklingskap återfinns bl. a. i uflänningslagen (1954: 193). Begreppet flykting förekommer i den svenska lagstiftningen

Prop. 1975/76:18 28

endast i sammanställningen "politisk flykting". Detta flyktingbegrepp anges i 2 § andra stycket UtlL på följande sätt:

Såsom politisk flykting anses i denna lag utlänning som i sitt hemland löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås att någon på grund av sin härstamning, tUlhörighet till viss sam-hällsgmpp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på gmnd av politiska förhållanden utsattes för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller ock att på grund av politiskt brott allvarligt straff ålägges honom.

De bestämmelser i UtlL som reglerar utlännings rätt att komma in och uppehålla sig i Sverige gäller i princip också för flyktmg. Denne är emellertid i vissa avseenden förmånligare stäUd än annan utlänning.

I 2 § första stycket UflL föreskrivs att politisk flykting, då han är i behov av fristad här i riket, inte utan synnerliga skäl skall vägras sådan fristad. Denna principdeklaration om asylrätten innebär en begränsning av möjligheterna att av exempelvis arbetsmarknadspolitiska skäl vägra uflänning, som är att anse som politisk flykting, rätt att resa in och vistas i landet. Principdeklarationen är emellertid tillämplig endast i fråga om pohtisk flyktmg, som har anlänt till riket. Bestämmelsen kan således inte åberopas beträffande politisk flykting som befinner sig i annat land.

Utöver innehållet i principdeklarationen utgör bestämmelserna i 53 och 54 §§ UflL om s. k. politiskt verkställighetshinder det skydd mot politisk förföljelse, som politisk flykting åtnjuter i Sverige. Enligt 53 § får utlänning vid verkställighet av avvisning, förpassning, utvisning eller förvisning inte befordras till land, där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse, och inte heller till land, där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. Utan hinder av bestämmelserna i 53 § får utlänning emellertid enligt 54 § första stycket befordras flll sådant land som där nämnts, om han genom synnerligen grov brottslighet ådagalagt att hans kvarblivande här i landet skulle innebära allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet och den förföljelse som hotar honom inte innebär fara för hans liv och inte heller i övrigt är av särskilt svår beskaffenhet. En ytterligare förutsättning är att utlänningen inte kan befordras till annat land. Enligt 54 § andra stycket får vidare uflänning befordras till sådant land som anges i 53 §, om han här eller utomlands bedrivit verksamhet, som har inneburit fara för rikets säkerhet, och det finns anledning anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Även i sådant fall gäller den förutsättningen att utlänningen inte kan befordras till annat land än sådant som avses i 53 § UflL.

Tillämpningen av UflL:s bestämmelser på den som gör gällande politiskt flyklingskap fömtsätter en prövning av det politiska flyktingskapet. Denna prövning innebär dock inte något slutgiltigt ställningstagande till frågan huruvida politiskt flyklingskap föreligger. I flertalet fall torde det

Prop. 1975/76:18 29

inle ens framgå hur prövningen har utfallit i detta hänseende. Vad som sagts nu gäller främst fall där politiskt flyklingskap åberopas som skäl för ansökan om rätt att inresa och uppehålla sig i landet eller som skäl mot awisnings- eller förpassningsbeslut eller verkstäUighet av sådant beslut. BevUjande av tiUstånd för uppehåll i riket sker nämligen utan särskild motivering. Detsamma torde regelmässigt vara faUet om i awisnings- eller förpassningsärende politiskt flyklingskap anses föreligga. Vederbörande utlänning beviljas i sådana fall erforderliga tUlstånd för vistelse i riket. När det gäller fråga om verkställighet av förvisningsbeslut kan det emellertid förekomma att det politiska flyktingskapet tydligare anges genom att beslutsmyndigheten (SIV eller regeringen) finner hinder mot verkställighet föreligga enligt 53 och 54 §§ UtlL.

Det enda sätt enligt svensk lagstiftning på vilket en utlänning, som vistas lovligen här i landet, kan få till stånd en särskUd prövning av frågan om han är att anse som politisk flykting och ett särskilt beslut i frågan är genom ansökan om resedokument enhgt 1951 års flyktingkonvention. Enligt artikel 28 i konventionen skall ansluten stat för flykting, som lovligen vistas i staten, utfärda resedokument för resor utanför statsområdet. Övriga anslutna stater är skyldiga att erkänna giltigheten av resedokument som utfärdats enligt konvenflonen. Kungl. Maj:t har i kungörelsen (1955: 29) om resedokument för vissa flyktingar uppdragit åt den centrala utlänningsmyndigheten att i fall som avses i artikel 28 i konventionen utfärda resedokument och att vid utfärdandet eller vid förlängning av dokumentets giltighetslid iaktta konvenflonens bestämmelser. Elt beslut att utfärda resedokument anses emellertid inte medföra att utlänningen har erkänts som flykting i andra avseenden där flyktingskapet kan ha betydelse. Det är sålunda möjligt att politiskt verkställighetshinder befinns inte föreligga beträffande avlägsnande av utlänning, som av den centrala uflänningsmyndigheten försetts med resedokument.

Beträffande gäUande bestämmelser om resedokument får jag vidare hänvisa till 2.6.2.

2.7.2 Internationella överenskommelser m. m.

I artikel 14 i Förenta nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheter från år 1948 föreskrivs följande om asylrätten:

1. Envar har rätt att i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse.

2. Denna rätt må icke åberopas vid laga åtgärder, reellt grundade på icke politiska brott eller på handlingar som strider mot Förenta nationernas ändamål och grundsatser.

Artikel 14 ger i sig inte den enskilde rätt att fordra asyl i något land utan endast rätt att söka och åtnjuta asyl. Bestämmelsen medför den

Prop. 1975/76:18 30

konsekvensen alt stat, som bevUjar någon asyl, inte härigenom gör sig skyldig till en ovänlig handling mot den personens hemland.

Denna konsekvens har också senare fastslagits i Förenta nationernas förklaring om territoriell asyl från 1967. 1 artikel 1 av förldaringen uttalas att, när stat beviljar asyl åt personer som omfattas av artikel 14 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, detta utgör en fredlig och humanitär handling som inte kan betraktas som ovänlig av annan stat. I samma artikel sägs att asyl som stat beviljar personer vilka äger åberopa artikel 14 i den allmänna förklaringen, inbegripet de som kämpar mot kolonialism, skall respekteras av varje stat. Rätten att söka och åtnjuta asyl får dock inte åberopas av person, som på allvarliga grunder kan antas ha begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten. Det ankommer på varje stat att själv pröva om det finns anledning att bevilja asyl. Asylberättigad person får inle avvisas vid gränsen till den stat där han söker asyl eller, om han kommit in på dess område, utvisas eller tvångsvis återsändas tUl stat där han kan konima att utsättas för förföljelse.

Ingen av de nu nämnda förklaruigarna är juridiskt bindande. Inom Förenta nationernas ram har emellertid angående flyktingar träffats överenskommelser som är juridiskt buidande för avtalsslutande stat.

Den viktigaste av dessa överenskommelser är 1951 års FN-konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen). Till denna konvention fogades 1967 elt protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. I förening med detta protokoll definieras i konvenlionen en flykting som

den som i anledning av välgrundad fruklan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tUlhörighet tUl viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eUer på gmnd av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd, eller den som utan att vara medborgare i något land befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan som nyss sagts, icke önskar att återvända dit (artikel 1 A punkt 2).

I konvenlionen anges aUmänt vilka skyldigheter som en flykting har vid vistelse i konventionsstat samt mer ingående vilka rättigheter och förmåner som konventionsstat är skyldig att tillförsäkra flykting, som uppehåller sig inom dess område. Det skydd mot förföljelse som flyktingen tillförsäkras genom konventionen tar sig uttryck i bestämmelser om hinder mot alt avlägsna honom från asyllandet. 1 konventionens artikel 32 föreskrivs sålunda att flykting, som lovligen uppehåller sig inom etl lands område, inle får utvisas "annat än på gmnd av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen". Utvisas emellertid flykting från fördragsslutande stat får enligt arflkel 33 utvisningen inle verkställas till gränsen mot område där flyktingens liv eller

Prop. 1975/76:18 31

frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.

Det skydd mot förföljelse som konventionen tUlförsäkrar flykting är dock inte undantagslöst. För det första föreskrivs i anslutning till definitionen av begreppet "flykting" alt konventionens bestämmelser över huvud taget inte äger tillämpning på den beträffande vilken det föreligger allvarliga skäl anta att han a) förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller broll mot mänskligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de intemationella överenskommelser, som tiUkommit för alt meddela bestämmelser angående sådana brott; eller b) förövat grovt icke poUtiskt brott utanför tillflyklslandet, innan han erhöll tillträde till delsamma såsom flykting; eUer c) gjort sig skyldig till gärningar, stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser (arflkel 1 F). För det andra uttalas i artikel 33 att undantag från huider mot verkstäUighet av avlägs-nandebeslut kan göras beträffande flykting, vUken det finns skälig anledning att betrakta som en fara för vistelselandets säkerhet eller vilken med hänsyn till alt han genom laga kraft ägande dom dömts för synnerligen grovt brott utgör en samhällsfara för det landet.

De rättigheter och förmåner, som konventionsstat genom konventionen åläggs att flllförsäkra flykting, avser främst att trygga flyktingens vistelse inom konventionsstaten. För att emellertid möjliggöra för flykting, som saknar eget pass eller liknande handling, att röra sig utanför tUlflyktslandet har i konventionens artikel 28 intagits en bestämmelse som förpliktar fördragsslutande stat att för flykting, som lovligen vistas inom staten, utfärda sådant resedokument för resor utanför den staten som förut nämnts, såvida inte tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar däremot. Fördragsslutande stat får enligt konventionen också utfärda resedokument tUl flykting som olovligen uppehåller sig inom landet. 1 sådana fall bör tas särskild hänsyn till om flyktingen inte kan få resedokument från den stal där han har lov alt vistas. I en bilaga tUl konventionen ges närmare bestämmelser och anvisningar om utfärdande och förlängning m. m. av resedokument. Där sägs också att de fördragsslutande staterna skall erkänna giltigheten av resedokument som utfärdats i enlighet med konventionens f öreslaifter.

Jag återkommer längre fram till frågan om resedokument (2.6.2).

Konventionsreglerna upphör att gälla när den som har bedömts vara flykting inte längre anses ha sådan status. EnUgt artikel 1 C i konventionen förlorar flykting sin flyktingstatus

1. om han av fri vilja på nytt begagnar sig av det lands skydd, vari han är medborgare,

2. om han, efter att ha förlorat sitt medborgarskap, av fri vilja åter förvärvar detta.

Prop. 1975/76:18 32

3. om han förvärvar medborgarskap i ett nytt land och kommer i åtnjutande av detta lands skydd,

4. om han av fri vUja återvänder för att bosätta sig i det land, som han lämnat eller utanför vilket han har fortsatt att uppehålla sig på grund av fruktan för förföljelse,

5. om han icke kan fortfara att vägra begagna sig av det lands skydd, i vilket han är medborgare, eftersom de omständigheter inte längre föreligger som ledde till att han erkändes som flykting, eller

6. om han utan alt äga medborgarskap i något land kan återvända till det land, i vilket han tidigare hade sin vanliga vistelseort, eftersom de förhållanden som medförde att han tidigare erkändes som flykting inte längre föreligger.

För flykting, som regelmässigt är anställd ombord på fartyg, kan flyktingkonventionens bestämmelser om skyldighet för fördragsslutande stat att utfärda resedokument inte tillämpas, eftersom han inte lovligen vistas inom fördragsslutande stats territorium. Även i andra avseenden är skyddet för flykting som är sjöman mindre än för andra flyktingar. För att avhjälpa dessa missförhållanden träffades inom Förenta nationerna 1957 års överenskommelse angående flyktingar som är sjömän. Till denna överenskommelse ansluter ett år 1973 öppnat protokoll angående flyktingar som är sjömän. Genom dessa båda instmment, som ansluter till flyktingbegreppet i flyktingkonventionen och 1967 års protokoll, ges särskilda regler om flyktingsjömans anknytning till fördragsslutande stat. Vidare regleras frågorna när han skall anses lovligen inrest i sådan stat och under vilka omständigheter fördragsslutande stat kan underlåta att fullfölja sina konventionsåtaganden gentemot sådan flykting.

Slutligen kan i detta sammanhang nämnas att det inom Förenta nationerna pågår arbete som syflar tiU en konvention om territoriell asyl.

2.1.3 Förhållandena i vissa andra länder

De bestämmelser som reglerar flyktings rätt till inresa och vistelse i elt land har efter hand blivit alltmer enhetiiga. Denna utveckling får ses som en följd av det omfattande internationeUa samarbete som bedrivits, särskUt inom Förenta nationernas ram, för att förbättra flyktingarnas levnadsvillkor och trygga deras rättsUga stäUning i de länder som de tagit sin tillflykt tUl. Av särskUd betydelse för deima utveckling har varit konventionen angående flyktingars rättsliga ställning. Inemot hälften av Förenta nationernas medlemsstater har anslutit sig till konventionen, som på olika sätt har blivit normerande för den rättsliga behandlingen av flyktingar i de anslutna staterna. För att garantera efterlevnaden av konventionens bestämmelser har flertalet stater i Väst-Europa, däribland Danmark och Finland, införlivat konventionen med den nationella rättsordningen och gjort den till direkt tiUämplig intern rätt. Norge

Prop. 1975/76:18 33

har liksom Sverige på grundval av nationell praxis utformat egna regler om flyklingskap med beaktande av konventionens bestämmelser.

Vad som sagts nu gäller framför allt reglerna om vem som skall anses som flykting och därmed berättigad till särskilt skydd samt beslämmelserna om under vilka fömtsättningar flykting får avlägsnas från tillflyktslandet. Konventionen innehåller inga direkta bestämmelser, som ålägger ansluten stat att fastställa flyklingskap och därför inte heller några regler om förfarande härför. Flertalet västeuropeiska stater har emellertid genom lagstiftning eller praxis skapat ett särskilt förfarande för fastställande av flyklingskap. Förfarandet har dock utformats högst olika i skUda länder.

För en närmare redogörelse ang. förhållandena i vissa främmande länder får jag i övrigt hänvisa till betänkandet Flyklingskap (SOU 1972:84) s. 44 f.

2.2 Tillstånd för inresa, uppehåll, bosättning och arbete

Bestämmelser om tillstånd till inresa och uppehåll i Sverige, liksom bestämmelser om tUlstånd för arbetsanslällning finns i UtlL och UtlK.

Enligt 7 § UtlL får regeringen förordna att utlänning inte utan tillstånd får inresa hit eller vistas här. Tillstånd meddelas som visering, uppehållstillstånd eller bosältningstillstånd. Från visering bortses i det följande.

Uppehållstillstånd medför enligt 9 § UtlL rätt att vistas här under tid som anges i tillståndet. Det innefattar inte rätt tUl inresa utan att detta har angetts särskilt. Tillståndet får begränsas till att avse viss del av landet och förbindas med vissa föreskrifter. Det förekommer dock inte atl så sker. Tillståndet får innehålla föreskrift om att utlänningen senast när tillståndet har löpt ut skall lämna landet (utresebeslul).

Bosältningsflllstånd får meddelas för utlänning som är fäst bosatt i riket. Tillståndet medför rält att inresa och att utan tidsbegränsning vistas här i landet (10 § UtlL).

På motsvarande sätt får regeringen enligt 15 § UtlL förordna att utlänning inte utan tillstånd får inneha anställning här eller, med visst undantag, utöva verksamhet som föranleds av anställning utomlands eUer inneha anslälhiing som avser befattning på svenskt fartyg i utrikes fart. Tillstånden ges i form av arbets- resp. anstäUningstillslånd. I delta sammanhang kan bortses från anställningslillstånd. Kravet på arbetstillstånd gäUer inte den som har bosättningstiUstånd.

I fråga om de nämnda tillstånden gäller i övrigt följande enligt UflL och UtlK.

Icke-nordbo får inte vistas här i landet längre tid än tre månader utan att ha uppehållstillstånd (32 § UflK). Tillståndet gäller för den tid som

3 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 34

anges i tUlståndet. Någon minimi- eUer maximitid för gUtigheten av elt sådant tiUstånd finns inte föreskriven. TiUståndets giltighetstid får dock inte överskrida giltigheten av utlänningens pass (38 § UtlK). För ickenordbo gäller också att arbetstillstånd måste ha meddelats för att vederbörande skall ha rätt att ta anslälhiing här i landet (42 § UtlK). Även detta tillstånd är tidsbegränsat men inte heller här gäller några minimi-eller maximitider. Vanligtvis bestäms gUtighetstiden så att den överensstämmer med vad som gäller för uppehållstillståndet. Såväl uppehålls- som arbetstillstånd kan förenas med särskUda villkor och föreskrifter.

Icke-nordbo, som är fast bosatt i landet, kan efter ansökan få bosätt-ningstUlstånd (55 § UtlK). Sådant tillstånd beviljas numera regelmässigt efter två års vistelse i landet. Bosättningstillslånd befriar vidare innehavaren från eventuell skyldighet att vid inresa ha visering.

Uppehållstillstånd kan inte återkallas av andra skäl än att ufläimingen i tillståndsärendet mot bättre vetande har lämnat oriktig uppgift som föranlett att tillstånd har meddelats (50 § UtlL). Arbetstillstånd kan återkallas om särskilda skäl föreligger (16 § UtlL). Bosältningstillstånd kan återkallas av samma skäl som uppehållstillstånd (50 § UtlL) samt om innehavarens bosättning upphör (10 § andra stycket UtlL).

2.3 Avvisnmg och avlägsnande av utlänning efter inresa

Ufläiming kan eiUigt 18 § UtlL avvisas vid ankomsten till landet eller omedelbart därefter, 1) om han inte har erforderligt pass och tillstånd att resa in i landet och, om han ämnar besöka annat nordiskt land, även tillstånd att inresa dit, 2) om han söker undandra sig att vid inresan för polismyndighet uppvisa sitt pass och tUl denna lämna begärda upplysningar eller 3) om han vid inresan mot bättre velande lämnar polismyndigheten oriktig uppgift rörande förhållanden som kan inverka på hans rätt att inresa. Utlänning kan vidare enligt 19 § UtlL avvisas vid ankomsten tUl landet och intill tre månader därefter 1) om han kan antas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse här i landet eUer, om han ämnar besöka annat nordiskt land, för sin vistelse där samt för sin hemresa, 2) om han ämnar söka sitt uppehälle här i landet eller i annat nordiskt land och det skäligen kan antas att han inte kommer att ärligen försörja sig, 3) om han, enligt vad som är känt, under de senast förflutna tvä åren yrkesmässigt bedrivit otukt, yrkesmässigt utnyttjat annans oluktiga levnadssätt eller yrkesmässigt bedrivit olovlig införsel eller utförsel, 4) om han tidigare inom eller utom landet blivit dömd till frihetsstraff och det skäligen kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller i annat nordiskt land, 5) om det med hänsyn tUl hans föregående verksamhet eller eljest skäligen kan befaras att han kommer att bedriva sabotage.

Prop. 1975/76:18 35

spioneri eUer olovlig underrättelseverksamhet här i landet eller i annat nordiskt land eller 6) om i lag eller med stöd av lag bestämmelse meddelats därom med anledning av resolution, som antagits av Förenta Nationemas säkerhetsråd. — Utlännuig kan på begäran av den centrala utlänningsmyndigheten i armat nordiskt land avvisas också i aimat fall, om det kan antas att han eljest beger sig till det land som framställt sådan begäran.

Utöver möjligheten att avvisa utlänning inom tre månader från inresan, kan avlägsnande efter inresan ske genom förpassning, utvisning och förvisning.

Utlänning kan förpassas ur landet om han uppehåller sig här utan att ha erforderligt pass och tUlstånd att vistas här (22 § UflL).

Utlänning kan med stöd av 29 § UtlL utvisas ur landet 1) om han yrkesmässigt bedrivit otukt eUer eljest underlåter att efter förmåga söka ärUgen försörja sig, 2) om han är hemfallen åt alkoholmissbrak eller narkotikamissbmk och befinns i följd därav vara farlig för annans personliga säkerhet eUer föra ett grovt störande levnadssätt, 3) om han av tredska eUer uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrar sig att uppfyUa sina förpliktelser mot det aUmänna eller mot enskild person eller 4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utomlands genom dom som äger laga kraft blivit dömd tiU frihetsstraff för brott, varför utlämning får ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på gmnd av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här. Uflänning som innehar bosätt-ningstUlstånd eller som sedan minst fem år tiUbaka är bosatt i landet, får utvisas endast om det förehgger synnerliga skäl. — Utlänning kan vidare enligt 34 § UtlL utvisas genom beslut av regeringen, om det är påkaUat av hänsyn tiU rikets säkerhet eller eljest i statens intresse (s. k. politisk utvisning).

Utlänning kan enligt 26 § UtlL förvisas genom dom eller beslut av allmän domstol, om han befinns ha begått brott på vilket kan följa fängelse i mer än ett år eller om vUlkorlig dom eller skyddstillsyn som har ådömts honom för sådant brott undanröjs och det på gmnd av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller om brottet eljest föranleder att han inte bör få kvarstanna. Utlänning kan vidare förvisas om han befinns ha begått brott, vara enligt UtlL eller enligt författning som utfärdats med stöd därav kan följa fängelse samt omständigheterna vid gärningens begående är försvårande eller om han under de före gärningen senast förflutna två åren har funnits skyldig till brott av samma slag. Utlänning, som innehar bosättningstillstånd eller som då åtalet väcktes sedan minst fem år tillbaka var bosatt i riket, får förvisas endast om det föreligger syimerliga skäl.

Prop. 1975/76:18 36

2.4 Särskilda tvångsåtgärder i utlänningsärenden m. in.

2.4.1 Bestämmelserna i utlänningslagen

Bestämmelser om särskUda tvångsåtgärder i utlätmingsärenden finns i 35—38 §§ UtlL. Tvångsmedlen utgörs av tagande i förvar och ställande under uppsikt.

När fråga uppkommer om avvisning, förpassning eller utvisnmg eller om verkställighet av sådan åtgärd eller av förvisning, får enligt 35 § den myndighet som handlägger ärendet förordna att utlänningen skaU tas i förvar eller ställas under uppsikt. Handläggs ärendet av regeringen, kan även SIV eller länsstyrelse förordna om tvångsåtgärd. Är SIV handläggande myndighet kan också länsstyrelse meddela sådant förordnande. Om det skäligen kan befaras att utlänningen avviker, får åtgärden också vidtas av polismyndighet. Anmälan om åtgärden skall då skyndsamt göras tUl den myndighet som handlägger ärendet och det åligger den myndigheten att omedelbart pröva om åtgärden skall bestå.

När myndighet förordnar om avvisning, förpassning eller utvisning av utlänning, som hålls i förvar eller står under uppsikt, skall enligt 36 § myndigheten samtidigt pröva om tvångsåtgärden skaU bestå tUls verkställighet sker.

Förekommer inte längre skäl att håUa uflänningen i förvar eller under uppsikt skall åtgärden omedelbart hävas (37 §).

Som förutsättning för beslut om tvångsåtgärd anges i lagtexten således endast att det uppkommer fråga om avvisning, förpassning eller utvisning eller om verkställighet av sådan åtgärd eller om verkslälUghel av förvisning. 1 prop. 1954: 41 s. 103 betonade föredragande departementschefen att tvångsåtgärd inte fick tillgripas annat än som elt led i ett förfarande för utlännings avlägsnande ur riket. Han framhöll samtidigt att enbart den omständigheten att ett avlägsnandebeslut inte omedelbart kunde verkställas inte fick utgöra grund för tvångsåtgärd. Vid sidan av ett verkstälUghetshinder måste enhgt departementschefen föreligga andra omständigheter som påkallar att utlänningen tas i förvar eller stäUs under uppsikt, t. ex. fara för att utlänningen avviker och håller sig undan eller för att han här kommer och bedriva för landet skadlig verksamhet.

Beslut om tvångsåtgärd kan inte överklagas utom såvilt angår förvaltningsdomstols beslut i utvisningsärende om tagande i förvar. Sådant beslut kan överklagas särskilt. Klagotiden är inte inskränkt till viss tid (49 § tredje stycket UflL).

I 38 § första stycket föreskrivs emeUertid att om det finns anledning att hålla utlänning i förvar längre tid än en månad frågan skall inom samma tid understäUas regeringen. Ingen får kvarhållas längre tid än tre

Prop. 1975/76:18 37

månader från förvarstagandet såvida inte regeringen finner synnerliga skäl föreligga. Innan regeringen meddelar sådant beslut skall förhör hållas med utlänningen och utläimingsnämndens yttrande inhämtas. Regeringens beslut om kvarhållande av utlänning i förvar gäller varje gång högst tre månader från dagen för beslutet.

Den nämnda underställningsregeln gäUer dock inte i utvisningsärende hos förvaltningsdomstol. Enligt 38 § andra stycket gäller i sådant ärende att ingen får kvarhåUas längre tid än tre månader från det han togs i förvar, om inte synnerliga skäl föreligger därtill. Innan sådant beslut meddelas skaU muntlig förhandling håUas i ärendet. Beslut om kvarhållande i förvar gäUer för varje gång inte längre än tre månader från dagen för beslutet.

I UtlL finns bestämmelser om när förhör skaU eller får hållas i utlänningsärende. Förhör skall alltid hållas i ärende om s. k. poliflsk utvisning (34 § andra stycket UtlL) och i ärende om kvarhållande av utlänning i förvar i mer än tre månader (38 §). På utlänningens begäran skall hållas muntlig förhandling i ärende hos länsrätt angående utvisning (31 §) och förhör i ärende om verkställighet av förpassning som har underställts den centrala utlänningsmyndighelen på grund av påstående om poliflskt flykflngskap, om förhör inte redan har hållits i förpassningsärendet (58 § tredje stycket). Förhör kan håUas, om regeringen, SIV, utlänningsnämnden eller länsstyrelse i övrigt finner anledning därtill (39 §). Slutligen kan regeringen förordna alt förhör skall hållas vid allmän underrätt, om det erfordras utredning vid domslol rörande omständighet av betydelse för ärendets avgörande (43 § första stycket).

Med de undantag som jag nu har angett är förfarandet inför myndigheterna i princip skriftligt.

Beslut om tagande i förvar verkställs av polismyndighet. Enligt 1 § lagen (1972: 509) om vad som avses med pohsmyndighet m. m. skall, om inte annat följer av lag eller annan författning, med polismyndighet förslås polisstyrelsen i distriktet. För att tillgripa tvångsåtgärd mot utlänning fordras således ett förordnande av beslutsmyndigheten. Vid fara i dröjsmål kan emellertid enskild polisman ingripa mot utlänning utan all beslut härom har meddelats. Sådant ingripande kan ske med stöd av 1 § lagen (1973: 558) om tillfälligt omhändertagande. I detta lagrum sägs alt om polisstyrelse enligt särskild bestämmelse har befogenhet att besluta omhändertagande av någon, så får polisman omhänderta denne i avbidan på polisstyrelsens beslut. Som förutsättning för polismannens ingripande anges att föreskrivna rekvisit för beslut om omhändertagande bedöms föreligga och dröjsmål med omhändertagandet finns innebära fara för den omhändertagnes eller annans liv eller fara i annat hänseende. Enligt 5 § samma lag skall polisman som verkställt omhändertagandet anmäla åtgärden till sin förman så skyndsamt som möjligt. Förmannen skall omedelbart pröva om åtgärden skall bestå. Innebär hans beslut att

Prop. 1975/76:18 38

den omhändertagne skall kvarhållas skall han skyndsamt underrätta polisstyrelsen om omhändertagandet och skälen för detta. Det åligger enligt 7 § polisstyrelsen att snarast möjUgt efter omhändertagandet meddela beslut enligt de särskUda bestämmelser som är tillämpliga i varje särskilt fall.

2.4.2 Internationella överenskommelser

Det internationeUa arbete, som efter andra världskriget sattes igång för att skapa rättsliga garantier för de mänskhga rättigheterna, har resulterat i två konventioner, till vilka Sverige har anslutit sig. I båda finns bestämmelser angående fribetsberövanden.

Ar 1950 öppnades för undertecknande Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. I artikel 5 i konventionen föreskrivs att ingen får berövas sin frihet utom i särskUt i artikeln angivna fall och i den ordning som lagen föreskriver. Ett sådant särskilt angivet fall är "då någon lagUgen är arresterad eUer eljest berövad sin frihet tiU förhindrande av att han obehörigen inkommer i landet eller som ett led i förfarande för hans utvisning eller utlämnande". Enligt samma artikel skaU envar, som sålunda berövas sin frihet, ha rätt att få lagligheten av frihetsberövandet prövat inför domstol. Befinns åtgärden vara olaglig skall beslut fattas om frigivning.

1966 antog Förenta Nationernas generalförsamling Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I stor utsträckning berör den samma rättigheter som omfattas av Europarådskonventionen. I artikel 9 föreskrivs att ingen får berövas sin frihet utom på sådana gmnder och i sådan ordning som anges i lag. I samma artikel sägs vidare att den som sålunda har berövats sin frihet skall ha rätt alt inför domstol påfordra att lagligheten av frihetsberövandet prövas utau dröjsmål och att frigivning beslutas, om åtgärden är olaglig.

2.5 Besvärsrätten i utlänningsärenden

Möjligheterna att föra talan mot beslut enligt UtlL har mycket olika omfattning. I fråga om vissa typer av ärenden föreligger full besvärs-rätt, medan i andra fall finns endast begränsade klagomöjligheter. 1 några ärendelyper finns inte någon klagorätt.

Fullständig besvärsrätt föreligger endast i fråga om följande beslut, nämligen allmän domstols beslut om förvisning, förvaltningsdomstols beslut om utvisning eller om tagande i förvar samt beslut av SIV om avslag på ansökan om resedokument. Besvärsrätlen regleras i dessa fall i rättegångsbalken (RB) såvitt avser allmän domstols beslut, i förvallningsprocesslagen (1971: 291) beträffande förvaltningsdomstols beslut och i förvaltningslagen (1971: 290) såvitt angår ärenden om resedokument.

Prop. 1975/76:18 39

I övriga ärenden inom utlänningslagstiftningen är klagorätten antingen begränsad eller utesluten. Bestämmelserna innebär följande.

Polismyndighets beslut om avvisning kan överklagas hos SIV (44 § första och andra styckena UtlL). 1 vissa fall skall polismyndigheten i stället för att fatta beslut underställa SIV ärendet (20 § andra och tredje styckena). I ärende hos SIV som rör avvisning skall verket enligt 20 § andra stycket och 45 § UtlL regelmässigt höra utlänningsnämnden. Talan mot SIV:s avvisningsbeslut får föras endast i de fall då utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter anfört avvikande mening eller nämnden inte har avgett yttrande (46 § första stycket UtlL).

Innan SIV meddelar beslut om förpassning skaU likaså utlänningsnämnden höras (23 § UtlL). Utan dess hörande får förpassningsbeslut meddelas i vissa faU. Detta får ske om för utlänningen meddelats utresebeslut (9 § andra stycket UtlL) eller beslut om vägrat uppehållstillstånd på grund av s. k. vandelsskäl, dvs. omständighet som enligt 19 § första stycket punkterna 2—5 eUer 29 § UtlL kan föranleda avvisning resp. utvisning. Mot SIV:s beslut om förpassning får på motsvarande sätt som i fråga om avvisningsbeslut talan föras endast om utlänningsnämnden inte har yttrat sig eller i nämnden har anförts avvikande mening. I de fall då enligt vad jag har nämnt nämnden inte behöver höras förehgger ingen besvärsrält.

Rätlen för SIV att i vissa faU meddela förpassningsbeslut utan utlänningsnämndens hörande korresponderar med en skyldighet att i stället höra uflänningsnämnden redan innan den meddelar utresebeslulet eller beslut om vägrat uppehåUsflllstånd p. g. a. vandelsskäl (12 § första stycket UtlL). Talan får då i stäUet föras mot dessa beslut i den mån besluten avviker från mening som framförts i nämnden eller nämnden inte har yttrat sig.

Under motsvarande förutsättning får enligt 59 § första stycket talan föras mot SIV:s beslut om verkstäUighet av avlägsnandebeslut när ärendet har underställts verket enligt 58 § andra stycket. Även i dessa ärenden skall nämligen uflänningsnämnden regelmässigt höras.

Talan mot beslut av SIV i de nämnda fallen fullföljs hos regeringen. Besvärstiden är en vecka (46 § tredje stycket och 59 § första stycket UflL).

Mot beslut enligt UtlL får i övrigt, bortsett från vissa processuella beslut, talan inte föras (49 § UflL).

Regeringen kan emellertid i vissa fall få pröva ärende i vilket besvärsrält inle föreligger. Enligt 47 § UtlL kan SIV, om man finner särskilda skäl lill detta, överlämna elt ärende tUl regeringens avgörande (underställning). Detta skall alltid ske om utlänningsnämnden begär det. En annan form av prövning av ärenden som ankommer på regeringen sker genom s. k. återbrytning av avlägsnandebeslut. Dessa beslut preskriberas inte ulan gäller ulan tidsbegränsning. Enhgt 51 § UtlL får emellertid re-

Prop. 1975/76:18 40

geringen upphäva beslut om avvisning, förpassning, utvisning eller förvisning som inte kan verkställas dier som, vare sig det har verkställts eller inte, av andra skäl inte längre skall lända till efterrättelse. Återbrytning av awisnings- eller ulvisningsbeslut kan också beslutas av SIV när särskilda skäl föreligger. Det gäller dock inte beslut som meddelats av regeringen.

2.6 Vissa övriga bestämmelser i utlänningslagen och utlänningskungörelsen m. m.

2.6.1 Straff för arbetsgivare som anställer utlänning utan arbetstiUstånd
Arbetsgivare som har utlänning utan arbetstillstånd anställd kan en
ligt 62 § UtlL dömas tiU dagsböter.

Enligt 62 § UtlK skall den som i sin tjänst anställer utlänning som har fyllt 16 år göra skriftlig anmälan till polismyndigheten, när utlänningen tillträder och slutar anställningen. Underlåter arbetsgivaren att göra sådan anmälan eller lämnar han i anmälan oriktig uppgift mot bättre vetande kan han dömas till dagsböter eller, om omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst sex månader.

2.6.2 Bestämmelser om resedokument

I samband med redogörelsen för skyddet för politiska flykflngar (2.1) nämnde jag att SIV enligt kungörelsen (1955: 29) ang. utfärdande av resedokument får utfärda resedokument enligt 1951 års flyktingkonvention. Som legitimalionshandUng gäller resedokument, som utfärdats eller förlängts i Sverige, endast vid utrikes resa. För vistelsen i Sverige måsle flykflng, i likhet med annan ufläiming, vara försedd med särskild legili-malionshandling som gäller som pass (2 § UtlK). Innehav av ett vanligt hemlandspass anses vara elt uttryck för att passinnehavaren slår under hemlandels skydd och eflersom den som åtnjuter sill hemlands skydd inte kan anses som flykting, anses det i Sverige oförenligt med flyktingbestämmelserna att utfärda resedokument till utlänning som innehar eget hemlandspass. I sådana fall måsle därför utlänning, som önskar få ett resedokument, först lämna i frän sig sitt hemlandspass, varefter resedokument utfärdas. Som särskild legitimationshandling för vistelsen i Sverige utställs då samtidigt elt s. k. främUngspass (6 § UtlK).

Utlänning som är flykting och som saknar bosättningstiUstånd kommer sålunda med nuvarande ordning att behöva dubbla legitimations-handlingar.

Främlingspass utfärdas för viss tid och kan förses med påskrift att det blir ogiltigt, om innehavaren reser in i sitt hemland. Passet skall under vissa förutsättningar återställas till SIV (7 § UflK). I fråga om resedokument finns ingen bestämmelse som gör det möjligt alt återkalla legitima-tionshandlingen.

Prop. 1975/76:18 41

3 Gällande ordning enligt terroristlagen

Lagen (1973: 162) om särskilda åtgärder tiU förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, i det följande kallad terroristlagen, trädde i kraft den 1 maj 1973 med gUtighet till utgången av april 1974 (prop. 1973: 37, JuU 1973: 18, rskr 1973: 121). Genom beslut av 1974 och 1975 års riksdagar har dess gUlighetstid förlängts (prop. 1974: 55, JuU 1974: 12, rskr 1974: 150; prop. 1975: 72, JuU 1975: 17, rskr 1975: 137). Lagen gäller nu lill utgången av december 1975.

Terrorisllagen ger möjligheter att under vissa specieUa förutsättningar ingripa med skUda åtgärder som alla har tUl syfte att minska riskerna för att vårt land blir skådeplatsen för nya internationella terroristdåd. I prop. 1973: 37 framhålls (s. 21) att lagen tar sikte enbart på utlänningar som tillhör eller verkar för sådana gmpper och organisationer vilka genom sin tidigare verksamhet har visat att de systematiskt använder våld för politiska syften även mot oskyldiga människor i främmande land och därför kan befaras göra det också i Sverige. Utlänning som avses i lagen kan avvisas eller utvisas. En förutsättning för att ett awisnings-eller utvisningsbeslut skall kunna verkställas är dock att s. k. politiskt verkställighetshinder inte föreligger (jfr 53 § UtlL). Fmns sådant hinder för verkstäUighet, dvs. skulle uflänningen löpa risk för politisk förföljelse i det land dit han skulle befordras eller kunna därifrån befordras till land där han löper sådan risk, skall han i stället kunna bli föremål för kontroll och övervakning. Därvid skall under vissa förutsällningar även sådana spanings- och tvångsåtgärder som husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, brevkontroll och telefonavlyssning kunna användas mot honom. Fömtsättningama för att dessa åtgärder skall kunna vidtas avviker i viss mån från vad som enligt RB gäller om användningen av sådana tvångsmedel vid misstanke om brotl, eftersom RB:s regler inte ger möjligheter till ingripanden uteslutande i förebyggande syfte.

Rörande lagens närmare innehåll kan nämnas följande.

Enligt 1 § första stycket skall utlänning, som ankommer till riket, av-visas om det finns grundad anledning anta, att han liUhör eller verkar för organisaflon eller grupp som, på grund av vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras här i riket använda våld, hot eller tvång för politiska syften. Förteckning över utlänningar, som sålunda skall avvisas, upprättas enligt 1 § andra stycket av RPS i enlighet med föreskrifter som meddelas av regeringen. Föreligger beträffande utlänning, som uppehåller sig i riket, sådana omständigheter som nyss har nämnts får han enligt 3 § utvisas.

Beslut om avvisning skall meddelas av polismyndighet på grundval av RPS:s förteckning (2 §). Påstår uflänning som finns upptagen i förleck-

Prop. 1975/76:18 42

ningen alt han är politisk flykting, skall ärendet efter SIV:s hörande underställas regeringen, om inte påståendet är uppenbart oriktigt (5 §). Underställning skall också ske om utlänningen har fått svenskt visum, uppehållsflllstånd eller bosättningstiUstånd (2 §). Detsamma skall gälla om uflänningen anses böra avvisas enligt 1 § trots alt han inte finns upptagen i den tidigare nämnda förteckningen. Beslut om utvisning meddelas av regeringen (3 §).

Påstår utlänning när fråga uppkommer om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning att han är politisk flykting och är påståendet inte uppenbart oriktigt, skall verkstäUighetsfrågan underställas regeringen sedan SIV har yttrat sig i ärendet (5 §).

En förutsättning för att en utlänning skall kunna avlägsnas ur landet på gmnd av awisnings- eller utvisningsbeslut är, som tidigare har nämnts, att det inte föreligger politiskt verkställighetshinder. Enligt 8 § skaU sålunda regeringen förordna att beslut om avvisning eller utvisning t. v. inte får verkställas, om hinder mot verkställighet av beslutet möter på grund av vad som sägs i 53 och 54 §§ UtlL (politiskt verkställighetshinder) eller om det på annan grund förehgger särskUd anledning att verkställighet inte bör äga rum.

I sådana ärenden enUgt terroristlagen som rör avvisning eller utvisning eller verkställighet av sådant beslut är åtskilliga bestämmelser i UtlL tUlämpUga (7 §). När det gäller utlännings tagande i förvar kompletteras UtlL:s regler härom med särskilda regler som ger polisen i viss mån vidgade möjligheter lUl förvarslagande (6 §).

Utlänning, beträffande vUken regeringen har förordnat att meddelat awisnings- eller utvisningsbeslut t. v. inte får verkställas, skall enligt 9 § första stycket under sin vistelse i riket kunna bli föremål för viss konlroll och övervakning. Detsamma skaU enligt 9 § andra stycket gäUa, om enligt UtlL har meddelats ett inle verkställbart beslut om avvisning eller avlägsnande och regeringen har funnit att beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 1 § första stycket terroristlagen. Den kontroll och övervakning som i nu nämnda fall skall kunna komma i fråga innebär dels att regeringen skall kunna meddela sådan utlänning särskilda föreskrifter om inskränkningar och viUkor för hans vistelse i riket och dels att utlänningen under vissa förutsättningar skall kunna bU föremål för vissa spaningsåtgärder. 1 sistnämnda hänseende innebär lagen följande.

Om det finnes vara av betydelse för att utröna om organisation eller grupp som avses i 1 § första slyckel terroristlagen planlägger eller förbereder åtgärd som utgör hot mot allmän ordning och säkerhet, får utlänning som avses i 9 § underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiklning. Av sådan utlänning får också tas fingeravtryck och fotografi (10 §). Förordnande om nämnda åtgärder meddelas av polismyndighet. För samma ändamål kan polismyndighet, om synnerliga

Prop. 1975/76:18 43

skäl föreligger, få tUlstånd att dels ta del av samtal flll och från telefonapparat som innehas eller kan antas komma att begagnas av utlänning som nu avses (telefonavlyssning), och dels närmare undersöka, öppna eller granska post- eUer telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts till eller avsänts från utlänningen och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstalt (11 §). Fråga om flllslånd flll sådan åtgärd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av RPS. Tillstånd skall meddelas att gälla viss tid som dock inte får överstiga en månad (12 §).

I alla sådana ärenden som enligt lagen skall prövas av regeringen skall förhör hållas (14 §).

4 Utlänningsutredningens betänkanden IV och V

4.1 Inledning

Utlänningsutredningen avgav under år 1972 dels ett stencUerat betänkande (Ds Ju 1972: 20) Frihelsberövande enligt utläimingslagen dels betänkandet (SOU 1972: 84) Flyktingskap.

I det sist nämnda betänkandet, som är utredningens slutbetänkande, behandlar utredningen frågor som rör flyktings rättsliga ställning i Sverige. Betänkandet innehåUer vidare förslag tUl ändring i fråga om besvärsrätten och överprövningen i utlänningsärenden samt förslag om preskription av avlägsnandebeslut. Det stencilerade betänkandet innehåller förslag tUl ändrade bestämmelser om tagande i förvar och ställande under uppsikt enligt UtlL.

4.2 Flyktingskap och dess skydd

4.2.1 Utredningen

Flyktingbegreppet. Utredningen konstaterar att den praxis, som under andra världskriget och åren närmast därefter utbildades inom asylrätten, lagfästes 1954 genom nuvarande UtlL. Vid utformningen av bestämmelserna om flyktingar togs också hänsyn till innehållet i Förenta nationernas flyktingkonvention från år 1951, vilken Sverige ratificerade samma år. Man tog einellertid inte direkt sikte på att införliva konventionens bestämmelser med svensk rätt. Ambitionen var endast att se till alt den nya UtlL inte kom att innehåUa bestämmelser som skulle hindra en svensk raflfikation av flyktingkonventionen. Detta har enligt utredningen medfört att påtaghga skiUnader föreligger mellan konventionens och UtlL:s uttryckssätt, något som framgår redan vid en ytlig jämförelse mellan deras flyktingbegrepp. Sålunda pekar utredningen på att UtlL:s uttryck "hemland" i konventionen motsvaras av ut-

Prop. 1975/76:18 44

trycken "land, vari han är medborgare", och "land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort". I konventionen anges "välgmndad fruktan för förföljelse" som en första fömtsättning för flyktingskap, medan UflL talar om "risk för politisk förföljelse". Konventionens uttryck "ej önskar begagna sig av sagda lands skydd" saknar motsvarighet i UtlL.

Utredningen pekar på att konventionens definition av begreppet flykting har en självständig betydelse i ett avseende, nämligen vid utfärdande av resedokument för flykting som lovligen vistas i vårt land. Eflersom sådant dokmnent förutsätts kunna utfärdas endast för flykting som avses i konventionen och UflL:s flyktingbegrepp inte omfattar endast konventionsflykting, har SIV genom en särskild kungörelse (1955: 29) bemyndigats att utfärda resedokument med iakttagande av beslämmelserna i konventionen.

Uiredningen framhåUer vidare att den vid sin undersökning av hur regleringen av asylrätten utfaUit i praktiken funnit att det på grundval av UtlL:s bestämmelser om politisk flykting utbildats en praxis som — faslän den står i överenstämmelse med UtlL — svårhgen låter sig förena med motsvarande bestämmelser i flyktingkonventionen. Någon närmare redovisning av denna mot konventionsbestämmelserna stridande praxis ges emellertid inte. Uiredningen säger endast att förklaringen lill gällande praxis torde vara alt söka i det förhåUandet att UtlL:s bestämmelser skiljer sig materiellt från konventionens regler.

Enligt utredningens mening bör en nationell lagstiftning som ansluter till en internationell överenskommelse i princip utformas så att den såvilt möjligt får samma malerieUa innehåll som. överenskommelsen. Delta gäUer i vart faU när åtgärder, som vidtas på gmnd av den nationella lagstiftningen, måste respekteras av andra konventionsstaler. En annan ordning skulle kunna medföra uppenbara risker för att de förpliktelser, som följer av en anslutning tUl överenskommelsen, inte helt uppfylls eller för att konventionens reglering, till förfång för övriga konventionsstaler, utsträcks tUl områden som ligger utanför konvenlionen. Dessa risker blir enligl uiredningen särskilt påtagliga om det inte föreligger skyldighet för den handläggande myndigheten att vid tillämpningen av de nationella bestämmelserna beakta innehållet i den överenskommelse som föranlett bestämmelserna.

Mot bakgrund av det anförda anser utredningen angeläget att det skapas ökade garantier för att konventionens bestämmelser iakttas och dess förpliktelser uppfylls genom en bättre anpassning till konventionen av UtlL:s bestämmelser om politiskt flyktingskap. Detta föreslås ske på så sätt att flyktingkonventionens definition av flykting efter omarbetning tas in i UtlL och ersätter den nuvarande definitionen på "politisk flykting" i 2 § andra stycket.

Övriga utlänningar i behov av skydd. Eftersom begreppet politisk flykting i UflL är vidare än flyktingbegreppet i konventionen, medför

Prop. 1975/76:18 45

utredningens förslag att vissa utlänningar skulle ställas utanför det skydd som de i dag enligt UtlL åtnjuter som "politisk flykting". Utredningen pekar härvid på dels utlänning som riskerar förföljelse på grund av politiska förhåUanden, dels utlänning som löper risk att åläggas allvarligt straff för politiskt brott. Det gäller enhgt utredningen att eftersträva att en omreglering av asylrätten inte medför att någon grupp av skyddsbehövande utiänningar får ett sämre skydd än den f. n. har.

I delta sammanhang gör utredningen en närmare genomgång av begreppet "politiskt brotl". Utredningen erinrar om att som politisk flykting enligt 2 § UflL skall anses bl. a. den som på grund av politiskt brott riskerar aUvarligt straff. Begreppet politiskt brott förekommer' också i 6 § lagen (1957: 668) om utlämning för brott, där det föreskrivs att "utlämning må ej beviljas för politiskt brott". Undantag mot detta utlämningsförbud kan dock enligt samma lagrum medges om brottet endast är ett brott av icke politisk beskaffenhet och det i det särskilda fallet prövas övervägande ha karaktären av ett icke politiskt brott. Utredningen framhåller att innebörden av begreppet "politiskt brott" är omtvistad. Med utgångspunkt i förarbetena tUl lagen om utlämning konstaterar utredningen att "politiskt brott" i den svenska rättstiUämpningen i allt fall omfattar brott som riktar sig mot statens säkerhet eUer samhällsord--ningen (uppror, högförräderi, spioneri m. m.) oavsett om brottet begåtts i politiskt syfte eller inte. Denna kategori brott brukar kallas för absolutpolitiska brott. Som politiskt brott anses enligt utredningen också andra gärningar, som begåtts i samband med absolut-politiskt brott och som inte övervägande har karaktär av ell icke politiskt brott. Utredningen menar alt stark kritik kan riktas mot nu angivna innebörd av begreppet "poliflskt brott", eflersom hänsyn inle las till gärningsmannens politiska uppfattning. Gällande ordning medför härigenomatt den som av enbart ekonomisk vinning begår t. ex. spioneri, vilket brott i alla länder regelmässigt kan medföra långvariga' frihetsstraff, betraktas som politisk flykting och kan således av det skälet beviljas fristad här. Ett sådant resultat av reglema om flyktingskap fiimer utredningen egenartat. I den mån nu antydda kategori av "politiskt brott" alltjämt anses böra innebära skydd mot avlägsnande med stöd av UtlL bör enligt utredningen ett sådant skydd ges i form av ett verkstälUghetshinder, som anknyter tUl förbudet mot utlämning.

I redogörelsen för den gmpp utlänningar, som enligt utredningen inle omfattas av konventionens flyktingbegrepp men väl av UtlL:s definition på politisk flykting, pekar utredningen också på de utlänningar som sedan länge har beviljats uppehåUstiUstånd av allmänt humanitära skäl. Det gäller bl. a. medborgare i krigförande land, som visserligen inte löper risk för förföljelse i sitt hemland men som riskerar straff för militärt brott. Det rör sig härvid främst om desertörer och andra krigsvägrare.

Prop. 1975/76:18 46

För nu antydda och andra kategorier utlännmgar, som tar sm tiUflykt hit av andra skäl än fmktan för förföljelse i sitt hemland, sägs situationen på gnmd av de pohliska förhållandena i hemlandet ofta vara lik konventionsflyktingarnas situation och de kan därmed sägas vara i behov av ett likartat skydd. Utredningen föreslår därför att utöver konventionsflyktingar förmånsställning skall ges de utlänningar som på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande skäl härför, dvs. andra tungt vägande skäl än som anges i flyktingkonventionen. Detta bör enhgt utredningen ta sig uttryck på ett sätt som motsvarar principdeklarationen för konventionsflykting i 2 § UtlL. I nämnda lagrum bör därför mföras en definition av den gmpp utlänningar, som enligt vad nu sagts är i behov av särskUt skydd, samt anges en riktlinje för deras särställning av innehåll att "utlänning, som enligt vad tidigare sagts bör åtnjuta ett särskilt skydd, inte får utan särskilda skäl vägras tillstånd att vistas i riket". En sådan utlänning skall alltså i princip inte kunna vägras inresa och uppehåll av allmänna skäl, t. ex. läget på arbetsmarknaden.

Flyktingförklaring. Uflänningsutredningen framhåller vidare att UtlL:s skydd av politiska flyktingar främst är ett skydd mot att de avlägsnas till land där de riskerar politisk förföljelse. Frågan om politiskt flyktingskap får således sin betydelse i första hand vid verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Det är i allmänhet först när en sådan fråga kommer upp som den centrala utlänningsmyndigheten prövar ett påstående om politiskt flyktingskap mer ingående. I ärenden om tillstånd att uppehålla sig här i landet kommer inte SIV:s bedömning av ett påstått flyktingskap till uttryck i annat faU än då ansökan avslås.

Utredningen konstaterar att förhåUandena i Sverige beträffande fast-stäUande av flyktingskap avviker väsentUgt från dem som råder i de flesta västeuropeiska länder. Frågan om politiskt flyktmgskap prövas och avgörs i dessa länder så snart utlänning ansöker om asyl eUer på annat sätt gör gällande att han är pohtisk flyktuig. Så sker bl. a. i övriga nordiska länder samt i Belgien, Frankrike, Holland, Italien, Förbundsrepubliken Tyskland och Österrike.

Utredningen framhåller vidare att en pohtisk flykting jämfört med övriga utlänningar intar en särställning här i landet inte bara i fräga om rätten att vistas här utan också i andra avseenden. Man pekar därvid på att politiska flyktingar och även vissa andra flykthigar — bl. a. åtnjuter sociala förmåner och annat bistånd som inte tillkommer övriga utlänningar. Därmed avses främst den särskilda hjälpverksamhet till förmån för flyktingar, som bedrivs av AMS och socialstyrelsen.

Frågan humvida utlänning är att anse som flykting eller inte kan således vara av väsentlig betydelse från ohka synpunkter. Redan utlänningens eget intresse av att så snart som möjhgt få veta om han är erkänd

Prop. 1975/76:18 47

som flykting och därmed berättigad till den särställning som tillkommer flykting, motiverar därför enligt utredningen att allvarligt överväga en rättslig reglering för faststäUande av flyktingskap.

Utredningen finner att flyktingkonventionen inte ålägger ansluten stat att pröva flykthigstatus i annat fall än då uflänning ansöker om resedokument. Har stat i sådant fall funnit konventionens flyktingbegrepp till-lämpligt och utfärdat resedokument är den emellertid bunden av sitt ställningstagande även i andra sammanhang inom konventionens ram tills konventionen upphör att vara tillämplig på någon av de i artikel 1 C i konventionen angivna grunderna.

Vid sina överväganden om man bör ha en vidsträcktare skyldighet alt pröva fråga om flyktingstatus än vad konventionen sålunda ålägger konveniionsstat, pekar utredningen främst på att underlåtenhet att ta ställning tUl påstående om flyktingskap iimebär, att uflänningen lämnas i ovisshet om sin rättsställning i tillflyktslandet. Enligt vad som framförts till FN:s flyktingkommissarie har denna ovisshet i många fall ingett flyktingar en känsla av otrygghet och osäkerhet. Utredningen finner det också med tanke på hur konventionens regler om uppkomst och upphävande av flyktingskap har utformats vara följdriktigt, att ansluten stat tar ställning till om utlänning är flykting i konventionens mening så snart han begär det. Dessutom kan en prövning av flyktingskap framtvingas redan i dag genom ansökan om resedokument.

Utredningen anser således att fråga om utiänning är konventionsflykting eller inte bör prövas så snart utlänning framställt påstående därom även om någon särskild rättsverkan av flyktingstatus inte är aktuell. En förutsättning bör självfallet vara att utlänningen själv har begärt en sådan prövning. För att begäran skall prövas bör vidare enligt utredningen krävas att uflänningen vistas här och har behov av fristad här. Uppfyller utlänningen fömtsättningama för flyktingskap, bör prövningen utmynna i en förklaring att utlänningen är att anse som flykting.

Mot bakgrund av det anförda föreslår därför utredningen att i UflL intas en bestämmelse av följande innebörd. Utlänning, som avses i flyktingkonventionen och som har behov av fristad här i landet äger, om han vistas här, erhålla en förklaring att han är att anse som flykting. Till en sådan förklaring bör vidare fogas den föreskriften att om utlänning som fått en sådan förklaring upphör att vara flykting, förklaringen bör återkallas. Beträffande frågan vilken myndighet som skaU pröva och meddela beslut i ärende om flyktingförklaring föreslår utredningen att detta i princip bör ankomma på SIV, som enligt utredningen får anses ha särskUd kompetens för att bedöma sådana frågor. Däremot har utredningen inte funnit anledning att låta denna uppgift exklusivt ankomma på SIV med rättsligt bindande verkan för alla andra myndigheter. De regler som gäUer för förfarandet vid förvaltningsmyndighet och domstol anses utgöra en garanti för att där sker en allsidig belysning och

Prop. 1975/76:18 48

enhetiig bedömning i frågan. Utredningen utgår från att myndighet och domstol som handlägger fråga, i vUken utlännings ställning som flykting har rättslig betydelse, alltid hör SIV.

Förstärkt skydd för flykting mot förvisning och utvisning. I fråga om skyddet för flykting när fråga uppkommer om avlägsnande från vårt land konstaterar utredningen, att UtlL:s regler om utvisning och förvisning är väl förenliga med bestämmelserna om utvisning i artikel 32 i konventionen. Utredningen tar i det sammanhanget upp frågan om inte flykting bör ges ett särskilt skydd mot avlägsnande utöver det som inryms i beslämmelserna i 53 och 54 §§ UtlL om politiskt verkställighetshinder. Utredningen erinrar om att utlänning som är varaktigt bosatt här har getts en ökad trygghet genom föreskrifterna i 26 och 29 §§ UtlL, enligt vUka utlänning som har bosättningstUlstånd eUer som sedan minst fem år är bosatt här i landet inte får förvisas resp. utvisas med mindre synnerliga skäl föreligger härför. Enligt utredningens mening har flykting ett inte mindre starkt behov av trygghet och skydd än en utlänning som vistats här längre tid. Det borde därför vara följdriktigt att möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande av konventionsflykting begränsas på motsvarande sätt. Detta föreslås emellertid endast gälla konventionsflykting som har behov av fristad här i landet. Åtnjuter han redan skydd i annat land skall han nämligen enligt vedertagen internationell uppfattning i fräga om rätten till inresa och uppehåll i annat land jämställas med utlänning i allmänhet. Utredningen föreslår sålunda att beslut om förvisning eller utvisning av utlänning, som är att anse som flykting och som har behov av fristad här i landet, får fattas endast ont det föreligger synnerliga skäl därtill.

Ändringar i bestämmelsen om politiskt verkställighetshinder. Utredningen går sedan in på beslämmelserna i 53 och 54 §§ UtlL om politiskt verkställighetshinder samt i konventionens artikel 33 om förbud mot avlägsnande av flykting. Utredningen finner sig kunna konstatera att undantagen från förbudet att avlägsna flykting liU land, där han riskerar förföljelse, är mer begränsade i UflL än i konventionen. Eftersom konventionen självfallet inte utgör hinder för ansluten stat att ge flykting ett vidare skydd än konventionen, saknas enligt utredningen anledning alt ändra gällande ordning i begränsande riktning. I detta sammanhang pekar utredningen dock på alt enligt 54 § UtlL undantag från nämnda avlägsnandeförbud kan göras om uflänningen har gjort sig skyldig till "synnerligen grov brottslighet". Detta begrepp har tidigare tolkats så att det avsåg även upprepad brottslighet, vari ingår brott av svårare beskaffenhet. I konventionens artikel 33 medges undantag från avlägsnande-förbud om flyktingen dömts för "synnerligen grovt brott". För att utesluta möjUgheten av en felaktig tolkning, föreslår därför utredningen alt uttrycket "synnerligen grov brottslighet" i 54 § UtlL ändras lill "synnerligen grovt brott".

Prop. 1975/76:18 49

Till skUlnad från flyktingkonventionen upptar, som tidigare nämnts, UflL "politiska förhållanden" och allvarligt straff på gmnd av "politiskt brott" som gmnder för förföljelse. Genom utredningens förslag till nytt flyktingbegrepp skulle de som utsätts för förföljelse av nyssnämnda skäl komma att ställas utanför det skydd som de f. n. åtnjuter genom reglema om politiskt verkställighetshinder. För alt undvika att så sker föreslår utredningen, att reglerna om politiskt verkställighetshinder görs tillämpliga också på utlänning som förföljs på grund av politiska förhållanden även om han inte är att anse som flykting.

I fråga om den som begått politiskt brott föreslås ett verkställighetshinder som anknyter till reglerna i lagen om utlämning för brott. I 6 § denna lag föreskrivs elt ovillkorligt förbud mot utlämning för politiskt broll, om inte gärningen också innefattar brott av icke-politisk beskaffenhet och gärningen i det enskilda fallet har övervägande karaktär av ett icke-politiskt brott. Utredningen föreslår därför ett tillägg tUl 53 § UtlL av innehåll att utlänning som begått politiskt brott, för vilket utlämning ej må beviljas, vid verkställighet av avlägsnandebeslut inte får befordras till land, där han löper risk att åläggas allvarligt straff för sådant brott, och ej heller till land där han inle åtnjuter trygghet mot alt bli sänd till land, där han löper sådan risk.

Resedokuments giltighet som pass. Utlänningsutredningen berör slutligen frågan om skyldighet för flykting som vistas i riket att inneha legitimationshandling som gäUer som pass. Eftersom resedokument, som enligt flyktingkonventionen på begäran skaU utfärdas för flykting, endast gäller som passhandling för utrikes resa kommer ett resedokument som utfärdats här i Sverige inte att accepteras som passhandling vid flyktingens vistelse här. Därför måste dessutom ett främlingspass utfärdas för flyktingen. Utredningen anser att detta förhållande bör ändras och föreslår efter förebild från andra länder, som anslutit sig till flyktingkonventionen, att resedokument som utfärdats i Sverige också bör gälla som pass vid uppehåll här i landet.

4.2.2 Remissyttrandena

Förslaget att införliva konventionens flyktingbegrepp i UtlL samt att införa en särskild grupp av skyddsbehövande utlänningar mottas av de flesta remissinstanserna positivt eller lämnas utan erinran. Flera av dem delar emellertid inte utredningens uppfattning att svensk praxis skulle vara oförenlig med flyktingkonventionen och det pekas på att utredningens ståndpunkt i denna del inte har stöd i utredningsmaterialet.

Hovrätten för Västra Sverige, som inte har någon erinran i och för sig mot att konventionens flyktingbegrepp införlivas i UtlL, konstaterar emellertid att flyktingar genom den föreslagna uppdelningen mellan flyktingar och övriga utlänningar i behov av särskilt skydd ges fördelar

4 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 50

som inte kommer övriga skyddsbehövande utlänningar tiU del. Dessa skillnader kan kanske inte alltid motiveras av. skiUnaderna beträffande skyddsbehovet. Enligt hovrättens mening får dock Sverige redan genom sin anslutning till flyktingkonventionen anses ha bundit sig för en kategoriklyvning av detta slag.

RPS konstaterar att UtlL:s flyktingbestämmelser är mer generösa än konventionens bestämmelser och anser inte att tiUämpningen av 2 § UtlL har lett till att konvenflonsbestämmelserna inle uppfyllts. Styrelsen finner inte tillräckliga skäl föreligga för en ändring av UtlL:s flykting-definition och avstyrker därför förslaget.

Även SIV avstyrker förslaget och framhåUer att UtlL inte tiUämpas så att utlänning får en sämre behandling än han skulle få enligt konventionen. SrV kan därför inte dela utredningens allmänna uppfattning alt konventionens bestämmelser om flyktingskap bör införas i UtlL. Till närmare utveckling av sin ståndpunkt anför SIV bl. a. följande:

UL och konventionen skiljer sig åt ifråga om definitionen av flykflng bl. a. när det gäUer utlänning som åläggs allvarligt straff p. g. a. politiskt brott. Sådan utlänning är enligt UL att anse som politisk flykting. Någon moisvarande grund för flykflngskap finns inte upplagen i konventionen. I denna talas om förföljelse på grund av "poliflsk uppfatt-nmg".

Enligt SIV:s mening är emellertid den som begått poliflskt brott ofta att bedöma också som konventionsflykflng. Detta hänger samman med — som närmare belyses i ett senare avsnitt — atl politiska broll ofta och kanske t. o. m. i regel utgörs av handlingar som måsle anses ha sin bakgrund i vederbörandes "politiska uppfattning". Alt vissa politiska brott måhända inte konstituerar flyklingskap enligt konventionen men väl enligt UL kan enligt SIV:s mening inte motivera att lagtexten anpassas till konventionstexlen. En skiljaktig bedömning kan vara resultatet av en onödigt subtil tolkning av lag och konvention. Något facit i form av en någorlunda enhetlig praxis från de olika konventionsländerna finns ju inte.

I konventionen sägs vidare inte något om vad som skall förstås med "förföljelse" medan i UL talas om förföljelse "som riktar sig mot hans (utlänningens) liv eller frihet eller eljest är av svär beskaffenhet".

Vad som skall förstås med uttrycket "förföljelse" i artikel 1 i konventionen är oklart. Förarbeten eller rättspraxis som kan ge ledning vid tolkningen saknas. Utredningen har redovisat olika uppfattningar som kommit flll ullryck inom doktrinen. EnUgt SIV:s mening ger doktrinen elt dåligt stöd vid tolkningen på grund av dessa delade meningar. Till skillnad mot uiredningen anser SIV att man vid tolkningen av begreppet "förföljelse" i artikel 1 inte kan bortse från innehållet i artikel 33 om skydd mot avvisning och utvisning. Artikel l.tiUförsäkrar i och för sig inte någon flykting en rält att stanna i något land eller skydd mot atl avlägsnas från ett land. Det skydd konventionen ger framgår av artikel 33, där det stadgas att flykting inte må utvisas eller avvisas till gränsen mot område där "hans liv eller frihet skulle hotas". Med denna tolkning, som förekommer i doktrinen, blir konventionens definition snävare än UL:5, där det som nämnts talas om förföljelse som riktar sig mot utlänningens "liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet".

Prop. 1975/76:18 51

Enligt konventionen skall det vara fråga om "välgrundad fruktan" för förföljelse medan det i utlänningslagen talas om "risk för förföljelse". En skillnad i innebörden av dessa uttryck som SIV funnit är alt "risk för förföljelse" även täcker situationer där vederbörande inte är medveten risken, medan konventionstexten enligt ordalagen tycks förutsätta medvetenhet om alt sådan risk föreligger. Att försöka genoml}'sa övriga eventuella skillnader mellan innebörden av dessa uttryck utan belysning av faU ur praxis har SIV funnit vara ofruktbart.

Utredningen har framhållit att den funnit det angeläget att en ökad rätlssäkerhet kommer flyktingar och andra utlänningar till del. Att införa konventionens definition av flykting i UL skulle emellertid enligt SIV:s uppfattning kunna få motsatt verkan. Som ovan framhållits är konventionens definition både oklarare och enligt ordalagen snävare än UL:s och kan därför tolkas snävare. SIV avstyrker utredningens förslag i denna del.

Utlänningsnämnden, som godtar den föreslagna kategoriindelningen, framhåller att det med hänsyn till de internationella rättsverkningar som följer av att ett land förklarar en person som flykting och förser honom med resedokument, som måste respekteras även av annat konventions-land, är angeläget att kretsen av konventionsflyktingar inte görs vidare än vad som innefattas i flyktingkonventionens definition av flykting.

Invandrarutredningen delar utredningens uppfattning att UtlL:s uppdelning mellan politiska flyktingar och utiänningar i allmänhet är alltför stel och därför om möjligt bör ersättas med en indelning som bättre svarar mot skyddsbehovens olika art. Man anser dock att utredningens förslag i realiteten kan komma alt medföra att vissa grupper av utlänningar, bl. a. de som begått politiskt brott, får en sämre stäUning än de har i dag.

Svenska flyktingrådet anser att ett införlivande av konventionstexten i UtlL i vissa fall skulle kunna leda tUl snävare tolkning av flyktingbegreppet än vad som gäUer enligt UtlL. Enligt flyktingrådet innebär detta försämringar i förhållande till gällande lag, varför förslaget avstyrks. Flyktingrådet framhåller vidare den uppfattningen att politiska flyktingar och andra skyddsbehövande utlänningar skall ha samma rättigheter och förmåner.

Utredningens förslag att behålla principdeklarationen för flyktingar och införa en motsvarande riktlinje för övriga skyddsbehövande utlänningar föranleder ingen kommentar eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. RA påpekar emellertid att annan utlänning än flykting som är i behov av särskilt skydd enhgt förslaget skall kunna vägras tillstånd alt vistas här om "särskUda skäl" föreligger. Då denna grupp i dag betraktas som politiska flyktingar, vUka enligt 2 § UflL inte kan vägras sådant tillstånd ulan "synnerliga skäl", innebär förslaget möjlighet tUl en restriktivare behandling av dessa utlänningar än vad som i dag gäller. Med hänvisning till Sveriges liberala invandringspolitik och humanitära grundsyn ställer sig RÄ tveksam till nämnda begränsning.

Prop. 1975/76:18 52

Svenska flyktingrådet anser att principdeklarationen för flyktingar bör vara undantagslös så att flykting, som är i behov av fristad här i landet, inte kan vägras resa in hit ens om synnerliga skäl föreligger. Flyktingrådet anser vidare att rekvisilet "tungt vägande skäl" bör slopas i riktlinjen för utlänning i behov av särskUt skydd.

RÄ påpekar att flyktingkonventionen utesluter bl. a. krigsförbrytare från sitt tUlämpningsområde men att sådana utlänningar i princip omfattas av den svenska principdeklarationen. Utredningen föreslår ingen ändring i detta avseende men uttalar att krigsförbrytare eller annat undantag enligt konventionens artikel 1 F lämpligen bör utgöra "synnerliga skäl" att vägra utlänningen fristad här i landet. Enligt RÅ skulle det kunna övervägas om inte krigsförbrytare skall undantas från kategorin flyktingar enligt lagen. Ett alternativ till ett genereUt undantag i lagen skuUe enligt RÄ vara att uppställa mindre stränga fömtsättningar än "synnerliga skäl" för att kunna vägra fristad här.

Hovrätten för Västra Sverige hävdar att undantagsbestämmelserna i flyktingkonventionens artikel 1 F, varigenom flyktingar som begått vissa grova brott ställs utanför tillämpningen av konventionen, skall införas i lagtexten. Dessa bestämmelser är enligt hovrätten av så väsentlig betydelse att de bör öppet redovisas.

Svenska flyktingrådet anser att undantag bör göras för krigsförbrytare. Dessutom bör enligt rådets mening undantag göras beträffande "dem som gjort sig skyldiga tUl allvarligt brott mot FN-konventionen om de mänskliga rättigheterna".

Beträffande vapenvägrare och desertörer finner länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län det vara vanskligt att på grundval av hittillsvarande erfarenheter inlemma dessa i den grupp utlänningar som är i behov av särskUt skydd. Länsstyrelsen anser att gällande skydd mot utiämning får anses tUlräckligt. Föreningen Sveriges polismästare är av samma uppfattning i vart fall beträffande de vapenvägrare och desertörer, vilkas ställningstagande inte grundas på djup samvetsnöd.

På gmnd av sin inställning i frågan om flyktingbegreppets utformning avstyrker RPS och SIV utredningens förslag beträffande utformningen av principdeklarationen för flyktingar och införandet av den s. k. riktlinjen för övriga utlänningar i behov av särskilt skydd.

Utredningens förslag om möjlighet för flykting att genom en särskild prövning få en förklaring att han är att anse som flykting samt verkan av en sådan förklaring har av många remissinstanser lämnats utan erinran medan andra instanser framfört delade meningar.

Invandrarutredningen anser att starka skäl talar för införandet av ett förklaringsinstitut och finner det inte minst av psykologiska skäl önskvärt att flykting, som så önskar, kan erhålla ett dokument som utvisar hans flyktingstatus.

Hovrätten för Västra Sverige förordar däremot generellt alt frågor

Prop. 1975/76:18 53

om flyktingskap skall prövas först i samband med verkställigheten av avlägsnandebeslut.

RPS menar att utredningens främsta skäl för att införa en flykting-förklaring — flyktingens trygghetskänsla — inle är bärkraftig då en avgiven förklaring ändock skall kunna återkallas. Utredningens förslag skulle dessutom nödvändiggöra kraftiga resursförstärkningar inom polisen. Med hänsyn härtill och eftersom en flykting som p. g. a. åberopat politiskt skäl fått tillstånd alt vistas här redan i dag åtnjuter det skydd som flyktingkonventionen tillförsäkrar honom, avstyrker RPS förslaget.

Också SIV och LO uttalar att frågan om införande av förklaringsin-stilutet måste vägas meUan värdet av den trygghetskänsla som en flykflng kan få genom en sådan förklaring och de resurser som måste ställas lill förfogande. Båda instanserna, som anser att en förklaring saknar praktisk betydelse för det faktiska skydd som en flykting i dag åtnjuter i Sverige, avstyrker förslaget.

Förslaget att inte ge flyktingförklaringen exklusiv rättsverkan förtar enligt kammarrätten i Stockholm det trygghetsvärde, som förslaget syftar till. Kammarrätten framhåller också att institutet med särskild förklaring om flyktingskap kanske inte alltid är till förmån för utlänningen. Det finns enligt kammarrätten säkert de som känner sig som politiska flyktingar men som kanske i avvaktan på den politiska utvecklingen i hemlandet inte viU ge offentUghet åt detta. Man hoppas kanske att förhållandena i hemlandet skall bli sådana att man trots allt kan återvända dit och vill därför inte deklarera att man är utsatt för förföljelse. Om den föreslagna ordningen införs, måste en sådan person ta ställning lill om han skall begära förklaring om flyktingskap eller vänta med att framställa sitt påstående om flyktingskap tills detta blu: nödvändigt i etl aktuellt ärende. Begär han förklaring innebär det att han öppet deklarerat att han bmtit med hemlandet. Väntar han med att framställa sitt påstående om flyktingskap tills det blir nödvändigt i ett aktuellt ärende, kommer frågan kanske att släUas varför han inle tidigare begärt förklaring. Denna underlåtenhet kan då i bevishänseende verka i för honom negativ riktning.

Som en konsekvens av det framlagda förslaget pekar kammarrätten också på att frågan om flyktingskap kan komma att handläggas vid två myndigheler samtidigt. En utlänning, om vars utvisning är fråga vid länsrätt kan, samtidigt som han hos länsrätten gör gällande att han är flykting, hos den centrala utlänningsmyndigheten begära förklaring om flyklingskap. Detta är enligt kammarrätten icke tillfredsställande.

På grund av det anförda ställer sig kammarrätten tvekande till att införa en sådan rätt att erhålla flyktingförklaring som utredningen föreslagit. Kammarrätten uttalar i detta sammanhang emellertid stöd för att frågor om flyktingskap exklusivt avgörs av SIV.

Prop. 1975/76:18 54

Också sodalstyrdsen ifrågasätter värdet av en flyktingförklaring, då den inte blir bindande för domstolar och andra myndigheter. Beträffande återkallande av en förklaring framhåller styrelsen att det är oklart i vad mån en sådan fråga kommer att tas upp till prövning i annat fall än då ärende, vari flyktingskapet har betydelse, remitteras till den centrala utlänningsmyndigheten. Om sådant ärende aldrig uppkommer synes förklaringen kunna kvarstå för all framtid.

Utlänningsnämnden, som är positivt inställd tiU tanken på en särskild flyktingförklaring, ser det dock också som en brist att utredningen inte närmare behandlat frågan om när flyklingskap skaU upphöra att gälla.

Länsstyrelsen i Stockholms län, som också intar en principiellt positiv insläUning till förslaget om flyktmgförklaring, framhåller emellertid att ett sådant institut svårligen låter sig förena med utredningens förslag att domstol vid bedömning av fråga om avlägsnande skaU kunna besluta om flyklingskap föreligger eller inle. Länsstyrelsen anser sig därför böra avstyrka att utredningens förslag om kompetensen vid bedömning av politiskt flyktingskap läggs till grund för lagstiftning utan ytterligare utredning.

Svenska flyklingrådet anser ått en flyklingförklaring skall vara oåterkallelig. Dessutom bör en liknande förklaring kunna meddelas uflänning som enligt förslaget är i behov av särskilt skydd. Skall ålerkaUelse av flyktingförklaring ändock kunna meddelas, bör grunderna för en sådan återkallelse klart anges.

Vad gäller förfarandet vid meddelande av flyktingförklaring anser länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län alt FN:s flyktingkommissariat bör tiUförsäkras inflytande i dessa frågor.

Beträffande utredningens förslag att utvisning eller förvisning av flykting inte skall få ske om inte synnerUga skäl föreligger konstaterar RÄ att utlänningar, som ulan att vara flyktingar ändå är i behov av särskilt skydd, inte kommer att omfattas av denna regel. Eftersom de trots aUt är i behov av särskilt skydd —- vilket utredningen också framhåller i sitt förslag angående politiskt verkställighetshinder — och delta behov snarare är en fråga om gradskillnad än artskillnad i förhållande till flyktingars skyddsbehov, förordar RA att nämnda grupp bereds samma ställning som flykflngar i detta hänseende.

SIV, som i likhet med invandrarutredningen delar utredningens uppfattning att den som är politisk flykting i och för sig bör ha ett särskilt skydd mot utvisning och förvisning, pekar samtidigt på att det finns grupper som kan ha ett väl så starkt behov äv särskilt skydd som politiska flyktingar. Enligt SIV gäller det främst dem som är fast bosatta i landet och har familj här. Domstolamas praxis är mycket olikartad och SIV anser det väsentligt att man söker åstadkomma en enhetiig sådan. Det finns därför enligt SIV behov av en m.er preciserad reglering av rek-

Prop. 1975/76:18 55

visitet "synnerliga skäl". Det kan enligt SIV exempelvis inte vara rimligt alt genom förvisningsbeslut bryta upp familjeband för personer som är väl etablerade här.

Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att det bör finnas möjligheter att avlägsna grova brottslingar ur riket trots att de är att anse som politiska flyktingar. Den nu föreslagna regleringen lämnar möjlighet att avlägsna politiska flyktingar när synnerliga skäl förehgger. Detta måste enligt länsstyrelsen innebära att bl. a. grova brottslingar kan avlägsnas även om de är pohliska flyktingar.

Föreningen Sveriges polismästare avstyrker förslaget om förstärkt skydd för flykting mot beslut om utvisning och förvisning. Som grund härför uttalar föreningen att de uppgifter, varpå de beslutande organen har att basera sina beslut i fråga om politiskt flyktingskap, oftast är endast utlänningens egna som är svåra eller omöjliga att kontrollera. Att myndigheterna under sådana omständigheter finner sig kunna anse vederbörande vara flykting är enligt föreningen ändock anmärkningsfritt, eftersom man i ett asylärende näppeligen vill riskera att göra en felbedömning till utlänningens nackdel. Föreningen framhåller emellertid att man i vissa poUsdistrikt i många fall haft svårt att värja sig för misstanken att en inle ringa del asylsökande önskat resa in i landet av annat skäl än det påstådda flyktingskapet. De faU är dessutom inte få då person, som söker asyl här, redan vid inresan kan konstateras vara en icke önskvärd utlänning men som av pohliska skäl måsle godkännas för inresa. Nämnda omständigheter bör enligt föreningen kunna beaktas i ärende om utvisning eller förvisning även av konventionsflykflng. Föreningen anser sig därför böra avstyrka utredningens förslag i denna del.

Enligt Svenska flyktingrådet finns skäl att helt avskaffa möjligheten att förvisa eUer utvisa politisk flykting eller annan skyddsbehövande utlänning. Om förvisnings- och utvisningsmöjligheterna emellertid inte kan avskaffas för dessa grupper, finner flyktingrådet angeläget framhålla att tiUämpningen måste vara ytterst restriktiv och endast hänföras flll fall av synnerligen grov brottslighet. Flyktingrådels uppfattning är vidare att det skydd som ges politiska flyktingar också bör omfatta de utlänningar som är i behov av särskilt skydd.

4.3 Besvärsriitt i utlänningsärenden m. m.

4.3.1 Utredningen

Rätt till besvär. Uiredningen pekar på att det är en grundläggande princip inom den svenska rättsordningen, att förvaltningsmyndighets eller domstols beslut i princip skall kunna överklagas. De begränsningar som råder i möjligheterna att klaga Över SIV:s beslut i uflänningsären-

Prop. 1975/76:18 56

den innebär enligt utredningen betydande avsteg från denna allmänna princip.

Begränsningama i klagorätten har dock enligt utredningen, på grund av den praxis som utvecklat sig vid tUlämpning av återbrytningsreglerna i 51 § UtlL, inte fått några allvarligare praktiska konsekvenser. Regeringens rätt att återbryta av SIV meddelade beslut om awisnmg eller förpassning, vUka beslut endast undantagsvis kan överklagas, har i realiteten lett till att utlänning getts rätt att utan tidsbegränsning få sådana beslut omprövade av regeringen också när besvärsrätt inle föreligger. Lagens begränsningar i besvärsrätten har härigenom satts ur spel. Enligt utredningen har det nämnda förfaringssättet dessutom medfört att utiänning fått möjlighet alt i anmärkningsvärt stor omfattning få avlägsnandeärenden omprövade av regeringen. Detta gäller enligt utredningen särskilt beslut om utvisning och förvisning. Med stöd av reglerna om återbrytning kan således utlänning påfordra regeringens prövning av beslut om utvisning som meddelats av länsrätt och som kanske överprövals och fastställts av kammarrätt och regeringsrätt. Detsamma gäller förvisningsbeslut som meddelats av tingsrätt och som eventuellt har överprövals och fastställts av hovrätt och högsta domstolen.

Det förhållandet att återbrylningsinstitulet har fått en så vidsträckt tilllämpning utgör enligt utredningen ett direkt uttryck för att den gällande besvärsrätlen är alltför snäv. Bestämmelserna framstår vidare som otidsenliga och kravet på skiljaktig mening från utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter för att få överklaga innebär dessutom att det faktiskt blir nämndens enskilda ledamöter som har att bestämma om besvärsrält skall föreligga eller inte. En sådan konstruktion framstår enligt utredningen som mycket säregen och helt främmande för förvaltningsrätten i övrigt.

Mot bakgrund av angivna förhållanden föreslår utredningen att möjligheterna till överprövning av beslut i utlänningsärenden ändras ocb anpassas till vad som gäller inom nutida förvaltningsrätt i övrigt.

Vad först gäller SlV:s beslut om avlägsnande, dvs. avvisning och förpassning, konstaterar utredningen alt sådana beslut många gånger kan innebära djupa ingrepp i utlänningens liv. Att utlänningen i sådana ärenden därför bör erbjudas det särskilda rättsskydd som en allmän besvärsrätt innebär är enligt utredningen närmast en självklarhet.

I fråga om SIV:s beslut att vägra utlänning uppehåUstUlslånd gör sig enligt utredningen behovet av klagorätt inte lika starkt gällande som beträffande avlägsnandebeslut. Beslut om vägrat uppehållstillstånd kan inle verkställas. Utlänning som vägrats uppehållstillstånd, kan avlägsnas ur landet endast på grund av ett laga kraft vunnet beslut om förpassning. Utredningen utgår dock ifrån att möjlighet alt klaga över beslut att av vandelsskäl avslå ansökan om uppehåUstiUstånd också fortsätt-

Prop. 1975/76:18 57

ningsvis skall finnas i samma utsträckning som beträffande beslut om avlägsnande.

I fråga om beslut i ärende om verkstäUighet av avlägsnandebeslut, som enligt 58 § UtlL har underställts SIV på grund av påstående om politiskt flyktingskap, förutsätter utredningen att besvärsrält alltjämt skall föreligga.

Utredningen föreslår alltså att de begränsningar i klagorätten, som anges i 46 § första stycket och 59 § första stycket upphävs och att full klagorätt införs i dessa ärenden.

Även i två andra fall föreslås besvärsrätt. Således bör beslut, varigenom utlänning förklarats inte vara att anse som flykting, kunna överklagas med hänsyn tUl den rättsliga betydelse som ett sådant beslut har eller kan få för utlänningen. Detsamma föreslås gälla beslut varigenom utlänning har vägrats resedokument.

Besvärstidens längd. Utlänningsutredningen konstaterar att besvärstiden i utlänningsärenden i allmänhet alltid har varit kortare än i övriga förvaltningsärenden. Detta har motiverats med behovet av snabb handläggning av utlänningsärenden. Utredningen kan inte godta ett sådant resonemang och pekar på att en begränsning av besvärstiden också innebär en faktisk begränsning av parts möjlighet att utnyttja sin besvärsrätt. Det framstår enligt utredningen som särskilt betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt, att en sådan begränsning drabbar personer som på grund av språksvårigheter och bristande kännedom om svenska rättsförhållanden har svårt att själva tillvarata sina rättshga intressen. Besvärsliden bör därför vara av samma längd som i förvaltningsärenden i allmänhet. Utredningen föreslår att besvärstiden i alla utlänningsärenden bestäms till tre veckor.

Instansordningen. I betänkandet konstateras inledningsvis att ärenden om utvisning, som sedan den 1 januari 1972 handläggs av länsrätt, överklagas enligt reglerna i förvallningsprocesslagen (1971: 291). Fullföljd sker aUtså till kammarrätt och regeringsrätt. Utredningen pekar på att förutsättningarna för utvisning är klart angivna i UtlL och att det därför inte finns något utrymme för diskretionär prövning. Utredningen ser därför inte något hinder mot att överprövningen av dessa ärenden görs av domstol.

I belänkandet framhålls vidare att förutsättningama för avvisning på samma sätt som gäller beträffande utvisning är klart angivna i lagen. Om en utiänning skall avvisas är alltså en rättstiUämpningsfråga som enligt utredningen bör prövas i domstolsmässiga former. Utredningen förutsätter att avvisningsbeslut alltfort skall meddelas av polismyndighet samt att det också i fortsättningen skall ankomma på polismyndigheten att underställa SIV ärenden, i vUka politiskt flyktingskap hävdas, eller ärenden där avvisningsanledning föreligger men polismyndigheten finner det tveksamt om avvisning ändå bör ske. Mot bakgmnd av det an-

Prop. 1975/76:18 58

förda föreslår utredningen att besvär över beslut om avvisning bör föras hos allmän förvaltningsdomstol, länsrätt om polismyndighet har meddelat beslutet och kammarrätt om det har meddelats av SIV.

I fråga om överprövning av ärenden om uppehållstillstånd framhåller utredningen, att sådant tillstånd enligt prop. 1968: 158 får vägras utlänning på gmnd av dennes vandel, endast om det föreligger skäl som kan föranleda avvisning eller utvisning. Avgörandet av sådant ärende är således på samma sätt som när det gäller avvisning och utvisning en rätts-flllampningsfråga. EnUgt utredningen bör ärendet därför kunna överprövas av domstol. Utredningen föreslår att när-SIV:s avslag på ansökan om uppehållstillstånd uteslutande grundar sig på vandelsskäl, talan skall föras hos kammarrätt.

Samma synsätt ligger till grund för utredningens förslag beträffande ärenden om flyktingförklaring och om resedokument. Om utlänning är att anse som flykting och om han äger rätt att få resedokument är enligt utredningen rena rättstillämpningsfrågor som inte lämnar utrymme för en diskretionär prövning. Klagan över sådana beslut av SIV bör därför föras i kammarrätt.

1 ärenden om verkställighet av avlägsnandebeslut, som på grund av påstående om politiskt flyktingskap underställts SIV:s prövning, är frågan om poliflskt flyktingskap helt avgörande. Enligt utredningen är denna prövning en ren rättsflllämpningsfråga. Också dessa ärenden bör således enligt förslaget överprövas av kammarrätt.

Ingen ändring i instansordningen föreslås vid överprövning av beslut om förvisning eller utvisning. Inte heller föreslås någon ändring beträffande förpassningsbeslut. Som skäl för att bibehålla nuvarande ordning i förpassningsärenden, dvs. besvär tUl regeringen, framhåller utredningen förpassningens särskilda karaktär. Om en utlänning inte skall förpassas, trots att det föreligger formella förutsättningar härför, kan sägas vara en lämplighelsfråga som det enhgt utredningen ytterst bör ankomma på regeringen att avgöra.

Sammanfattningsvis innebär ändringsförslagen i betänkandet att klagan över polismyndighets beslut om avvisning skall föras hos länsrätt. SIV:s beslut om awisnmg, om vägrat uppehållstillstånd på grund av vandelsskäl, om utresebeslut, om vägrat resedokument samt om verkställighet av avlägsnandebeslut, som har underställts SIV på grund av påstående om flyktingskap, skall föras hos kammarrätt. Detsamma föreslås också gälla SIV:s avslagsbeslut i de av utredningen- förordade ärendena om flyklingförklaring.

4.3.2 Remissyttrandena

Utredningens förslag att utvidga besvärsmöjligheierna i utlänningsärenden tillstyrks eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanserna. Endast Föreningen Sveriges polismästare anser eri utvidgning

Prop. 1975/76:18 59

opåkallad. Föreningen finner inte att några olägenheter från rättsskyddssynpunkt har varit förknippade med gällande ordning. I det sammanhanget pekar föreningen på att det redan i dag inte så sällan förekommer vad föreningen vill beteckna som okynnesbesvär i syfte att få möjlighet att prestera nya skäl eller etablera personkontakter, som man hoppas skall godtas som sådan anknytning som medger kvarstannande i landet (skenäktenskap m. m.).

Förslaget alt utöka besvärstiden från en till tre veckor väcker tveksamhet hos RPS, som anser att detta i många fall sannolikt kommer att i förhalningssyfle utnyttjas av utlänningar i ärenden som gäller deras avlägsnande ur landet.

Den av utredningen föreslagna instansordningen hav ifrågasatts av flera remissinstanser. RPS delar utredningens uppfattning att klagan över polismyndighets beslut om avvisning bör föras hos förvaltningsdomstol. RPS anser dock att enhetlighet i rättstillämpningen är för utlänningar av så stor betydelse från rättssäkerhetssynpunkt, att den utgör fuUgod anledning föreskriva att besvär över sådant beslut av polismyndighet skall, på samma sätt som gäller för SrV:s motsvarande beslut, föras hos kammarrätt. För detta talar även att klagan över beslut i andra avlägsnandeärenden — med undantag av förpassning och förvisning — liksom i alla verkställighetsärenden enligt utredningens förslag ■ skall föras hos kammarrätt. RPS anser vidare att intresset av enhetlighet i rältstUlämpningen är så starkt att det kan ifrågasättas om inte en och samma kammarrätt, förslagsvis kammarrätten i Stockholm, bör utgöra gemensam besvärsinstans i dessa ärenden. Därigenom skulle dessutom i avlägsnandeärenden vissa samordnings- och kommunikationsproblem berörda myndigheter och förvaltningsdomstolar emellan kunna undvikas.

SIV framhåller alt ett tillstyrkande av utredningens förslag om vidgad
besvärsrätt kan ske endast under den förutsättningen att verkets eget
förslag om inslansordning godtas, samt att utredningens förslag om
borttagande av insfltutet "återbrytning" i 51 § UtlL inte bifalls. SIV er
inrar i sitt yttrande om att det tidigare har ansetts att frågor om politiskt
flyklingskap är av så känslig natur att prövningen bör koncentreras tUl
en myndighet, den centrala utlänningsmyndigheten, inte minst för att få
enhetiig praxis. I den mån överprövning av SIV:s beslut har kunnat ske, •
har den prövningen ankommit på Kungl. Maj:t. SIV anför fortsättnings
vis: -

Utredningen för här ett teoretiskt och verklighetsfrämmande resonemang när man föreslår alt SIV:s beslut om förpassning skall överklagas till Kungl. Maj:t och SIV:s beslut i övrigt till kammarrätt. I botlen på dessa ärenden ligger i allmänhet en fråga om flyklingskap. Del är vidare många gånger en ren slump om ett ärende anhängiggörs hos SIV som elt awisnings- eller förpassningsärende. Ett ärende som från början varit ett awisningsärende kan utvecklas tiU elt förpassningsärende

Prop. 1975/76:18 60

därför för att alltför lång tid kommit att förflyta från utlänningens inresa för att beslut om avvisning skall kunna meddelas. Det förekommer även att polismyndighet anmäler förpassningsanledning i stället för att överlämna awisningsärende beträffande en nyanländ uflänning. Mänga gånger kan nämligen såväl avvisning som förpassning komma i fråga. Det förefaller därför SIV helt orimligt att olika myndigheter skall behandla besvär över avvisning och besvär över förpassning. Besvär i verkställighetsärende bör likaså föras hos Kungl. Maj:t, eftersom det även här i allmänhet rör sig om prövning av flyktingskap.

SIV anför vidare att besvär över polismyndighets avvisningsbeslut i och för sig skulle kunna föras hos länsrätt, eftersom polismyndighet kan fatta beslut om avvisning endast då poHtiska skäl inte har åberopats. Ofla anförs emellertid i en besvärsskrivelse politiska skäl som inte tidigare har åberopats och det förekommer då alt polismyndigheten enligt 58 eller 60 § UtlL överiämnar verkställigheten till SIV. I ett sådant fall skulle således enligt utredningens förslag i gmnden samma ärende komma att handläggas samtidigt av länsrätt och av SIV. Med hänsyn härtill anser verket att besvär över polismyndighets beslut om avvisning liksom hittills bör föras hos SIV. Det rör sig endast om ett fåtal ärenden per år.

SIV säger sig inle i och för sig ha någon erinran mot att besvär över verkets beslut i ärende angående avslag på ansökan om uppehåUstiUstånd på grund av s. k. vandel får föras och att sådana besvär då förs hos kammarrätt. Verket framhåUer att detta ligger i linje med att besvär över utvisning har överflyttats tUl kammarrätt, som bör ha särskUd kompetens när det gäller prövning av den typ av vandelsfrågor som det är fråga om. Samtidigt ifrågasätter SIV om det finns behov av att ha kvar möjligheten alt avslå ansökan om uppehållstillstånd enligt 12 § UtlL. Enligt SIV har bestämmelsen tillämpats endast i ett fåtal faU och det kunde i en hel del av dessa fall ifrågasättas om inte fråga om utvisning i stället borde ha väckts, eftersom utvisning kan ske under löpande tillståndsperiod.

När det gäller avslag på ansökan om resedokument liksom beslut varigenom någon förklarats inte vara politisk flykting bör enligt SIV — i den mån utredningens förslag om sädan förklaring skulle genomföras — besvären föras hos regeringen. Det bör nämligen inte ankomma på annan myndighet än SIV att pröva flyktingskapet.

Allmänt sett anser SIV att en aUmän besvärsrätt i avlägsnandeärenden skuUe innebära vissa fördelar. Inte minst skulle en aUmän besvärsrätt kunna innebära en förstärkning av tilltron till rättstillämpningen i utlänningsärenden. Besvärsrätt skulle även kunna medföra att, nuvarande möjligheter till förhalning av verkställigheten i vissa ärenden undanröjdes genom att man skulle få en bestämd besvärstid. SIV föreslår visserligen att 51 § UflL bibehåUs. Verket fömtsätter emellertid då alt, "om Kungl. Maj:t tidigare prövat besvär i ärendet, Kungl. Maj:t i regel

Prop. 1975/76:18 61

skall kunna ta snabb ställning tUl en ansökan om upphävande utan att remittera ärendet tiU SIV för yttrande".

Utlänningsnämnden anser i motsats till utrednmgen att övervägande skäl, främst behovet av enhetUg och samlad praxis, talar för att besvär över polismyndighets beslut om avvisning skall föras hos SIV. Beträffande instansordningen i övrigt ifrågasätter nämnden, om det inte är lämpligast att samtliga klagomål över SIV:s beslut skall anföras direkt hos regeringen med undantag för sådana som rör tvångsåtgärder.

Inle heller LO delar utredningens förslag tiU instansordning. Enligt LO skall SIV vara första instans för förpassningsärenden samt sådana avvisningsärenden där utlänningen åberopar politiska skäl. Besvär över SIV:s beslut skall kunna föras hos regeringen. I sådana avvisningsärenden där polismyndighet har rätt att fatta beslut skall besvär kunna föras hos SIV.

Beiräffande instansordningen i frågor om flyktingskap uttalar kammarrätten i Stockholm, som enligl vad tidigare har nämnts förordar att SIV i sådana frågor skall vara exklusiv första instans (4.2.2), att om man inte vill låta sådana ärenden besvärsvägen prövas av regeringen, man i stället bör överväga att ändra utlänningsnämndens status så att den blir en fristående besvärsinstans mot vars beslut talan inte får föras. Lämpligheten av en sådan ordning kan dock enligt kammarrätten inle avgöras utan en närmare utredning.

Länsstyrelsen i Stockholms län har inle någon annan erinran mot utredningens förslag än att den föreslagna instansordningen i ärenden som angår flyktingfrågor synes tveksam. Länsstyrelsen konstaterar att utredningens förslag innebär att sådana ärenden kan handläggas i första instans av allmän domstol, förvaltningsdomstol eller SIV. Detta medför alt prövningen i högsta instans kan komma att ske hos regeringen i förpassningsärenden och i övrigt i högsta domstolen eller regeringsrätten. En så splittrad ordning för prövningen av en så viktig fråga som flyktingskap ger enligt länsstyrelsen anledning tUl starka betänkligheter. Länsstyrelsen erinrar om att den ansett sig böra avstyrka alt utredningens förslag om olika prövning av flyktingstatus utan ytterligare utredning läggs till grund för lagstiftning. Länsstyrelsen förordar i det sammanhanget att SIV behålls som ett centralt organ för beslut i flyktingfrågor och att SIV:s beslut bör kunna överklagas tiU regeringen.

Invandrarutredningen har samma uppfattning som länsstyrelsen i Stockholms län att ärenden som angår flyktingskap bör prövas endast av SIV och regeringen. I motsats till utlänningsutredningen anser invandrarutredningen att frågor rörande politiskt flyktingskap är av sådan karaktär att de inte kan jämställas med rena rätlstillämpningsfrågor. Regeringen bör därför enligt invandrarutredningen i sista hand ha ansvaret för bl. a. de utrikespoliflska bedömningar som ingår i prövningen av flyktingskap.

Prop. 1975/76:18 62

Svenska flyktingrådet menar att SIV- bör vara beslutande instans i aUa ärenden som berör pohliska flyktingar och andra skyddsbehövande utlänningar. Klagan över sådana beslut skaU enligt flyktingrådet kunna föras hos regeringen, som även bör kunna pröva ärendet nådevägen. Flyktingrådet pekar i detta sammanhang på vikten av att de olika besluten motiveras ordentligt, särskUt i ärende om flyktingförklaring och om uppehållstillstånd. Enligt flyktingrådet bör det av motiveringen till ett sådant beslut även framgå om sökanden är att hänföra till gruppen särskilt skyddsbehövande utlänningar.

4.4 Preskription av avlägsnandebeslut m. m.

4.4.1 Utredningen

Preskription. I anslutning tUl sina förslag om ändringar av besvärsrätlen konstaterar utredningen att f. n. inga regler finns om preskription av avlägsnandebeslut. Detta innebär bl. a. att avlägsnandebeslut som t. ex. på grund av politiskt flyktingskap inte kan verkställas kan komma alt bli gällande för mycket lång tid. Visserligen har regeringen möjlighet att återbryta avlägsnandebeslut. Älerbrylningsinstitulet har dock enligt utredningen inle medfört alt de olägenheter som följer med avsaknaden av preskriptionsregler har undanröjts. Det anges således ha förekommit att avlägsnandebeslut som inte kunnat verkställas blivit gällande under mycket lång tid, kanske under utlänningens hela vistelse här i landet. För de utlänningar som omfattas av sådana beslut med ett stående hot om verkställighet leder detta tiU en otrygghet, som enligt utredningen är helt oförenlig med principerna för vår utlänningslagstiftning. Utredningen anser därför att i UtlL bör intas en bestämmelse av innebörd att beslut om avlägsnande skall upphöra att gälla om det inte har verkställts inom viss tid efter det beslutet vann laga kraft eller, om beslutet meddelats i samband med ådömande av frihelsberövande påföljd, efter frigiv-ningen. Enligt utredningen bör preskriptionsregeln gälla alla beslut som inle kunnat verkställas inom preskriptionstiden oavsett orsaken tUl verk-slällighetshindret. Som lämplig preskriptionstid föreslår utredningen två år.

Återbrytning och underställning. Genom sina förslag om ändring av besvärsreglerna samt om en preskriptionsbestämmelse finner utredningen anledning att ifrågasätta om återbrytnings- och underställning-instituten bör bibehållas.

Vad gäller återbrytning konstaterar utredningen att detta institut infördes främst på grund av avsaknaden av preskriptionsbestämmelser för avlägsnandebeslut som inte kunde verkställas. Om utredningens förslag till preskriplionsbestämmelse införs, saknas enligt utredningen anledning att bibehålla möjligheten till återbrytning av avlägsnandebeslut på den grund att de inte kan verkställas.

Prop. 1975/76:18 63

Beträffande de nuvarande möjligheterna enligt 51 § UtiL att av annat skäl än verkställighetshinder återbryta avlägsnandebeslut framhåller utredningen, att dessa möjligheter tillskapades närmast som en följd av begränsningama i rätten att klaga på beslut om avvisning och förpassning. Genom återbrytningsmöjlighelen kunde nytillkomna skäl alltid beaktas. Utredningen konstaterar härvid att det även har förekommit att man vid återbrytningsprövningen som "nytillkomna skäl" också betraktat omständigheter som förelegat vid avlägsnandebeslutet men som av olika anledningar inte kommit att tillföras utredningsmaterialet. Enligl utredningens uppfattning medför dess förslag till utvidgad besvärsrätt samt de krav på fiUlständiga utredningar med partskommunikation m. m. som numera uppställs, att inte heUer återbrytningsmöjlig-heterna beiräffande avlägsnandebeslut av andra skäl än verkställighetshinder längre behövs. Utredningen föreslår därför att reglerna i 51 § UtlL om återbrytning upphävs.

I anslutning lill det förda resonemanget pekar utredningen på Kungl. Maj:ts möjlighet att enligt 26 § i då gällande 1809 års regeringsform ge nåd i brottmål, vilket i praxis kommit att också omfatta beslut om förvisning. Övriga former av avlägsnanden kan inte bli föremål för nåd. Utredningen hänvisar till att grundlagberedningen i betänkandet (SOU 1972: 15) Ny regeringsform. Ny riksdagsordning hade föreslagit att regeringen skuUe kunna genom nåd undanröja eller mildra straff eller annan brottspåföljd, konfiskation eller annan sådan rättsverkan av gärning samt efterge annat liknande av myndighet beslutat ingrepp i enskilds rörelsefrihet eller egendom. Innanför nådeområdet skulle enligt utredningen falla såväl förvisning som utvisning och förpassning. Utredningen understryker alt dess förslag om slopande av återbrytningsinsti-lulet inte är avsett att medföra någon inskränkning i de nådemöjligheter som förordals av grundlagberedningen.

Vad slutligen gäller regeln i 47 § UtlL om underställning konstaterar utredningen, att utlänningspolitiken vid regelns införande år 1937 utformades främst genom den centrala utlänningsmyndighetens avgöranden i enskilda tillslåndsärenden. Avsikten med regeln om alt skapa garantier för att regeringen som politiskt ansvarig instans fick avgöra invandrings-politiskt betydelsefulla ärenden och sålunda utforma praxis i fråga om liknande ärenden. Numera har statsmakterna främst genom de i prop. 1968: 142 fastställda rikflinjerna för invandringspolitiken tagit på sig elt ansvar för poliflkens utformning så att underslällningsinstilutet inte längre framstår som meningsfullt. Uredningen uttalar också alt nuvarande ordning utgör avsteg från principen att förvaltningsmyndighet har alt inom ramen för givna riktlinjer självständigt och på eget ansvar avgöra frågor inom sitt kompetensområde. Utredningen föreslår således atl också regeln i 47 § UtlL om underställtiing upphävs.

Prop. 1975/76:18 64

4.4.2 Remissyttrandena

Utredningens förslag att införa preskriptionsregler mottas mycket positivt eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanserna. Ingen instans avstyrker förslaget.

Den föreslagna preskriptionstiden på två år anses emeUertid av flera remissinstanser alltför kort. RPS anser detta men framhåller samtidigt att liden inte bör bestämmas till längre än fem år.

Föreningen Sveriges tingsrättsdomare finner det vara av vikt att begreppet verkställighet i detta sammanhang inle tolkas för snävt. Föreningen anför vidare:

Om en utlänning, som drabbats av ett beslut om utvisning eUer förvisning med förbud att återvända under viss tid, självmant lämnat riket, har enligt ett formellt betraktelsesätt verkställighet inte skett och beslutet skulle då enligt förslaget bli föremål för preskription efter två år. I så fall skulle, om förbudet att återvända avser längre tid än två år, preskription inträda innan förbudsliden gått till ända. Det synes knappast vara en ändamålsenlig ordning. Enligt föreningens mening bör med verkställighet i nu förevarande avseende jämställas alt utlänningen efter beslut om hans avlägsnande självmant lämnat riket. Det synes också böra övervägas, om icke preskriptionstiden är för kort, när förbudet atl återvända avser längre tid än två år. En möjlighet synes vara all låta preskriptionstiden anknyta till tiden för återreseförbudet, dock med elt maximum för preskriptionstiden pä förslagsvis fem är.

Enligt Föreningen Sveriges polismästare förekommer det inte sällan att utlänning, som förvisats, håller sig undan och lämnar landet utan att ha delgivits förvisningsbeslutet. Med den föreslagna preskriptionstiden skulle han efler två år riskfritt kunna återvända till riket även om förvisningen gällt för längre tid. Föreningen anser att preskriptionstiden lämpligen bör bestämmas till fem år.

Utlänningsnämnden anser att preskriptionstiden för beslut om förvisning bör förlängas. Detta skulle enligt nämnden vara motiverat av att det i dessa fall ofta är tidsödande att lösa verkställighetshinder av teknisk natur. Nämnden föreslår därför att preskriptionstiden för beslut om förvisning ändras till tre år.

Frågan om preskription av beslut om förvisning är enligt SIV alt bedöma annorlunda än frågan om preskription av andra former av avlägsnande. I förvisningsfan måste man enligt SIV beakta dels samhäUets intresse av att kunna verkstäUa ett avlägsnandebeslut beträffande en grov brottsling, dels att det många gånger rör sig om personer som håller sig undan och som inte kan anträffas för verkställighet förrän efter lång tid. Det har förekommit fall där förvisningsbeslut har kunnat verkställas först efler flera år därför att utlänningen inte har kunnat anträffas för verkställighet, och det är inle säkert att han under denna tid över huvud taget vistats i Sverige. Det kan å andra sidan förekomma att en person som dömts till förvisning har förvärvat mycket stark anknytning till

Prop. 1975/76:18 65

Sverige och det har även hänt att förvisningsbeslut verkstäUts beträffande den som haft stark anknytning hit. Verket är därför inte berett att tillstyrka en generell preskriptionsregel beträffande förvisningsbeslut. SIV förordar i stäUet att förvisningsbeslut liksom hittiUs får upphävas efter prövning i det enskilda fallet. En riktpunkt bör vara att förvisningsbeslut som inte verkställts bör upphävas senast fem år efter frigiv-ningen från det i samband med förvisningsbeslutet ådömda frihetsstraffet, eller, om frihelsberövande påföljd inte ådömts, frän den dag förvisningsbeslutet vann laga kraft.

LO ger uttryck för i stort sett samma uppfattning som SIV och anser sålunda att beslut om förvisning inte skall vara föremål för preskription. Enligt LO:s mening bör nuvarande ordning bibehåUas innebärande att €tt förvisnmgsbeslut kan upphävas genom efterprövning i det enskilda fallet.

Länsstyrelsen i Malmöhus län konstaterar, i likhet med andra remissorgan, att den som drabbas av elt avlägsnandebeslut kan med utredningens förslag slippa verkställighet genom att hålla sig undan. Länsstyrelsen ifrågasätter lämpligheten av en sådan bestämmelse och förordar, såvitt angår beslut om avvisning eller förpassning, att föreslagen preskription inträder endast om verkställighet inte kunnat ske på gmnd av politiskt verkställighetshinder eller därmed jämförbart förhållande. Länsstyrelsen är vidare tveksam tiU att låta preskription inträda för beslut om förvisning eller utvisning. Beslut om förvisning meddelas endast om utlänningen begått brott som kan medföra fängelse i ett år eller däröver och beslut om utvisning är enligt länsstyrelsen merendels grundade på utiänningens brottslighet. Länsstyrelsen framhåller också att nämnda beslut oftast är begränsade i tiden. Under sådana förhållanden kan det enligt länsstyrelsen knappast vara lämpligt att låta sådana avlägsnandebeslut preskriberas efter två år. Länsstyrelsen föreslår därför att beslut om utvisning eller förvisning skall begränsas till att avse en längsta tid av förslagsvis tio år efter verkstäUighet eUer, där sådan omöjliggörs på grund av politiskt verkställighetshinder eller annan därmed jämförbar omständighet, från beslutets meddelande eller straffs avtjänande.

Utredningens förslag om slopande av ålerbrytningsrätten i 51 § UtlL lämnas av flertalet remissinstanser utan kommentar.

RPS tiUstyrker förslaget under förutsättning att utredningens förslag om utvidgad besvärsrätt och om införande av en preskriptionsregel införs.

Länsstyrelsen i Stockholms län, som i likhet med utredningen har konstaterat att återbrytningsmöjlighelen många gånger har missbmkats i tydligt förhalningssyfle, tillstyrker också förslaget. Länsstyrelsen förutsätter därvid, liksom utredningen, att det i gmndlagsförslaget (prop. 1973: 90) upptagna nådeinstitutet ges en sådan tillämpning alt det kan

5 Riksdagen 1975176.1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 66

användas för att upphäva av förvaltningsdomstol i sista instans meddelat avlägsnandebeslut.

SIV avstyrker, som tidigare nämnts, att återbrylningsinstitulet i 51 § UtlL slopas. SIV konstaterar visserligen alt bestämmelsen på senare tid utnyttjats på ett sätt som inneburit missbruk och försök att förhala verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Dess avskaffande skulle emellertid enligt SIV kunna leda till stötande resultat, om nytillkomna omständigheter av vad slag det vara må inte skulle kunna beaktas efter besvärsti-dens utgång. Med hänvisning tiU utredningens uttalanden om tillämpligheten av nådeinsfltulel framhåller SIV, atl gmndlagberedningens förslag ännu inle genomförts. Vidare påpekar SIV att frågor om "alhnän nåd" handläggs inom justitiedepartementet medan det däremot är inri-kesdepartementeti som handlägger utlänningsärenden.

Svenska flyktingrådet framhåUer att återbrylningsmöjligheten utgör för utlänning ett resningsliknande rättsmedel som det visat sig föreligga ett verkligt behov av alt kunna tUlgå. Visserligen kan detta behov komma alt minska i och med att de nya besvärsreglerna införs, men från rättssäkerhetssynpunkt bör institutet ändå bibehållas. Flyktingrådet avstyrker därför förslaget.

Utredningens förslag i denna del avstyrks vidare av invandrarutredningen och LO.

De flesta remissinstanserna förbigår också utan kommentar utredningens förslag om slopande av underställningsmöjligheten i 47 § UtlL. Några instanser är dock uttalat kritiska mot förslaget.

SIV påpekar att besvärsrätlen inte innebär någon garanti för all ett ärende kommer under regeringens prövning, eftersom det inte är säkert att utlänningen utnyttjar sin besvärsrätt. Dessutom föreligger inte klagorätt om elt för utlänningen positivt beslut meddelas. SIV framhåller vidare alt ett utlänningsärende kan innefatta så känsUga utrikespolitiska avgöranden att det inte bör ankomma på annan än en politisk instans afl fatta beslut. Underslällningsmöjlighelen har enligt SIV endast begagnats i etl fåtal fall, varför institutet inte kan sägas vara särskUt betungande för regeringen. SIV anser det mot bakgmnd av anförda synpunkter nödvändigt att regeln i 47 § UtlL bibehålls.

Utlänningsnämnden avstyrker förslaget och anser att det alltjämt bör finnas möjlighet för SIV att underställa regeringen viktiga ärenden av principiell betydelse.

Invandrarutredningen finner det vara mycket värdefullt för en förvaltningsmyndighet som SIV att ha denna underställningsmöjlighet för att ge regeringen tillfälle att skapa en praxis tUl ledning för myndighetens framtida prövning av likartade ärenden. Invandramtredningen pekar härvid också på att en motsvarande ordning infördes i medborgarskapslagen (9 a §) i samband med att beslutanderätten i medborgarskapsären-

' Numera arbetsmarknadsdepartementet.

Prop. 1975/76:18 67

den överfördes från regeringen till SIV. Invandrarutredningen anser således att regeln om underställning i 47 § UtlL bör bibehåUas.

4.5 Särskilda tvångsåtgärder i utlänningsärenden

4.5.1 Utredningen

Förutsättningarna för tvångsåtgärd. Enligt utredningens mening bör myndighetema också i fortsättningen ha rättsligt reglerade möjligheter att ingripa mot utlänning med tvångsåtgärder för att underlätta verkställighet av kommande eller redan meddelade avlägsnandebeslut. En sådan ordning erkänns också i de internationella konventioner, som innehåller bestämmelser om fribetsberövanden. Utredningen pekar emellertid på Europarådskonventionens tidigare berörda bestämmelser (2.1.2) om rätt att inför domstol påfordra en prövning av frihelsberövandels laglighel. Man framhåller att det ibland har ifrågasatts om UtlL:s bestämmelser om förvarslagande uppfyller detta kouvenflonskrav. Enligt utredningen är det angeläget att denna oklarhet undanröjs. Utredningen fäster också uppmärksamheten på departementschefens uttalande i prop, 1954: 41 (s. 59), att UtlL:s uppgift är att skapa rättsliga garantier mot godtyckUg behandling och i största möjliga utsträckning ge en tryggad ställning också åt uflänning. Utredningen har sett det som sin främsta uppgift att undersöka om och i vad mån UtlL:s bestämmelser om förvarstagande kan anses förenliga med de principer som sålunda ligger till grund för UtlL.

Utredningen anför alt förutsättningama för tagande i förvar är mer begränsade än vad som direkt framgår av lagtexten. I denna talas endast om att fråga uppkommer om avvisning, förpassning eller utvisning eller också om verkställighet av avlägsnandebeslut. Vid lagens tillkomst uttalades nämligen att enbart den omständigheten alt beslut om utlännings avlägsnande inte omedelbart kunde verkställas inte fick utgöra grund för att han logs i förvar eller ställdes under uppsikt. För alt sådan åtgärd skulle få tillgripas måste vid sidan av verkställighetshinder föreligga andra omständigheter, som gjorde den påkallad, t. ex. fara för att utlänningen höll sig undan eller för alt han skulle komma alt här bedriva för riket skadlig verksamhet (prop. 1954: 41 s. 103).

I betänkandet sägs att UtlL:s bestämmelser om förvarstagande i sin nuvarande utformning lämnar elt alltför stort uirymme för en diskretionär prövning. Liksom när det gäller andra frihelsinskränkande åtgärder bör förutsättningarna för frihelsberövande enligl UtlL vara noggrant reglerade i lag. Utredningen finner det härvidlag naturligt att anknyta till RB:s regler om anhållande och häktning. Av intresse är främst bestämmelsen i RB atl häktning får tillgripas om vederbörande är på sannolika skäl misstänkt för brott och del skäligen kan befaras att han undandrar sig lagföring eller straff.

Utredningen konstaterar i fråga om förutsättningarna för att meddela

Prop. 1975/76:18 68

beslut om avvisning, förpassning eUer utvisning att det är omöjUgt atl på förhand med bestämdhet avgöra om sådant beslut kommer att meddelas, även om formella förutsättningar föreligger. Emellertid bör det som en förutsättning för förvarstagande krävas att det föreligger sannolika skäl för alt ett avlägsnandebeslut kommer att meddelas. Förslaget fömtsätter alltså att den myndighet som har tagit upp fråga om avlägsnande gör en bedömning av sannolikheten av ett sådant beslut. Detta synsätt gäller dock inte redan meddelade avlägsnandebeslut. Sådana beslut skall verkstäUas om inte s. k. politiskt verkställighetshinder föreligger. I sådana faU bör det för förvarstagande således i likhet med gällande ordning endast krävas att det uppkommit fråga om verkställighet av avlägsnandebeslut.

Behov av att kunna ta uflänning i förvar föreligger enligt utredningen endast om det finns anledning anta att utlänningen på något sätt kommer att försvåra eller förhindra verkställigheten av ett kommande eller redan meddelat avlägsnandebeslut. Denna begränsning av förvarslagan-demöjligheterna framhölls också i motiven tUl UtlL men kom aldrig tUl uttryck i lagtexten. Utredningen framhåller att så bör ske. Som en andra fömtsättning för förvarstagande bör således i lagtexten anges att det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller omständigheterna i övrigt kan befaras att utlänningen håller sig undan.

I detta sammanhang berör utredningen en annan fömtsättning för förvarstagande, nämligen att utlänningen kan antas komma alt här bedriva för riket skadlig verksamhet (jfr prop. 1954: 41 s. 103). Enligt utredningens mening torde sådan verksamhet i allmänhet utgöra brott enligt strafflagstiftningen och således tvångsmedlen anhållande och häktning stå till förfogande. Utredningen anser därför att anledning saknas att införa motsvarande möjligheter tiU frihelsberövande i UtlL.

Förvarstidens längd. Utredningen behandlar därefter förvarstidens längd och anser att förvar under längre tid liksom f. n. skall begränsas lill sådana fall då fortsatt förvar bedöms vara av synnerlig vikt. Den tid som utlänning enligt UtlL längst får hållas i förvar utan att syimerliga skäl föreligger utgör tre månader. Uiredningen anser denna tid för lång och föreslår att den inskränks tUl en månad.

För att en utlänning skall kunna håUas i förvar längre tid än en månad bör således enligt utredningen som en fömtsättning gälla, att det föreligger synnerliga skäl till fortsatt förvar. Som exempel på synneriiga skäl anger utredningen att utiänningen vägrar uppge vem han är, att han lämnar falska uppgifter om sig själv så att hans identitet inte kan fastställas eller att det pågår utredning humvida något land är villigt eller genom avtal skyldigt att ta emot honom.

Förslaget om begränsning av giltighetstiden för beslut om lagande i förvar till en månad får till följd att myndighet eller förvaltningsdomstol, som finner anledning att hålla utlänning i förvar längre tid, måste

Prop. 1975/76:18 69

minst en gång i månaden besluta om åtgärden skall bestå. Meddelas inte sådant beslut före gUtighetstidens utgång skall utlänningen omdelbart friges.

Ställande under uppsikt. I anslutning till nu redovisade överväganden konstaterar utredningen att UtlL inte närmare anger i vilka fall utiänning kan StäUas under uppsikt när förvarstagande bedöms som en alltför ingripande åtgärd. Enligt utredningens uppfattning bör det emellertid av lagen framgå att svårare frihelsinskränkande åtgärd inte får tillgripas än som är motiverad i det enskUda fallet. Utredningen föreslår därför att i UtlL intas en bestämmelse enligt vUken myndighet i stället för förvarstagande får, om det finns tillfyllest, ålägga utlänning anmälningsplikt hos polisen eller föreskriva annat villkor som erfordras för att hålla honom under uppsikt.

Beslutsmyndighet. I fråga om vilken myndighet som skall kunna förordna om frihetsLnskränkande åtgärd anser utredningen det vara följdriktigt, att detta liksom f. n. tillkommer den myndighet som handlägger själva frågan om avlägsnande eller om verkställighet därav. Denna ordning torde enligt utredningen inte heller strida mot de intemationella överenskommelser, vartUl Sverige anslutit sig. Enligt dessa konventioner måste inte en frihelsberövande åtgärd beslutas av domstol. De föreskriver endast att den som berövats friheten skaU ha möjlighet att få den beslutade åtgärden prövad av domstol.

Möjhghet föreslås finnas för polismyndighet att vid fara i dröjsmål besluta om frihelsinskränkande åtgärd när själva ärendet handläggs av annan myndighet. Nuvarande föreskrift att polismyndigheten skyndsamt skall anmäla åtgärden för den myndighet som handlägger ärendet bör bibehållas.

Klagorätt. När det gäller möjligheten att klaga över beslut om frihets-inskränkande åtgärder framhåller utredningen, att bestämmelser om besvärsrätt över förvaltningsmyndighets beslut intar en central plats i det svenska rältsskyddssystemet. Med hänvisning tUl de begränsade klagomöjligheter, som UtlL erbjuder, uttalar utredningen att behov av be-svärsmöjUgheter är särskilt framträdande beträffande beslut som ingriper i den enskUdes frihet. Därför bör enligt utredningen beslut om tagande i förvar eller ställande under uppsikt kunna överklagas. I likhet med vad som gäller vid häktning föreslär utredningen att klagorätten inte skall vara begränsad till viss tid.

Vid prövning av förutsättningarna för tagande i förvar, såsom de föreslagits av utredningen, finns enligt utredningen inget utrymme för en diskretionär prövnuig. Bedömningen om utiänningen skall tas i förvar eller inte är en ren rättstiUämpningsfråga. På gmnd härav bör enUgt förslaget klagan över beslut om förvarstagande prövas i domstolsmässiga former, och då av förvaltningsdomstol.

Eftersom länsrätt är en med SIV sidoordnad myndighet anser utred-

Prop. 1975/76:18 70

ningen att besvär över SIV:s beslut om försvarstagande eller ställande under uppsikt bör föras hos kammarrätt. Besvär över motsvarande beslut av polismyndighet föreslås däremot överklagas lill länsrätt. I utvis-ningsärende meddelade beslut om frihetsinskränkning överklagas enligt förvaltningsprocesslagens bestämmelser.

Beträffande förfarandet vid beslut om frihetsinskränkning föreslår utredningen, att den ovillkorliga rätt till förhör eller munthg förhandling, som utlänning har vid frihelsberövande för längre tid skall bestå.

Enligt gällande ordning skall vidare regeringen innan beslut om förvar för längre tid än tre månader meddelas höra utlänningsnämnden. Utrednmgen anser emellertid att det saknas anledning att i UtlL ta in särskilda regler för regeringens handläggning av dessa ärenden. Man utgår från alt regeringen iakttar gällande regler för beredning av ärenden. Inle heller i övrigt finner utredningen behov föreligga för hörande av utlänningsnämnden i dessa ärenden. Man erinrar om att utlänning genom besvär över beslut om förvar får denna fråga prövad enligl förvaltningsprocesslagens regler.

4.5.2 Remissyttrandena

De flesta remissinstanserna intar en allmänt positiv inställning tUl utredningens förslag, medan övriga instanser lämnar förslaget utan erinran eUer yttrande. Ingen instans avstyrker förslaget som helhet. I stort sett delas utredningens uppfattning att en anpassning av reglerna till Europarådskonventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna är angelägen. Beträffande förslagets olika enskildheter föreligger dock vissa avvikande meningar.

Utredningens förslag till nya förutsättningar för förvarstagande avstyrks av två remissinstanser. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län menar att förslaget skulle leda till alt polismyndigheten, dvs. i realiteten den enskilde passkontrollanten, i det övervägande antalet förvarstagan-den som sker i samband med avvisning kommer att ställas uiför mycket besvärliga ställningstaganden. Länsstyrelsen frågar sig hur passkontrollanten skall kunna ha någon uppfattning eller kunskap om ufläimingens "personliga förhållanden" eller kunna bedöma om det skäligen kan befaras att utlänningen håller sig undan om han inte tas i förvar. Detta kan komma att verka hämmande på myndigheterna och leda till att förvarstagande inte används i de fall som lagstiftaren avsett. Enligt länsstyrelsen bör en inresande utlänning, som inte har sina papper i ordning, få finna sig i ett summariskt förfarande i dessa avseenden.

Också Föreningen Sveriges polismästare är kritisk och har den uppfattningen att den ingående reglering av förvarsinstitutet, som utredningen lägger fram, kan verka förlamande på de myndigheter som har att utreda och besluta i avlägsnandefrågor. Detta gäller enligt föreningen särskUt i vad man kallar "korta" avvisningsärenden. Där sker

Prop. 1975/76:18 71

omhändertagandet oftast i samband med avvisniugsbeslutet och utgör ett led i verkstäUigheten som sker omedelbart eller mycket snart därefter. Att föreskriva invecklade regler för ett sådant förvarstagande skulle enligt föreningens uppfattning motverka syftet med det i dessa a-wisnings-ärenden summariska förfarandet. Föreningen pekar som en parallell på lagen (1970: 710) om utlämning till eller från Danmark, Finland, Island eUer Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling och framhåller att den lagen på grund av sina invecklade och detaljerade regler knappast kommit i tUlämpning. Förenmgen anser att nuvarande bestämmelser i 35—38 §§ UtlL bör kvarstå oförändrade och att konventionskravet om domstolsprövning uppfylls på så sätt att förvarsbeslul som kvarstår skall senast på femte dagen efler meddelandet understäUas förvaltningsdomstol.

Det föreslagna rekvisilet "sannolika skäl" för avlägsnandebeslut avstyrks bestämt av RPS. Svårigheten alt bedöma sannolikheten av om en uppkommen fråga om avlägsnande också kommer atl resultera i ett avlägsnande medför enligt RPS att, om utredningsförslaget genomförs, polismyndighet inle kan förordna om tvångsåtgärd i något awisningsärende som enligt 20 § andra eller tredje stycket skall underställas SIV. Detta gäller oavsett om i övrigt än så starka skäl för en sådan åtgärd föreligger, t. ex. tvivel om identiteten, yrkesbrottslighet m. m. Samma konsekvenser skulle enligt RPS förslaget få i de faU polismyndighet finner anledning till förpassning eller utvisning föreligga och enhgt 64 § UtlK skall underrätta SIV resp. länsrätt härom. RPS hävdar att nuvarande rekvisit i 35 § första stycket UtlL bör bibehållas.

Också länsstyrelsen i Stockholms län pekar på den stora svårighet som föreligger för polismyndighet att i aUa ärenden som underställs SIV bedöma om sannolika skäl föreligger för att utlänningen faktiskt kommer att avlägsnas ur landet. Följden skulle enligt länsstyrelsen kunna bli att polismyndighet underlät att meddela beslut om förvar eller ställande under uppsikt även när sådana åtgärder i och för sig vore motiverade. På angivna skäl finner sig länsstyrelsen böra avstyrka utredningens förslag om "sannolika skäl" samt uttalar att förvarstaganderekvisitet ej bör formuleras så att polismyndighet på detta preliminära stadium åläggs att ta SläUning flll de svårbedömbara frågor som det ankommer på SIV att pröva.

I anslutning till den ylterligare förutsättning som föreslås för förvarstagande konstaterar RÄ, alt utredningen avvisar tanken på att utlänning skaU kunna tas i förvar, om det kan antas att han kommer att här bedriva för riket skadlig verksamhet. Från överåklagaren i Malmö har i underremiss till RÄ satts i fråga, om inte denna möjlighet till förvarstagande bör kvarstå när det föreligger grundad anledning anta att utlänningen kommer att göra sig skyldig till brott inom riket. I sammanhanget hänvisas till Nordiska kommitténs betänkande (NR 16/70), där

Prop.1975/76:18 72

man föreslår att utlänning, som söker resa in i landet i avsikt att begå brott, skall kunna avvisas. RÅ anser att de framförda synpunkterna bör övervägas vid ärendets fortsatta behandlmg.

RPS framhåller att det kan finnas andra starka skäl utöver dem som anges i betänkandet att vidta tvångsåtgärd. Som exempel nämns misstanke om falsk identitet eller om brottslig avsikt med vistelsen här i landet. RPS delar inte utredningens uppfattning att RB:s tvångsmedel i regel står till förfogande i sådana fall, eftersom det enligt RB krävs sannolika skäl för brott, som kan bestraffas i Sverige, samt fara för fortsatt brottslighet. EnUgt RPS är det därför nödvändigt att utöver den av utredningen nu föreslagna fömtsättningen för tvångsåtgärd i UtlL ange även andra alternativa förutsättningar.

I likhet med RPS framhåller SIV nödvändigheten av att kunna ta utlänning i förvar vid oklar identitet. Även i fråga om fall av "fara för skadlig verksamhet" anser SIV att nuvarande möjhgheter tUl förvarstagande bör bestå. SIV påpekar atl det här gäller frågor på ett tidigare stadium än där RB:s regler kan vara tillämpliga. Om inte den av utredningen föreslagna lydelsen av 35 § UtlL är avsedd att omfatta denna möjlighet till förvarstagande, bör därför enligt SIV lydelsen omformuleras så att gällande ordning bibehålls.

I underremisser påtalar bl. a. polisstyrelserna i Märsta och Solna polisdistrikt de praktiska svårigheter och konsekvenser som utredningens förslag om krav på skäligen befarat undanhållande kan medföra i de vanliga awisningsfallen i samband med utlännings ankomst tUl riket. Man pekar bl. a. på att hänvisningar tUl vänner och bekanta ofta görs när uppgift lämnas om bostad. Fastän det i sådana faU givetvis saknas garantier för att utlänningen senare frivilligt inställer sig för eventuell verkställighet, är det ändå tveksamt om ett undanhållande "skäligen kan befaras". Samtidigt pekar man på polisens svårigheter att under helger och utanför ordinarie kontorstid kunna kontroUera exempelvis olika uppgifter med SIV eller viss polismyndighet. HärtiU kommer svårigheter att vid verkstäUighet alllid erhålla lämpUg transportlägenhet, något som kan försena verkställigheten någon dag. Vid uppenbar a-wisningsanled-ning bör det i nämnda situationer vara naturligt att ta utlänningen i förvar, även om eljest någon direkt fara för undanhållande inte föreligger. Mot denna bakgrund föreslår polisstyrelsen i Märsta att utlänning bör, om sannolika skäl för avvisning föreligger vid hans ankomst till riket, kunna tas i förvar i avvaktan på vidare utredning eller verkställighet av beslut.

Polisstyrelsen i Stockholm anser det vara en brist att den i RB upptagna fömtsättningen för frihelsberövande som avser undanröjande av bevis eller försvårande i övrigt av utredningen inte fått sin motsvarighet i utredningens förslag. Det har enligt styrelsen i det praktiska arbetet många gånger visat sig vara värdefullt för att uppnå ett objektivt riktigt

Prop. 1975/76:18 73

resultat av undersökningen i ärende om avvisning eller utvisning, att ifrågavarande utlänning har kunnat avskäras från förbindelse med utomstående så länge utredningen pågår. Styrelsen föreslår därför att utredningens förslag tUl lydelse av 35 § UtlL kompletteras med rekvisilet "skäligen kan befaras att han på fri fot skulle försvåra sakens utredning". Styrelsen ansluter sig vidare till vad tidigare nämnda remissorgan anfört angående behovet av förvarstagande vid befarad "skadlig verksamhet".

Utredningens förslag angående tiden för hållande i förvar kritiseras av utlänningsnämnden, som anser det lämpligt att även i detta avseende anknyta tUl RB:s regler. I princip bör således gälla en maximitid av 14 dagar. Liknande uppfattning framförs av Svenska flyktingrådet.

Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att strävandena att förkorta förvarstiderna motverkas av utredningens förslag om allmän besvärsrätt vid avlägsnandebeslut. I okomplicerade förpassningsärenden finns i dag möjUghet att verkställa förpassningen inom en månad från förvarsbeslutet något som med den föreslagna besvärsrätten i många fall blir omöjligt. I utvisningsärenden saknas redan i dag i många fall möjligheter tiU verkställighet inom en månad från förvarstagandel, vUket självfallet blir an svårare med den från en tiU tre veckor föreslagna förlängda besvärstiden. Vid en avvägning mellan de delvis svårförenliga rättssäkerhetssynpunkterna finner länsstyrelsen att den utvidgade besvärsrätten bör ges prioritet. Länsstyrelsen anser därför att nuvarande tidsgränser för hållande i förvar bör kvarstå oförändrade.

Utredningens förslag om inskränkning i förvarstiden föranleder hovrätten för Västra Sverige alt påpeka alt det är oklart om denna begränsning skall gälla även för tiden efter det att beslut om avvisning, förpassning eller utvisning har meddelats. Enhgt nuvarande 36 § UtlL skall myndighet, som meddelar beslut om avvisning, förpassning eller utvisning av utlänning som hålls i förvar, vid beslutets meddelande pröva om åtgärden skall bestå till dess verkställighet sker. Enligt utredningens förslag skall i moisvarande faU beslutsmyndigheten "pröva om åtgärden alltjämt skall bestå". Hovrätten framhåller att det efter ett beslut om avlägsnande inte finns lika starka skäl att begränsa förvarstiden som när endast sannolika skäl för avlägsnande förehgger. Hovrätten anser att tidsbegränsningen inte bör gälla när myndighet eller förvaltningsdomstol enligt 36 § UtlL prövar om åtgärden skall bestå. Hovrätten förordar att den nuvarande lydelsen i 36 § UflL bibehåUs. SkaU däremot enmånadsfristen gälla även vid prövning enligt sistnämnda lagrum bör enligt hovrätten klart anges om ny frist börjar löpa vid denna prövning.

Med anledning av utredningens förslag om ställande under uppsikt noterar RPS, att anmälningsskyldigheten försummades i 64 % av de faU då anmälningsplikt förekom i Stockholm år 1971. Det kan därför enligt RPS ifrågasättas, om inte flll föreskriftema om stäUande under uppsikt

Prop. 1975/76:18 74

m. m. bör fogas ett tillägg av innebörd att utlänning, som inte fullgör ålagd anmälningsplikt eller uppfyller föreskrivet vUlkor, riskerar att tagas i förvar.

Utredningens förslag om beslutsmyndighet tillstyrks eller lämnas utan eriman av de flesta remissinstanserna. Ingen har dock kommenterat förslaget närmare.

Även utredningens förslag om klagorätt över beslut om frihetsingripande åtgärd godtas i stort av remissinstanserna. Hovrätten för Västra Sverige påpekar emellertid att utlänningen enligt förslaget kan klaga på såväl pohsmyndighets beslut om tagande i förvar eller ställande under uppsikt, när fara är i dröjsmål, som den handläggande myndighetens eller förvaltningsdomstolens prövning av om åtgärden skall beslå. Hovrätten ifrågasätter därför om inte möjUgheten att överklaga polismyndighets ifrågavarande beslut bör inskränkas till sådana fall då polismyndigheten själv handlägger avlägsnandeärendet. Detta skulle enligt hovrätten inte medföra någon nackdel för utlänningen eftersom i övriga fall den myndighet, som handlägger avlägsnandefrågan, är skyldig att genast pröva om åtgärden skall bestå.

Länsstyrelsen i Malmöhus län ställer sig tveksam till lämpligheten atl införa klagorätt över beslut om ställande under uppsikt. Ett sådant beslut innefattande anmälningsskyldighet t. ex. en eller två gånger i veckan synes enligt länsstyrelsen knappast vara ett integritetsingripande av sådan betydelse att motivera klagorätt.

Som nämnts under avsnittet om förutsättningarna för förvarslagande förordar Föreningen Sveriges polismästare att nuvarande rekvisit bibehålls och att man inför en skyldighet för polismyndighet att underställa förvaltningsdomstol varje kvarstående beslut om förvarstagande senast femte dagen efter det beslutet meddelades. Liknande tankegångar framförs av Svenska flyktingrådet, som dock anser att underställningsskyldighet tUl domstol bör föreligga omedelbart efter att ett förvarslagande-beslut meddelats av polismyndighet.

Utlänningsnämnden påpekar att utredningen inte har föreslagit någon bestämmelse om den tid, inom vilken överinstans skall pröva anförda besvär. Nämnden anser att härvidlag bör gälla samma regler som för hovrätts behandling av häklningsfråga.

Länsstyrelsen i Stockholms län, som biträder utredningens förslag, förklarar sig utgå ifrån att verkställighet skall ske av ett avlägsnandebeslut ulan hinder av anförda besvär över ett förvarsbeslut.

Vad gäller förslaget till instansordning framför RPS en avvikande mening beträffande besvär över polismyndighets förvarsbeslut. Detta skall enligl förslaget överklagas i länsrätt. RPS konstaterar att motsvarande beslut av övriga instanser skall kunna överklagas i kammarrätt. Enhetlighet i rältstUlämpningen är enligt RPS för utlänningen av så slor betydelse från rättssäkerhetssynpunkt, att det motiverar alt även talan

Prop. 1975/76:18 75

mot polismyndighets beslut förs hos kammarrätt. Enligt RPS skuUe det av nämnda skäl tUl och med kunna ifrågasättas om inte en och samma kammarrätt, förslagsvis kammarrätten i Stockholm, bör utgöra instans för besvär över beslut om tvångsåtgärd enligt UtlL.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att förslaget om instansordning vid besvär över beslut om förvarstagande medför en spUttring av frågornas handläggning. EnUgt förslaget kan sålunda länsrätt komma att pröva förvarsfrågan i sådana fall där SIV skaU besluta i avlägsnandefrågan (t. ex. politiskt flyktingskap). Detta föga rationella förhållande bör enligt länsstyrelsen beaktas vid det fortsatta arbetet.

Enligt SIV bör principen för instansordningen vara, att den besvärsinstans som överprövar själva avlägsnandefrågan också skall pröva besvär Över frihelsinskränkande åtgärd i anledning av ett eventuellt avlägsnande. SIV hänvisar i detta sammanhang till sitt yttrande över betänkandet Flyktingskap, där SIV bl. a. förordar, att besvär över polismyndighets a-wisningsbeslut skall föras hos SIV och regeringen samt besvär över SIV:s förpassningsbeslut skall föras hos regeringen (jfr 4.3.2). Denna princip bör också om möjligt tUlämpas vid förvarstagande i ett verkställighetsärende. SIV påpekar emellertid att detta kan kompliceras av regeln i 58 § andra stycket UtlL om underställning till SIV av vissa verkstäUighetsfrågor. Enligt verkets mening bör regeringen alltfort vara högsta instans i sådana ärenden, medan uiredningen i betänkandet Flyklingskap har föreslagit kammarrätt och regeringsrätten som högsta instans. SIV föreslår att besvär över frihelsinskränkande åtgärd i samband med verkställighet skall i de fall då underställning har skett enhgt 58 § UtlL föras hos den instans som prövar verkställigheten, dvs. SIV eller regeringen. För alt en enhetlig instansordning skall erhållas för alla verkstäUighetsärenden bör besvär över frihelsinskränkande åtgärd föras hos SIV resp. regeringen även i övriga verkställighetsärenden.

Utredningens förslag angående förfarandet i ärenden om tagande i förvar godtas av remissinstanserna utan närmare kommentar.

5 Betänkandet Utlänningspolitik och utlänningslagstiftning i Norden 5.1 Inledning

På gmndval av ett år 1965 väckt medlemsförslag beslöt Nordiska rådet den 1 februari 1966 alt rekommendera de nordiska regeringarna att utreda förutsättningarna för en enhetiig nordisk utlänningslagstiftning och en samstämmig nordisk ullänningspolilik (rek. nr 22). En kommitté (här kallad nordiska kommittén) tillsattes 1967 med representanter för Sverige, Danmark, Finland och Norge. Kommittén avlämnade år 1970 betänkandet (NR 16/70) Utlänningspolitik och Utlänningslagstiftning i

Prop. 1975/76:18 76

Norden. Betänkandet har i Sverige remissbehandlats tillsammans med ullänningsutrednhigens betänkanden.

1 betänkandet framförs ett flertal förslag i fråga om utformningen av utlänningslagstiftningen i de nordiska länderna. Dessa rekommendationer överensstämmer i många fall med gällande svensk rätt. I den följande redogörelsen tas därför i huvudsak endast upp de av kommitténs rekommendationer, som skulle leda tUl ändringar för Sveriges del.

5.2 Nordiska kommittén

Utlänningspolitik och utlänningslagstiftning. I sina överväganden av förutsättningama för en gemensam nordisk utlänningspoUtik konstaterar kommittén, att ett lands utiänningspoUtik hänger intimt samman med såväl landets inre ekonomiska och sociala förhållanden som dess utrikespolitik. En gemensam nordisk utiänningspoUtik skuUe därför förutsätta en gemensam politik på en rad andra områden, något som enligt kommitténs mening inte är reaUstiskt i dagens läge. Kommittén anser därför att förutsättningar f. n. saknas för en gemensam nordisk utlänningspolitik. Detta faktum anses emellerfld inte utesluta att länderna i sin utlänningspolitik eftersträvar att tillämpa gemensamma riktlinjer.

Vid sina överväganden i frågan om ökad enhetiighet mellan de nordiska ländernas utlänningslagstiftning har kommittén främst ägnat sig åt utlänningarnas rättsskydd. Kommittén framhåller inledningsvis att utlänningslagstiftningen avser inte bara att reglera möjligheterna för utlänning att resa in, vistas och arbeta i landet, utan även att ge rättsliga garantier mot godtycklig behandling i dessa avseenden. Kommittén har därför låtit sin utredning omfatta aUa viktigare bestämmelser i utlänningslagstiftningen som berör uflännings rätt att resa in, vistas och arbeta i de nordiska länderna. Kommitténs rekommendationer förutsätter i de faU som anges i den följande ändring i den svenska utlänningslagstiftningen och dess flilämpning.

Uppeliållstillstånd. Kommittén föreslår att uppehållstillstånd som beviljas första gången, bör meddelas för en lid av ett år, om inle särskilda skäl talar däremot. Beviljas därefter fortsatt uppehåUstiUstånd, skall detta gäUa minst elt år. Samma regler bör enligt kommittén gäUa för arbetstillstånd. Sedan uppehåUstiUstånd innehafts under två år, bör enligt förslaget bosättningstillstånd meddelas. Sådant tiUstånd skall träda i stället för såväl uppehålls- som arbelsflUstånd. De nämnda tillstånden skaU enligt förslaget kunna återkallas om utiänningen genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom svikligt förtigande föranlett att tiUslåndet har beviljats honom. Uppehålls- eller arbetstiUstånd föreslås dessutom kunna återkaUas om utlänningen inle iakttar med tiUslåndet förenat villkor.

Avvisning. I betänkandet föreslås att avvisning skall få ske endast på

Prop. 1975/76:18 77

någon av följande grunder: 1) avsaknad av pass och tillstånd att resa in eller arbeta i landet, 2) underlåtenhet att visa upp sitt pass eller att lämna uppgifter m. m. till pohsmyndighet, 3) avsaknad av medel till uppehäUe och hemresa, 4) asocialitet, 5) brottsUghet (om utlänningen p. g. a. tidigare ådömt frihetsstraff eUer annan särskild omständighet kan antas komma att i landet eller annat nordiskt land begå brott som inte är av enbart ringa betydelse eller om han utomlands begått allvarligt brott) och 6) fara för statens säkerhet m. m. (om utiänningen med hänsyn tiU sin föregående verksamhet eUer eljest kan antas komma att i landet eller i annat nordiskt land bedriva verksamhet som utgör en uppenbar fara för den allmänna ordningen och säkerheten eller en fara för landets säkerhet).

Kommittén erinrar om att utlännmg i Sverige och i Norge kan avvisas inte bara vid gränsen utan också under viss tid efter det han inrest. Man hänvisar i det sammanhanget till atl avvisning enligl internationellt vedertagen uppfattning innebär att en utlänning vid inresan hindras att komma in i landet. Nordiska kommittén föreslär därför att Sverige och Norge begränsar tiUämpningen av awisningsreglerna så, att avvisning används som medel endast för att hindra utlänning som omfattas av beslämmelserna all komma in i landet.

Avlägsnandebeslut. Beträffande möjUgheterna att avlägsna utlänning som redan rest in i landet föreslår kommittén två skilda medel, nämligen borlvisning och utvisning.

Bortvisning skaU kunna användas inom tre månader från inresan i nordiskt land dels på samma gmnder som kan föranleda avvisning dels på den gmnd alt utlänningen skaffat sig tillträde till nordiskt land vid sidan av nordisk passkontroU. Beslutet skall, om särskilda skäl talar härför, kunna förenas med återreseförbud under en längsta tid av två år.

Utvisning, som blir att tillämpa sedan tre månader har förflutit från inresan, skall kunna liUgripas på följande grunder; 1) avsaknad av pass och tillstånd, 2) asocialitet, 3) brottslighet (om han under de senaste fem åren utomlands ådömts frihetsstraff eller undergått omedelbart ådömt frihetsstraff och på grund härav kan befaras komma att begå straffbar handling i landet eller brottet eljest föranleder att han inte bör få stanna i landet, eller om han inom landet begått brott på vilket kan följa fängelse och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet i landet eller brottet eljest föranleder att han inte bör få stanna i landet) och 4) fara för statens säkerhet m. m. (befarat spionage, sabotage, olovlig underrättelseverksamhet eUer annan verksamhet som utgör en fara för statens säkerhet eUer därmed jämförhga intressen). Enligt kommitténs majoritet skali utvisningsbeslut, om inte särskUda skäl talar däremot, förbindas med återreseförbud för viss tid eller för all tid. Såvitt avser medborgare i nordiskt land föreslås den begränsningen att utvis-

Prop. 1975/76:18 78

ning får, oavsett vistdselidens längd, lillgripas endasi om synnerliga skäl föreligger för åtgärder.

Klagorätt. Avslutningsvis framhåller kommittén det angelägna i att utlänning tillförsäkras klagorätt över beslut, varigenom han vägras uppe-håUs- eller arbetstiUstånd, avvisas, bortvisas eller utvisas.

5.3 Remissyttrandena

Kommittéförslaget mottas positivt av de flesta remissinstansema, som delar kommitténs uppfattning att förutsällningar f. n. saknas för en gemensam nordisk utlänningspolitik. Vad gäller förslagen om ändringar i utlänningslagstiftnuigen framhåUs från flera håll det angelägna i att genom en samordning av reglerna söka uppnå rättslikhet inom de nordiska länderna, speciellt beträffande beslämmelserna om uppehåUstiUstånd och avlägsnande ur landet. Vissa instanser, bl. a. hovrätten för Västra Sverige, framhåller dock samtidigt att kommitténs förslag bör ylterligare utredas innan andra åtgärder vidtas. Enligt LO bör förslaget vidare behandlas inom det nordiska arbetsmarknadsutskoltet. Sveriges advokatsamfund förordar att utlänningsutredningen får som nytt uppdrag att fullfölja kommitténs förslag.

I fråga om giltighetstiden för uppehålls- och arbetstillstånd samt beträffande förutsättningarna för och innebörden av bosättningstillstånd, där kommittéförslaget väsentligen ansluter tUl gällande ordning i Sverige, har remissinstanserna inte framfört någon erinran mot förslaget. SIV har emellertid i sitt yttrande fört fram tanken på en helt ny ordning enligt vilken bosättnuigstillstånd ersätts av permanent uppehållstUlstånd (se vidare under 7.1).

Beträffande kommitténs förslag om möjUghet alt återkalla uppehålls-och arbetstillstånd då utlänning inte iakttar med tiUståndet förenat villkor anser SIV att några vägande skäl för en sådan ordning inte har anförts av kommittén. Att arbetstillstånd inte bör såsom f. n. kunna återkallas på en så allmän grtmd som "särskUda skäl" finner SIV riktigt i de fall utlänningen befinner sig i landet. Om utlänningen ännu inte rest in i landet är situationen emellertid annorlunda. SIV pekar på den organiserade överföringen av utländska arbetstagare, där alla i en grupp har beviljats arbetstillstånd före inresan. Enligt SIV visar det sig ofta att alla dessa inte reser hit. Vederbörande företag önskar då självfallet att arbetstillstånd meddelas för några andra än dem som inte kommer. I sådana fall bör det enUgt SIV naturligtvis vara möjligt att återkaUa tillståndet för dem som inte rest in.

Kommitténs förslag om besvärsrätt över avslag på ansökan om uppehålls- eller arbetstillstånd avstyrks av SIV i den del avslag sker på andra skäl än s. k. vandelsskäl. SIV erinrar om att elt avslag på ansökan om uppehållstUlstånd inte i sig medför att avlägsnande ur

Prop. 1975/76:18 79

landet kan ske. Härför erfordras ett beslut om förpassning, över förpassningsbeslut föreligger i dag viss besvärsrätt och SIV pekar på utlänningsutredningens förslag till klagorätt utan inskränkning. Det måste enligt SIV vara uteslutet att införa allmän klagorätt över både avslag på ansökan om arbetstillstånd och det eventuellt därefter kommande beslutet om förpassning.

Samma synpunkter framförs av länsstyrelsen i Stockholms län som i likhet med SIV avstyrker kommitténs förslag i denna del.

LO konstaterar att meddelande av arbetstillstånd skall liksom hittiUs i princip grundas på en generell arbetsmarknadsprövning. På grund härav avvisar LO förslaget om besvärsrätt över vägrat arbetstillstånd.

När det gäller kommitténs förslag till avvisningsgrunder anser SIV atl en viss försvagning av rättssäkerheten för utlänningar kan bli följden. SIV pekar därvid på dels grunden att utlänningen av annan särskUd omständighet (än tidigare brottslighet) kan antas komma att här eller i annat nordiskt land begå brott av inte endast ringa betydelse, dels gmnden alt utlänningen utomlands begått allvarligt brott. Under förutsättning av bl. a. en restriktiv tUlämpning vUl dock SIV inte motsätta sig förslaget. I fråga om den föreslagna möjligheten att avvisa uflänning som kan antas komma att bedriva verksamhet som utgör uppenbar fara för den allmänna ordningen och säkerheten, finner SIV formuleringen alltför vag och ägnad att ge utrymme för godtycke. Enligt SIV är de övriga avvisningsgrunderna tUlräckliga varför SIV avstyrker alt nu nämnda grund för avvisning införs.

Länsstyrelsen i Stockholms län motsätter sig att avvisning endast skall kunna ske vid gränsen. Länsstyrelsen framhåller de praktiska svårigheter som kan vara förknippade med kommitténs förslag och nämner därvid särskilt alt gränskontroll inte säUan sker först sedan gränsen passerats, t. ex. beträffande lågresenärer. Skall i sådana fall institutet bortvisning användas i stället för avvisning, erinrar länsstyrelsen om att ell beslut om bortvisning inle skall kunna verkstäUas förrän det vunnit laga kraft, något som i sin tur kan göra det nödvändigt med omhändertagande etc. Med hänsyn till dessa olägenheter förordar länsstyrelsen alt avvisning skall såsom f. n. kunna ske även omedelbart efter utlänningens ankomst till riket.

Förslaget att nordbo skall kunna utvisas endast om synnerliga skäl förehgger föranleder länsstyrelsen i Norrbottens län, som i likhet med de flesta remissinstanserna tiUstyrker förslaget, att väcka frågan om nordbo över huvud taget skall behandlas annorlunda än landets egna medborgare i fall av brottsUgt beteende o. dyl.

Länsstyrelsen i Stockholms län är däremot kritisk tUl denna del av kommitténs förslag. Länsstyrelsen framhåller att utvisning och förvisning riktas huvudsakligen mot personer som kan sägas sakna fast anknytning till landet. Det kan därför enhgt länsstyrelsen antas att rehabi-

Prop. 1975/76:18 80

litering av dessa personer sker bäst i deras hemland. Det kan enligt länsstyrelsen inte heller bortses från att ett asocialt beteende uppstått efler förstärkts vid flyttningen till Sverige och därför utgör ett tecken på särskilda anpassningssvårigheter. Länsstyrelsen avstyrker därför kommitténs förslag.

Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län är kritisk mot förslaget och framhåller att mer adekvata behandlingsmetoder — såväl straffrättsliga som sociala — regelmässigt står tUl buds i hemlandet och där också framstår som mer begripliga för personen i fråga. Med utgångspunkt i sin egen erfarenhet antyder också länsstyrelsen att utvisning på grund av asociaUtet i helt övervägande grad i dag berör nordiska medborgare. Länsstyrelsen accepterar inte kommitténs uppfattning att med utlänningar, som befunnits kvalificerade för ett bosättningstillstånd, jämställa personer vars enda kvaUfikation är att vara nordbo, även om de är gravt kriminellt och socialt belastade. Länsstyrelsen avstyrker förslaget.

Vad slutligen angår frågan om benämning av de olika avlägsnande-formerna avstyrker bl. a. SIV och Svenska flyktingrådet benämningen "bortvisning". Båda instanserna förordar att "utvisning" används för allt avlägsnande efter inresa.

6 Departementspromemoria (Ds A 1975: 2) med förslag till vissa ändringar i terroristlagen 6.1 Promemorian

I promemorian föreslås bl. a., att vissa materiella ändringar vidtas i terroristlagstiflningen i samband med att denna integreras i UtlL. Förslagen går ut på ytterligare precisering av terroristbestämmelsemas till-lämpningsområde, begränsning av möjligheten tUl s. k. pohtisk utvisnmg enligt 34 § UtlL, inskränkning av rätten för regeringen att meddela föreskrifter för utlänning enligt UtlL och terroristlagen samt upphävande av de särskilda bestämmelserna i terroristlagen om tvångsåtgärder i spaningssyfte. Som en följd av integreringen föreslås andra former för den parlamentariska kontroUen av terroristlagstiftningens tillämpning.

Terroristlagstiftningens tillämpningsområde. I promemorian erinras om att frågan om förutsättningarna för ingripanden med stöd av terroristlagen stod i centrum för diskussionen vid lagens tillkomst. Det gällde, å ena sidan, att få en sä effektiv lagstiftning som möjligt och, å den andra, att tiUgodose rimliga rättssäkerhetskrav. Det förstnämnda önskemålet ansågs inte kunna uppfyUas, om rekvisiten för ingripanden måste knyta an tiU vad som är känt om utlänningens egen person och föregående verksamhet. Skälet var främst att sådan information i stor utsträckning saknas. Därför anknöts awisnings- och utvisningsgrun-

Prop. 1975/76:18 81

derna i stället till det förhållandet, att utiänningen tillhör eller verkar för terroristgrupp- eller organisation. Även om den lösning som valdes för terrorisllagens del bedömdes nödvändig mot bakgrund av de utomordentligt allvarliga förhåUanden som föranledde lagens tiUkomst, framstår det enligt promemorian som i hög grad önskvärt, att awisnings- och utvisningsbestämmelserna knyts tiU utlänningens egna förehavanden och de slutsatser om hans farlighet som de leder till. I promemorian undersöks om det inte är möjligt att i vart fall delvis knyta förutsättningarna för ingripandena till utlänningens person.

I det sammanhanget konstateras att lagen i själva verket redan nu tilllämpas endast på sådan utlänning som vid en individuell prövning har bedömts utgöra en säkerhetsrisk. MöjUghet borde därför finnas atl införa ett personligt rekvisit som förutsättning för ingripande ulan alt lagstiftningens syfle därigenom förfelas.

När det gäller frågan vilka krav som skaU ställas på utredningen angående utlänningens tidigare verksamhet och den därmed sammanhängande faran för att han här i riket begår terroristhandlingar anförs i promemorian, atl redan anknytningen till terroristgmpp eller organisation skapar en presumtion för att utlänningen i fråga är farlig. Det bör enligt förslaget mot den bakgrunden kunna anses tiUräckligt för ingripande, om det dämtöver — med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller eljest — föreligger fara för alt han medverkar till terroristhandlingar. Därmed avses att det i det konkreta fallet föreligger sådan fara. Vid den bedömningen får enligt promemorian beaktas om utlänningen fldigare har medverkat i lerrorislhand-lingar eller är misstänkt för sådant brott. Även andra omständigheter, såsom att han intar en ledande ställning i en terroristgrupp eller -organisation eller deltar mera aktivt i dess verksamhet, bör kunna medföra att rekvisilet anses uppfyllt. Däremot kommer bestämmelsen inte alt omfatta de utlänningar som utgör passiva medlemm.ar. Det betonas att ändringen väsentligen innebär en anpassning till gällande praxis.

Även i ett annat hänseende föreslås en precisering av bestämmelsen om lagens tUlämpningsområde. I prop. 1973: 37 (s. 21) uHalades att lagen är avsedd att tillämpas uteslutande på sådana grupper och organisationer som genom sin verksamhet i det förflutna har visat att de systematiskt använder våld även mot oskyldiga i främmande land och därför kan befaras göra det också i Sverige. Befrielserörelser som för en väpnad kamp i sitt hemland och eventuellt vid enstaka tillfällen har riktat angrepp mot utländskt intresse avsågs däremot inte omfattas av lagen. I promemorian föreslås att den i propositionen angivna begränsningen av de grupper och organisationer som åsyftas tydUgare kommer tUl uttryck i lagtexten. Därigenom undviks att osäkerhet rörande lagsflftningens räckvidd uppkommer hos de utlänningar som inte berörs. I lagtexten

6 Riksdagen 1975/76.1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 82

föreslås därför en begränsning av tillämpningsområdet uttryckligen ske till gmpp eller organisation som, enhgt vad som är känt om dess tidigare verksamhet, utanför sitt hemland använder våld, hot eller tvång för politiska syften och tiU följd därav kan befaras även här i landet bedriva sådan verksamhet.

Politisk utvisning. Regeringens möjlighet att enligt 34 § UflL tiUgripa utvisning "när det finnes påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse" har karaktären av ett yttersta remedium när ett väsentUgt statsintresse hotas. Utvisningsmöjligheten torde heller inte ha utnytflats under de senaste två årtiondena (SOU 1972: 84 s. 110). I promemorian sägs emeUertid, att redan möjligheten tUl politisk utvisning av utlänning här i landet kan antas ibland uppfattas som ett latent hot av de utlänningar som vistas i vårt land. En förutsättning för att bestämmelsen skall behållas bör därför vara, att det kan fastslås att den alltjämt fyller ett behov.

Det framhålls i promemorian att liUkomsten av terroristlagen i viss mån har ändrat fömtsättningarna för tillämpningen av 34 § UtlL. Av motiven till motsvarande bestämmelse i 1914 års UtlL framgår att politisk utvisning kan tillgripas bl. a. i fall där allmän ordning och säkerhet hotas. Enligt promemorian torde de fall som åsyftas i stor utsträckning vara just sådana faU där terrorisllagen nu är tUlämplig. Enligt motiven tUl terroristlagen skall i de angivna fallen den lagen i första hand tillämpas. Terroristlagen anges emellertid inte täcka aUa de fall på vUka 34 § UtlL är tillämplig. Viktigast i det sammanhanget är att terroristlagen inle tar sikte på fall av hot mot rikets säkerhet. Slutsatsen blir att behovet av en möjlighet för regeringen atl tillgripa poliflsk utvisning kvarstår.

Mot den bakgrunden tas i promemorian upp frågan om eventuell ändring av paragrafens lydelse. Utvisning enligt 34 § UtlL får som framgått flllgripas när det påkallas av hänsyn tiU rikets säkerhet eller eljest i statens intresse. Det förstnämnda rekvisilet är det i sak viktigaste. Det bedöms även vara tillräckligt preciserat. Annorlimda förhåller det sig med det andra rekvisilet. Även om en viss uppstramning kan åstadkommas, torde det enhgt promemorian knappast vara möjligt att ge rekvisilet en sådan utformning, att det med tillräcklig noggrannhet ger vid handen i vilka situationer utvisning får ske.

Mot den nu angivna bakgrunden föreslås att den sist nämnda awis-ningsgrunden utgår. För detta sägs också tala de ökade möjUgheter till utvisning som tillkommit genom terroristlagen. De fall som inte täcks av terroristlagen och inte heller rör rikets säkerhet bedöms vara så säll-sällsynta, att något egentiigt behov under nuvarande förhåUanden inte förehgger av en möjlighet tiU politisk utvisning.

Föreskrifter enligt UtlL och terroristlagen. Enligt 34 § UtlL har rege-

Prop. 1975/76:18 83

ringen möjlighet att som alternativ tiU avlägsnande föreskriva särskilda inskränkningar och vUlkor för utiänningens vistelse här i riket. Bestämmelser angående föreskrifter om inskränkningar och vUlkor för utlänning, vilka är av intresse i detta sammanhang, flnns även i 9 och 51 §§ UtlL samt i 9 § terroristlagen. I 9 § UtlL anges att uppehåUstiUstånd får begränsas tiU att avse uppehåU endast inom viss del av riket och förbindas med de föreskrifter som i övrigt befinns erforderliga. Enligt 51 § kan regeringen meddela behövliga föreskrifter för utlänningens vistelse här när avlägsnandebeslut upphävs. Har uflänning avvisats eller utvisats enhgt terroristlagen och skall beslutet inte verkstäUas får, som förut nämnts, regeringen enligt 9 § i lagen meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för sådan utlännings vistelse i riket.

I promemorian framhålls att det av olika skäl är önskvärt, att lagtexten ger en precisering av vad de föreskrifter som meddelas skall kunna innehålla. Ett förtydligande sägs lättast kunna åstadkommas genom en begränsning av rätlen att ge föreskrifter till att låta dessa gälla i huvudsak endast vistelseort och anmälningsskyldighet. Begränsningen anges ha den fördelen utöver att den medger viss precisering, alt man därigenom markerar att inga inskränkningar får göras i här vistande utlänningars andliga fri- och rättigheter. Av promemorian framgår att de hittills utfärdade föreskrifterna inte vid något tiUfälle har avsett annat än vistelseort, bostad, arbetsplats eUer anmälningsskyldighet, även om nuvarande bestämmelser teoretiskt har gjort det möjhgt att förbjuda exempelvis politisk verksamhet. Något behov av föreskrifter av annat slag än vad som hittills kommit tUl användning bedöms inte heller finnas i fortsättningen. I den mån fråga är om brottslig verksamhet finns möjligheter tiU ingripande i annan ordning.

Mot denna bakgrund föreslås den begränsningen i fråga om regeringens rält att meddela föreskrifter enhgt 34 och 51 §§ UtlL och 9 § terrorisllagen, alt regeringen får meddela inskränkningar och villkor endast i fråga om utlänningens vistelseort, byte av bostad och arbetsanslällning samt anmälningsskyldighet. Ändring i 9 § UtlL sägs på motsvarande sätt böra övervägas.

Tvångsåtgärderna. Terroristlagens bestämmelser om särskilda tvångsåtgärder i spaningssyfle avviker från bestämmelsema i RB, lagen (1952: 98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen (1969: 36) om telefonavlyssning vid förundersökning ang. grovt narkotikabrott m. m. i framför allt det hänseendet, att tvångsmedlen får tillgripas trots att konkret misstanke om brott inte föreligger. Bortsett från de begränsningar som hänför sig till terrorisllagens lill-lämpningsområde, räcker det i princip för tUlämpningen av dessa tvångsmedel att det bedöms vara av betydelse att tiUgripa sådant medel för att utröna om åtgärd som utgör hot mot allmän ordning och säkerhet planeras eller förbereds. Tvångsåtgärderna har alltså karaktär av spa-

Prop. 1975/76:18 84

ningsåtgärder. Möjligheterna att tillgripa särskilda tvångsåtgärder i spaningssyfte har enligt promemorian tagits i bruk endast vid ett tillfälle under de två är som terrorisllagen gällt.

I promemorian framhålls att tvångsåtgärderna otvivelaktigt innefattar långtgående ingrepp i enskilds personliga förhållanden. Det sägs därför finnas anledning alt i samband med frågan om en integrering av terro-ristbestämmelserna i UtlL på nytt överväga, om de särskUda tvångsåtgärderna i terroristlagen bör behållas. Utgångspunkten måste vara, att ett bibehållande av sådana regler vid en permanentning av terroristlagstiflningen kräver tungt vägande skäl. Enligt promemorian är det i delta sammanhang svårt att bortse ifrån den ytterst begränsade tillämpningen av bestämmelserna. Mot den bakgrunden anges övervägande skäl tala för att de särskilda tvångsmedelsbestämmelserna bör kunna avvaras. Till detta kommer att bestämmelser i skilda lagar om telefonavlyssning f. n. är under utredning i annat sammanhang (utredningen (Ju 1974: 08) om telefonavlyssning). Det föreslås i promemorian därför att bestämmelserna om särskilda tvångsåtgärder i 10—13 §§ terroristlagen inte förs över i UtlL.

Den parlamentariska kontrollen. Terroristlagens nuvarande utformning som en särskild, tidsbegränsad lag tillgodoser enligt promemorian i hög grad intresset av parlamentarisk insyn i lagens tillämpning. Vid en integrering av terrorisllagen i UtlL måsle emellertid sökas andra vägar för en sådan insyn och kontroll. Utgångspunkten föreslås dock förbli att information tiU riksdagen eller något riksdagsorgan skall ske årUgen och innehålla i huvudsak sådana uppgifter som nu redovisas i förlängningsproposition med den begränsning som följer av alt de särskUda tvångsåtgärderna avskaffas.

I promemorian diskuteras olika lösningar. Man kommer slutligen fram till att den lämpligaste ordningen för parlamentarisk insyn och kontroll beträffande terroristbestämmelserna borde vara att redovisningen underställs riksdagen.

Redovisningen föresläs även i fortsättningen ankomma pä regeringen och då lämnas i skrivelse tiU riksdagen. Det föreslås vidare alt redovisningen skall innehålla uppgift om bl. a. de organisationer eller grupper på vilka terroristbestämmelserna är tillämpliga, antalet personer som upptagits på den av RPS enligt 1 § terroristiagen upprättade förteckningen samt de åtgärder som vidtagUs med stöd av terroristbestämmelserna.

6.2 Remissyttrandena

Förslaget har fått elt positivt mottagande av remissinstanserna, som genomgående menar alt del alltjämt finns ett behov av särskild lagstiftning mot politiska våldsdåd. Några av remissinstanserna har under-

Prop. 1975/76:18 85

stmkit att detta behov bättre tillgodoses genom en permanent lagstiftning än genom de hittillsvarande tidsbegränsade bestämmelsema i terroristlagen. Sådana synpunlcter framförs av hovrätten för Västra Sverige och SIV. RÄ menar att sådan lagstiftning systematiskt har sin plats i UtlL.

Länsstyrelsen i Stockholms län pekar på att UtlL och dess tillämpning kännetecknas av stor öppenhet och en liberal inställning gentemot utlänningar, av vilka ett stort antal invandrar och väl anpassar sig tUl det svenska samhället. Det kan därför enligt länsstyrelsen ifrågasättas om inte de för extrema situationer anpassade skyddsbestämmelserna mot terrorismen kommer att i viss mån bryta mot utlänningslagstiftningens allmänna karaktär.

RPS pekar på svårigheterna att i ett öppet samhälle som vårt med verklig effekt förebygga terrordåd. Ett ökat skydd mot terrorhandlingar måste enligt RPS bygga på bättre möjligheter att få fram informationer samt på direkta skyddsåtgärder för hotade personer och byggnader. För att fä underlag för sådana bedömningar krävs ökade spaningsinsatser från polisens sida och framför allt ökat internationellt samarbete, så att polisen så tidigt som möjligt kan få vetskap om händelser som kan tyda på planering av terroristaktioner i vårt land. Det internationella samarbetet är sålunda enligt RPS av avgörande betydelse i detta sammanhang.

Vad först gäller frågan om terroristlagstiftningens tillämpningsområde tillstyrks allmänt att elt personligt rekvisit av det slag som angetts i promemorian införs i lagtexten. Länsstyrelsen i Stockholm län avstyrker emellertid förslaget i denna del. Man menar att införandet av ett personligt rekvisit allvarligt skulle minska lagens effektivitet. SIV uttrycker tvekan beträffande uttrycket "eller eljest" som förefaller SIV alltför vagt. I promemorian görs visserligen en exemplifiering av omständigheter som kan utgöra grund för av- eller utvisning. Dessa exempel bör enligt verket anses vara täckta genom formuleringen "med hänsyn till vad som är känt om hans föregående verksamhet". SIV föreslår därför att uttrycket "eller eljest" utgår.

Även förslaget att i lagtexten införa en uttrycklig begränsning av de grupper och organisationer som omfattas har i allmänhet mottagits positivt. LO anför exempelvis att den föreslagna preciseringen är väl motiverad eftersom farhågor ofta har uttalats i debatten att terrorist-lagen skulle kunna tUlämpas mot befridserörelsema. JK och hovrätten för Västra Sverige har emellertid avstyrkt förslaget i den delen. JK framhåller sålunda att det väl kan tänkas fall där en utländsk organisation ännu inte tUlgripit våld utanför hemlandet men där mycket starka skäl talar för att man kommer att göra det. Sverige kan mycket väl tänkas vara det första land utanför hemlandet där organisationen är beredd att utöva våld e. d. JK anser det därför otUlfredsställande

Prop. 1975/76:18 86

om avvisning inte får tillgripas i sådana fall. Hovrätten för Västra Sverige anför som skäl för sin ståndpunkt att den föreslagna ändringen enligt hovrättens mening inte medför någon precisering. Lagtexten skulle vidare vinna på att den föreslagna ändringen uteslöts. Slufligen ifrågasätter hovrätten om inte lagen borde innehålla bestämmelser om den granskning som RPS' förteckning underkastas, i första hand av regeringen.

RPS framhåller att systemet med avvisning med stöd av den s. k. terroristlagen har visat sig mindre effektivt. Endast i ett fall har avvisning skett enligt lagen. Styrelsen hade i detta fall redan i förväg information om att vederbörande ämnade försöka resa in i Sverige och tidpunkten när det skulle ske, vUket enligt RPS gör att detta fall måste betecknas som ett rent undantagsfall. RPS framhåller vidare att terroristerna ofta byter identitet och att de har tillgång till olika uppsättningar av identitetshandlingar. Inresekontrollen sker vidare vid de nordiska yttergränserna, vilket medför särskilda svårigheter. Till bilden hör också att arbetet med att föra terroristlistan och att sprida den till olika polismyndigheter är omständigt. RPS anser därför att systemet med avvisning baserad på en särskild förteckning över presumtiva terrorister bör avvecklas.

SIV säger sig förutsätta att utlänning på vilken terroristbestämmelserna tillämpas och som i den situationen gör invändning om politiskt flyktingskap får sitt ärende prövat enligt hiltUlsvarande ordning, dvs. att ärendet överlämnas till regeringen via SIV, som bör avge yttrande i ärendet.

Remissinstansema har tillstyrkt en begränsning av möjligheterna till s. k. politisk utvisning (34 § UtlL). SIV framhåller att förslaget att uttrycket "eller eljest i statens intresse" i 34 § UtlL skall utgå ligger i linje med verkets principiella uppfattning att vaga formuleringar bör undvikas.

Från vissa håll har dock gjorts invändningar mot att, som föreslås i promemorian, behålla möjligheten enbart för de fall då utvisningen är påkallad av hänsyn till rikels säkerhet. JK anför att förslagets innebörd torde bli att exempelvis inte ens en poliflsk verksamhet av sådant slag att den allvarligt stör vårt lands förbindelser med annan stat kan föranleda utvisning. JK tillägger att det knappast någonsin torde komma i fråga att beteckna verksamheten som ett hot mot rikets säkerhet. En viss uppstramning av gällande lydelse av 34 § anses dock önskvärd. Hovrätten för Västra Sverige menar att rekvisilet "i statens intresse" borde ersättas med ett stadgande som tillgodoser kraven i FN:s resolution av år 1965 om otillåten inblandning i staters inre angelägenheter m. m. och förklaring av år 1967 om territoriell asyl. Inte heller länsstyrelsen i Malmöhus län anser promemorieförslaget övertygande i denna del. Länsstjrelsen anför:

Prop. 1975/76:18 87

Även om de fall som inte täcks av terrorisllagen och inte heller rör rikets säkerhet är sällsynta bör det finnas laglig möjlighet att ingripa i fall där en utlännings politiska verksamhet inte skall behöva accepteras men verksamheten i och för sig måhända inte är straffbar eller är att hänföra tUl det föreslagna tillämpningsområdet i terroristlagen. Verksamhet som exempelvis tar sikte på att påverka politiska förhållanden i andra länder och som är ägnad att skada vårt lands förhållande till dessa synes med den föreslagna ändringen böra accepteras. Enligt länsstyrelsens mening bör därför de nuvarande bestämmelsema i 34 § utlänningslagen inte begränsas. Eftersom regeringen i dylika fall svarar för beslutet förefaller farhågoma för en förhållandevis vid tillämpning vara något överdrivna. Det kan även finnas skäl ur preventiv synpunkt alt inte uppge den syn svensk rätt alltjämt hävdar att utlänning inte har någon ovillkorlig rätt att vistas här i landet.

Också länsstyrelsen i Stockholms län uttrycker tvekan beträffande avskaffandet av möjlighet för regeringen att utvisa när det påkallas av hänsyn till statens intresse.

Förslaget till precisering av regeringens rätt att meddela föreskrifter enligt UtlL och terrorisflagen har tillstyrkts av alla de remissinstanser som yttrat sig över det.

Flertalet remissinstanser, bland dem SIV och LO, godtar att de särskilda tvångsmedelsbestämmelserna i terroristlagen avskaffas. LO framhåller att den föreslagna ändringen tUlgodoser den inom svensk invandringspolitik väsentliga principen om likabehandUng av svenska och utländska medborgare genom att den medför att tvångsåtgärder kan tillgripas enbart då misstanke om brott föreligger. RÄ framhåller att upphävandet av tvängsmedelsbestämmelsema kan motiveras redan av den ytterst begränsade faktiska tillämpningen av dessa bestämmelser. Ett ytterligare skäl är tillägget tUl awisningsbestämmelsen att det för ingripande krävs fara för att utlänningen medverkar till terroristhandlingar. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför att tillkomsten av bestämmelserna betingades av att på kort sikt inom ramen för det av FN och Europarådet inledda samarbetet åstadkomma åtgärder mot den internationella terrorbroltslighelen. Då läget numera synes ha stabiliserats och vi i vårt land under de två år som bestämmelsema gällt tillgripit särskilda tvångsåtgärder i spaningssyfte endast vid ett tillfälle kan enligt länsstyrelsen fortsatt behov knappast vara för handen. Polisstyrelsen i Stockholms polisdistrikt framhåller att de regler som finns i RB om personella och reella tvångåtgärder gmndade på misstankar om brottslig verksamhet ger polismyndigheten tillräckligt utrymme för att inom landet verksamt ingripa även mot s. k. politisk terrorverksamhet. Länsstyrelsens i Stockholms län säger sig inle ha underlag nog för alt bedöma denna fråga.

Förslaget avstyrks av JK, hovrätten för Västra Sverige, RPS, SAF och styrelsen för Märsta polisdistrikt. Hovrätten menar att med den

Prop. 1975/76:18 88

begränsning som förslaget innebär i fråga om lagstiftningens tillämpningsområde anledning inte föreligger att upphäva bestämmelsema i 10—13 §§ terrorisllagen. 1 fråga om telefonavlyssning bör enligt hovrättens mening i vart fall avvaktas resultatet av utredningen (Ju 1974: 08) om telefonavlyssning. JK säger sig utgå från att möjligheten till telefonavlyssning kommer att kvarstå. RPS framhåller att behovet att i speciella fall och akuta lägen kunna använda tvångsmedlen är framträdande. Den omständigheten att bestämmelserna hittills tUlämpats mycket restriktivt bör enligt styrelsen inte tas till inläkt för att de i framtiden skulle komma att sakna betydelse. Bestämmelserna har avsetts skola tillämpas restriktivt. RPS fortsätter:

Särskilda bestämmelser om tvångsmedel i spaningssyfte mot terroristbrottslighet torde knappast kunna undvaras när det gäller samhällets åtgärder för att försöka förhindra terroraktioner av olika slag. Då spaningsarbelet när det gäller terrorislhandlingar är utomordentligt svårt kan i vissa lägen möjligheterna att använda ifrågavarande tvångsåtgärder bli av avgörande betydelse för att förhindra befarade eller planerade lerrorhandlingar. Det är dock av vikt att dessa bestämmelser får en så nära anknytning till övrig lagstiftning om särskilda tvångsmedel som möjligt. Denna fråga bör därför övervägas av den särskilda utredning som f. n. håller på med en översyn av reglerna om telefonavlyssning.

SAF menar alt även om beslämmelserna endast tillämpats vid elt tillfälle under den tid som terrorisllagen gällt, så har övertygande skäl inle anförts för att bestämmelserna skall anses onödiga. Snarare förefaller händelser på senare tid tala i motsatt riktning, främst våldsdramat på Tyska Förbundsrepublikens ambassad och de misslyckade försöken att i tid förekomma denna händelse. Utredningen om telefonavlyssning säger sig överväga möjligheten att vad beträffar övriga telefonavlyssningsbestämmelser åstadkomma en för dessa gemensam reglering, medan däremot telefonavlyssning i fall som avses i terroristlagen skulle bli föremål för särskild bedömning och — om de bedöms böra tillsvidare bibehåUas •— särreglering. Utredningen fortsätter:

Det synes nalurUgt atl, om i enlighet med promemorians förslag terroristlagens bestämmelser överförs till utlänningslagen, detta inte bör inbegripa Ivångsmeddsregler med temporär giltighet. Om det inte är möjligl att redan vid en sådan överföring upphäva sistnämnda regler uppkommer frågan i vilken form en tUls vidare gällande tvångsmedelsreglering skall bibehållas. Vad först gäller ett slopande av möjligheten lill telefonavlyssning vill utredningen under hänvisning till vad ovan redovisats inle med föregripande av ett slutligt ställningstagande tillstyrka att de särbestämmelser som reglerar övervakningen av presumtiva terrorister nu helt avskaffas. Utredningen vill därför förorda att berörda delar av terrorisllagen ges fortsatt temporär giltighet. Möjligheten att för terroristfallen utnyttja övriga bestämmelser om telefonavlyssning torde vara begränsade. Därvid måste särskilt beaktas faran för att en vidgad tUlämpning av nänrnda bestämmelser kan leda till att den allmänna gränsen för misstanke om brott som grund för

Prop. 1975/76:18 89

åtgärden förskjuts samt att kravet på anknytning till visst brott försvagas.

Om den ovan föreslagna lösningen accepteras, avser utredningen, beroende på vad som blir dess slufliga ställningstagande till ett fortsalt behov av telefonavlyssning, att antingen avge förslag om särlagstift-ning all träda i stället för de från terroristlagen bibehållna stadgandena därom eller att föreslå att dessa slutligt upphävs.

Den föreslagna ordningen för den parlamentariska kontrollen har vunnit anslutning av samtliga remissinstanser. JK anser förslagen i denna del väl avvägda. LO betonar att parlamentarisk insyn är viktig för kontroll av tiUämpningen av denna typ av lagstiftning. LO säger sig med tillfredsställelse konstatera att en lösning har funnits som ger riksdagen samma handlingsmöjligheter som en förlängningsproposition. SIV erinrar om att insynen i tillämpningen av den lagstiftning som riktar sig mot terrorism också tillgodoses genom de parlamentariskt utsedda ledamöterna i såväl RPS:s som SlV:s styrelser.

Avslutningsvis kan nämnas att länsstyrelsen i Malmöhus län berör frågan om nordiskt samarbete för att begränsa politiska våldsdåd. Länsstyrelsen anför:

Vid terroristlagens tillkomst fömtsatte kommissionen för förebyggande av politiska våldsdåd nödvändigheten av en förstärkt och mera effektiv yttre och inre utlänningskontroll som medel för att komma tillrätta med den internationella tertorismen. Någon inskränkning i den i och för sig önskvärda fria rörligheten över nationsgränserna synes inle under de två år lagen varit i tillämpning ha förekommit. Oaktat detta vill länsstyrelsen dock som sin mening framhålla att speciella problem är förknippade med gränslrafiken. 1 synnerhet gäller detta i Malmöhus län där resandeströmmen från och till länet över fem olika hamnar årligen omfattar cirka 25 miljoner resande till och från Danmark och andra östersjöländer. Det är förenat med mycket stora praktiska svårigheter för polis- och tullpersonal att effektivt utöva nödig kontroll. Elt fördjupat nordiskt samarbete för att åstadkomma enhetliga bestämmelser inom det nordiska passkontrollområdet är därför önskvärt. Promemorian innehåller inte några uppgifter i detta hänseende och såvitt länsstyrelsen känner lill saknas motsvarande bestämmelser i de övriga nordiska ländema.

Länsstyrelsen i Stockholms län föreslår mot bakgrund av händelserna på västtyska ambassaden ändring av beslämmelserna om myndighet som skall verkställa beslut om utvisning av terrorist. Man framhåller att besluten ofta kan komma att fattas under extraordinära förhållanden och under stark tidspress. 1 ärenden av denna art torde nära samråd regelmässigt ske mellan regeringen och RPS. Även verkställigheten av meddelat beslut planeras och arrangeras då av regeringen och polismyndigheternas representanter. Med hänsyn härtill bör enligt länsstyrelsen lagstiftningen utformas så att verkställighet av beslut om ut-

Prop. 1975/76:18 90

visning ankommer på länsstyrelsen om inte regeringen annat förordnar. RPS framhåller att starka skäl talar för att terrorister i princip bör utvisas ur landet och alt verkställigheten skall kunna uppskjutas endast om synnerliga skäl talar härför.

7 Vissa andra förslag

7.1 Förslag av statens invandrarverk angående vissa ändringar i utlänningslagen m. m.

7.1.1 Förslagen

I SIV:s tidigare berörda remissyttrande över bl. a. utlänningsutred-ningens båda sista betänkanden och i en särskild skrivelse den 21 febmari 1974 lade verket fram vissa förslag till ändring i utlänningslagstift-ntngen. Senare har SIV i skrivelse den 6 december 1974 modifierat, kompletterat och ställt samman sina förslag. Dessa avser ändring av beslämmelserna om tUlstånd och avlägsnande. SIV har därefter i skrivelse den 12 december 1974 föreslagit skärpt straff för arbetsgivare som an-stäUer utländsk arbetstagare som saknar erforderligt arbetstillstånd. De båda sist nämnda skrivelserna har remissbehandlats. Här nedan redovisas de förslag som föranleder i huvudsak lagändringar.

Förpassningsbeslut vid vägrat uppehållstillstånd m. m. Det förslag SIV framförde under remissbehandUngen gick ut på att avslag på ansökan om uppehållstillstånd skulle innebära, att förpassning skulle ske. Bakgrunden till förslaget var att det enligt SIV i betydande utsträckning förekommer, att personer som har fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd stannar kvar i landet. Avslag på ansökan om uppehållstillstånd tas ofta helt enkelt inte på allvar, och det anges inte sällan förekomma, att sökanden inte anser sig ha fått något besked i sitt ärende förrän beslut om förpassning har fatlats. Detta leder tiU att många sökande som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd blir kvar i landet under avsevärd tid. Eflersom de i brist på arbetstillstånd saknar möjlighet att försörja sig genom eget arbete, är de flesta under denna tid hänvisade till försörjning genom antingen socialhjälp eller Ulegal arbetsanstäUning. SIV pekar på att de under denna väntetid ofta lever under svår psykisk press.

Fördelarna med förslaget är enligt SIV att man slipper tidsutdräkten mellan beslut om vägrat uppehållstUlstånd och beslut om förpassning. Det allmännas kostnader för uppehälle åt utiänningen under mellantiden upphör. Från den enskilde utlänningens synpunkt måste det också vara angeläget att få ett snabbare beslut.

I skrivelsen den 6 december 1974 anför SIV att den under remissbehandlingen föreslagna ordningen skuUe kräva omfattande ändringar i UtlL. I avvaktan på en allmän översyn av denna föreslår SIV i stället,

Prop. 1975/76:18 91

att i normalfallet särskilt beslut om förpassning meddelas samtidigt som ansökan om uppehållstillstånd avslås. Detta anges vara väsentligen en lagteknisk modifiering av SIV:s tidigare förslag.

Enligt förslaget bör SIV få underlåta att meddela förpassningsbeslut när det föreligger betydande sannoUkhet för att sökanden kommer att resa ut sedan avslagsbeslut meddelats, exempelvis när sökanden själv förklarat att han friviUigt kommer att lämna landet.

Även om det redan nu finns formell möjlighet att meddela förpassningsbeslut i samband med beslut om vägrat uppehållstillstånd är det enligt verket i dag inte praktiskt möjligt att i normalfaUet tillämpa en sådan ordning. Det beror främst på att utlänningsnämnden inte är dimensionerad för den mängd av ärenden som det då skulle bli fråga om. Detta problem kan enligt SIV lösas antingen genom en förstärkning av utlänningsnämnden eUer införande av en ordning där nänmdens yttrande inte behöver inhämtas.

SIV tar i skrivelsen särskilt upp denna fråga. Om en allmän besvärsrätt införs i UtlL, anser SIV att det inte finns tUlräckliga skäl att behålla utlänningsnämnden. SIV hänvisar bl. a. till att motiven för utlänningsnämndens inrättande år 1937 var dels att nämnden skulle innebära en garanti för att tveksamma ärenden skuUe kunna komma under Kungl. Maj:ts prövning genom klagorätt, dels att nämnden skulle utgöra ett språkrör för den allmänna uppfattningen i svårbedömbara och av den allmänna opinionen uppmärksammade fall. SIV menar vidare att skyldighet att inhämta yttrande från utlänningsnämnden sedan en allmän besvärsrätt införts skulle medföra kostnader och tidsuldräkt som inte motsvaras av nyttan av att höra nämnden. Det kan enligt SIV visserligen i framliden tänkas uppkomma faU, exempelvis vid prövning av påslående om poUtiskt flyktingskap, där det kan framstå som betydelsefullt alt höra ett organ med utlänningsnämndens stäUning och sammansättning, men detta räcker inte för atl motivera nämndens bibehållande.

I skrivelsen beräknar SIV att utlänningsutredningens förslag om besvärsrätt vid ett genomförande skulle medföra besvärsrätt i omkring 500 ärenden per år. Genomförs samtidigt SIV:s förslag om meddelande av förpassningsbeslut i samband med vägrat uppehåUstiUstånd, uppskattas antalet ärenden med besvärsrält tUl 2 500 per år.

SIV anser det inte möjligt alt göra en någorlunda tillförlitlig uppskatt ning av i vilken utsträckning besvärsrätten skulle komma att utnytflas. En allmän besvärsrätt måste förknippas med information. Besvär kan väntas anföras i en del fall där vederbörande med nuvarande system frivilligt skulle lämna landet sedan hans ansökan om uppehållstillstånd av-slagits. SIV anser det emellertid vara ett rimUgt antagande, att åtskUliga av de personer som i dag lämnar landet efter ett avslagsbeslut och som med det föreslagna systemet drabbas av förpassningsbeslut inte kommer alt besvära sig.

Prop. 1975/76: 18 92

SIV föreslår att i förpassningsbeslut som meddelas i samband med avslag på ansökan om uppehåUstiUstånd normalt föreskrivs att förpassningen i första hand skaU verkställas genom att sökanden föreläggs att inom viss tid lämna landet.

SIV framhåller all förslaget såsom det utformats i skrivlesen inte förutsätter ändring i UtiL. Enligt SIV:s mening är det lämpligt att föredraganden i den aviserade propositionen ang. vissa ändringar i UtlL uttalar, att den normala handläggningen i ärenden om uppehållstillstånd bör vara, att förpassningsbeslut meddelas i samband med avslaget på ansökningen. I detta sammanhang erinrar SIV om att verket tidigare hos regeringen hemställt om ändring i rättshjälpslagen så att offentUgt biträde kan förordnas i avlägsnandeärende hos SIV om utlänningen begär det. SIV framhåller att en konsekvens av det nu beskrivna förslaget bör bli att rältshjälpslagen ändras på sådant sätt, att offenfligt biträde kan förordnas först i besvärsärendet. Det kan enligt SIV inte vara riirdigt alt förordna offentligt biträde i alla ärenden där avslag på ansökan om uppehållstillstånd kan komma i fråga.

Permanent uppehållstillstånd. SIV framhåller att det är mycket sällsynt, att verket efter s. k. vanddsprövning avslår ansökan om förlängt uppehållstUlstånd. Endast elt fåtal sådana fall förekommer varje år. Permanent uppehållstUlstånd bör därför i normalfaUet kunna meddelas den som har varit bosatt i landet och haft uppehåUstiUstånd här under ett år. Om en utlänning skulle börja leva asocialt efter det att han meddelats permanent uppehållstillstånd finns möjligheten lill utvisning.

En ordning med uppehållstUlstånd först för en tid av elt år, antingen i form av ett ettårslillstånd eller flera kortare tUlstånd på tillhopa ett år, och därefter permanent uppehållstillstånd skulle enligt SIV innebära en betydande lättnad av arbetsbördan för såväl polismyndigheterna som för invandrarverket. Den skulle likaså innebära en förenkling för invandraren som normalt endast skuUe behöva söka tillständ två-tre gånger innan han söker medborgarskap. Den föreslagna ordningen sägs samtidigt innebära en bättre utlänningskontroll än den nuvarande, genom att polismyndigheternas utredningsresurser i tillståndsärenden koncentreras till det enda tUlfälle när permanent uppehållstillstånd söks, och en bätlre service för invandraren.

Det permanenta uppehåUstUlslånd som enligt förslaget i normalfallet skall meddelas den som haft uppehållstiUstånd här under ett år ersätter bosättningstillständet. De särskilda rättsverkningar som bosättningstillståndet har får då i stället knytas till en viss tids legal vistelse här. Undantag får göras för exempelvis gästsluderande. Slår del klart att vistelsen i Sverige endast är avsedd att vara viss tid eller råder tveksamhet om sökandens försörjningsförmåga eller vandel bör enligt SIV tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna meddelas även efter ett ärs vistelse här.

SIV föreslår att ett bevis om permanent uppehållstillstånd, som ges en

Prop. 1975/76:18 93

giltighet av tre år, stämplas in i utlänningens passhandling. Viss tid innan gUtigheten för tillståndet går ut får poUsmyndigheten bemyndigande att stämpla in ett nytt treårsbevis i utlänningens passhandling. Polismyndigheten och även utlänningen kan genom maskinell bevakning i SIV:s ADB-syslem påminnas om att tiUslåndsbeviset bör förnyas. Utlänningen får sedan gå tUl polisen och få elt nytt bevis om permanent uppehåUstiUstånd instämplat i passet

Anträffas inte utlänningen kommer detta i vanUg ordning alt leda lUl undersökning av om vederbörande alltjämt är bosatt i riket. Leder undersökningarna till att utresa kan konstateras, bör enhgt SIV frågan om återkallelse av del permanenta tillståndet tas upp.

Den av SIV föreslagna ordningen förutsätter att den som får permanent uppehållsflllstånd innehar gällande passhandling. SIV:s uppfattning, att bevis om permanent uppehållstillstånd bör få gälla endast i förening med giltig passhandling, hänger samman med de olägenheter som är förenade med nuvarande ordning i fräga om bevisen om bosättningstillstånd. Förhållandena är enligt SIV helt otillfredsställande. I bevisen finns inga uppgifter som kan tjäna som identifikation av innehavaren och den som har bosättningstillslånd behöver heller inle ha pass för sin vistelse här i landet. A andra sidan ler det sig inte från ekonomisk synpunkt försvarligt att ge tUlståndsbeviset en sådan utformning att det kan tjäna som identitetshandling.

SIV tillägger slutligen att de särskUda rättsverkningar som är knutna lill nuvarande bosättningstillslånd och som enligt förslaget skall knytas tUl viss tids legal vistelse i Sverige bör gälla alla utlänningar, således även nordbor.

Ansvar för arbetsgivare i vissa fall. Som tidigare nämnts straffas enligt 63 § UtiL arbetsgivare som har utiänning utan arbetstUlslånd anställd med dagsböter. Om arbetsgivare underlåter att göra anmälan enligt 62 § UlIK att han har utlänning i sin tjänst, kan han enligt 64 § UflL dömas flll dagsböter eller där omständigheterna är försvårande med fängelse i högst sex månader. SIV anför i skrivelsen den 12 december 1974 att brott och förseelser mot 63 och 64 §§ UflL i mycket ringa omfattning tycks komma till myndigheternas kännedom. På grund av personalbrist hos polismyndigheterna är dessa helt hänvisade till stickprovskontroll vid övervakning av nämnda bestämmelsers efterlevnad. Enligt uppgift till SIV under hand frän polismyndigheten i Stockholm har denna under 1974 ingripit i ett 60-tal brott mot 63 § UtiL. Av dessa har ett 50-tal lett till åtal. Verkets uppfattning är att brott mot bestämmelsen är relativt frekventa bland vissa mindre arbetsgivare inom restaurang-och städbranschen.

MöjUgheterna att undgå upptäckt är enligt SIV stora. När en arbetsgivare undantagsvis döms blir straffet ofta inte särskilt kännbart. Det

Prop. 1975/76:18 94

finns enligt SIV:s uppfattning anlednmg tro att mindre nogräknade arbetsgivare medvetet inte drar sig för att bryta mot UtlL, helt enkelt därför att risken för upptäckt är så liten samt att påföljden är så ringa.

Det är enligt SlV:s mening ett starkt samhällsintresse av att bestämmelserna om den reglerade invandringen inte kringgås. Ett motsvarande starkt intresse förehgger också av att utländska arbetstagare inte kommer i kläm genom att arbetsgivare bereder personer utan arbetstillstånd anställning. Även om den anställde ibland kan uppleva sin situation som tillfredsställande genom att han erhåller en lön som han anser acceptabel, får ändå arbetsgivaren hela tiden ett övertag genom det förpass-ningshot som konstant hänger över arbetstagaren. I denna situation underlåter arbetsgivaren dessutom ofta att fullgöra de åtaganden mot sam-häUet som är knutna till anställningsförhållandet.

SIV anser mot den redovisade bakgrunden, att en betydande skärpning av straffet för arbetsgivare bör ske. Verket föreslår att det införs en kompletterande straffbestämmelse som leder tiU att det blir alltför kostsamt att ha arbetstagare utan arbetstillstånd anställd. Straffskärpningen bör komma till uttryck genom en kännbar ekonomisk sanktion vid sidan av den allmänna straffbestämmelsen. SIV föreslår en mycket kännbar straffavgift som varierar beroende på dels vilken tid anställningen varat, dels om uppsåt har förelegat eller, alternaflvt, vilken grad av oaktsamhet som funnits. Dessutom föreslår SIV att fängelse införs i straffskalan i 63 § UflL.

Resedokument in. m. I skrivelsen den 6 december 1974 tar SIV även upp vissa frågor ang. resedokument för flykting. Som tidigare har berörts (2.6.2) gäller svenskt resedokument inle som pass för vistelsen i Sverige. SIV anför att detta får till följd, att utlänning som beviljas resedokument och som inte har bosättningstinstånd även måste ha främlingspass, således dubbla passhandUngar. SIV kan inte finna något rimligt motiv för denna ordning som innebär betydande administrativt arbete för verket och en extra kostnad för utlänningen. Verket föreslår därför att även svenskt resedokument godtas som pass för vistelse i landet.

Vidare tar SIV upp frågan om ålerkaUelse av främlingspass och resedokument. Man pekar på alt kungörelsen (1955: 29) om resedokument för vissa flyktingar saknar bestämmelse om återkallelse av resedokument. SIV har därför ansett att resedokument inte kan återkallas. Detta får till följd att om en utlänning med främlingspass och resedokument får hemlandspass eller i övrigt upphör att vara flykting, så kan hans främlingspass återkallas men däremot inte hans resedokument. SIV föreslår därför att bestämmelse införs om att även resedokument skall återställas till SIV under motsvarande förutsättningar som främlingspass och även i övrigt om flyktingskapet upphört.

Prop. 1975/76:18 95

Främlingspass och resedokument föreslås vidare kunna återkaUas, om utlänningen inte längre har tUlstånd att vistas här, exempelvis efter beslut om förpassning, utvisning eller förvisning.

Vissa andra frågor. Undanlag från skyldigheten att ha uppehålls- och arbetstiUstånd förehgger enligt 32 § andra stycket 3) och 42 § andra stycket 4) UtlK för ogift utländskt barn under 20 år, såvida barnets vårdnadshavare eller, om vårdnaden tUlkommer flera, en av dem är svensk medborgare och bosatt här i landet eUer har uppehållstiUstånd eller bosättningstiUstånd. Dessa bestämmelser kan enligt SIV ibland få orimliga konsekvenser. Så som bestämmelserna har utformats kan en nittonåring ulan särskilt tillstånd arbeta här bara för att hans mor erhållit ett kortare uppehåUstiUstånd för besök i landet.

SIV föreslår att åldersgränsen sänks till 16 år, dvs. till den åldersgräns som gäller i fråga om skyldighet alt inneha eget pass. Vidare förslås att vårdnadshavare som har uppehållstillstånd eUer bosättningstiUstånd skall vara bosalt i landet för att undantag från skyldigheten att ha uppehållstUlstånd skall föreligga för bam. Däremot anser SIV inte skäl föreligga att uppställa krav på bosättnmg i landet för vårdnadshavare som är svensk medborgare.

Även i övrigt föreslås smärre ändringar i UtlK.

7.1.2 Remissyttrandena

SIV:s förslag att i normalfallen meddela förpassningsbeslut i samband med atl ansökan om uppehållstillstånd avslås, tillstyrks eUer lämnas utan erinran av praktiskt taget alla remissinstanserna, som också pekar på angelägenheten av att uppnå kortare handläggningstider.

Svenska flyktingrådet avstyrker emellertid förslaget på föreliggande utredning och framhåller, att ett genomförande nödvändiggör en rad andra reformer som inte berörs av SIV. Utlänningsnämnden uttalar all förslaget förutsätter en hög kvahtet på utredningarna genom förstärkning av utredningsresurserna och tillgång lill kompetenta tolkar.

Förslaget att underlåta förpassningsbeslut om det föreligger betydande sannolikhet för alt sökanden vid avslag på ansökan om uppehållstillstånd kommer all självmant lämna landet, tiUstyrks uttryckligen av LO och TCO medan flertalet övriga lämnar detsamma utan erinran eller närmare kommentar. Länsstyrelserna i Stockholms och Göteborgs och Bohus län samt RPS avstyrker det sist nämnda förslaget. Förpassningsbeslut bör aUtid meddelas när uppehållstillstånd vägras. Man framhåller att det inte säUan inträffar att de som förklarat sig vUliga att självmant resa ut ändrar sig. Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län lorde i allt fall få krävas "starkt vägande skäl" för att underlåta ett förpassningsbeslut vid vägrat uppehållstillstånd.

Förslaget att avskaffa utlänningsnämnden tillstyrks i princip av Sveriges advokatsamfund, överstyrelsen för Svenska röda korset samt

Prop. 1975/76:18 96

Svenska flyktingrådet. Socialstyrelsen och AMS förklarar sig inte ha någon erinran mot att slopa nämnden.

Av övriga remissorgan är det endast SAF som direkt avstyrker alt utlänningsnämnden avskaffas. SAF menar tvärtom att nämndens resurser bör förstärkas så att den kan fullgöra sina uppgifter tillfredsställande.

Utlänningsnämnden och länsstyrelserna i Stockholms samt Göteborgs och Bohus län uttalar sitt stöd för ett lekmannainflytande i någon form. I vart fall bör delta förekomma i ärenden om politiskt flyktingskap. Ett sådant inflytande skulle vara möjligt genom att nämnden bibehåUs som rådgivande organ eller att lekmän deltar hos SIV vid ärendenas avgörande.

Kammarrätten i Stockholm framhåller i detta sammanhang att principen om allmän besvärsrält i utlänningsärenden, till vilken kammarrätten ansluter sig, inte bör leda till att alltför stora grupper av ärenden besvärsvägen förs upp till regeringen. EnUgt kammarrätten bör därför undersökas om inte utlänningsnämnden kan göras lUl slutlig instans i alla utlänningsärenden.

SIV:s ståndpunkt, att offentligt biträde i avlägsnandeärende hos SIV skall kunna förordnas försl när ärendet har överklagats tUl regeringen, avstyrks av en praktiskt taget enhälUg remissopinion. Endast AMS och 5'F lämnar denna fräga ulan närmare kommentar.

SIV:s förslag att införa ett permanent uppehållstillstånd tillstyrks eller lämnas utan erinran av praktiskt laget samtliga remissinstanser. SAF avstyrker förslaget med hänvisning till nordiska kommitténs rekommendation, alt övriga nordiska länder inför den svenska ordningen med bosättningstiUstånd. Förenade invandrarorganisationer i Sverige (FIOS) förordar alt bosältningstillståndet bibehåUs och görs oåterkalleligt. I övrigt framförs endast några smärre erinringar. Utlänningsnämnden anser atl kvalifikationstiden bör vara två år. Detsamma menar länsstyrelsen i Stockholms län som även förordar att begreppet bosättningstiUstånd bibehåUs. LO och TCO framhåller att förlängning av tillståndsbeviset inte får innebära någon vanddsprövning. I så fall medför förslaget en försämring av utlänningens trygghet.

Förslaget att införa möjlighet att döma till fäiigelse vid anställning av utlänning utan arbetstillstånd tillstyrks av hovrätten för Västra Sverige, AMS, LO och TCO samt lämnas ulan erinran av kammarrätten i Stockholm och länsstyrelsen i Stockholms län. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser det mera påkallat att införa ett straffminimum.

Förslaget avstyrks av RÅ, RPS, socialstyrelsen, SAF och Sveriges advokatsamfund. Genomgående anför man att förbättrad kontroll samt ökad information om gäUande bestämmelser torde vara ett bättre medel än straffskärpning för att nå bättre efterlevnad av bestämmelserna.

Möjlighet att införa straffavgift tiUstyrks odelat endast av LO. RPS intar dock också en positiv hållning och vill inte motsätta sig förslaget.

Prop. 1975/76:18 97

Länsstyrelserna i Stockholms samt Göteborgs och Bohus län anser föreliggande utredning otillräcklig för ett ställningstagande i denna del men vill inte motsätta sig den föreslagna ordningen, om vidare utredning visar behov därav.

Förslaget avstyrks av RÄ, SAF och Sveriges advokatsamfund, medan hovrätten för Västra Sverige och kammarrätten i Stockholm ställer sig avvaktande. Den negativa inställningen grundas bl. a. på att man ifrågasätter behovet av en straffavgift. Advokatsamfundet betecknar förslaget som onödigt, väl drastiskt och betänkligt.

Socialstyrelsen, AMS och TCO synes inte ha tagit någon ställning i denna del.

SlV:s övriga förslag tiUstyrks eller lämnas utan erinran.

Beträffande förslaget om ålerkaUelse av resedokument resp. främlingspass kräver dock FIOS, att man inte skaU kunna frånta flykting eller annan utlänning sådan handling om denne därigenom blir utan gUtigt pass eller resedokument, överstyrelsen för Svenska röda korset ställer sig tveksam flll om förslaget om återkallelse av resedokument är förenligt med flyktingkonventionens bestämmelser. Sveriges advokatsamfund framhåller att frågan om resedokument får återkallas eller inte, ett förhållande som inte berörs i artikel 28 i flyktingkonventionen, måste besvaras med ledning av praxis i övriga fördragsslutande stater.

7.2 Förslag av Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund och soiidari-tetskommittén för politiska flyktingar angående utredningen i asylärenden

7.2.1 Förslagen

Kvinnoförbundet har i skrivelse den 26 augusti 1974 hemställt om en sådan ändring i UtlL, att möjligheter skapas för inrättande av en civil, parlamentarisk nämnd för frågor om politisk asyl.

I skrivelsen anför förbundet, att invandrarnas första kontakt med Sverige sker i och med att pohsen upprättar ett förhörsprotokoll, vilket sedan läggs till gmnd för de bedömningar, som avgör om politisk asyl skall beviljas eUer inte. Kvinnoförbundet framhåller att förfarandet innebär en stor press för de individer som flytt från en polisiärt styrd stat. Utlänningen förtiger vissa uppgifter av rädsla, vilket i sin tur försvårar möjligheten att erhålla politisk asyl. Kvinnoförbundet anger som sin bestämda uppfattning att utlänningens första kontakt med vårt land inle bör ske genom poUsen. 1 stäUet föreslås att en civilt tUlsatt nämnd eller ett organ under SIV bör sköta undersökningarna och göra bedömning om politisk asyl.

Solidaritetskommittén föreslår bl. a. att polisen fråntas uppgiften att handha förhör och utredning i flyktingärenden samt att uppgiften i stället läggs på helt fristående organ.

Förslagen har remissbehandlats.

7 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 98

7.2.2 Remissyttrandena

De båda remissinsianserna, SIV och RPS avstyrker förslagen.

SIV pekar på alt den nuvarande skyldigheten,för polismyndighet atl göra utredning i aUa ärenden som rör rätten för en utiänning att få stanna kvar i Sverige grundas på bestämmelser i UtlL och UtlK. Det är polismyndighet som har att i första hand pröva om utlänning som ankommer hit skall avvisas. Ansökan om uppehållstiUstånd skall ges in tUl polismyndighet. Det är enligt SIV naturligt att polisen har dessa arbetsuppgifter så länge passkontrollen och den inre utlänningskontrollen är polisiära uppgifter. Det är då följdriktigt att det också är polisen som har att göra utredning i ärenden angående avvisning och uppehållstUlstånd.

Frågan blir då enligt SIV om det är praktiskt och lämpligt att skilja ut sådana ärenden där politiska skäl åberopas och att föra över utredningarna i dessa ärenden från polisen till något annat organ. Avgörande sägs vara om nuvarande system leder till att personer avlägsnas ur Sverige till länder där de utsätts för politisk förföljelse och om i så fall någon annan än polisen skulle kunna tänkas göra utredningar som utgör elt bättre beslutsunderlag. Dessa frågor besvaras nekande.

SIV berör i det sammanhanget frågan om polisutredningarnas kvalitet och framhåller att verket tagit flera initiativ för att höja utredningarnas standard. Det har bl. a. skett genom att SIV i samråd med RPS har utfärdat föreskrifter angående polisens utredningar i utlänningsärenden. Verket har också medverkat vid vidareutbildning i form av kurser och seminarier för personal inom polisväsendet som sysslar med utlänningsärenden. Efter initiativ av utlänningsnämnden och SIV utreder RPS f. n. frågan om att koncentrera utredningarna i utlänningsärenden flll särskilda utredningscentraler på ett mindre antal orter i landet. Det är SIV:s uppfattning att man genom en sådan koncentration skuUe kunna höja utredningarnas kvalitet väsenlligl. Till sådana ulredningscen-traler borde det vara möjligt att knyta kvalificerade och specialiserade utredare. Med erfarna utredare borde man också på sikt kunna minska sökandenas rädsla för polisen som institution.

SIV pekar vidare på de administrativa svårigheter tiUskapandet av en ny organisation skidle föra med sig. Det är enligt verkets mening inte möjligt att koncentrera all utredningsverksamhet till en enda ort. Fördelas verksamheten på skUda orter, får utredarna tiUbringa en orimligt stor del av sin arbetstid på resor meUan olika orter. Organisationen måsle också vara flexibel för att kunna möta plötsliga ökningar i antalet asylsökande. Det är enligt SIV inte tänkbart att nämnden som sådan skulle kunna utreda ett par tusen asylärenden per år.

Avslutningsvis framhåUer SIV att de förslag som tidigare har lagts fram om allmän besvärsrätt och om rätt till rättshjälp är bättre ägnade att garantera den enskildes rätt än förslaget om en civil nämnd. Del bör

Prop. 1975/76:18 99

enligt verket vara möjligt att höja kvaliteten på utredningarna i asylärenden ulan alt flytta över utredningsverksamheten till något nytt organ.

RPS framhåller att förhör och utrednmgar i fråga om utlänningar som åberopar politiskt flyktingskap oftast är mycket komplicerade och av grannlaga natur. Det är därför angeläget att endast för uppgiften kvalificerad, erfaren och mtinerad personal får håUa sådana förhör och göra sådana utredningar. I många polisdistrikt finns emellertid av förklarliga skäl inte alltid tillgång till dylik personal. RPS hänvisar till atl utredning pågår om inrättande av särskUda utrednuigscentraler. Därigenom skidle man uppnå högre kvalitet och säkrare beslutsunderlag i flyktingärenden.

I yttrandet erinrar RPS om att det bland utlänningar som åberopar politiskt flyktingskap för att få inresa eller staima här i landet också finns kriminellt belastade personer samt att det förekommer att sådana personer genom atl förege politiskt flyktingskap söker skaffa sig möjligheter att bedriva flyktingspionage eller att utöva politisk terror eller annan brottsUg verksamhet. Mot denna bakgrund anser RPS uteslutet att som föreslagits ställa polisen utanför förhör och undersökningar i ärenden av ifrågavarande slag.

8 Föredraganden 8.1 Inledning

Gällande utlänningslag (1954: 193 — UtlL), som trädde i kraft den 1 juli 1954, utgår frän den internationellt erkända grundsatsen att endast det egna landets medborgare har en ovUlkorlig rätt att vistas och verka i landet. Lagen och den därtill anslutande utlänningskungörelsen (1969: 136 — UtlK) har emellertid, som betonades vid dess tillkomst, också till syfte att ge utlänningar rättsliga garantier mot godtycklig behandling och atl ge dem en så tryggad ställning som möjligt.

Sedan UtlL kom till har i vårt land fortlöpande skett en förskjutning av synen på utlänningarnas ställning och rättigheter i riktning mot att i största möjliga utsträckning jämställa dem med svenska medborgare. Reformer i sådant syfte har fortlöpande genomförts. Jag vill i detta sammanhang peka på 1968 års riktlinjer för invandringspolitiken (prop. 1968: 142) och riksdagens nyligen fattade beslut om rikllinjer för den framflda invandrar- och minoritetspoUtiken (prop. 1975: 26, InU 1975: 6, rskr 1975: 60).

Den svenska rättsordningen tillerkänner även utlänningar flertalet av de fri- och rättigheter som tillkommer svenska medborgare. Jag vill erinra om alt 1973 års fri- och rättighetsutredning (Ju 1973: 19) bl.a. har lill uppgift att undersöka möjligheterna att i gmndlag inskriva ett skydd i detta hänseende också för utlänningar.

Prop. 1975/76:18 100

På uflänningslagstiflningens område har utredningsarbetet bedrivUs både i vårt land och i nordiskt sammanhang. Utlänningsutredningen har i sina slutbetänkanden (SOU 1972: 84) Flyktingskap och (Ds In 1972: 20) Frihelsberövande enligt UtlL, som avlämnades i november 1972, lagt fram förslag i syfte att anpassa utlänningslagstiftningen till den utveckling av synen på utlänningens ställning och rättigheter som sålunda har ägt ram. I det först nämnda betänkandet föreslås bestämmelser för att förbättra politiska flyktingars ställning. Samtidigt föreslås att det införs en ny skyddsgrupp vid sidan av dem. Vidare förordas en närmare anpassning av UllL:s bestämmelser till 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning. Ändrade bestämmelser föreslås i fråga om besvärsrätten i utlänningsärenden. I betänkandet (Ds In 1972: 20) lämnar uiredningen förslag till nya regler beträffande frihelsberövande i utlänningsärenden. Båda dessa betänkanden har remissbehandlats.

Det nordiska samarbetet har lett tUl att medborgare i annal nordiskt land i särskild grad jämställs med svenska medborgare. Arbetet inom Norden har fortsalt i syfte att nå ytterligare harmonisering av de nordiska ländemas ullänningspolilik och utlänningslagstiftning. I belänkandet (Nordisk utredningsserie 16/70) Uflänningspolitik och utlännings-lagssliflning i Norden har nordiska kommittén lagt fram förslag i delta syfte.

De frågor som har behandlats i de nämnda betänkandena liksom vissa därmed sammanhängande frågor som aktualiserats av bl. a. SIV bör nu tas upp tiU övervägande. I det sammanhanget bör också behandlas frågan om den s. k. terroristlagstiftningens framlida utformning och placering. Terrorisllagens gUlighetstid har genom beslut av riksdagen nyligen förlängts till utgången av december 1975. I en departementspromemoria (Ds A 1975: 2) har lagts fram förslag till vissa ändringar i terrorisflagen.

De förslag som jag i det följande lägger fram innefattar genomgripande ändringar i UtlL. Omfattningen av reformförslagen kunde i och för sig ha motiverat en helt ny lag i ämnet. Jag har emellertid — mot bakgrund av att vissa frågor kräver ytterligare utredning — funnit det lämpligast att avstå från att lägga fram förslag till en ny utlänningslag. I det följande kommer jag att beröra några av de frågor som bör närmare övervägas innan ställning tas till dem. Jag har för avsikt all i annat sammanhang snarast möjligt ta upp frågan om formerna för delta utredningsarbete.

8.2 Skyddet för flyktingar; utförandet av en ny skyddsgmpp

Det är först under 1900-talet som de politiska flyktingarna har kommit i blickpunkten för det intemationella intresset. Den politiska för-

Prop. 1975/76:18 101

följeisen har under delta århundrade tiUtagit i många länder och tvingat miljontals människor alt lämna sina hemländer och söka skydd i andra länder. Det stod ganska snart klart att flyktingproblemen, som snabbt fick en slor omfattning, inte kunde lösas av de länder dit flyktingarna först log sin tillflykt. Endast genom intemationeUl samarbete syntes en sådan lösning möjlig. Detta samarbete var i början endast inriktat på vissa gmpper av flyktingar, såsom de armeniska och ryska flyktingarna, men har efler hand utvidgats och omfattar i dag alla flyktingar som utsätts för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, religion eller politiska uppfattning.

Det från rättslig synpunkt mest betydelsefulla resultatet av delta internationella samarbete är 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning. I likhet med övriga FN-konventioner är denna konvention juridiskt bindande för den stal som ansluter sig tUl den, något som inte är fallet beträffande t. ex. de av FN utfärdade deklarationerna. Till konvenlionen hör också 1967 års FN-protokoll om flyktingars rättsliga släUning. Genom konvenlionen och protokollet definieras vem som är att anse som flykting samt vilka rättigheter och förmåner flykting åtnjuter i ansluten stat. Omkring hälften av FN:s medlemsstater har anslutit sig till konvenlionen och de flesta av dessa har också anslutit sig lUl protokollet.

I konventionen i förening med protokollet förstås med flykting (konventionsflykflng) "den som i anledning av välgmndad fruklan för förföljelse på grund av sin ras, reUgion, naflonaUtet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd, eller den som utan att vara medborgare i något land, flll följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur ständ att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit".

Konventionen är inte tillämpUg på den som har begått vissa allvarliga brotl, bl. a. mot freden, krigsförbrytelse, grovt icke-politiskt broll utanför tillflyktslandet innan han fick tillträde dit eller gärningar stridande mot FN:s syften och grundsatser.

Flyktings skydd mot förföljelse kommer i konvenlionen till uttryck genom regler om hinder mot avlägsnande från asyllandet. Sålunda föreskrivs i artikel 32 att flykting, som lovligen uppehåller sig inom etl lands område, inte får utvisas på annan grund än skäl som hänför sig till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Utvisning av flykting får enligl artikel 33 inte verkstäUas till gränsen mot område där flyktingens Uv eller frihet skulle hotas på gmnd av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Detta skydd kan emellertid inle åberopas av flykting.

Prop. 1975/76:18 102

som skäligen kan betraktas som en fara för vistelselandets säkerhet eller som, då han blivit lagakraftvunnet dömd för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i det landet (artikel 33).

För att göra det möjligt för flykting att resa utanför tillflyktslandels område ålägger konventionen i artikel 28 fördragsslutande stat att utfärda resedokument för flykting, som lovligen uppehåller sig i landet. Resedokument kan förvägras flykting endast om det föreligger tungt vägande skäl som hänför sig tUl den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Flykting som uppehåUer sig olovligen inom landet kan emellertid också få resedokument om särskilda skäl föreligger. Konventionsslat är vidare skyldig att erkänna giltigheten av etl i enlighet med konvenflonen utfärdat resedokument.

Särskilda bestämmelser finns beträffande frågan i vilka fall den som har bedömts som flykting inte längre skall anses ha sådan status och därför inle heller längre åtnjuta konventionens skydd. Enligt artikel 1 C i konvenflonen förlorar flykting sin flyktingstatus bl. a. om han av fri vilja på nytt begagnar sig av sitt hemlands skydd, av fri vilja återvänder för atl bosätta sig i det land som han har lämnat eller fortsatt att vistas utanför på grund av fruktan för förföljelse, eller också om de omständigheter varigenom han blivit erkänd som flykting inte längre föreligger.

Också i vårt land har under detta århundrade ägnats särskUd uppmärksamhet åt skyddet för politiska flyktingar. I 1914 års s. k. utvisningslag och 1927 års utlänningslag utgjordes skyddet endast av ett förbud mot verkstäUighet av avlägsnandebeslut till land där utlänningen sannolikt skulle tilltalas eUer straffas för politiskt broll. I 1937 års utlänningslag utvidgades emellertid skyddet flll att omfatta även den som flytt av politiska orsaker.

Genom UtlL utvidgades och förstärktes rättsskyddet för de politiska flyktingarna. Detta skedde bl. a. genom att i lagen intogs en princip-deklaration av innehåll, att en politisk flykting inte utan synnerliga skäl får vägras fristad här i landet, om han är i behov därav. I övrigt togs vid utformningen av lagen hänsyn till konventionen i så måtto, att UtlL i vart fall inte skulle medföra inskränkning i de rättigheter, som flyktingarna var tUlförsäkrade genom konventionen.

Som politisk flykflng skaU enligt UtlL anses "utlänning som i sitt hemland löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse". Med politisk förföljelse förstås att "någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller poliflska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsätts för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet eller och att pä grund av poUtiskt brott allvarligt straff ålägges honom".

Den som uppfyller kraven på poliflskt flyktingskap får, som jag nyss har nämnt, inte utan synnerliga skäl vägras fristad här i landet, om han har behov därav. Härigenom tillförsäkras de politiska flyktingarna

Prop. 1975/76:18 103

en mer vidsträckt räll alt bosätta sig här än som tillkommer övriga utlänningar. En moisvarande förmånsställning innehar de när det gäller avlägsnande ur landet. I bestämmelserna i 53 § UtlL om poliflskt verkställighetshinder föreskrivs sålunda, alt uflänning vid verkställighet av avlägsnandebeslut inle får befordras till land, där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse och inte heller till land, där han inte är tryggad mot att sändas vidare till land där han löper sådan risk. Beslämmelserna om politiskt verkställighetshinder gäller emellerfld inte alltid fullt ul. Har den pohflska flyktingen genom synnerligen grov brottslighet visat atl hans kvarblivande här i landet skulle innebära allvarUg fara för allmän ordning och säkerhet kan verkställighet ske, dock endast under den förutsättningen att den förföljelse som hotar honom inle innebär fara för hans liv och inle heller i övrigt är av särskilt svår beskaffenhet. VerkstäUighetshinder föreligger i princip inte heller, om den poliflska flyktingen här i landet eller någon annanstans har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning anta atl han skulle fortsätta sådan verksamhet här i landet. Genom bestämmelserna i 53 och 54 §§ UtlL tiUförsäkras flyktingarna ett längre gående skydd än vad som följer av konventionen.

Enligl flyklingkonvenflonen är som nämnts konvenflonsstat skyldig att för flykting, som lovligen vistas på dess område, utfärda resedokument för resa utanför området. Bestämmelserna har överförts tiU svensk rätt genom kungörelsen (1955: 29) om resedokument för vissa flyktingar. Genom kungörelsen uppdras åt den centrala utlänningsmyndigheten all i de fall som konvenlionen anger utfärda resedokument för utrikes resa. Vid utfärdandet av resedokument och vid förlängning av dess giltighetstid skall enligt kungörelsen konventionens bestämmelser iakttas.

Varken flyktingkonventionen eller UtlL innehåller några bestämmelser som reglerar prövningen av frågan huruvida någon är atl anse som flykting. Konventionen fömtsätter emellertid alt konventionsslat tar ställning i den frågan i vart fall när ansökan görs om resedokument. Enligt svensk rätt är också ansökan om resedokument det enda sättet för utlänning, som lovligen uppehåller sig här, att få ett särskilt beslut om sin ställning som flykting. Beslutet anses dock inle bindande vid prövning av andra frågor, där det poliflska flyktingskapet kan ha betydelse.

I sitt belänkande Flyklingskap tar utlänningsutredningen först upp frågan om definitionen av flyktingbegreppet och införande av en ny skyddsgrupp.

Som framgår av den lämnade redogörelsen föreligger skillnader mellan flyktingkonvenflonens flyktingbegrepp och UtlL:s definition av poUflsk flykting. Uttryck i konventionen som "land vari han är medborgare" och "land vari han fldigare haft sin vanliga vistelseort"

Prop. 1975/76:18 104

motsvaras i UflL av "hemland". "Välgmndad fmktan för förföljelse" som en fömtsättning i konventionen för flyklingskap heter i UtlL "risk för förföljelse". Risk för allvarligt straff på grund av politiskt brotl medför enligt UtlL politiskt flyktingskap, medan liknande rekvisit saknas i konventionen. Andra skillnader föreligger också.

Utredningen säger sig vid genomgång av hur regleringen av asylrätten i Sverige utfallit i praktiken ha funnit, att UtlL:s bestämmelser om pohtisk flykflng har medfört en praxis som inte kan förenas med motsvarande regler i flyktingkonventionen. I vilka avseenden så är fallet anger utredningen dock inle. För atl råda bot på dessa påstådda brister men också av principiella skäl föreslår uiredningen alt UtiL:s definition av politisk flykting ersätts med flyktingkonvenflonens definition av flykting. Utredningen menar nämligen att en nationell lagstiftning som ansluter till etl internationellt avtal i princip bör utformas så att lagens materiella innehåll överensstämmer med avtalels. Eftersom flyktingkonventionens definition är snävare än begreppet politisk flykting i UtlL föreslår utredningen att de som genom ändringen kommer alt faUa utanför det nya flyktingbegreppet ges samma skydd som hittills. Skyddet bör enligl förslaget avse de utlänningar, som utan att inrymmas i del nya flyktingbegreppet, på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inle vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande skäl för detta.

De flesta remissinstansema har godtagit utredningens förslag eller lämnat det utan erinran. Några har dock avstyrkt förslaget och flera bestrider utredningens påstående alt svensk praxis rörande politiskt flyklingskap skulle vara oförenlig med konventionens bestämmelser.

Som jag redan har nämnt har utredningen i sitt belänkande inle närmare angett på vilket sätt och i vilka avseenden en mot flyktingkonventionens regler stridande praxis förekommer i Sverige i frågor om politiskt flyktingskap. Uiredningen har samtidigt med betänkandet överlämnat en redogörelse av juris doktor Göran Melander för svensk praxis i ärenden om politiskt flyklingskap (SOU 1972: 85). Denna redogörelse ger enligl min mening inte något stöd för utredningens påslående att vi här tillämpar en praxis som avviker från konventionen. Den omständigheten atl det bland de redovisade fallen, vilka härrör från tiden före SIV:s tillkomst och vilkas bakgrund är mycket knapphändigt angivna, kan förekomma beslut som skulle kunna anses strida mot konventionens bestämmelser, kan inte las som uttryck för uppkommen praxis. I den mån motiveringarna bakom besluten, som Melander antyder, går ut på exempelvis att en person som kan anföra starka skäl för poUtiskt flyktingskap inte bedöms som flykflng eftersom han gjort sig skyldig till grov brottslighet, strider besluten även mot UtlL:s bestämmelser. Enligt min mening är det inle möjligt att pä grundval av redovisat material hävda, att svensk praxis i ärenden om

Prop. 1975/76:18 105

politiskt flyktingskap avviker från konventionens bestämmelser och alt det därför är motiverat att i UtlL ändra förutsättningarna för all en person skall anses som flykting.

Etl annat skäl som utredningen anger flll stöd för en ändring av UtlL:s flyktingbegrepp är att dess materiella innehåll inte stämmer överens med flyktingkonventionens. Detta anges vara principiellt felaktigt i sådana fall då en nationell lagstiftning ansluter tUl en internationell överenskommelse och denna medför skyldighet för konventionsslat att respektera åtgärder som annan konventionsslat vidtar enligt sin lagstiftning. Så är fallet genom flyktingkonventionens åläggande för ansluten stat att respektera av annan konventionsslat utfärdat resedokument.

Av den redogörelse för flyktingkonventionens flyktingbegrepp och UtlL:s definition av begreppet politisk flykting som jag inledningsvis har lämnat har bl. a. framgått, att UtlL:s begrepp är vidare än konvenflonens. Sålunda kan exempelvis politiskt broll konstituera flyklingskap enligl UtlL men inte enligt konventionen. En tillämpning av UtlL:s flyktingbegrepp vid utfärdande av resedokument skulle därför kunna leda till atl sädan handling utställs till person som inte ryms under flyktingkonventionen. En sådan ordning skulle, med hänsyn till skyldigheten för konventionsslat alt respektera dokumentet självfallet inte kunna godtas. Utfärdandet av resedokument enligt flyklingkonvenflonen regleras emellertid inte i UtlL utan i en särskild kungörelse (1955: 29) om resedokument för vissa flyktingar. I denna uppdras åt den centrala utlänningsmyndigheten all i fall som avses i arflkel 28 i konventionen utfärda resedokument. Del anges särskilt att bestämmelserna i konventionen skall iakttas vid utfärdandel av resedokument eller vid förlängning av dess giltighetstid. Med hänsyn till den nyssnämnda skyldigheten för konventionsstat atl respektera ett sådant resedokument står det klart, att resedokumentet får utfärdas endasi för den som är att anse som flykting enligt konvenlionen. Detta framgår också genom att bestämmelserna om resedokument har tagits upp i en särskild kungörelse, i vilken hänvisas till konvenflonsbestämmelserna. Skyldigheten för Sverige att utfärda resedokument enligl konvenlionen utgör mol bakgrund av vad jag nu har anfört inte något avgörande skäl för en ändring av UtlL:s flyktingbegrepp. Vad uiredningen i denna del har anfört till stöd för förslaget om ändring av UtlL:s flyktingbegrepp motiverar sålunda enligt min uppfattning inte det omfattande ingrepp i gällande rätt som förslaget skulle leda till.

Jag vill i delta sammanhang också något beröra den av uiredningen behandlade frågan om "politiskt brott" som grund för politiskt flyktingskap. Bestämmelsen i 2 § UflL innebär att utlänning som bl. a. på grund av politiskt brotl riskerar allvarligt straff i sitt hemland är alt anse som politisk flykting. Poliflskt brott utgörs av bl. a. broll mot

Prop. 1975/76:18 106

statens säkerhet eller samhällsordning, såsom uppror, högförräderi och spioneri. Sådant brott brukar benämnas absolut-politiskt brott till skillnad från de s. k. relativl-poliliska brotten, varmed förstås mer allmänna brott såsom stöld, rån m. m. som begås i politiskt syfte. Om ett absolut-politiskt brott har begåtts i politiskt syfte eller inte spelar alltså ingen roU. Sådana politiska brott är i de flesta länder belagda med strängt straff. Vad som skall förstås med "allvarligt straff" i 2 § UtiL har inte närmare definierats. Avgörande i rättstillämpningen har varit strafftidens längd. Denna ordning medför bl. a. all den som för ren ekonomisk vinning gör sig skyldig till spioneri i sitt hemland och för detta riskerar flera års fängelse kan i vårt land bli betraktad som politisk flykting. En sådan konsekvens av UtlL:s flyktingdefinilion torde, som uiredningen framhållit, sakna stöd i den allmänna rättsuppfattningen. Det kan därför sägas vara av vikt att om möjligt undvika att skyddsreglerna kommer i tillämpning i angivna fall.

Begreppet politiskt brott förekommer emellerfld inte bara i UtlL. I 6 § lagen (1957: 668) om utlämning för brott finns förbud mol utlämning för politiskt broll. Om gärningen också innefattar broll av icke-politisk beskaffenhet får emellertid utlämning medges, om gärningen i det enskUda fallet övervägande har karaktären av etl ickepolitiskt brott. I den proposition som hgger tiU grund för lagen (prop. 1957: 156 s. 56) framhöll föredragande departementschefen, att det med hänsyn till de ömtåliga situationer som kunde uppkomma måsle anses vara av särskild vikt att ha en kategorisk lagregel att falla tillbaka på. Atl en sådan lagregel i särskilda fall kunde komma all mot utlämning skydda personer, som enligt den allmänna uppfattningen i landet inte borde få åtnjuta sådant skydd, var enligt departementschefen en konsekvens som det var nödvändigt alt acceptera.

Motsvarande synpunkter kan i och för sig anföras också beträffande UtlL:s bestämmelser om politiskt brott. De ömlåhga siluationer som kan uppkomma vid avgörande av påståenden om politiskt flyktingskap gör det enhgt min mening påkallat med en kategorisk lagregel också i UtlL. Jag vill även erinra om det uttalande av SIV som jag har åler-gett i del föregående (5.2.2), alt politiska brott ofta och kanske t. o. m. i regel utgörs av handlingar som måste ha sin bakgmnd i vederbörandes politiska uppfattning. Med hänsyn härflll anser jag att det inte utan starka skäl bör komma i fråga alt överväga en ändring av gällande ordning i detta avseende. Sådana skäl finns enligt min mening inte. Det bör i detta sammanhang även erinras om att statsmakterna vid terroristlagens tillkomst uttalat att någon inskränkning inte bör göras i asylrätten.

Sammanfattningsvis vill jag alltså framhålla att enligt min mening någon ändring inle bör göras av UllL:s nuvarande flyktingbegrepp.

Även om UtlL:s nuvarande flyktingbegrepp sålunda behålls bör en-

Prop. 1975/76:18 107

ligt min mening övervägas att, som utredningen har föreslagit, i UtlL införa elt särskilt skydd för vissa andra grupper än poliflska flyktingar. Jag vill erinra om att en särskild form av humanitärt motiverad invandring har utvecklats i vårt land i anslutning till reglerna om politisk asyl. Del gäller personer som, utan att vara poliflska flyktingar, har lämnat sitt land på grund av missnöje med de politiska förhåUandena där samt medborgare i krigförande land vUka visserligen inte riskerar att utsättas för förföljelse i sitt hemland men där riskerar straff för brott för vilka utlämning från Sverige inte får ske, framför allt militära brott. Sverige har sedan länge av allmänt humanitära skäl gett även utlänningar som tillhör dessa båda kategorier en fristad här. Denna praxis bör också i fortsättningen upprätthållas i fråga om utlänningar som inle redan har fått eller kan antas få fristad i annat land. Det bör enligt min mening i anslutning till asylbestämmelserna i UtlL införas bestämmelser som lagfäster den praxis som sålunda finns sedan åtskiUiga år tiUbaka.

Desertörer och andra krigsvägrare intar enligt min mening i olika hänseenden en särställning bland dem som utan att vara politiska flyktingar är i behov av skydd. Del bjuder i allmänhet inga större svårigheter att avgränsa gruppen. Ett betydande lagstadgat skydd bör finnas mot att uflänningar sänds till land där de kan komma att skickas till krigsskådeplats eller straffas för vägran att delta i krig.

Jag syftar då i första hand på dem som har avvikit frän pågående militärtjänst som äger rum på krigsskådeplats eller kan komma alt förläggas dit. Moisvarande bör i allmänhet gälla i fråga om den som har flytt från sitt hemland för att undgå att bli uttagen till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. I det senare fallet måsle emellertid risken för krigstjänstgöring ha varit påtaglig. En förutsättning bör därför i allmänhet vara, att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp atl inleda krigshandlingar samt att utlänningen, om han hade stannat i sitt hemland, skulle ha löpt risk att bli inkallad till mUitär-Ijänstgöring på krigsskådeplats. Vapenvägrare i allmänhet bör således inte hänföras till nu berörda kategori.

För desertörer och andra krigsvägrare bör enligt min mening skyddsgraden sättas något lägre än för politiska flyktingar. Som jag tidigare har nämnt kommer UtlL:s skydd för politiska flyktingar tUl uttryck främst i principdeklaralionen i 2 § UtlL samt i reglerna om politiskt verkställighetshhider i 53 och 54 §§ UtiL. Principdeklarationen i 2 § UtlL innebär att pohtisk flykting som har behov av fristad här i landet, inte utan synnerliga skäl får vägras sådan fristad. Med "synnerliga skäl" torde få förstås bl. a. hänsynen till rikets säkerhet samt sådana omständigheter som enligt flyktingkonventionen diskvalificerar en flykting från konventionens skydd, t. ex. brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärningar. Som utredningen föreslagit bör nu i 2 § UtlL införas en liknande förklaring också för krigsvägrare och

Prop. 1975/76:18 108

— som jag senare skall beröra — vissa andra särskUl skyddsbehövande utlänningar. Jag föreslär alltså att 2 § UflL kompletteras med bl. a. en bestämmelse av innehåll atl desertör eller annan krigsvägare inle utan särskUda skäl får vägras tillstånd att vistas i landet. Vid bedömningen av vad som skall anses utgöra "särskilda skäl" får, till skillnad från vad som är fallet beträffande politiska flyktingar, tas nödvändig hänsyn tiU våra möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan om den reglerade invandringen.

Desertörer och andra krigsvägare bör vidare erbjudas elt betydande skydd mol att vid verkställighet befordras tUl land där de löper risk att sändas till krigsskådeplats. Verkslällighetshindret bör dock inte göras fullt så långtgående som de politiska verkställighetshindren. Möjlighet bör finnas alt verkställa avlägsnandebeslutet till sådant land som nämnts när särskilda skäl föreligger för verkställighet och annat land ej står tUl buds. Jag vill emellertid betona atl verkställighet i de faU jag nu har berört liksom hittills skall förekomma endast i undaniagsfaU. De bestämmelser jag nu har föreslagit syftar endast till alt lagfästa den ordning som redan gäller.

Vad sedan gäller de övriga kategorier av utlänningar som, enligl vad jag förut nämnt, bör erbjudas fristad i vårt land och medges visst skydd mol avlägsnande kan del inledningsvis konstaleras, alt det inte är möjligt att ge en uttömmande beskrivning av dem. Gemensamt för dem aUa är dock att de på grund av de politiska förhållanden som råder i hemlandet inte vill återvända dit, även om de inle skulle riskera svär direkt förföljelse. Detta torde emellertid vara fallet i fråga om en förhållandevis stor krets av utlänningar. Om alla de utlänningar som jag nu har nämnt skulle medges en slörre rätt än övriga utlänningar att resa in och uppehålla sig i vårt land, skulle detta kunna få icke godtagbara konsekvenser från invandringspolilisk synpunkt. En begränsning måste därför ske. Som utredningen har föreslagit bör denna kunna åstadkommas genom alt det dessutom krävs, all utlänningen kan anföra tungt vägande skäl lill stöd för sin ovilja atl återvända till hemlandet. Hit hör i första hand sådana skäl som hittUls motiverat, att vissa utlänningar har fåtl stanna här vid sidan av den reglerade invandringen. Del gäller t. ex. skäl av det slag som politiska flykflngar kan åberopa, men som inte är tiUräckligt starka för att medföra flyklingskap. Under senare år har ett betydande antal medborgare från skilda länder fåtl stanna här på denna grund. Många av dem som fick stanna i Sverige var självfallet klara politiska flyktingar. Åtskilliga har dock inte ens hävdat alt de utsatts för svårartad förföljelse, men väl för trakasserier av varierande grad, t. ex. i syfle alt förhindra viss yrkesutövning eller viss utbildning. Sådana trakasserier har ofta uppgetts bero på godtycke från enskilda samhällsrepresentanlers, ofta den lokala polisens sida. Inte sällan har de som tillhör ifrågavarande kategori påstått sig ha varit utsatta för upprepade polisförhör varvid enligt sö-

Prop. 1975/76:18 109

kandens uppfattning grundlösa anklagelser framförts om otillåten politisk aktivitet. Ibland äter har asylsökande kommit med påståenden om svår politisk förföljelse som utlänningsmyndighelen haft anledning att ställa sig skeptisk till. Vad sökanden har uppgett har Ukväl ansetts ge vid handen alt förföljelse och trakasserier i olika former har förekommit. Också i sådana fall har uppehållstillstånd getts. Ytterligare exempel är krigsvägrare som inle riskerar all hamna på krigsskådeplats, men kan räkna med alt straffas för sin krigsvägran. Hit hör också värnpliktsvägrare som kan komma alt få ett oproportionerligt strängt straff för sin vägran. Någon fullständig uppräkning av vad som skall anses utgöra tillräckliga skäl är det dock inte möjligt att göra. Det får i varje enskilt fall övervägas om de anförda omständigheterna skall anses vara tillräckligt tungt vägande.

Även i fråga om dessa utlänningar bör i 2 § UtlL föreskrivas alt de inle ulan särskilda skäl får vägras tUlstånd att vistas i landet. Också i detta fall får vid bedömningen av när "särskilda skäl" skall anses föreligga tas hänsyn till våra möjligheter att ta emot utlänningar som tillhör denna grupp. Tyngden av de omständigheter utlänningen kan åberopa till stöd för sin ovilja att återvända bör av naturliga skäl tillmätas betydelse vid avgörande av frågan om särskilda skäl föreligger. Liksom i fråga om politiska flyktingar — och krigsvägrare —■ kan den förordade bestämmelsen givelvis inte åberopas av annan än den som anlänt hit.

Det skydd som erbjuds senast berörda kategori av utlänningar bör enligt min mening i huvudsak inskränka sig lill en principförklaring av det slag som jag nu har redogjort för. När det däremot gäller skyddet mot att vid verkställighet av avlägsnandebeslut befordras tUl hemlandet, bör enligt min mening i allmänhet inle gälla andra bestämmelser än de nuvarande reglerna om poliflskt verkställighetshinder. Eftersom nu berörda utlänningar vanligen inte hotas av sådan allvarlig förföljelse som avses i 53 § UtlL, lorde i allmänhet hinder mot verkställighet inle föreligga. Undantagsvis kan emellerfld förhållandena vara sådana, alt det skulle framstå som slötande för rättskänslan att vid verkställighet av avlägsnandebeslut sända dessa utlänningar flll hemlandet, även om hinder inle möter enligt 53 § UtlL. Så kan exempelvis vara fallet om utlänningen löper risk att ådömas oproportionerUgt hårt straff för militärt brotl i fredstid. Jag anser därför alt hinder mol befordran flll hemlandet av nu ifrågavarande utlänningar bör föreligga i särskilt ömmande fall. Bestämmelsen bör innebära att om utlänning som tUlhör den nu behandlade skyddsgruppen kan anföra synnerliga skäl att inte sändas till hemlandet, skall han inte kunna befordras dit eller till land, i vilket han löper risk att sändas till hemlandet. Bestämmelsen bör enligt min mening i allmänhet tillämpas restriktivt. Jag vill emellertid peka på en situation när bestämmelsen bör ges en mera generös tolkning. Jag tänker då på de fall när verkställigheten avser beslut om

Prop. 1975/76:18 110

avvisning på grund av avsaknad av pengar, pass eller annat flllslånd eller avser förpassningsbeslut, men utlänningen inte tidigare har åberopat sådana tungt vägande skäl som, enUgt vad jag har föreslagit, skulle ha medfört att han fått stanna här enligt 2 § UtlL.

De nu förordade bestämmelserna för den vidare skyddsgruppen skall på motsvarande sätt som i dag gäUer för poliflska flyktingar självfallet vara tillämpliga också på stalslösa personer.

För att en så enhetlig tillämpning som möjUgt skall uppnås av skyddsreglerna i fråga om krigsvägrare och utlänningar tillhörande den vidare skyddsgruppen bör prövningen härav ankomma på SIV. Det innebär alt polismyndighet i fråga om avvisning och länsstyrelse i fråga om verkställighet av andra avlägsnandebeslut skall, på samma sätt som f. n. gäller vid påslående om poUtiskt flyklingskap, underställa SIV de ärenden där utlänning påstår sig vara eller omständigheterna annars ger anledning anta att han är i behov av särskUt skydd.

Jag övergår nu tUl den av utredningen behandlade frågan om flyklingförklaring.

Som jag tidigare har nämnt saknas i flyktingkonventionen bestämmelser om när och hur flyktingskap skall fastställas. Samma förhållande gäller UtlL. Vid ansökan om resedokument kommer dock en sådan prövning flll stånd. Detsamma kan sägas gälla när uflänning i ärende som rör avlägsnande åberopar politiskt flyklingskap som skäl alt få stanna i landet. Tilläts han i ett sådant fall alt stanna, framgår dock inte alltid av beslutet om politiskt flyktingskap har ansetts föreligga. Beslutet kan ha endast den utformningen alt vederbörande tillåls stanna kvar i landet ulan att närmare grund härför anges.

Uiredningen pekar på att den svenska ordningen väsentligen avviker från vad som gäUer i de flesta västeuropeiska länder. I dessa länder prövas och avgörs fråga om flyktingskap vanligtvis så snart utlänning ansöker om asyl eller på annat sätt hävdar atl han är politisk flykflng. Utredningen ansluter sig lill en sådan ordning och förordar en bestämmelse i UtlL som ger utlänning en rätt att, om han vistas här i landet, erhålla en förklaring alt han är alt anse som flykting. Syftet med en sådan ordning är enligt utredningen främst alt tillgodose flyktingens behov av alt känna trygghet.

Enligt utredningsförslaget skall en ansökan om flyktingförklaring prövas av den centrala uflänningsmyndigheten, vars utslag skall kunna överklagas lill kammarrätt och regeringsrätt. En flyktingförklaring, som vunnit laga kraft, föreslås emellertid inte bli rättsligt bindande för andra myndigheter eller domstolar, som handlägger frågor där flyktingskapet kan ha betydelse. Dessa instanser skall enligt förslaget alltjämt självständigt pröva påstående om flyktingskap i ärenden som de handlägger. Utredningen förutsätter emellertid att de i princip alltid hör den centrala utiänningsmyndigheten när flyklingskap görs gällande.

Prop. 1975/76:18 111

Att bereda flyktingar möjlighet alt känna trygghet i det land där de tillåts uppehålla sig utgör självfallet ett mycket viktigt inslag i ett lands flyktingpolitik. Det är därför angeläget att tillse, inte bara att de bestämmelser som införs i syfte atl underlätta och trygga vistelsen i tillflyktslandet faktiskt tillämpas utan också att flyktingarna får kännedom om skyddsbestämmelserna och deras innebörd. Endast därigenom kan åstadkommas atl dessa känner säkerhet mot den förföljelse, som hindrar dem att återvända till sina hemländer. En ordning med särskild flyktingförklaring är ulan tvivel ägnad alt inge flyktingen en känsla av trygghet. Enligl min mening bör emellertid en förutsättning för alt införa elt sådant system vara, att förklaringen får sådan rättsverkan atl den i sak förstärker det skydd som UtlL i dag tillförsäkrar flyktingar i vårt land. Utan en sådan effekt framstår en flyktingförklaring knappast som meningsfull.

Det skydd mot förföljelse som tillförsäkras flykting i Sverige ligger som jag har nämnt i UtlL:s principdeklaration om rätt tiU fristad och i de politiska verkställighetshindren. I varje ärende, där dessa regler kan vara tillämpliga, prövas frågan om flyktingskap. Detsamma gäller också i övriga ärenden inom olika rättsområden där stalusfrågan kan ha betydelse. Bedömningen av flyktingskapet avgörs av den beslutsmyndighet som handlägger själva ärendet. Är denna myndighet någon annan än SIV inhämtas regelmässigt SlV:s yttrande. Det torde med fog kunna påstås all i sådana fall följer beslutsmyndigheten praktiskt taget undantagslöst SIV:s bedömning i flyktingfrågan.

En flyklingförklaring som, på sätt utredningen har föreslagit, inte blir bindande för andra myndigheter, innebär enligt min mening inte någon faktisk förstärkning av det skydd som UtlL f. n. erbjuder flyktingar. Detta har också framhållits av de remissinstanser som stäUt sig negativa till utredningsförslaget i denna del. Men inte heller en förklaring med bindande verkan för andra myndigheler skulle reellt förstärka skyddet för flyktingen, såvida man inte samtidigt avskaffar den omprövning av frågan huruvida politiskt flyktingskap föreligger som nu sker i varje ärende. Den nuvarande ordningen i detta hänseende är ullryck för synsättet, atl de särskilda flyklingbestämmdserna skaU lUl-lämpas endasi gentemot den som vid prövningstillfället uppfyller flyk-flngfömlsätlningarna. En moisvarande uppfattning ligger bakom flyktingkonventionens bestämmelser om upphörande av flyktingskap. I artikel 1 C i konvenflonen uttalas således, som jag tidigare har nämnt, att konventionen skall upphöra alt vara tiUämplig på bl. a. den som inle längre kan vägra att begagna sig av sitt lands skydd "enär de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd som flykting, icke längre föreligga". Det bör enligt min mening inte komma i fråga alt väsentligen frångå dessa principer och införa en flyktingförklaring som är i huvudsak oåterkallelig.

Prop. 1975/76:18 112

Som ell skäl för atl införa ett förklaringsinslilut i Sverige har utredningen pekat på att andra länder har en sådan ordning. För svenskt vidkommande torde emellertid detta förhållande inte böra tillmätas någon slörre betydelse eftersom dessa länders interna rättsordning på nu aktuellt område ofta företer betydande olikheter vid jämförelse med vår egen. En snäv tillämpning av flyktingbegreppet, formella begränsningar i möjligheterna att åberopa flykflngskap m. m. kan sålunda förekomma på ell enligl vår uppfattning oacceptabelt sätt. Exempel finns pä att frågan om flyktingförklaring föregås av långvariga prövningsförfaranden, som först efter kanske flera år av förhandlingar leder lill slutligt beslut och som, om flyktmgpåståendet inte godtas, medför alt utlänningen då tvingas lämna landet.

Jag anser sålunda mot bakgrund av vad jag nu har anfört, att den rättsliga verkan som bör knytas lUl en flyklingförklaring för alt göra denna meningsfull för flyktingar, lägger hinder i vägen för alt införa etl sådant institut i vårt land. Den känsla av trygghet och säkerhet, som flyktingar i vårt land med fog bör kunna känna i dag med hänsyn till gällande lagstiftning, kan enligt min mening bätlre underbyggas genom tillräcklig information om gällande rätt. Utan att ge avkall på tryggbetsaspekten undviker man därmed också ett administrativt komplicerat syslem, som sannolikt skulle dra stora kostnader. En ordning med särskild flyktingförklaring bör sålunda inte införas. Däremot bör SIV beredas möjligheter att lämna invandrare en grundlig information i fråga om skyddet för flyktingar i vårt land.

Utredningen har vidare behandlat vissa frågor som rör avlägsnande av flykting. I denna del föreslås alt beslut om förvisning eller utvisning av flykting skall få meddelas endast om det föreligger synnerliga skäl för etl sådant beslut. En sådan inskränkning gäller nu i fråga om dem som innehar bosättningstillslånd eller sedan minsl fem år är bosatta i Sverige. Utredningen gmndar sitt förslag på att en politisk flykting inte har mindre behov av trygghet än den som vistats här en längre lid. Vidare föreslås att lydelsen av 54 § UtlL i visst hänseende ändras. I den bestämmelsen föreskrivs att, under vissa övriga förutsättningar, undantag från verkslällighetshindret i 53 § UtlL skall gälla om utlänningen genom synnerligen "grov brottslighet" visat att hans kvarblivande här skulle innebära allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet. Utredningen föreslår att uttrycket synnerligen "grov brottslighet" ändras lill synnerligen "grovt brotl" för att bättre överensstämmelse med flyktingkonventionen skall erhållas. Beiräffande dessa frågor vill jag framhålla följande.

Som utredningen påpekar är frågan i vad mån politisk flykting åtnjuter ett vidare skydd än det som bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder ger delvis omstridd. Meningsskiljaktighelerna har framför allt gällt spörsmålet om aUmän domslol vid ådömande av förvis-

Prop. 1975/76:18 113

ning skall ta hänsyn tUl politiskt flyktingskap. Tidigare gällde frågan även i vad mån påstående om flyklingskap skulle prövas i ärende om utvisning. I sistnämnda hänseende är rättsläget numera klart. Sedan den 1 januari 1972 gäUer nämligen enligt 30 § UtlL, att påstående av utlänning att han är politisk flykting inle skall prövas i själva utvisningsärendet ulan först i samband med att utvisningsbeslutet verkställs. När det gäUer förvisning har å ena sidan gjorts gällande atl en utlännings politiska flyktingskap är en jämte övriga i 26 § andra stycket UtlL åsyftade förhållanden beaklansvärd omständighet och att, om del måsle bedömas utsiktslöst att verkställa en förvisning, detta torde vara ett vägande skäl att underlåta att döma till förvisning. A andra sidan har hävdats att politiskt flyktingskap skall beaktas i ärende om avlägsnande först på verkställighetsstadiel. Domstolarnas praxis i denna fråga är inte enhetlig.

Frågan huruvida för politiska flyktingar skall införas en sädan inskränkning av förvisnings- och utvisningsmöjlighetema som utredningen har föreslagit rymmer emellertid åtskUliga svårigheter. Dessa hänger främst samman med förvisningsinstitutets framtida utformning. Av betydelse är inte minst frågan vilken myndighet som skall fatta beslut om förvisning. Frågor rörande förvisningsinstitulet hör tUl dem som enligl min mening bör utredas särsldlt. Med hänsyn härtill anser jag del inle lämpligt att nu föreslå ändringar i fråga om förutsättningarna för förvisning. Inte heller anser jag det lämpligt alt införa en bestämmelse enbart för utvisningsfallen.

I fråga om förslaget till ändring av lydelsen av 54 § vill jag i delta sammanhang endast framhålla, att lagrummet givetvis måsle ges en sådan tolkning, att våra åtaganden enligt konventionen uppfylls. Det innebär all verkslällighetshindret genombryts endast om den ifrågavarande brottsligheten innefattar åtminstone etl synnerUgen grovt brott.

8.3 Besvärsordningen i utlänningsärenden

Möjligheten all föra talan mot de olika beslut som fattas med stöd av utlänningslagstiftningen är ofullständig. Full besvärsrätt föreligger endasi beträffande beslut av länsrätt angående utvisning eller tagande i förvar, av allmän domstol angående förvisning samt av SIV angående avslagen ansökan om resedokument. Fullföljdsmöjligheterna regleras i dessa fall i förvallningsprocesslagen (1971: 291), rättegångsbalken och förvaltningslagen (1971: 290).

I övriga uflänningsärenden där SIV meddelar beslut är klagorätten begränsad eller utesluten. Begränsningen är så konstruerad att det för rätten atl klaga över etl avslagsbeslut av SIV i princip krävs att utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter anfört en mot SIV:s uppfattning avvikande mening. Detta gäller beträffande avvisningsbeslut

8 Riksdagen 1975/76. 1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 114

saml andra förpassningsbeslut än sådana i vilka nämndens yttrande inle krävs samt SlV:s beslut om verkställighet av avlägsnandebeslut, när utlänningen åberopat politiskt flyktingskap. Samma ordning gäller beträffande SIV:s beslut om avslag på ansökan om uppehållsflllstånd på grund av s. k. vandelsskäl saml, liksom beslut om uppehåUstiUstånd som försetts med utresebeslut. Den begränsade klagorätten är oftast förenad med en besvärstid av en vecka. Talan mot SIV:s beslut förs hos regeringen. I andra ärenden än som jag har nämnt nu får talan mot SIV:s beslut inte föras.

Över polismyndighets beslut om avvisning får talan inom en vecka föras hos SIV.

I delta sammanhang vill jag även peka på bestämmelserna om underställning och om återbrytning. Enligt 47 § UtlL äger den centrala uflänningsmyndigheten, om den flnner särskilda skäl därtiU, överlämna ärende till regeringens avgörande (underställning). Detta skall alltid ske när utlänningsnämnden har begärt det. Återbrytning innebär enligt 51 § UtlL bl. a. all regeringen får upphäva sådant beslut om avvisning, förpassning, utvisning eller förvisning som inle kan verkställas eller som, vare sig det har verkställts eller inle, av andra skäl inte längre skall lända flll efterrättelse.

De begränsningar i besvärsrätten och överprövningsmöjlighelerna som sålunda gäller beiräffande beslut i utlänningsärenden kvarstår i princip oförändrade sedan 1937. Dessförinnan gällde att länsstyrelses avvisningsbeslut inte alls kunde överklagas medan dess beslut om förpassning fick överklagas till Kungl. Maj:l, vars prövning dock endast avsåg om de formella förutsättningarna för förpassning förelåg. För att råda bot på de olägenheter, som begränsningen av överprövnings-möjligheterna innebar, infördes i 1937 års UtlL möjlighet för den centrala utlänningsmyndighelen, som då var socialstyrelsen, alt underställa Kungl. Maj:t prövningen av utlänningsärende som myndigheten bedömde vara av särskild vikt. Vidare inrättades utlänningsnämnden med uppgift bl. a. att tillföra utlänningsmyndigheten sakkunskap i viktiga utlänningsärenden. Avvikande mening hos nämnden eller någon av dess ledamöter gjordes, på det sätt som alltjämt gäller, tUl förutsättning för besvärsrält. Kungl. Maj:ts prövning av besvär över avlägsnandebeslut skulle inle begränsas endast flll de formeUa förutsättningarna för avlägsnande, utan prövningen skulle även avse i samband med avlägsnandebeslutet meddelat beslut om avslag på ansökan om uppehålls- eller arbetstillstånd.

Även insfltulel återbrytning infördes genom 1937 års UtlL. Då tiUkom en bestämmelse enligt vilken Kungl. Maj:t fick förordna att beslut om avvisning, förpassning eller utvisning inte skulle lända till efterrättelse, om beslutet inle kunnat verkställas eller om nya skäl hade tillkommit efter det att Kungl. Maj:t hade meddelat eller fastställt

Prop. 1975/76:18 115

förpassningsbeslut. Även den centrala utlänningsmyndighelen ägde, om nya skäl tillkommit, återbryta egna förpassningsbeslut som inte hade överklagats.

De enda mera betydelsefulla ändringar som har skett efler tillkomsten av 1937 års UtlL har gällt återbrytningsreglerna och besvär över utvisningsbeslut. Genom 1945 års UtlL fick den centrala utlänningsmyndigheten rätt att återbryta också sina beslut om avvisning och utvisning. Genom en lagändring 1947 utvidgades Kungl. Maj:ts åter-brylningsrätl tUl att omfatta inte bara som dittills fall där verkställighetshinder förelegat eller nya skäl tillkommit utan också sådana fall där beslutet av andra skäl inte längre borde lända lill efterrättelse. Vid flllkomsien av nuvarande UtlL fick Kungl. Maj:t rätt att återbryta också förvisningsbeslul. Den 1 januari 1972 överfördes ulvisningsären-dena från länsstyrelse till länsrätt. I samband härmed blev förvaltningsprocesslagens besvärsregler tillämpliga pä dessa ärenden. Besvärstiden bestämdes dock till en vecka till skillnad mot de tre veckor, som annars gäller som besvärstid enligt förvallningsprocesslagen.

Uflänningsutredningen framhåller för sin del att nuvarande fullföljds-regler framstår som otidsenliga och är utformade på elt sätt som lorde sakna motsvarighet pä andra områden inom förvaltningsrätten. Enligt utredningens mening utgör inskränkningarna i besvärsrätten ett alltför stort avsteg från den i svensk förvaltningsrätt tillämpade principen, att statlig myndighets beslut kan överklagas genom besvär. Det förhållandet att reglerna om återbrytning i ökad omfattning har tagils i anspråk för alt få avlägsnandebeslut omprövade sägs vara ett uttryck för all begränsningarna i besvärsrätten är alltför långtgående. Med hänsyn till alt ett avlägsnandebeslut många gånger är en i utiänningens liv djupt ingripande åtgärd, framstår det enligt utredningen närmast som självklart atl han i sådana ärenden inte bör stå ulan det rättsskydd som en allmän besvärsrätt innebär. Utredningen föreslår därför att begränsningen av besvärsrätlen tiU fall då utlänningsnämnden eller ledamot i denna haft avvikande mening avskaffas och att besvärsliden utökas flll tre veckor.

Förslaget har mottagits positivt av de allra flesta remissinstanserna. Endast från något enstaka håll har tveksamhet uttalals. Det har då bl. a. pekats på risken för att de föreslagna bestämmelserna gör det möjligt att genom s. k. okynnesbesvär förhala avlägsnandeärenden under så lång lid, att nya personkontakter och andra nya omständigheter så småningom kan åberopas som skäl för att få stanna kvar i landet.

Även för egen del anser jag att den begränsade besvärsrätlen i utlänningsärenden har fått en utformning som inte längre motsvarar de krav som bör ställas. Genom kravet på olika mening hos utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter samt SIV kommer i realiteten den enskilde ledamoten i nämnden att få avgöra om utlänningen skall

Prop. 1975/76:18 116

få anföra besvär. Anledningen till att besvärsrätlen begränsades var att en fullständig besvärsrält bedömdes bli alltför betungande för Kungl. Maj:t. Besvärsrätten borde därför omfatta endasi tveksamma fall, dvs. sådana fall där det inte förelåg full samstämmighet mellan utlänningsnämnden och den centrala utlänningsmyndighelen. En sådan ordning torde, som också utredningen har framhållit, sakna motsvarighet inom övriga rättsområden.

Jag delar således utredningens uppfattning alt besvärsrättens utformning i UtlL är otillfredsställande. I den mån begränsningar i klagorätten skall finnas bör de gälla generellt. Huvudfrågan är emellertid om den begränsning av besvärsrätten som råder beträffande vissa ärenden bör behållas i någon form eller om den bör slopas. Någon bärande invändning kan enligt min mening inle anföras mot de skäl som utredningen har åberopat för att införa full besvärsrält i de ärenden, där besvärsrält finns men det f. n. föreligger begränsningar i fullföflds-möjligheterna. För utlänningen kan t. ex. ett awisnings- eller förpassningsbeslut ofla medföra lika allvarliga konsekvenser som elt beslut om utvisning eller förvisning, vilka beslut ju kan överklagas i full utsträckning. Jag vill i detta sammanhang peka på att uflänning kan vägras uppehållstillstånd av s. k. vandelsskäl, dvs. samma skäl som kan läggas till grund för etl beslut om avvisning eller utvisning. Om en utlänning vägras uppehållstillstånd av vandelsskäl och således blir föremål för beslut om förpassning eller om han av samma skäl bUr utvisad kan alltså mer eller mindre bero på en slump. Del är därför otillfredsställande att möjligheterna till överprövning av besluten är helt olika. Den av några remissinstanser antydda risken för okynnesbesvär kan enligt min mening inte tillmätas någon avgörande betydelse i detta sammanhang. En sådan risk torde föreligga på alla rättsområden där det finns full besvärsrätt. Jag anser mot bakgrund av vad jag nu har anfört, att de begränsningar i besvärsrätlen enligt UtlL som jag nu har berört bör upphävas. Besvärsliden bör som uiredningen föreslagit utökas till tre veckor.

Jag övergår nu lill alt beröra frågan om lämplig instansordning för besvär i ärenden enligt UtlL.

Som jag tidigare har nämnt gäller beiräffande de av SIV:s beslut som omfattas av den begränsade besvärsrätten den instansordningen, aft ärendena överprövas av regeringen. Polismyndighets avvisningsbeslut överklagas till SIV.

Före den 1 januari 1972 gällde dessutom att SIV var besvärsinstans i ärenden om utvisning, som då handlades av länsstyrelse i första instans. Över SlV:s beslut fördes besvär lill Kungl. Maj:t. Fr.o.m. år 1972 överflyttades emellertid utvisningsfrågorna till länsrätt. Därigenom blev förvaltningsprocesslagens bestämmelser om instansordning tilllämpliga. Besvär i dessa ärenden prövas alltså av kammarrätt och re-

Prop. 1975/76:18 117

geringsrätten. Bakgrunden flll ändringen av ulvisningsärendenas handläggning var bl. a. elt förslag av utlänningsutredningen i betänkandet (SOU 1967: 18) Invandringen. Där framhölls att då gällande ordning stred mot principema för kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten beträffande administrativa besvärsmål. Förutsättningarna för beslut om utvisning var klart angivna i lag och lämnade inte utrymme för någon diskretionär prövning. Det vara således fråga om en ren rättstiUämpning och enligt utredningen borde en sådan prövning göras av domstol. Man pekade också på all ulvis-ningsbestämmdserna var avsedda som elt samhällsskydd mot skadliga yttringar av asocial livsföring och därför stod nära de straffrättsliga reaktionerna, som del ankom på domstol att besluta om.

I del nu remissbehandlade betänkandet föreslår utredningen, att samma besvärsordning som gäller för utvisning skall gälla för övriga av utredningen berörda ärenden utom förpassningsärenden. SlV:s beslut skall alltså kunna överklagas till förvaltningsdomstol, nämligen kammarrätt. Polismyndighets avvisningsbeslut föreslås få överklagas till länsrätt. Utredningens huvudskäl är desamma som anfördes i fråga om utvisning. Förutsättningarna för beslut om avvisning, verkställighet av avlägsnandebeslut, avslag på ansökan om uppehåUstiUstånd av vandelsskäl, uppehållstillstånd med utresebeslut samt utfärdande av resedokument är alla klart angivna i lag eller, såvitt avser uppehållstillstånden, i av statsmaktema pä annat sätt antagna rikflinjer. Det är således enligt utredningen fråga om rena rätlstiUämpningsfrågor, varför besvären bör prövas hos förvaltningsdomstol.

Förpassningsbeslut bör däremot enUgt utredningen också i fortsättningen överprövas av regeringen. Utredningen menar att frågan om en utiänning skall undgå att förpassas, trots att de formella förutsättningarna föreligger, närmast är en lämplighetsfråga som det ytterst ankommer på regeringen alt avgöra.

Utredningsförslaget har i denna del utsatts för stark kritik av flera remissinstanser. Gemensamt för deras uppfattning kan sägas vara, atl kravet på en enhetUg och samlad praxis i utlänningsärenden, särskilt sådana som berör frågor om politiskt flyktingskap, starkt talar för alt en enda överinstans prövar SIV:s beslut. Denna överinstans bör enligt de flesta vara regeringen.

Jag har tidigare pekat på att det enligt gällande ordning kan bero på tillfälligheter om avlägsnande av en utlänning sker i form av förpassning eller utvisning. De vandelsskäl som kan ligga lill grund för ett beslut atl vägra utlänning uppehåUstiUstånd är som nämnts desamma som kan grunda utvisning. Förhållandet är likarlat mellan avvisning och förpassning. De vandelsskäl som kan föranleda avvisning kan också medföra avslag på ansökan om uppehållstiUstånd och således leda till att, om utlänningen inte självmant lämnar landet, förpassningsan-

Prop. 1975/76:18 118

ledning föreligger. Av större betydelse är emellertid atl SIV i praktiken gör i huvudsak samma bedömningar i awisnings- och förpassningsärenden. 1 båda fallen undersöker verket, så snart utlänningen framställt önskan om att få stanna kvar, om möjlighet finns att meddela uppehållstillstånd. Endast om så inte är fallet, meddelas beslut om avlägsnande. Mot denna bakgrund framstår det enligt min uppfattning som egendomligt att i fråga om instansordningen skilja mellan förpass-ningsärendena och de övriga ärenden som del här gäller. Detta gäller så mycket mer som det ofta är en ren tillfällighet om ett ärende om avlägsnande hos SIV anhängiggörs som ett awisnings- eller förpassningsärende. Besvär över SIV:s förpassningsbeslut bör därför föras i samma ordning som besvär över SIV:s beslut om avvisning.

Beträffande frågan vilken överprövningsinstans som bör väljas har utredningens linje sålunda varit, att rättstillämpningsfrågor bör handläggas av förvaltningsdomstol och lämplighelsfrågor av regeringen. Alla de ärendelyper som utredningen behandlar med undantag av förpassningsärenden har av utredningen ansetts innefatta rättstillämpnings-frågor.

För egen del vill jag framhålla följande. I åtskilliga av de ärenden som det här gäller finns mer eller mindre starka inslag av politiskt flyktingskap. Omständigheter som under senare år har legat till grund för s. k. humanitärt beviljad invandring, främst i fråga om krigsvägrare och desertörer, förekommer också. Avgörandet av dessa och liknande frågor är ofta känsligt och kan i vissa fall få utrikespolitiska konsekvenser. Bedömningen fömtsätter en god kännedom om de ibland snabba förändringar som sker i andra länder och som kan ha avgörande betydelse för ärendets utgång. De politiska och humanitära aspekter som sålunda i slörre eller mindre utsträckning kan förekomma i olika ärenden innebär att ömtåliga avvägningar måste göras i olika avseenden. Av dessa skäl har man hilliUs ansett att avgöranden av sådana ärenden bör koncentreras till en enda myndighet, den centrala utlänningsmyndighelen. I den mån ärendena har kunnat överklagas har prövningen ankommit på regeringen. De skäl som jag nu har anfört tUl förmån för att låta frågor som angår politiskt flyktingskap och närliggande omständigheter avgöras av SIV med regeringen som besvärsinstans har enligt min mening allflämt starkt fog för sig. Elt bibehållande av i stort sett gällande ordning i detta hänseende får också starkt stöd av flera remissinstanser, vilka betonar vikten av att dessa ärenden handläggs av en enda myndighet.

Atl ha skilda inslansordningar i ärenden med inslag av politiskt flyklingskap eller liknande omständigheter och ärenden utan sådana inslag låter sig knappast göra. Även om det skulle vara möjligl med en sådan uppdelning vid inledningen av ett ärendes handläggning, skulle problem uppkomma i alla de fall då sådana omständigheter åbero-

Prop. 1975/76:18 119

pades senare. Redan av praktiska skäl måste därför tanken pä olika besvärsmyndigheter i dessa fall avskrivas.

På de grunder som jag nu har anfört anser jag mig inte kunna ansluta mig till utredningsförslaget. Många skäl talar i stället för att de utlänningsärenden, i vilka besvärsrätlen föreslås utvidgad, liksom hittills bör överklagas hos regeringen. Instansordningens utformning påverkas emellertid även av SIV:s förslag i skrivelsen den 6 december 1974 all förpassningsbeslut i regel skaU fattas samtidigt med beslutet om avslag på ansökan om uppehållstillstånd.

SIV har pekat på atl det i betydande utsträckning förekommer att utlänningar som fått avslag på ansökan om uppehållsflllstånd stannar kvar i landet under lång tid. I brist på arbetstillstånd är utlänningarna i dessa fall ofla hänvisade tUl försörjning genom socialhjälp eller illegal arbetsanslällning. SIV:s förslag, som skulle medverka liU att förkorta de långa väntetiderna, förutsätter ingen lagändring. Enligl SIV:s mening är del emellerfld lämpligt alt föredraganden i propositionen gör ett uttalande av den innebörd SIV har föreslagit.

Den föreslagna ordningen stöter emellerfld på prakflska svårigheter genom all utlänningsnämnden, som enligt gällande bestämmelser skall höras i förpassningsärenden, inte är dimensionerad för det stora antal förpassningsärenden som skulle bli följden av förslaget. Sedan en allmän besvärsrält har införts i awisnings- och förpassningsärenden, bör emellertid enligl SIV:s uppfattning utlänningsnämnden kunna avskaffas.

Antalet ärenden i vilka besvärsrält tUl regeringen kommer att finnas efter genomförandel av en allmän besvärsrätt i nu nämnda ärenden beräknar SIV lill omkring 500. Genomförs dessutom förslaget alt meddela förpassning i samband med beslut om vägrat uppehåUstiUstånd, kan antalet ärenden med sådan besvärsrält enligt SIV:s uppfattning komma alt öka till omkring 2 500 per år.

Förslaget atl meddela förpassningsbeslut i samband med att uppehållstillstånd vägras har mottagits positivt av remissinstanserna.

För egen del vill jag instämma i all den nuvarande ordningen medför betydande ölägenheter, vilka skulle kunna avhjälpas genom den ordning som SIV föreslår. För den uflänning som berörs måsle det i allmänhet vara en fördel att sä tidigt som möjligt och i ett sammanhang få klarhet i fråga om möjligheterna all få stanna kvar i vårt land. Till detta kommer atl samhällets kostnader, i form av socialhjälp m. m., för de utlänningar som vistas här i avvaktan på förpassning är betydande. Den nuvarande ordningen skapar vidare en grund för illegala arbetsanslällningar. De arbets- och löneförhållanden som därvid erbjuds utlänningen är inle sällan undermåliga.

En sådan reform som SIV föreslår är alltså i hög grad önskvärd. De konsekvenser som den föreslagna ändringen skuUe få om utiännings-ärenden skulle kunna överklagas till regeringen utan nu gällande be-

Prop. 1975/76:18 120

gränsningar kräver emellerfld ytterligare överväganden. Bl. a. innebär SIV:s förslag, om det genomförs, atl ett ytterligare mycket stort antal ärenden skulle komma att handläggas i regeringskansliet. En sådan utveckling synes stå i strid med strävandena att decentralisera ärenden från regeringen. SIV:s förslag kan bl. a. mot denna bakgrund inle utan ylterligare utredning läggas till grund för en reform. Jag kan därför inte redan nu föreslå en genomgripande ändring av de otillfreds-stallande förhållanden som nu råder, hur önskvärt det än vore.

Jag ämnar emellertid föreslå regeringen alt de frågor som jag senast berört skall utredas. Förutom att förstärka utlänningsnämnden för att nedbringa handläggningstiderna eller i enlighet med SIV:s förslag avskaffa nämnden bör enligt min mening även övervägas att inrätta ett särskilt organ med uppgift alt i princip vara slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. En sådan ordning skulle överensstämma med vad kammarrätten i Stockholm har föreslagit i sitt remissyttrande. Likaså bör — bl. a. mot bakgmnd av vad jag tidigare anfört om att besvär i ärenden, där invändning om politiskt flyktingskap gjorts, i princip bör kunna föras upp till regeringen — i detta sammanhang utredas vilka möjligheter det bör finnas att hos regeringen fullfölja sådana besvär liksom besvär i ärenden av prejudicerande natur.

I avvaktan pä resultatet av en sådan utredning bör besvär i de ärenden i vilka besvärsrätlen föresläs utvidgad, liksom hittills överklagas hos regeringen. Det bör inte heller vara något hinder för SIV att under denna tid försöksvis i den utsträckning, som bedöms möjlig och lämplig, meddela förpassningsbeslut i anslutning till att uppehållstillstånd vägras. Härigenom kan praktiska erfarenheter erhållas av bl. a. i vilken utsträckning en sådan ordning skulle medföra ett ökat antal besvärsärenden. Sådana erfarenheter bör vara av värde för utredningsarbetet.

I motsats flll vad uflänningsutredningen föreslagit anser jag, i överensstämmelse med vad jag tidigare har anfört, att polismyndighets beslut om avvisning alUjämt bör överklagas lill SIV.

8.4 Preskription av beslut om avlägsnande m. m.

Till sitt förslag om vidgad besvärsrält och ändrad instansordning har utlänningsulredningen knutit ett förslag om preskription av avlägsnandebeslut. Utredningen framhåller att det inte är väl förenUgt med den svenska invandringspolitiken alt en uflänning under många år kan få vistas här i landet med ett ständigt hot om avlägsnande över sig på grund av ett beslut som av någon anledning inte har kunnat verkställas. De möjligheter som finns alt genom återbrytning häva sädana beslut har inle alltid kunnat förhindra alt sådana situationer uppstår. Utredningen föreslår därför att avlägsnandebeslut som av någon orsak inle har kunnat verkställas inom två år från det beslutet

Prop. 1975/76:18 121

vann laga kraft skall preskriberas. Har beslutet meddelats i samband med ådömande av frihelsberövande påföljd föreslås tvåårsperioden löpa från frigivningen.

Förslaget om preskription leder enligt utredningen lUl att reglerna om återbrytning av avlägsnandebeslut kan avskaffas. Man framhåller alt det ursprungliga syftet med återbrytningsbestämmdsen var att ge möjlighet för Kungl. Maj:t att upphäva sådana avlägsnandebeslut som var omöjliga att verkställa. Reglemas tUlkomst får därför enligt utredningen närmast ses mot bakgrund av just avsaknaden av preskriptionsbestämmelser. Äterbrytningsinsfltulet har dock, som nämnts, inte medfört alt alla de olägenheter har undanröjts som följer av att preskriptionsregler saknas.

Med hänsyn till de ölägenheter som kan följa av alt icke verkställda avlägsnandebeslut blir gällande under mycket långa tider, anser jag att elt uttalat behov föreligger av en allmän lidsbegränsning av möjligheten alt verkställa sädana beslut. Bakgmnden till avlägsnandebeslutet kan dessutom många gånger vara bestämmelser som är avsedda alt utgöra ell skydd för samhället mot olika yttringar av skadlig verksamhet, såsom asocial livsföring m. m. I den mån så är fallet kan beslut om avlägsnande sägas slå de straffrättsliga nära. Det kan därför hävdas att ett avlägsnandebeslut också av detta skäl kan böra ges en tidsbegränsad gUflghet om verksläUighet inle sker. Utredningens förslag om att införa en preskriptionstid är därför enligl min mening välgrundat och det har av remissinsianserna fått ett mycket positivt mottagande.

I fråga om preskripflonsfldens längd har remissinstanserna haft olika uppfattning. Fem år har av flera ansetts vara en lämplig tid. Vidare har bl. a. SIV och LO framfört den åsikten, atl förvisningsbeslul inte bör omfattas av preskriptionen. Enligt dessa instanser är det från samhällssynpunkt angeläget alt kunna verkställa avlägsnande av en grov brottsling. Man framhåller, atl det har förekommit fall där verkställighet har kunnat ske först flera år efler det beslutet meddelades därför att vederbörande har hållit sig undan. De nämnda remissinstanserna föreslår därför atl beslut om förvisning undantas från preskription och alt sådana beslut liksom hittills får upphävas först efter en prövning i del enskilda fallet. Som riktpunkt anges böra gälla alt sådant upphävande bör ske senast fem år från det beslutet vann laga kraft eller, om beslutet förenats raed frihetsstraff, från frigivningen.

Såvitt angår beslut om avvisning, förpassning och utvisning finns enligt min mening knappast anledning alt frångå utredningens uppfattning om två år som lämplig preskriptionstid. Beträffande beslut om förvisning är läget dock komplicerat. Vad SIV och LO anfört som skäl för att förvisningsbeslut undantas från preskription synes väl-moflveral. Man bör hålla i minnet alt — med undantag för brott mot

Prop. 1975/76:18 122

utlänningslagstiftningen — beslut om förvisning inte kan meddelas annat än när utlänningen har funnits skyldig till brott, för vilket är föreskrivet fängelse i mer än elt år. Samhällsintresset av att kunna avlägsna personer som dömts till förvisning är därför i allmänhet större än beträffande dem, som har avvisats, förpassats eller utvisats. Goda skäl föreligger alltså för alt behandla förvisningsfallen annorlunda än andra avlägsnandefall. Detta kan ske anflngen genom att preskriptionstiden för förvisning görs längre, vilket har föreslagits av länsstyrelsen i Stockholms län, eUer genom alt förvisning undantas från preskription och endast kan bli föremål för återbrytning, vilket har föreslagits av SIV och LO.

Främst mot bakgrund av de skäl som SIV och LO anfört anser jag även för min del all förvisningsbesluten nu bör undantas från de föreslagna preskriptionsbestämmelserna. Del bör dock stå de sakkunniga som skall se över bl. a. förvisningsinstitutet fritt att i det sammanhanget på nytt ta upp denna fräga. Preskriplionsbestämmelserna bör inte heller gälla i fråga om den som har avvisats eller utvisats med stöd av ler-rorisflagsliftningen (jfr 8.9). Skälen härför är självfallet desamma som beträffande förvisning, dvs. det starka samhällsintresset av atl personen lämnar landet.

Sammanfattningsvis föreslär jag alltså att beslut om avvisning, förpassning och utvisning, som inle verkstäUts inom två år från det beslulel vann laga kraft, bör preskriberas. Beslut om förvisning bör däremot inle bli föremål för preskription. Inle heller bör preskriptions-bestämmelserna gälla beiräffande den som har avvisats eller utvisats med stöd av den särskilda terrorisflagsliflningen. I detta sammanhang vill jag slutligen framhålla, atl beslut om förvisning givetvis inte skall verkställas på nytt beträffande den som efler utgången av tiden för föreskrivet återreseförbud återvänder hit eller verkställas i fråga om den som ulan att verkställighet har skett vistas här sedan återreseför-budet utlöpt. Moisvarande gäller beiräffande den som har utvisats enligt terroristlagstiflningen.

Preskription av beslut om förpassning och utvisning bör enligt min mening också omfatta det återreseförbud som kan knytas flll ell sådant beslut. Enligl 24 § UtlL kan utlänning, när särskilda skäl föreligger, i förpassningsbeslut förbjudas all under viss tid återvända hit utan tillstånd av SIV. Beslut om utvisning skall enligt 32 § UtlL innehålla förbud för uflänningen att återvända till riket. Förbudet kan begränsas till att gälla viss tid. Beträffande avvisning saknas möjlighet all meddela återreseförbud. Skulle ett återreseförbud på t. ex. fem år gälla även efter det att verkställighetspreskription har inträtt efter två år skulle följden bli alt utlänningen, om han alltjämt önskar uppehålla sig här i landet, inte kan resa utomlands sä länge återreseförbudet kvarstår. En sådan ordning är uppenbarligen inle rimlig. När inle sam-

Prop. 1975/76:18 123

hällsinlresset av att en utlänning avlägsnas längre anses vara så starkt att han kan tvångsvis föras ut ur landet, bör inte heller därefter någon annan verkan av avlägsnandebeslutet kvarstå.

För alt preskription skall inträda bör krävas att verkslällighel inte har skett. Verkställighet av avvisning omhänderhas av pohsmyndighet. Åtgärden innebär oftast all utlänningen genast får lämna landet, om möjligt med samma reselägenhet som den han anlänt med. Vid verkställighet av förpassning och utvisning, där länsstyrelse är verkställande myndighet, får utlänningen enligt 68 § UtlK åläggas alt själv lämna landet inom viss kort tid om del är sannolikt alt han är villig att rätta sig efler beslutet. Utlänningen får då av länsstyrelsen elt s. k. resebesked där det bl. a. anges inom vilken tid och över vUken gränsort han skall resa ut. Vid gränsorten skall han lämna resebeskedet till polismyndigheten. Lämnar utlänningen inte landet självmant skall verkställighet ske genom atl han tvångsvis förs ut ur landet.

Sker verkställighet på något av angivna sätt uppkommer inga svårigheter från preskriptionssynpunkt, eftersom verkställigheten finns dokumenterad hos myndighet. Men utlänningen kan också lämna landet självmant utan atl det kommer lill myndigheternas kännedom. Man kan dä endasi konstatera atl utlänningen inte kan anträffas. Så länge del är ovisst huruvida utlänningen har lämnat landet noteras han hos SIV som "troligen utrest". Visar del sig senare alt han rest ut, anser SIV att avlägsnandebeslutet har verkställts, fastän delta inle har skett på föreskrivet sätt. Denna form av verkslälligbet finns emellertid inte nämnd i författningstexten. Om utlänningen i ell sådant fall åter reser in i landet medan återreseförbud gäller, kan tveksamhet uppstå huruvida han kan fällas lill ansvar för olovlig vistelse i riket enligt 66 § UflL. I detta lagrum föreskrivs straffansvar för uflänning som uppehåller sig i riket trots alt han "enligt verkställt beslut" om utvisning inte har haft rätt att återvända. Problemet uppstår inle i fråga om förpassningsbeslut, eflersom i delta fall återvändande i strid mot återreseförbud inle är straffbart.

Den oklarhet som i dag råder beträffande frågan när verkställighet i vissa fall skall anses ha skett är enligt min mening otUlfredsställande. För lUlämpning av de föreslagna preskriptionsreglerna är det också nödvändigt alt ovisshet i dessa avseenden inle föreligger. Det är därför av vikt atl verkställighetsbegreppet inte ges etl för snävt innehåll. Också i de fall då utlänningen helt självmant har lämnat landet bör verkslällighel anses ha skett. Som jag tidigare har nämnt tillämpar också SIV detta synsätt och någon invändning häremot synes knappast kunna göras. Jag föreslår därför att i UtlL intas en ultryckUg bestämmelse av innehåll att verkslällighel av avlägsnandebeslut sker genom alt utlänningen, sedan han fått del av avlägsnandebeslutet, självmant eller genom myndighets försorg reser ut ur landet.

Prop. 1975/76:18 124

Alt verkställighet sker utan myndigheternas kännedom leder emellertid flll osäkerhet i vissa avseenden. Bl. a. kan del vara osäkert om preskripflon har inträtt. Vidare kan det, som jag tidigare har nämnt, ifrågasättas om utlänning, som anträffas i riket innan flden för etl meddelat återreseförbud gäll lill ända, har gjort sig skyldig till överträdelse av förbudet. Utlänningen kan ju ha vistats i landet hela liden.

Det är uppenbart all del i angivna fall kan vara mycket svårt, om inle omöjligt för myndigheterna alt mot utlänningens förnekande klarlägga atl verkstäUighet har skett. För att undvika alt sådana siluationer uppslår är del därför angeläget alt tillse alt om möjligt all verkställighet sker under myndighetskontroll. En sådan ordning kan enligt min mening åstadkommas med en presumtionsregel enligt vUken utlänning, som trots noggrann efterforskning inle kan anträffas för verkställighet under myndighets kontroll, fömtsatts ha rest ut ur landet på egen hand innan preskriptionstiden löpt ut. Anträffas utlänningen därefter i landet inom sådan lid att åtgärder skulle kunna vidtas mot honom på grund av att avlägsnandebeslutet verkställts och gör han därvid gällande att verkställighet inte har skett, lorde det få ankomma på honom själv att visa detta. Förmår han inte det skall beslutet således anses ha verkställts.

För den utlänning som avser atl efterkomma ett avlägsnandebeslut kan den angivna ordningen knappast medföra någon slörre nackdel. Däremot torde presumlionsregdn göra det svårare för den som överväger atl otillbörligt utnyttja preskriptionsbeslämmelserna. Del kan med den av mig föreslagna ordningen visserligen inträffa att den som faktiskt vistats i landet under hela preskriptionstiden inte förmår atl bryta presumtionen om verkställighet. Han kan då komma att dömas för olovlig vistelse i riket enligt 66 § UtlL samt till förvisning enligt 27 § samma lag. Häremot måsle emellertid vägas del allmänna intresset av att de avlägsnandebeslut som meddelas också länder till efterrättelse. Det måsle dessutom kunna antas atl den som under hela preskriptionstiden vistas i landet i allmänhet kan styrka detta på ett godtagbart sätt. På grund av vad jag nu har anfört föreslår jag, all i anslutning lill verkställighetsbestämmdsema i UtlL införs en bestämmelse av innebörd atl beslut om avlägsnande av utlänning, vilken inte kan anträffas för verkstäUighet, anses som verkställt till dess annal visats.

Om utlänning som har utvisats tilltalas för olovlig vistelse här i riket och därvid gör invändning om preskription, får frågan prövas av den allmänna domstol som prövar målet. I övrigt bör invändning atl utlänningen under preskriptionstiden vistats i landet prövas av den handläggande myndigheten, dvs. i verkslällighetsärende av länsstyrelse.

Utredningens förslag att slopa återbrytningsmöjlighelen har föranlett olika meningar under remissbehandlingen. Man har pekat på att åter-

Prop. 1975/76:18 125

brytning har begärts i förhalningssyfle. Vidare har framhållits att den föreslagna besvärsrätlen och preskriptionsreglerna utgör tillräckliga skäl för att avskaffa återbrytningen. Från bl. a. SIV:s sida har emellertid betonats att det inte sällan skulle kunna leda lill stötande resultat, om inle nytillkomna omständigheter av olika slag skulle kunna beaktas efter besvärstidens utgång. SIV har därför avstyrkt förslaget.

Genomförs de förslag om vidgad besvärsrält och om preskription, som jag nu har föreslagit, kan återbrytningsinstUutet förefalla onödigt utom i fråga om förvisning samt avlägsnanden enligt terrorisflagsliflningen. Del torde nämligen vara stäUt utom allt tvivel alt de föreslagna åtgärderna i väsenflig grad kommer att minska behovet av återbrytning, eftersom just avsaknaden av preskription samt den begränsade besvärsrätlen var huvudskälen lill att ålerbrytningsrätten infördes. Återbrytning kan emellertid f. n. också ske på grund av alt nya omständigheter åberopas. Etl slopande av denna möjlighet skulle därför medföra en försämring av tryggheten för utlänningar när nya omständigheter tillkommer. Man kan enligt min mening inte utgå från att den vidgade besvärsrätten i väsentlig grad kommer atl minska förekomsten av nya omständigheter efter det alt elt avlägsnandebeslut vunnit laga kraft. Nåd torde praktiskt sett inte kunna komma i fråga i dessa ärenden. Utredningen har visserligen mot bakgrund av grundlagberedningens betänkanden gett uttryck för uppfattningen att nåd, som enligl den gamla regeringsformen ansetts kunna meddelas i utlänningsärenden endast beträffande förvisning, numera skulle kunna medges också i fråga om annal avlägsnandebeslut. I prop. 1973: 90 har emellertid föredraganden uttalat (s. 413) att anledning saknas att i den nya regeringsformen föreskriva ändringar i nådeinstitutels tUlämpningsområde sådant detta har utbildats genom praxis.

Även om behovet av återbrytning på grund av preskriptionsreglerna kan komma att påtagligt minska, leder således ett slopande av åter-brytningsmöjlighelerna till att de ärenden i vilka tidigare inte prövade omständigheter kommer fram efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut i allmänhet inte längre kan tas upp flll förnyad behandling. Sådana omständigheter kan avse poliflskt flykflngskap eller utgöras av andra väsentliga humnitära skäl som, om de hade åberopats, skulle ha lett till att beslut om avlägsnande inte hade fattats. Genom den vidgade besvärsrätten och den därmed sammanhängande förbättringen av utredningsförfarandet bör del i allmänhet vara möjligt att tillgodose intresset av alt alla omständigheter av vikt kommer med i bedömningen. För de fall däremot då nya relevanta omständigheter framkommer efter det beslutet vunnit laga kraft, bör emellertid möjlighet finnas tUl återbrytning. Liksom hittills bör det vara möjligt att återbryta beslut som redan verkställts. Äterbrylningsmöjhgheten bör dock i nu berörda fall användas restriktivt.

Prop. 1975/76:18 126

För förvisningsfallen och i fråga om awisnings- eller ulvisningsbeslut med stöd av terroristlagstiftningen bör nuvarande återbrylningsmöjlig-heter bestå. Jag delar den av SIV framförda uppfattningen om en riktpunkt på förslagsvis fem år efter vilken icke verkställda beslut i allmänhet bör kunna upphävas. En bedömning får självfallet göras i varje enskilt fall.

Som framgår av redogörelsen för gällande ordning är ålerbrytningsrätten inte enbart förbehållen regeringen. Beslut om avvisning eller förpassning som inle har meddelats av regeringen kan återbrytas också av SIV, om särskilt skäl föreligger. Rätten till återbrytning har i praxis ansetts innebära också en rätt att meddela inhibitionsbeslut. Återbrytning är vidare inte beroende av ansökan utan kan upptas tUl prövning ex officio.

Den rätt flll återbrytning, som allflämt bör finnas enligt vad jag nu har föreslagit, bör fortsättningsvis endast tUlkomma regeringen. Institutels nådeliknande karaktär och de omständigheter som kan komma all prövas talar emot att avgörandet läggs hos annan myndighet. SIV bör emellertid som central utlänningsmyndighel alltjämt kunna aktualisera och ingripa i alla sådana fall där enligt verkets mening bärande skäl talar mot att verkställighet sker innan ärendet har omprövats. SIV bör därför alltfort ha möjlighet att vid fara i dröjsmål meddela inhibitionsbeslut. Meddelar SIV inhibition och är ärendet redan under regeringens prövning, får SIV anmäla inhibilionsåtgärden. Har ärendet inte kommit under regeringens prövning, fär det ankomma pä verket alt med överlämnande av akten anmäla ärendet och inhibilionsåtgärden till regeringen.

I ärenden som redan är under regeringens prövning kan naturiigtvis denna själv besluta om inlubilion. Beslutet kan emellertid inle ulan särskilda bestämmelser meddelas annal än vid regeringssammanträde. Detta är inte bara ett tungrott förfarande utan kan även medföra att beslutet inte hinner meddelas innan verkställighet sker. Med hänsyn lill beslutets karaktär av förberedande åtgärd, bör enligt min mening frågan om inhibition få avgöras av det statsråd, som är ansvarigt för utlänningsärendenas handläggning. När hinder inte möter på grund av ärendets brådskande natur bör dock regeringen i aUmänhet besluta i inhibitionsfrågan. Det föreslås således en bestämmelse i UtlL av innehåll att fräga om inhibition i återbrytningsärende prövas av det statsråd, som har att handlägga ärenden enhgt UtlL.

Sammanfattningsvis föreslår jag följande i fråga om återbrylnings-inslilutel. Nuvarande regler kvarstår beträffande förvisning samt avlägsnande som har beslutats med stöd av terroristlagstiflningen. Övriga beslut om avlägsnande skall kunna återbrytas endast av skäl som inle tidigare har prövats. Återbrytning skall kunna beslutas endast av regeringen. SIV får rätt att meddela beslut om inhibition också i ärenden

Prop. 1975/76:18 127

som prövas av regeringen. Regeringens rätt all besluta i inhibitions-fråga får utövas också av det statsråd, som ansvarar för UtlL:s tilllämpning. Meddelar SIV inhibition får det åligga verket att omgående underrätta regeringen om den beslutade åtgärden och i förekommande fall översända akten och anmäla ärendet.

Utredningen har avslutningsvis föreslagit att möjligheten för SIV att underställa ärenden regeringens prövning när särskilda skäl föreligger skall avskaffas. Utredningens huvudskäl är alt riksdagen har lagt fast riktlinjerna för invandringspoUliken och tillståndsprövningen, varför något vägledande avgörande i del enskilda fallet inte är nödvändigt (se prop. 1968: 142). Dessutom anförs att institutet strider mot principen att förvaltningsmyndighet har alt självständigt pröva och avgöra ärenden inom sitt kompetensområde.

Förslaget kritiseras av flera remissinstanser, bl. a. SIV och LO, som förordar atl institutet bibehålls. Mänga avgöranden kan vara av så känslig utrikespolitisk natur att beslutet bör fattas av den politiskt ansvariga instansen. Även andra ärenden av principiell betydelse bör enligt dessa instanser kunna prövas av regeringen.

Möjligheten atl utan avvaktan på eventuella besvär föra upp ett principiellt viktigt ärende tiU regeringen får enligt min mening anses som så värdefull att den inte utan bärande skäl bör avskaffas. Ett bibehållande av underställningsmöjligheten påverkar på intet sätt de förslag om ändringar i UtlL som jag i det föregående har lagt fram. SIV har framhållit att underställning har skett endast i ett fåtal fall per år och att institutet följaktligen inle fått några särskilt betungande konsekvenser för regeringen. Jag vill också erinra om alt 9 § lagen om medborgarskap innehåller en underslällningsregd av samma slag som UtlL. På grund av det anförda föreslår jag att underslällningsinsfllutel i 47 § UtlL bibehålls.

8.5 Förutsättningama för användande av tvångsmedel enligt utlänningslagen

Som ett led i förfarandet alt avlägsna utlänning ur riket öppnar UtlL möjlighet för vissa myndigheter att ta utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt. Förutsättningarna för och förfarandet vid användning av dessa tvångsmedel regleras främst i 35—38 §§ UtlL. Bestämmelsema innehåller i huvudsak följande.

Enligl 35 § UtlL kan utlänning tas i förvar eller ställas under uppsikt om det "uppkommer fråga om avvisning, förpassning eUer utvisning eller om verkställighet av sådan åtgärd eller om verkstäUighet av förvisning". Uppkommer fråga om förvisning, är däremot RB:s tvångsmedel, anhållande och häktning, tillämpliga.

Beslut om tvångsåtgärd meddelas av den myndighet som handlägger

Prop. 1975/76: 18 128

avlägsnandeärendet. Är denna regeringen kan dock omhändertagande beslutas av länsstyrelse eller SIV. Är SIV beslutsmyndighet i avlägsnandeärendet kan tvångsåtgärd beslutas av länsstyrelse. Om risk föreligger för alt utlänningen avviker, kan tvångsåtgärd beslutas också av polismyndighet. Anmälan skall alltid skyndsamt göras till den handläggande myndigheten, som har att genast pröva om åtgärden skall bestå.

Förutom i de avvisningsärenden där polismyndighet är beslulsmyn-dighel kan poUsmyndighet således förordna om tvångsåtgärd i ärenden om avvisning, förpassning eller utvisning eller om verkställighet av avlägsnandebeslut i de fall där det skäligen kan befaras att uflänningen avviker. 1 samfliga fall där polismyndighet kan besluta om tvångsåtgärd kan också enskUd polisman ingripa mot uflänning. Enligt lagen (1973: 558) om tillfäUigt omhändertagande kan polisman i sådana fall omhänderta vederbörande i avbidan på polismyndighetens beslut. Som förutsättning gäller att rekvisiten för omhändertagande bedöms föreligga och att dröjsmål med ingripandel befinns innebära fara för den omhändertagnes eller annans liv eller fara i annat hänseende. Polisman, som verkställt sådant omhändertagande, skall skyndsamt anmäla åtgärden till överordnad för vidare beslut.

När beslut om avvisning, förpassning eller utvisning meddelas beträffande uflänning som hålls i förvar eller står under uppsikt, skaU enligl 36 § UtlL beslutsmyndighelen pröva om tvångsåtgärden skall bestå tills verkställigheten sker.

Finns anledning alt hålla utlänning i förvar längre tid än en månad skall frågan dessförinnan underställas regeringen. Ingen får kvarhållas längre tid än tre månader från förvarstagandet om inle regeringen finner synnerUga skäl förehgga. Härvid skall alltid utlänningsnämnden höras. Regeringens beslut gäller varje gång högst tre månader (38 § första stycket UtlL).

Över beslut om förvarslagande som meddelats av förvaltningsmyndighet (polis, länsstyrelse eller SIV) får enligl 49 § första stycket UtlL talan inte föras. Över sådant beslut av förvallningsdomstol (länsrätt eller kammarrätt) får talan däremot föras. Klagotiden är inle begränsad (49 § andra och tredje siyckena UflL).

Förvarslagande verkställs av polismyndighet.

På del internationella planet har frågor om fribetsberövanden och rättssäkerheten kring dessa ingripanden i olika sammanhang behandlats. Arbetet har hittills resulterat i bl. a. två konventioner, vartill Sverige anslutit sig. År 1950 öppnades för undertecknande europakonventionen om de mänskliga rättighetema och grundläggande friheterna. I dess artikel 5 behandlas rällen tiU frihet och personlig säkerhet. Där sägs bl. a. att ingen får berövas sin frihet utom i särskilt angivna fall samt i den ordning som lagen föreskriver. Frihelsberövande tillåls bl. a. "då

Prop. 1975/76:18 129

någon är lagligen arteslerad eller eljest berövad sin frihet till förhindrande av att han obehörigen inkommer i landet eller som ett led i förfarandet för hans utvisning eller utlämnande". I samma artikel föreskrivs att var och en som berövas sin frihet "skall äga rätt att inför domstol påfordra att lagUgheten av frihetsberövandet snabbt mä prövas samt hans frigivning beslutas om åtgärden icke är laglig".

Också inom Förenta nationerna har en konvention till skydd för de mänskliga fri- och rättighetema utarbetats. År 1966 antog generalförsamlingen den Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter jämte ett fakultativt protokoll till denna konvention. 1 likhet med Europarådskonvenlionen innehåller den Internationella konventionen bestämmelser angående fribetsberövanden. I artikel 9 utsägs bl. a. att "ingen må berövas sin frihet utom på sådana grunder och i sädan ordning som föreskrivs i lag". Dessutom föreskrivs på samma sätt som i Europarådskonvenlionen att den som berövats sin frihet "skall ha rätt atl inför domslol påfordra att lagligheten av frihetsberövandet prövas utan dröjsmål och att hans frigivning beslutas om åtgärden ej är lagUg".

Genom sin anslutning till dessa konventioner har Sverige rättsligt åtagit sig tillse att den svenska lagstiftningen till sitt innehåll är förenlig med konventionernas bestämmelser. Såvitt gäller UtlL:s regler om förvarslagande har det enligt uiredningen stundom salts i fråga om sådan överensstämmelse föreligger. Mot bakgrund härav och inte minst med tanke på den starka utveckling mol ökad rättstrygghet för utlänningar som ägt rum i Sverige under senare år, har uiredningen funnit det nödvändigt att se över gällande bestämmelser och utreda i vad mån dessa kan anses förenliga med gmnderna för vår nuvarande utlänningslagstiftning. Översynen har resulterat i förslag till genomgripande ändringar av UllL:s regler angående tvångsåtgärder.

Vad först gäller förutsättningarna för tagande i förvar har utredningen funnit UtlL:s nuvarande utformning ge alltför stort utrymme för diskreflonär prövning. Utredningen har ansett det naturiigt att i fråga om förvarstagandet knyta an tUl RB:s regler om häktning och har föreslagit att det för att institutet skall få tillämpas skall föreligga sannolika skäl till avvisning, förpassning eller utvisning eller ha uppkommit fråga om verkställighet av sådan åtgärd eller av förvisning. Som en ylterligare förutsättning bör enligl utredningen gälla, alt del på grund av utlänningens personliga förhållanden eUer omständigheterna i övrigt kan befaras alt utlänningen eljest håller sig undan.

Remissinstanserna har intagit en huvudsakligen positiv hållning till utredningens förslag. Från några håll, bl. a. från länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, har emellertid uttalats farhågor för att en alltför detaljerad reglering av förutsättningama för fribetsberövanden enligt UtlL kan verka hämmande på de beslutande myndigheterna och få till

9 Riksdagen 1975176.1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 130

följd alt institutet inte tillämpas. Liknande synpunkter har framförts av RPS och länsstyrelsen i Stockholms län.

Den första och mest centrala frågan i detta sammanhang är den i vad mån fribetsberövanden över huvud taget bör kunna tillgripas inom det aktuella rättsområdet. Sådana åtgärder är djupt ingripande i den enskildes liv och bör därför inte få förekomma i andra situationer än sådana där de är oundgängligen nödvändiga. Utlänningslagstiftningen innehåller åtskilliga bestämmelser som reglerar förutsättningarna för uflänning atl kortare eller längre tid vistas och arbeta i vårt land. De som enligl dessa regler inte har rält att uppehålla sig i landet kan avlägsnas härifrån. Sådant ingripande från myndighet medför självfallet risk för att uflänning som räknar med att bli avlägsnad håller sig undan. Det är därför naturligt och nödvändigt att myndigheterna i sådana sUuationer har möjlighet att vidta tvångsåtgärder mot utlänningen som ett led i hans avlägsnande ur landet. Som jag nyss har nämnt erkänns en stals rätt alt tillgripa tvångsåtgärder mot uflänning i syfte att verkställa avlägsnandebeslut i de internationella konventioner, som innehåller regler om fribetsberövanden. En sådan möjlighet bör således finnas också i framtiden.

Frihelsberövande är som jag nämnde en i den enskildes liv djupt ingripande åtgärd. Det är därför viktigt alt förutsättningarna för myndighets rält att tillgripa frihelsberövande noggrant bestäms och klart anges i lag. Lika naturligt är det alt den enskilde i största möjUga utsträckning ges räll alt få sådana ingripanden överprövade. Dessa båda principer slås också fast i såväl Europarådskonvenlionen som FN-konventionen.

Förutsättningen för frihefsberövande enligt UtlL är att det "uppkommer fråga om" avvisning, förpassning eller utvisning eller om verkstäUighet av avlägsnandebeslut. I förarbetena tUl gällande UtlL framhålls emellertid alt det därutöver måsle föreligga t. ex. misstanke att utlänningen häller sig undan, begår mot riket skadlig verksamhet e.d. Som utredningen påpekat är lagtextens formulering vag och kan ge utrymme för diskretionär prövning. Detta förhållande är enligt min mening inte tUlfredsställande. I lagen bör i stället i den utsträckning som är möjlig klart anges i vilka fall tvångsåtgärder får tillgripas.

Utredningen har til! ulgångspunkt för sitt förslag till nya rekvisit för frihelsberövande tagit RB:s regler om anhållande och häktning. Även jag anser det naturligt att la dessa bestärnmdser tiU förebUd. Det har från vissa remissinstansers sida uttryckts farhågor för att en ändring av gällande ordning, som innebär en mer detaljerad reglering av rekvisiten för förvarstagande än f. n., skulle kunna få en hämmande effekt på myndigheterna och leda till att förvarsinstilutet inte tas i anspråk i de fall och i den utsträckning som måsle anses nödvändig. Man har bl. a. pekat på svårigheterna för poUsmyndighet att på detta tidiga sta-

Prop. 1975/76:18 131

dium bedöma omständigheter som det senare kanske ankommer på annan beslutsmyndighet att avgöra. Risken för att förslaget kan få till följd att åtgärden inte vidtas fastän fara föreligger att utlänningen avviker har av dessa remissinstanser bedömts vara så påtaglig, att man har avstyrkt utredningsförslaget i denna del och förordat atl gällande ordning bibehålles.

Jag bedömer dessa farhågor som överdrivna. Jag vill peka på att beslut om anhållande enligt RB, som meddelas av polismyndighet eller åklagare, i princip förutsätter alt häktningsskäl föreligger. Häktningsskälen är i huvudsak att någon är på sannolika skäl misstänkt för brott som kan medföra fängelse i ett år eller mer samt att det skäligen kan befaras att den misstänkte avviker, försvårar sakens utredning eller fortsäller brottslig verksamhet. Det finns också speciella förutsättningar för häktning. Det ankommer säledes på anhållningsmyndigheten att göra en bedömning av de häktningsskäl, som domstolen senare skall avgöra. Jag vill också erinra om att polisman enligt RB får gripa den mot vilken skäl till anhållande föreligger, om anhållningsbeslut inte ulan fara kan avvaktas. Även bakom etl sådant ingripande skaU således ligga en bedömning med utgångspunkt i häktningsskälen. Såvitt jag känner till har dessa regler i RB inte lett till alt de olika tvångsät-gärdema inte kunnat användas i avsedda faU. Anledning saknas därför till antagande att moisvarande rekvisit för tvångsåtgärder enligt UtlL skulle leda lill annat resultat.

Några principiella hinder mot att genomföra utredningens förslag i aktuellt avseende anser jag mot bakgrund av anförda synpunkter inte föreligga. Jag har heller inget atl invända mot utredningens förslag att det för frihelsberövande sedan avlägsnandebeslut har meddelats inte bör krävas sannolika skäl för verkställighet utan räcka med att det uppkommer fråga om verkslälUghel. Jag föreslår därför som en förutsättning för frihelsberövande enligt UtlL, att det skall föreligga sannolika skäl för avvisning, förpassning eller utvisning eller ha uppkommit fråga om verkställighet av beslut om avlägsnande samt att det kan befaras att utlänningen kommer att hålla sig undan.

Som jag tidigare har nämnt är möjligheterna att taga någon i förvar mer begränsade än vad UtlL:s lydelse ger vid handen. Enligl vad föredragande departementschefen uttalade i prop. 1954: 41 får utiänning inte tas i förvar enbart av den anlednmgen, att fråga om hans avlägsnande ur landet uppkommit. Därutöver måste det föreligga t. ex. fara för alt han skall hålla sig undan eller för att han skall komma att här bedriva för landet skadlig verksamhet. Utredningen har såvitt angår risken för skadlig verksamhet framhållit, att sådan verksamhet i allmänhet torde utgöra brott enligt strafflagstiftningen samt att ett nödvändigt frihelsberövande därför kan ske med stöd av RB. Någon be-

Prop. 1975/76:18 132

stämmelse skulle därför inte behövas i UtlL. Denna uppfattning har mött kritik från bl. a. RPS och SIV. Man menar att RB:s tvångsmedel i regel inte är tillämpliga på det tidiga stadium då ingripande måste ske enligt UtlL. Man tillstyrker därför att gällande ordning ändras på denna punkt. Vidare framhålls att även andra skal, t. ex. oklar identitet, i vissa fall bör kunna föranleda tvångsåtgärd enligt UtlL.

Jag har förståelse för dessa synpunkter. Vad särskilt gäller frågan om oklar identitet, vill jag peka på att det inle minsl i frågor om avvisning kan föreligga tveksamhet i detta hänseende. Del framstår enligt min mening som naturligt, att man kan hälla utlänningen i förvar i avbidan på att hans identitet fastställs. Vad gäller rekvisilet "skadlig verksamhet" bör på moisvarande sätt som i RB fömtsättningen för förvarstagande vara att den befarade verksamheten är brottslig. Självfallet bör det vara fråga om brottslig verksamhet av någon betydelse. Som alternativa rekvisit vid sidan av faran för undanhållande bör därför i lagtexten tas upp faran för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet samt att hans identitet inte har klarlagts.

Sammanfattningsvis förordar jag alltså alt frihelsberövande enligl UtlL får ske under förutsättning att det föreligger sannolika skäl för avvisning, förpassning eller utvisning eller fråga har uppkommit om verkställighet av sådant beslut eller av beslut om förvisning och att det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter kan befaras alt han håller sig undan eller kommer att här bedriva brottslig verksamhet. Uflänning skall också kunna tas i förvar om hans identitet inte är fastställd.

Utredningen tar sedan upp frågan om förvarstidens längd. Man anför att nuvarande tid av tre månader är alltför lång och att förvar under längre tid än en månad bör tUlåtas endast om synnerliga skäl föreligger. Det kan enligt min mening ifrågasättas om inle förvarstiden med utgångspunkt i RB:s regler bör, som bl. a. utlänningsnämnden menar, begränsas till 14 dagar. Uiredningen har för sin del inte närmare angett varför man bestämt sig för en förvarstid av en månad. Vid bestämmande av förvarslidens längd måste utgångspunkten vara, att tiden inte bestäms längre än vad som i allmänhet är nödvändigt. Eftersom det ligger i sakens natur att elt påbörjat förvarstagande måste kunna fortgå så länge skälen härför kvarstår, måste också förvarstiden kunna förlängas genom särskilda beslut. Mot derma bakgrund anser jag alt den allmänna förvarstiden bör vara kortare än vad uiredningen har föreslagit. Jag föreslår att förvarsfldens längd bestäms till 14 dagar. Bedöms fortsalt förvar nödvändigt, får ett nytt beslut meddelas före 14-dagarsperiodens utgång. Sker inte delta, skall frigivning omedelbart ske. Förlängning av förvarstiden utöver 14 dagar bör som utredningen föreslagit få ske endast om synnerliga skäl föreligger. Sådana skäl kan

Prop. 1975/76:18 133

vara alt utlänningens identitet inle kan fastställas, t. ex. på grund av alt han lämnar felaktiga uppgifter om sig själv, eller att utredning pågår humvida något land är villigt eller skyldigt att ta emot honom.

Enligt utredningsförslaget skall myndighet, när den meddelar beslut om avvisninng, förpassning eller utvisning av utlänning som hålls i förvar eller under uppsikt, samtidigt pröva om "åtgärden alltjämt skall bestå". Nuvarande bestämmelse i UtlL föreskriver emellertid i motsvarande fall en prövning av om åtgärden skall bestå "tUl dess verkställighet sker". Utredningen har inte närmare angett skälen lill der föreslagna ändringen av författningstexten. Denna skulle medföra att beslut om fortsatt förvar, som meddelas samtidigt med själva avlägsnandebeslutet, endast skulle gälla under den här tidigare förordade tiden av 14 dagar, varefter omprövning måste ske, och inte som nu under tiden fram tills verkställighet sker. Som påpekats av hovrätten för Västra Sverige föreligger inte lika starka skäl att begränsa förvarstiden efter det att ett avlägsnandebeslut har meddelats dessförinnan. Jag föreslår därför i likhet med hovrätten att nuvarande ordning behålls. Den föreslagna tidsbegränsningen för att hålla någon i förvar skall alltså inte gälla för tiden efler del beslut om avvisning, förpassning eller utvisning har meddelats.

För alt om möjligt undvika alt förvarslagande beslutas i sådana fall då det är tillräckligt att utlänningen ställs under uppsikt, har utredningen föreslagit en bestämmelse av innehåll att myndighet får, om det bedöms tillräckligt, i stället för atl ta utlänningen i förvar ålägga honom anmälningsplikt hos polisen eller föreskriva annat villkor som kan behövas för att hålla honom under uppsikt. Ingen erinran har riktats mot detta förslag från remissinstanserna. Med anledning av elt uttalande frän RPS föreslår jag emellertid, att till denna bestämmelse fogas en regel enligt vilken utlänning, som inte fullgör ålagd anmälningsplikt eller i övrigt uppfyller föreskrivna villkor, kan tas i förvar.

Jag har tidigare nämnt att UflL:s tvångsåtgärder endast får användas som ett led i förfarandet för en utlännings avlägsnande ur landet. Beslut om tvångsåtgärd bör därför i första hand meddelas av den myndighet som handlägger själva ärendet om avlägsnande eller om verkstäUighet av avlägsnandebeslut. F. n. gäUer att inle bara den handläggande myndigheten ulan också i vissa fall underordnad myndighet kan besluta om tvångsåtgärd. Vid fara för avvikande kan också alltid polismyndighet fatta sådant beslut.

Enligt utredningens förslag, mot vilket ingen remissinstans hafl någon erinran, bör beslut om tvångsåtgärd fattas endast av den handläggande myndigheten. Som enda undanlag anger uiredningen, alt sådant beslut får meddelas av polismyndighet om det föreligger fara i dröjsmål. Liksom enligt gällande ordning bör därvid anmälan om åtgärden omedelbart ske till den handläggande myndigheten.

Prop. 1975/76:18 134

Jag delar utredningens uppfattning i denna fråga. Det bör framhållas, att polismyndighetens rätt att meddela beslut vid fara i dröjsmål innebär en utvidgning av dess nuvarande befogenhet. Därigenom blir det möjligt att i ärenden hos regeringen, i vUka ett omedelbart omhändertagande befinns vara påkallat, låta polismyndigheten fatta beslut härom tills regeringen kan ta upp frågan. Jag föreslår därför i enlighet med utredningsförslaget, att beslut om tvångsåtgärd skall kunna meddelas av den myndighet som handlägger själva avlägsnandeärendet. Vid fara i dröjsmål får sådant beslut meddelas även av polismyndighet, som därefter har att genast underrätta den handläggande myndigheten om åtgärden.

Möjligheterna för utlänning atl klaga på beslut om frihelsberövande åtgärd är f. n. mycket begränsade. Endast i förvisnings- och utvisningsärenden kan utlänning få sådan åtgärd överprövad. Varken i awisnings- eller förpassningsärenden eller i ärenden om verkställighet av avlägsnandebeslut får enligt UtlL besvär anföras över beslut om frihelsinskränkande åtgärd.

Anslutningen till Europarådskonventionen och Internationdla konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter ålägger Sverige att uppfylla kravet att den som har berövats friheten skall ha rätt att inför domstol påfordra snabb prövning av lagligheten av frihetsberövandet. Det har ibland uttalats tvekan huruvida konventionskraven har uppfyllts i fråga om administrativa fribetsberövanden. För att ingen tveksamhet skall råda om att UtlL:s bestämmelser överensstämmer med konvenlionskraven har utredningen föreslagit, att beslut av polismyndighet, länsstyrelse eller SIV om förvarstagande eller ställande Under uppsikt skall kunna överklagas och att besvärstiden liksom vid häktning inte skall vara begränsad. Vidare har uiredningen föreslagit alt klagorätt skall införas också beträffande förvaltningsdomstols beslut om att utlänning skall ställas under uppsikt.

Utredningen har vidare framhållit att frågan om tvångsåtgärd avser ren rättstillämpning. Klagan bör därför prövas i domstolsmässiga former, närmare bestämt av förvaltningsdomstol. Enligt utredningen bör besvär över polismyndighets beslut föras hos länsrätt samt över SIV:s beslut hos kammarrätt.

Frånvaron av besvärsrätt över tvångsåtgärder i awisnings- och förpassningsärenden samt i ärenden angående verkställighet av avlägsnandebeslut är svårförenlig med de svenska konvenflonsåtagandena och kan inle heller sägas svara upp flll de svenska rällsskyddsprinciperna, bland vilka parts möjlighet att klaga över förvaltningsmyndighets beslut intar en central plats. Det står således enligt min mening klart att nuvarande ordning i dessa ärenden måste ändras och besvärsrält införas. Endast i utvisnings- och förvisningsärenden är gällande bestämmelser tillfredsställande från angivna synpunkter. Elt genomförande av en be-

Prop. 1975/76:18 135

svärsrält av samma modell som finns beträffande häktning samt förvarstagande i utvisningsärenden bör införas också beträffande ärenden om avvisning och förpassning samt verkställighet av avlägsnandebeslut. Besvärsrätten bör avse beslut om tagande i förvar. Jag anser det däremot inle behövligt att införa besvärsrält över beslut om att utlänning skall ställas under uppsikt, med hänsyn tUl alt dessa är mindre ingripande. Någon besvärsrätt föreslås inte heller i de fall då regeringen har meddelat beslut om förvarstagande.

Med anledning av ett uttalande under remissbehandlingen förordar jag dock att besvärsrält inte medges beträffande pohsmyndighets beslut som på gmnd av fara i dröjsmål fattats i ärende hos annan myndighet. Sådant beslut skall genast anmälas tiU handläggande myndigheten som då har alt pröva om åtgärden bör bestå. Det fär anses tillräckligt att klagorätt finns beträffande det senare beslutet. I likhet med vad som gäller vid häktning skall beslut om frihelsinskränkande åtgärd omiedel-bart verkställas utan hinder av anförda besvär.

Vad gäller konventionskraven att frihetsberövande alltid skall kunna prövas av domstol framhöll föredragande departementschefen i sitt förslag till godkännande av Europarådskonventionen (prop. 1951: 165 s. 11) alt de organ, som då hade hand om överprövningen av administrativa fribetsberövanden, t. ex. sinnessjuknämnden, visserligen inte alltid kunde betecknas som domstolar enUgl då gällande författningsspråk. Del för dessa organ föreskrivna förfarandet och deras verksamhet fick dock enligt hans mening anses motsvara vad som åsyftades i konventionen. I propositionen om godkännande av den Internationella konventionen hänvisade föredragande statsrådet lill delta uttalande (prop. 1971: 125 s. 31). Han framhöll vidare att den avsedda flllämpningen av konventionen på en mängd olika rättssystem av skiftande art måsle anses medföra en viss rörelsefrihet för konventionsstat då det gäller att överföra konventionsbestämmelserna till det inhemska rättssystemet. Departementschefens uttalande angående "domstol" i fråga om Europa-rådskonvenflonen hade därför enligl hans mening än större bärkraft i fråga om Internationella konvenflonen. Han fann mot denna bakgrund att svensk rätt måste anses uppfylla konventionskraven på bl. a. domstolsprövning av frihelsberövande.

I den mån Överprövning av administrativt frihetsberövande sker av organ av det slag som föredragande departementschefen har angett i prop. 1951: 165 kan enligt min mening väl hävdas, alt konventions-kravet på domstolsprövning har uppfyllts. Jag vill erinra om att detta synsätt har kommit till uttryck i 11 kap. 3 § andra stycket RF. Dessa nämnder och organ har en domstolsmässig sammansättning genom krav på att minst en av ledamöterna skall inneha eller ha innehaft ordinarie domarämbete. Av övriga ledamöter kan någon eller några ha speciella fackkunskaper och någon eller några vara vanliga lek-

Prop. 1975/76:18 136

mannaledamöler. Vanligtvis förordnas samtliga ledamöter av regeringen för viss bestämd period. Denna sammansättning av olika nämnder och andra organ inom den administrativa rättsordningen stämmer väl överens med det sedvanliga domstolskravet för underrätt med en lagfaren domare och flera icke lagfarna bisittare. Nämnder och organ inom det administrativa förfarandet, som inte har en föreskriven sammansättning av angivet slag, kan däremot knappast sägas motsvara det domstolsmässiga krav som uppställs i konventionerna. Detta torde regelmässigt innebära att man varken inom statliga verk eller deras styrelser kan pä ett från konvenlionssynpunkt acceptabelt sätt överpröva ärenden av det slag det här är fräga om.

Utredningens förslag tUl instansordning i besvär över frihelsinskränkande beslut enligt UtlL anknyter tiU dess förslag tUl instansordning i övriga utlänningsärenden. Utredningens allmänna uppfattning är att besvärstalan skall föras hos förvaltningsdomstol. Såvitt gäller andra beslut i utlänningsärenden än fribetsberövanden har jag tidigare uttalat att jag inte kan biträda utredningens förslag. I stället har jag förordat att nu gällande instansordning i huvudsak bibehålls. I fråga om instans-ordningen vid fribetsberövanden har SIV hävdat att den myndighet, som är besvärsinslans i själva avlägsnande- eller verkställighetsärendet, också bör överpröva besvär över frihetsberövande i sådant ärende.

Det huvudsakliga skälet lill milt ståndpunktstagande i frågan om besvärsmyndigheter har varit att frågor om bl. a. politiskt flyktingskap uppkommer i åtskilliga tillstånds- och avlägsnandeärenden. Avgörandet av dessa frågor har jag ansett böra ankomma på SIV och regeringen. Otvivelaktigt förhåller det sig så, att samma frågeställning som skall bedömas i själva avlägsnandeärendet också kan bli föremål för bedömning när fråga uppkommer om frihetsberövande. Från denna synpunkt kan det synas mest lämpat atl också särskilda besvär över fribetsberövanden prövas av SIV och regeringen. Emellertid måste hänsyn las till de för Sverige bindande konvenlionskraven pä domstolsprövning. De avgöranden, som träffas av SIV, torde inte kunna anses tillkomna i en domstolsmässig sammansättning. Därigenom faller möjligheten att ha samma instansordning vid fribetsberövanden som i övriga utlänningsärenden.

Den närmast tUl hands liggande lösningen för atl konvenlionskraven pä domstolsprövning skall kunna uppfyllas är enligt min mening att låta besvären prövas av förvaltningsdomstol. Härigenom går man visserligen miste om den särskilda kunskap om vissa förhållanden bl. a. flyktingfrågor, som finns inom SIV och som kan ha avgörande betydelse för utgången i själva avlägsnandeärendet. Enligt min uppfattning finns dock ingen anledning alt anta att avsaknaden av dessa kunskaper skulle leda lill felaktiga fribetsberövanden från rättssäkerhetssynpunkt. Vid behov lorde f. ö. yttrande komma att inhämtas från SIV. Jag för-

Prop. 1975/76:18 137

ordar sålunda att beslut om frihelsinskränkande åtgärd enligt UtlL fär överklagas till förvaltningsdomstol. Har beslutet meddelats av polismyndighet förs besvärstalan till länsrätt. Beslut av SIV eller länsstyrelse skall överklagas flll kammarrätt. Besvärsrätt kommer däremot, som jag har nämnt, inte att finnas när beslutet om förvarstagande har meddelats av regeringen.

Vad slutligen angår själva förfarandet i iirende om frihetsberövande framhåller utredningen att det enligt dess mening saknas skäl att i UtlL ta in särskUda föreskrifter om utlänningsnämndens hörande. Förvaltningsprocesslagens regler, som möjliggör för myndigheten alt vid behov inhämta yttrande från sakkunnig, är enligt utredningens uppfattning tillräckliga. Jag kan i denna del ansluta mig till utredningsförslaget.

8.6 Vissa förslag av Nordiska kommittén

Efler krigsslutet påbörjades inom Norden ansträngningar för en liberalisering av folkulbytet mellan de nordiska länderna. År 1954 träffades sålunda en överenskommelse mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge om en gemensam arbetsmarknad, varigenom fördragsslutande stat förband sig att inte kräva arbetstillstånd för medborgare i annal nordiskt land. Samtidigt förklarade en var av staterna i ett särskUl protokoll att man hade beslutat att befria medborgare i fördragsslutande stat från skyldighet att ha pass eller annan legitimations-handling vid resa mellan de nordiska länderna eller uppehållstiUstånd vid vistelse i annat nordiskt land. Island ägde under förutsättning av ömsesidighet ansluta sig lill överenskommelsen. Detta har ännu inte skett.

Samfärdseln mellan de nordiska länderna kom atl underlättas också för icke-nordbor genom 1958 års överenskommelse mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge om upphävande av passkontrollen vid de inlernordiska gränserna, den s. k. nordiska passkonlrollöverenskom-melsen. Island har anslutit sig till överenskommelsen fr. o. m. år 1966. Genom överenskommelsen tillåls icke-nordbo att utan passkontroll resa direkt från ett nordiskt land flll ett annnat. Passkontroll sker endast vid nordisk yttergräns, varvid samfliga nordiska länders intressen skall beaktas. Tillstånd tUl inresa m. m. som fördragsslutande stat meddelar, skall alltjämt ha endast nationell giltighet. Enligl överenskommelsen skall emellertid staterna sträva efter en likartad omfattning av sina viseringstvång i förhällande tUl icke-nordisk stat. Införs eller upphör ett sådant viseringstvång, är fördragsslutande stat skyldig att underrätta de övriga nordiska länderna. Alt passkontrollen sker enbart vid nordisk yttergräns nödvändiggör också att de fördragsslutande

Prop. 1975/76:18 138

staternas avvisningsgrunder är i huvudsak lika. Därför anges i överenskommelsen även pä vilka grunder avvisning bör ske vid nordisk yttergräns.

Den samordning av utlänningslagstiftningen i de nordiska länderna, som är nödvändig för att passkontrollöverenskommelsen skall fungera tillfredsställande, sker genom ett särskilt samarbelsutskott, del s. k. nordiska utlänningsutskoltet, som är sammansatt av företrädare för de centrala ullänningsmyndighetema i de nordiska länderna. Ulskollel sammanträder ungefär två gånger om året och behandlar dä säväl prakflska problem vid tillämpning av överenskommelsen som frågor om förhållandena flll utomnordiskt land beträffande viseringsskyldighet, godkännande av olika legiflmalionshandlingar som pass etc. Förutom de ställningstaganden som uttskottel har gjort i dessa ärenden, har man inom utskottet bl. a. utarbetat och enats om etl utkast tiU viserings-frihetsavtal mellan nordiskt och icke-nordiskt land. Detta avtalsutkast har sedan många år utgjort stommen i de viseringsfrihetsavlal som de nordiska länderna har ingått med utomnordiska stater.

Mot bakgrund av det nordiska samarbetet inom ramen av de nämnda överenskommelserna om Norden som en gemensam arbetsmarknad och ett gemensamt passkontroUomräde, ansåg Nordiska rådet påkallat att utreda förutsättningarna för en enhetlig nordisk utlänningslagstiftning och en samstämmig nordisk utlänningspoUtik. I det betänkande som nordiska kommittén har lagt fram år 1970 framhålls, som jag förut har nämnt, atl förutsättningar saknas för en gemensam nordisk utlänningspolitik men att man ändå bör sträva efter att tillämpa vissa gemensamma riktlinjer. Kommittén lämnar vidare förslag i olika hänseenden till ändringar i de enskilda ländernas utlänningslagstiftning. Förslagen rör bestämmelserna om utlännings rätt att resa in, vistas och arbeta i resp. land. Med utlänning menas i betänkandet alltid icke-nordbo.

Förslaget innebär, såvitt gäller utlänningspoliliken i huvudsak inget nytt. En invandringspolitik efter de rikllinjer som nordiska kommittén har föreslagit förs redan i Sverige. Riktlinjerna för utlänningspoliflken i vårt land har lagts fast genom riksdagens beslut med anledning av prop. 1968: 142. Jag viU i sammanhanget också erinra om alt regeringen på grundval av invandrarulredningens slutbetänkande (SOU 1974: 69) Invandrarna och minoriteterna i prop. 1975: 26 har lagt fram bl. a. förslag till vissa övergripande mål och riktlinjer för den framtida invandrar- och minoritetspolitiken. Jag har därför ingen anledning all i detta sammanhang närmare gå in på nordiska kommitténs förslag rörande uflänningspolitiken.

De förslag till ändringar i de olika ländemas utlänningslagstiftning, som kommittén lägger fram i syfte att få lill stånd en enhetlighet på detta område, innebär i slor utsträckning en anpassning lill gällande

Prop. 1975/76:18 139

svensk rätt. Anledning saknas därför att närmare beröra dessa förslag. 1 det följande ämnar jag däremot ta upp vissa förslag som för sitt genomförande förutsätter ändring i vår utlänningslagstiftning.

Den första av kommitténs rekommendationer som aktualiserar sådan ändring gäller frågan om meddelande och återkallelse av tillstånd för utlänning att vistas och arbeta här i landet. F. n. gäller att utlänning inte får vistas här längre lid än tre månader ulan att ha uppehållstillstånd. Tillståndet är tidsbegränsat. Någon minimi- eller maximitid för giltigheten av etl sådant tillstånd finns inte föreskriven, men tiden får inte överskrida gUtighetstiden för utlänningens pass. Uppehållstillstånd kan återkallas endasi om utlänningen i lillslåndsärendet mot bätlre velande lämnat oriktig uppgift som har föranletl alt tiUslåndet beviljats (50 § UtlL). För atl få la anställning måste utlänning vidare ha arbetstillstånd. Också detta tillstånd är tidsbegränsat men inga bestämmelser om minimi- eller maximitid finns. Regelmässigt bestäms giltighetstiden så att den överensstämmer med tiden för uppehållstillståndet. Arbetstillstånd kan återkallas om särskilda skäl föreligger (16 § UtlL). Utlänning som är fast bosatt i landet, vilket numera innebär att han skall ha bolt här minst två år, kan i stället för uppehålls-och arbetstillstånd efter ansökan beviljas bosättningstillstånd. Detta lillslånd ger vederbörande rätt att utan tidsbegränsning resa in, uppehålla sig och arbeta i landet. Bosätlningstillständ kan återkallas på samma grunder som uppehållstillstånd, dvs. om utlänningen mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift som har föranlett alt tillståndet beviljades. Det kan dessutom återkallas om tillståndsinnehavarens bosättning i landet upphör (50 § resp. 10 § andra slyckel UtlL).

Nordiska kommittén har föreslagit att uppehållstillstånd skall första gången beviljas för etl år om inte särskUda skäl talar däremot. Beviljas förlängning av tillståndet skall giltighetstiden bestämmas till minst elt år. Delsamma föreslås av kommittén gälla vid beviljande av arbelsflUstånd. Efler två års vistelse bör utlänningen få tidsobegränsat bosättningstUlstånd, som tar över uppehålls- och arbetstUlslånd. Samtliga lillslånd skall kunna återkallas om utlänningen genom oriktiga uppgifter eller svikligt förligande har föranlett att tillståndet beviljats. Återkallelse av uppehålls- och arbetstillstånd föreslås dessutom kunna ske i de fall då uflänningen inte iakttar med tillståndet förenade villkor.

I förhållande till den ordning som nu gäller i värt land vid meddelande och förlängning av tillstånd innebär kommittéförslaget inte någon mer betydande avvikelse. Under remissbehandlingen har emellertid SIV väckt förslag om att ersätta den nuvarande ordningen med bosältningstillstånd med elt permanent uppehållstillstånd, som skulle kunna meddelas utlänning redan efter ett års legal vistelse i landet. Detta förslag har SIV sedan ånyo framfört i samband med vissa andra förslag om ändring i UtlL. Jag återkommer i det följande till denna

Prop. 1975/76:18 140

fråga (8.7). Redan nu vill jag emellertid för sammanhangets skull nämna, att jag ansluter mig tUl förslaget att ersätta bosättningstiUståndet med ett permanent uppehållstillstånd.

Kommitténs förslag till grunder för återkallelse av tillstånd innebär däremot, i förhållande till gällande rätt, att återkallelsemöjligheterna utvidgas. I fråga om uppehållstillstånd och bosättningstillstånd sker detta genom alt svikligt förtigande jämställs med oriktig uppgift och beträffande uppehållstillstånd dessutom genom att återkallelse skall få ske, om utlänningen inte iakttar med tillståndet förbundet villkor. För arbetstillstånden innebär förslaget att samma ålerkallelsegmnder införs som för uppehållstillstånd.

Mot den föreslagna ordningen har vid remissbehandlingen endast SIV haft något att erinra. Verket anser att bärande skäl inte har angetts för återkallelse på den gmnden alt utlänningen inte iakttar de villkor som är förenade med tillståndet. SIV anser vidare att rekvisilet "särskilda skäl" för återkallelse av arbetstillstånd bör kvarstå beträffande utlänningar som ännu inte har rest in i landet.

Enligt min mening framstår möjligheten all återkalla tillstånd som har erhållits genom svikligt förligande som elt naturligt komplement till den nuvarande återkallelsegrunden oriktig uppgift. 1 den svenska civil- och strafflagsflftningen jämställs i åtskiUiga fall svikligt förtigande av etl betydelsefullt förhållande med en uttryckligt lämnad oriktig uppgift. Man har i sådana fall ansett det lika klandervärt alt medvetet framkalla en felaktig föreställning hos någon genom att svikligen förtiga del rätta förhåUandet som genom alt lämna en vUsdedande uppgift. Jag är därför beredd alt ansluta mig till förslaget på denna punkt. Jag vUl emellertid betona att endast sådant förtigande som innebär ett medvetet utnyttjande av tillståndsmyndighelens bristande kunskap om ett för flllståndels beviljande avgörande förhållande bör få leda till att tillståndet återkallas. Vad jag nu har sagt följer av alt förtigandet skall ha skett svikligen.

Jag föreslår alltså all rekvisilet svikligt förtigande införs som ylterligare grund för återkallelse av tiUstånd alt vistas här. Arbetstillstånd bör likaså kunna återkallas om det föranletts av oriklig uppgift eller svikligt förligande. Förslaget innebär ändring av 50 § UtlL. En motsvarande justering bör företas i 64 § första stycket UtlL, som föreskriver straff för bl. a. den som i ansökningsärende enligt UtlL lämnar medvetet oriktiga uppgifier.

Någon anledning att ta bort den nuvarande möjligheten atl återkaUa bosältningstillstånd eller — enligl mitt förslag — elt permanent uppehållstUlstånd för den vars bosättning här i landet har upphört, anser jag inte föreligga.

Förslaget att uppehållsflllstånd och arbelsflUstånd, skall kunna återkallas om utlänningen inte iakttar med tiUståndet förenade villkor finner

Prop. 1975/76:18 141

jag mera tveksamt. Möjligheterna att förena uppehållstillstånd med särskilda föreskrifter eller villkor används numera praktiskt taget aldrig. Skulle del emellertid hända att ett uppehållstillstånd förenades med särskild föreskrift exempelvis av innebörd att utlänningen inte fick vistas utanför ett visst område, kan överträdelse medföra fängelsestraff och förvisning (27 och 65 §§ UtlL). Denna ordning får anses väl svara mot behovet att kunna ingripa i sådana situationer. Jag föreslår därför ingen ändring i detta hänseende.

Som jag nyss har föreslagU bör arbetstillstånd på samma sätt som uppehålls- och bosättningstillslånd kunna återkallas, om tillståndet har beviljats på grund av medvetet oriktiga uppgifter eller svikligt förtigande. Jag viU emellerfld i delta sammanhang erinra om att arbelsflUstånd enligt 16 § UflL kan återkallas när det föreligger "särskilda skäl". Bestämmelsen är uppenbarligen avsedd alt tillämpas endast i undantagsfall. I sitt remissyttrande beiräffande möjligheterna att återkalla arbetstillstånd har SIV pekat på den situation, som uppstår när arbets-tillsånd har meddelats för utlänning i samband med organiserad överföring av utländsk arbetskraft men utlänningen inte inställer sig hos arbetsgivaren och det inle ens framgår att han har rest in i landet. I sådana fall är det enligt min mening rimligt att tillståndet skall kunna återkallas på begäran av den arbetsgivare som skulle ge uflänningen anställning och atl nytt tillstånd beviljas för annan utlänning som arbetsgivaren önskar anställa i stället. En möjlighet att återkalla arbetstillståndet i ett sådant läge skulle dessutom kunna motverka att utlänningen endasi för all få elt arbetstillstånd söker anställning vid ett välrenommerat förelag, fastän han inle har för avsikt alt börja just den anställningen. En möjlighet att ålerkaUa arbetstillstånd i dessa och hknande siluationer bör således enligt min mening alltjämt finnas. Bestämmelsen bör tillämpas restriktivt.

Vad jag nu har föreslagit innebär sammanfattningsvis följande. Uppehålls- och arbetstillstånd skall kunna återkallas om utlänningen genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom svikligt förtigande har föranlett att tUlslånd har beviljats honom. Permanent uppehållstillstånd skall dessutom på sätt nu gäller beiräffande bosätlningstillständ återkallas om hans bosättning här i landet upphör. Arbetstillständ skall vidare undantagsvis kunna återkallas pä grund av särskilda skäl.

Nordiska kommittén har vidare föreslagit att utlänning bör tillförsäkras rält att klaga över bl. a. beslut om avslag på ansökan om uppehålls- eller arbetstillstånd.

Enligt gällande rätt kan beslut om vägrat uppehållstillstånd med vissa begränsningar överklagas i de särskilda fall då avslagsbeslutet gmndas på s. k. vandelsskäl eller uppehållstUlståndet försetts med s. k. utresebeslut (46 § UtlL). Jag har tidigare lagt fram förslag om full besvärsrätt i dessa fall. I övrigt fär talan inte föras mot beslut att vägra uppe-

Prop. 1975/76:18 142

hållstillstånd. Inte heller föreligger besvärsrält mot beslut genom vilket arbetstillstånd vägrats.

Vägrat uppehålls- eller arbetstUlslånd innebär inte atl uflänningen genast kan tvingas lämna landet. För detta fordras ett särskilt förpassningsbeslut, som, enligt vad tidigare har föreslagits, bör kunna överklagas i full utsträckning. I förpassningsärendet prövas regelmässigt huruvida uppehållstillstånd och, i förekommande fall, arbetstillstånd kan beviljas.

Jag är mot denna bakgrund inte för egen del beredd alt föreslå någon ytterligare besvärsrält i fräga om uppehållstillstånden.

I fråga om arbetstillstånden gäller att övervägandena enbart avser genereUa förhållanden på arbetsmarknaden. Dessa förhållanden kan skifta kraftigt från en period till en annan. Att för de utlänningar, som före inresan söker och får avslag på ansökan om arbetstillstånd, införa en besvärsordning för överprövning är enligl min mening inle rimligt. För den som uppehåller sig inom landet får det anses tillräckligt att fuU besvärsrätt finns i förpassningsärendet. En sådan överprövning kommer, som jag nyss har nämnt, alt behandla skälen tUl att tillstånd saknas. Inte heller i fråga om arbetstUlslånden föreslår jag därför att besvärsrätt införs.

Vid sin genomgång av de olika ländernas avlägsnandeinstitut har kommittén konstaterat vissa materiella skillnader som den emellertid bedömt som i praktiken obetydliga. Kommittén har dock lagt fram förslag för att om möjligt nä en ännu bättre överensstämmelse mellan lagstiftningen i de nordiska länderna. Förslagen berör såväl reglernas innehåll som avlägsnandeinstitutens benämning.

Vad gäller avvisningsinstitutet har kommittén bl. a. föreslagit en utvidgning av awisningsmöjlighelerna i svensk rätt vid misstanke om brott. Vidare har föreslagits en snävare begränsning i tiden av awis-ningsmöjligheten. I sistnämnda hänseende innebär förslaget alt avvisning skaU kunna ske endast vid gränsen i direkt samband med ankomslen till riket.

Avlägsnande under de närmaste tre månaderna efter inresan föreslås ske genom "bortvisning" på samma grunder som gäller för avvisning men också av det skälet, att utlänningen rest in vid sidan av passkontrollen. För tiden efter tre månaders vistelse skall avlägsnande enligt förslaget kunna ske genom utvisning. Även i fråga om utvisning innebär förslaget en utvidgning av gmnderna för åtgärden.

De förslag som nordiska kommittén sålunda har lagt fram om förutsättningarna för avvisning och avlägsnande av utlänning och avlägsnandeinstitutens benämning medför i vissa delar betydande ändringar i UtlL:s uppbyggnad och innehåll. Jag är inle beredd att i detta sammanhang ta ställning till förslagen. I likhet med några av remissinstanserna, bl. a. hovrätten för Västra Sverige och LO, anser

Prop. 1975/76:18 143

jag lämpligt alt frågoma görs till föremål för ytterligare utredning. Det kan lämpligen ske i sammanhang med den av mig fömt aviserade utredning som bl. a. skall överväga frågor rörande förvisning.

8.7 Frågan om permanent uppehållstillstånd

Icke-nordbo som är fast bosatt i Sverige kan efter särskild ansökan bevUjas bosältningsflllstånd. Sådant tiUstånd skall enligt 55 § UtlK meddelas om det är uppenbart att utlänningen inte kan förvägras fortsatt uppehållsflUstånd p. g. a. vandelsskäl. Bosältningstillstånd meddelas efler i allmänhet två års bosättning här.

SIV föreslår som jag har nämnt alt bosättningstillstånden avskaffas. 1 stället föreslår man en ordning som innebär att utlänningen först för en tid av etl år beviljas tidsbegränsat uppehållstillständ och därefter permanent uppehållsflllstånd.

Enligt SIV är det i dag mycket sällsynt alt verket efter fortsalt s. k. vanddsprövning avslår ansökan om förlängt uppehållstillständ. Den föreslagna ordningen skulle därför inte medföra några egentliga ölägenheter. Däremot skulle den enligt verket medföra en betydande lättnad av arbetsbördan både för verket och polismyndigheterna och en förenkling för utlänningen. SIV menar också bl. a. all uflännings-kontrollen skulle förbättras genom atl polisens utredningsresurser koncentreras liU färre utredningsliUfällen.

Förslaget har tUlstyrkts av praktiskt taget alla remissinstanserna.

Varje åtgärd som är ägnad alt underlätta beslulsomgången för myndigheterna och för utlänningarna är självfallet värdefull. Det förslag som SIV har lagt fram har enligt min mening betydande fördelar i detta hänseende. Jag ansluter mig därför till förslaget.

Liksom SIV anser jag att permanent uppehållstUlstånd i allmänhet bör meddelas redan efler ett års bosättning i Sverige. När tveksamhet råder om utlänningens försörjningsförmåga eUer vandel eller när vistelsen här avses bli begränsad till viss tid eller annars särskilda förhållanden talar mot att permanent uppehållstillstånd meddelas, får liksom hitfllls tUlständstiden begränsas.

Vissa rättsverkningar anknyts nu till innehav av bosältningstillstånd. Sålunda jämställs uflänning med sådant tillstånd med svensk medborgare i fråga om rätten att idka näring enligt lagen (1968: 555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket. Med den ordning jag nu har föreslagit bör de rättsverkningar som följer av bosättningstiUstånd i allmänhet anknyta lill ett års vistelse här i riket efter erhållande av permanent uppehållstillstånd. En bestämmelse av den innebörden bör tas in i ikraftträdandebeslämmelserna till den föreslagna lagen om ändring i UtlL. För att inte försämra situationen för de utlänningar som vid lagens ikraftträdande redan varit bosatta här under sä lång tid att de under år 1976 hade kunnat fä bosättningstill-

Prop. 1975/76:18 144

stånd enligt nu gällande ordning, föreslås rätlsverkningama under en övergångstid bli knutna till viss tids vistelse här jämte innehav av permanent uppehållstillstånd.

En anknytning av bosältningstillståndets rättsverkningar till ett års innehav av permanent uppehållstillstånd bör inte ske i fråga om rätten att idka näring eller utöva annan förvärvsverksamhet. 1 dessa fall bör, i enlighet med våra åtaganden enligt den s. k. europeiska bosättnings-konventionen (jfr prop. 1971: 26), rättsverkningarna knytas direkt till innehavet av permanent uppehållsflllstånd.

De nuvarande bevisen om bosättningstillslånd är enhgt SIV förenade med stora nackdelar. I bevisen finns inga uppgifter som kan tjäna som identifikation av innehavaren. Inte heller behöver innehavare av bosättningstiUstånd ha pass för sin vistelse här (25 § andra stycket punkt 1 UflK). SIV föreslår därför en annan ordning beträffande bevisen om permanent uppehållstillstånd. Verket föreslår att beviset stämplas in i utlänningens passhandling. Vidare föreslås att själva beviset ges en giltighet av tre år. Beviset får därefter förnyas efter påminnelse av SIV, som genom sitt ADB-system kan följa bevisens förfallotider.

1 de hänseenden som sist har nämnts tillkommer beslutanderätten regeringen eftersom vad som föreslagits har karaktären av verkställighetsföreskrifter. Jag vill emellertid framhålla att jag delar SIV:s uppfattning alt bevisen bör tidsbegränsas och las in i utlänningens pass eller moisvarande identitetshandling för att man skall kunna undvika missbruk av bevisen. Det är givet alt förnyelse av beviset inte får innefatta någon prövning av själva tillståndet.

SIV har slutligen pekat pä det förhällandet att de rättsverkningar som är knutna till bosättningstUlståndet, inte gäller nordbor. Dessa är exempelvis inte jämställda med svenska medborgare i fråga om rätten att idka näring. Ändring föresläs i samband med införande av permanent uppehållstillstånd.

Nordiska medborgare är, som har framgått av vad jag tidigare har anfört, i slor utsträckning gynnade framför andra utlänningar. I vissa fall är emellertid innehavare av bosättningstillstånd bättre ställd. Frågan i vilka hänseenden skillnad föreligger och i vad mån den är särskilt motiverad är f. n, uite tillräckligt utredd. Jag är därför inte beredd att i detta sammanhang föreslå att nordbor generellt jämställs med innehavare av permanent uppehållstillstånd. Även denna fråga får övervägas i samband med den förut nämnda utredningen.

I ett hänseende bör emeHertid en ändring genomföras redan nu. Jag föreslär, efter samråd med chefen för handelsdepartementet, att medborgare i annat nordiskt land som är bosatt här i riket jämställs med innehavare av permanent uppehållstillständ i fråga om rält att här idka näring. Förslaget föranleder ändring i den förut nämnda

Prop. 1975/76:18 145

lagen om rält för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket.

8.8 Vissa övriga frågor

8.8.1 Förpassningsbeslut vid vägrat uppehållstillstånd m. m.

SIV har, som jag tidigare nämnt, i sin skrivelse den 6 december 1974 pekat på att det i betydande utsträckning förekommer att utlänningar som fått avslag på ansökan om uppehållstUlstånd stannar kvar i landet under lång tid. I brist på arbetstillstånd är utlänningarna i dessa fall hänvisade till försörjning genom socialhjälp eller illegal arbetsanslällning. Mot denna bakgrund föreslår SIV alt förpassningsbeslut i regel meddelas samtidigt med beslutet om avslag på ansökan om uppehåUsflllstånd. Förslaget fömtsätter ingen lagändring. Enligt SIV:s mening är det emellertid lämpUgt att föredraganden i propositionen gör etl uttalande av den innebörd SIV har föreslagit.

Den av SIV sålunda väckta frågan har jag tidigare behandlat i samband med frågor om besvärsordningen i utlänningsärenden (8.3). Jag får därför hänvisa till vad jag då anförde.

8.8.2 Påföljd vid anställning av utlänning utan arbetstillstånd
Arbetsgivare som ansläUer utlänning som saknar arbetstillstånd kan

enligt 63 § UtlL dömas tiU dagsböter. Påföljden för underlåten anmälan av arbetsgivare enligt 62 § UflK att han har utlänning anställd utgörs däremot enligt 64 § UtlL av dagsböter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader.

Enligt vad SIV anför i skrivelsen den 12 december 1974 är möjligheterna att undgå uppläckt för nu berörda brott stora. Det finns enligt SIV anledning all tro alt vissa arbetsgivare av den anledningen och med hänsyn till den begränsade påföljden medvetet bryter mot bestämmelserna.

SIV föreslår i skrivelsen alt en betydande straffskärpning införs för arbetsgivare som anställer uflänning utan arbetstillstånd. I första hand förordar SIV en straffavgift, som varierar beroende på dels den tid som anställningen har varat, dels på om uppsåt förelegat eller, alternativt, vilken grad av oaktsamhet som funnits. SIV föreslår vidare att fängelse införs i straffskalan.

Förslaget att införa en straffavgift tillstyrks endast av LO och RPS. Däremot instämmer flertalet remissinstanser i förslaget att införa fängelse i straffskalan i 63 § UflL.

Det är, som också SIV har framhållit i sin skrivelse, ett starkt samhällsintresse att bestämmelserna om den reglerade invandringen inte kringgås. Även för de utlänningar i vårt land som har fått tillstånd att vistas och arbeta här är det viktigt att förefintliga arbetstillfällen inte minskas till följd av iUegala anställningar. Som jag tidigare har an-

10 Riksdagen 1975/76.1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 146

tytt medför vidare anställning i strid mot UtiL alt arbetsgivaren kan påtvinga den anställde undermåliga arbetsvillkor. Arbetsgivaren torde i dessa fall också i allmänhet underlåta att i fråga om utlänningen fullgöra sina sociala skyldigheter.

Jag är därför beredd alt medverka till att illegala anställningsförhållanden kraftigare motverkas. Till en del kan ändring åstadkommas genom ökad information om gällande rätt i nu berörda hänseenden. Det är angeläget alt sådan information sprids. Detta ankommer på SIV. I åtskilliga fall torde man emeUerfld ha att göra med medvetna lagöverträdelser. För dessa fall bör övervägas skärpta påföljder.

SIV har i första hand förordat införande av straffavgifter. Jag vill med anledning av det erinra om att frågan om ekonomiska straffsanktioner är föremål för överväganden inom uiredningen (Ju 1973: 11) om eventuell reformering av det ekonomiska sanktionssystemet inom straffrätten. Utredningen kommer att behandla även den fråga som SIV har tagit upp. I avvaktan på utredningens betänkande anser jag mig inle nu böra förorda att särskilda straffavgifter införs som påföljd i UtlL,

Däremot förordar jag att fängelse införs i straffskalan i 63 §. Jag föreslår att arbetsgivaren, när omständigheterna är försvårande, skall kunna dömas till fängelse i högst etl år.

8.8.3 Resedokument

Svenskt resedokument som med stöd av kungörelsen (1955: 29) om resedokument för vissa flyktingar utfärdas enligt bestämmelserna i flyktingkonventionen gäller inte som pass under vistelse i Sverige. Utlänning som beviljas resedokument måste därför, om han inte har bosätlningstillständ, dessutom ha främlingspass. SIV föreslär i skrivelsen den 6 december 1974 alt resedokumentet ges giltighet som pass för vistelse här.

Vidare framhåller SIV alt bestämmelser saknas om återkallelse av resedokument. SIV föreslår alt resedokument skall kunna återkallas under samma förutsättningar som främlingspass (7 § UtlK). Slutligen föreslås i skrivelsen att såväl främlingspass som resedokument skall kunna återkallas, om utlänningen inte längre har tillstånd att vistas här, t. ex. efler förpassning, utvisning eller förvisning.

Remissinsianserna har ställt sig posiflva flll att resedokument jämställs med främlingspass vid vistelse här i riket. Även jag ansluter mig till förslaget.

När det gäller återkallelse av resedokument ställer jag mig däremot mera tveksam till vad SIV har föreslagit. Resedokument skall utfärdas för en tid av ett eller två år och kan förlängas. Därvid tiUämpas konventionsbestämmelsema. I konventionen saknas bestämmelser om återkaUande av dokumentet. Med hänsyn härtill är jag, i hkhet med vissa remissinstanser, inte beredd all förorda att vi för vår del inför

Prop. 1975/76:18 147

särskilda bestämmelser i denna fråga. Behovet av att i vissa fall åstadkomma att dokumenten upphör att gäUa tillgodoses f. ö. delvis genom att de är tidsbegränsade.

Jag ansluter mig däremot till förslaget att utvidga möjligheterna att återkalla främlingspass i de fall då utlänningen enligt särskilt beslut inte längre får vistas här. De förslag som jag nu har lagt fram i fråga om svenskt resedokuments giltighet som passhandling här i riket samt vidgade möjligheter till återkallelse av främlingspass föranleder ändringar i UtlK.

8.8.4 Undantag från skyldigheten alt ha uppehålls- och arbetstillstånd för barn vars vårdnadshavare vistas här m. m.

Undantag från skyldigheten att ha uppehålls- och arbetstillstånd föreligger enligt 32 § andra stycket 3) och 42 § andra stycket 4) UtlK för ogift utländskt barn under 20 år, såvida barnets vårdnadshavare eller, om vårdnaden tillkommer flera, en av dem är svensk medborgare och bosatt här i landet eller har uppehållstillstånd eller bosättningstillslånd.

SIV pekar i skrivelsen den 6 december 1974 på alt beslämmelserna ibland kan få orimliga konsekvenser. Syftet har varit att barn som följer med föräldrarna inte skall behöva något särskilt tillstånd här i landet, men bestämmelserna medger t. ex. att en nittonåring utan tillstånd arbetar här sä snart en vårdnadshavare fått ett kortare uppehållstillstånd för besök i landet.

SIV föreslår att åldersgränsen i 32 § andra stycket 3) och 42 § andra stycket 4) UtlK sänks till 16 år, dvs. den gräns som gäller i fråga om skyldighet att inneha eget pass. Som en ytterligare motivering för en gräns vid just 16 år anför SIV alt det missbruk och försök lill missbmk som har förekommit främst har gällt barn som kommit hit för att arbeta. Eftersom skolplikt föreligger t. o. m. vårterminen det år man fyller 16 år är det enligt SIV främst åldrarna 16—20 är som del finns anledning att kontrollera närmare.

Vidare föreslås i skrivelsen att utländsk vårdnadshavare som har uppehållstillständ eUer bosättningstUlstånd skall vara bosatt i landet för att undantag skall medges från skyldigheten för barn att ha uppehållstillstånd.

Sänks åldersgränsen för undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd enligt 42 § andra stycket 4) UtlK till 16 år, bör enligt SIV motsvarande sänkning av åldersgränsen även genomföras när det gäller undantag jämUkt 42 § andra stycket 5) i samma ktmgörelse. I bestämmelsen görs undantag från arbetstillståndsskyldighet för den som vid födelsen blivit svensk medborgare men därefter förlorat sitt svenska medborgarskap och dennes ogifta barn under 20 år, vilka åtföljer honom.

Prop. 1975/76:18 148

De föreslagna ändringarna i UtlK, som tiUstyrkts eller lämnats utan erinran vid remissbehandlingen, bör enligt min mening genomföras.

I anslutning till det nu berörda förslaget har SIV föreslagit ändring i 59 § UtlK. Enligt paragrafen föreligger skyldighet för vissa myndigheter att underrätta polismyndigheten på orten om icke-nordisk medborgare som saknar uppehålls- eller bosättningstiUstånd och som heller inte har sökt uppehållstillstånd. Underrättelseskyldigheten omfattar endast utlänning som fyllt 16 år. Det är emellertid enligt SIV mycket angeläget att polisen får vetskap även om barn under 16 år som vistas här utan tillstånd och utan att ha sin vårdnadshavare här. SIV föreslår därför att åldersbegränsningen utgår och ersätts med ett undanlag för de fall då utlänningen är befriad från skyldighet att ha uppehållstillstånd.

Jag tillstyrker förslaget.

8.8.5 Inrättande av en civil parlamentarisk nämnd för frågor om asyl

Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund har, som jag tidigare nämnt, föreslagit att en civUt tillsatt nämnd eller ett organ under SIV bör handha förhören och undersökningarna av utlänning som kommer bit i avsikl att stanna här saml göra bedömningen av eventuella skäl lill politisk asyl. Solidaritetskommittén för politiska flyktingar har framfört en liknande uppfattning.

Förslagsställarna har den uppfattningen att utlänningens första kontakt med vårt land inte bör ske genom polisen. I åtskilliga fall har utlänningen sådana erfarenheler av polisen i hemlandet, att polisförhören också här innebär en stark psykisk press.

Under remissbehandlingen har SIV framhållit att så länge passkontrollen och den inre utlänningskontrollen är polisiära uppgifter, polisen också bör behålla de uppgifier den i övrigt har enligt UtlL och UtlK. Man anser inle alt den föreslagna ordningen skulle leda tiU andra beslut i avvisningsärenden eller ge ett bättre beslutsunderlag än nuvarande ordning. SIV pekar vidare på de administrativa svårigheter tillskapandet av en ny organisation skulle föra med sig. Det är enligt verkels mening inte möjligt alt koncentrera all utredningsverksamhet till en enda ort. Fördelas verksamheten på skilda orter, fär utredarna tillbringa en orimligt stor del av sin arbetstid på resor mellan olika orter. Organisationen mäste också vara flexibel för att kunna möta plötsliga ökningar i antalet asylsökande. Det är enligt SIV inte tänkbart alt nämnden som sådan skulle kunna utreda ett par tusen asylärenden per år.

RPS, som betonar viklen av alt kvalificerad och erfaren personal får hålla förhören med utlänningar, tar även upp en annan aspekt. RPS pekar på att bland dem som kommer till vårt land under förebärande av politiskt flyktingskap också finns sådana som avser att

Prop. 1975/76:18 149

bedriva flyklingspionage eller ulföra politisk terror eller annan brottslig verksamhet. Detta gör enligt RPS alt polisen inte kan ställas utanför förhör och undersökningar i utlänningsärenden.

För egen del finner jag de synpunkter som remissinsianserna framfört väga tungt. Att frånta polisen dess nuvarande funktioner enligt UtlL och UtlK bör enligt min mening inte komma ifråga. Jag kan därför inle ansluta mig tUl de framlagda förslagen.

Inom ramen för nuvarande ordning bör emellertid vidtas de åtgärder som är möjliga för att förhindra sådana reaktioner från utlänningarnas sida som socialdemokratiska kvinnoförbundet och solidaritetskommittén pekar på. Med liUfredsställelse noterar jag alt SIV och RPS, enligt vad som framhålls i yttrandena, gemensamt tagit flera initiativ i denna riktning. SIV framhåller sålunda alt SIV i samråd med RPS har utfärdat föreskrifter angående polisens utredningar i utlänningsärenden. Verket har också medverkat vid vidareutbildningen i form av kurser och seminarier för personal inom polisväsendet som sysslar med utlänningsärenden. Efter initiativ av utlänningsnämnden och SIV utreder RPS f. n. frågan om att koncentrera utredningama i utlänningsärenden till särskilda utredningscenlraler på ett mindre antal orter i landet. Det borde därigenom bli möjligl, som SIV också framhåller, att till sådana utredningscentraler knyta kvalificerade och rutinerade utredare. Jag anser detta vara en lämplig väg att på sikt minska de ifrågavarande utlänningarnas rädsla för polisen.

8.9 Terroristlagstiftningen

8.9.1 Inledning

Ökningen under senare år av internationella terroristdåd har föranlett olika åtgärder både nationellt och internationellt för atl söka förhindra sådana dåd. På grundval av rapporten (Ds Ju 1972: 35) Åtgärder mot vissa våldsdåd med internationell bakgrund förelades riksdagen genom prop. 1973: 37 förslag tiU lag om särskUda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med intemationell bakgrund (terrorisllagen). Sedan riksdagen antagit lagförslaget trädde lagen i kraft den 1 maj 1973 (JuU 1973: 18, rskr 1973: 121, SFS 1973: 162). Lagen, vars giltighetstid var begränsad, gäUde tUl utgången av april 1974. I prop. 1974: 55 föreslogs alt lagen skulle erhålla fortsatt giltighet till utgången av juni 1975. Förslaget antogs av riksdagen (JuU 1974: 12, rskr 1974: 150). Lagen har därefter med anledning av prop. 1975: 72, fått sin giltighetstid ytterligare förlängd intill utgången av december 1975 (JuU 1975: 17, rskr 1975: 137).

Terroristlagen ger möjligheter att under vissa speciella förutsällningar ingripa med skilda åtgärder som alla har till syfte alt minska riskerna för alt vårt land blir skådeplatsen för internationella terrorist-

Prop. 1975/76:18 150

dåd. Den tar sikte enbart på utlänningar som tillhör eller verkar för sådana gmpper och organisationer vUka genom sin tidigare verksamhet har visat att de systematiskt använder våld för politiska syften även mot oskyldiga människor i främmande land och därför kan befaras göra det också i Sverige. Utlänning som avses i lagen kan avvisas eller utvisas. Ett awisnings- eller utvisningsbeslut kan emellertid inte verkställas om s. k. politiskt verkställighetshinder föreligger. Skulle utlänningen löpa risk för politisk förföljelse i det land dit han skuUe befordras eller kunna därifrån befordras till land där han löper sådan risk, kan han i stället bli föremål för konlroll och övervakning. Under vissa fömtsättningar kan även sådana spanings- och tvångsåtgärder som husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, brevkontroll och telefonavlyssning användas mot honom. Förutsättningarna för alt dessa åtgärder skall kunna vidtas avviker i viss mån från vad som enUgt RB gäller om användningen av sådana tvångsmedel vid misstanke om brott, eftersom RB:s regler inle ger möjligheter till ingripanden uteslutande i förebyggande syfte. Ett flertal garantier mot en alltför vidsträckt tilllämpning av lagen har byggts in såväl i de bestämmelser som gäller förfarandet och beslutsprocessen som i särskilda regler som har till syfte att ge underlag för en fortlöpande kontroll av hur lagen hanteras. 1 prop. 1973: 37 erinras om den våg av poliflska våldsdåd som under senare år gått över världen. Rörande utvecklingen under år 1973 efter terrorisllagens genomförande och början av år 1974 framhålls i prop. 1974: 55 (s. 7 och 8) att en lång rad internationeUa lerrorislhandUngar har utförts i skilda delar av världen. En redogörelse lämnas i sistnämnda proposition för vissa av de mera uppmärksammade våldsdåden med anknytning till Mellersta Östem-konflikten. Vidare pekas på vissa aktioner som utförts från israelisk sida och som krävt åtskilliga dödsoffer. Risken för att terrorister i framtiden kan komma att använda robotvapen mot den civila luftfarten framhålls också. Av redogörelsen framgår vidare att den terroristverksamhet som har utgått från den s. k. Ustasjarörelsen under nämnda tid varit av mindre omfattning. Del anges emellertid vara ovisst om avmatlningen kunde bedömas som tillfällig. Sammanfattningsvis konstateras i propositionen att utvecklingen under år 1973 inte tydde pä någon allmän avmattning av den internationella terrorismen. 1 prop. 1975: 72 lämnas en redogörelse för utvecklingen efter det 1974 års proposition i ämnet avlämnades. Av redogörelsen framgår att det även under denna tid har utförts en lång rad av nya internationella terroristdåd i olika delar av världen. Del har varit fråga om sådana brott som tagande av gisslan, mordförsök, mord, sabotage och kapningar av flygplan. För sabotage mot trafikflygplan har i ett par fall ett nytt tillvägagångssätt praktiserats. Sålunda ägde beskjulning med granatgevär rum vid två skilda tillfällen under januari månad i år på Orlyflygplatsen utanför Paris. Terroristaklionerna har

Prop. 1975/76:18 151

i praktiskt taget aUa fall haft samband med Mellersta Östern-konflikten.

Efter att vårt land under två års tid varit befriat från våldsdåd av terroristkaraktär inträffade i april månad i år det hittills allvarligaste terroristdådet. Jag syftar pä händelserna på Tyska Förbundsrepublikens ambassad i Stockholm, vilka bl. a. krävde flera liv och ett betydande antal skadade.

I prop. 1975: 72 har jag anfört att RPS, i enlighet med föreskrifter som är 1973 meddelades av Kungl. Maj:t, har upprättat förteckning över sådana utlänningar som skall avvisas. Förteckningen, som har ändrats vid olika tillfällen, upptar f. n. något mindre än 80 personer. Den har i samtliga versioner godkänts av RPS styrelse in pleno och avskrifter av den har fortlöpande överlämnats lill regeringen. Vid tidpunkten för utarbetandet av prop. 1975: 72 hade endast i elt fall en i förteckningen upplagen person avvisats. Det skedde under andra halvåret 1974. När det gäller utlänningar som uppehåller sig i Sverige hade RPS i sammanlagt tolv fall gjort framställning till regeringen om utvisning eller om sådant förordnande som avses i 9 § andra stycket i lagen. I fyra av fallen hade framställningarna bifallils. Sålunda meddelades under 1974 beslut om utvisning av tre jugoslaviska och en japansk medborgare. Besluten kunde dock inte verkställas. I stället ålades de berörda personerna vissa föreskrifter om inskränkningar och villkor för vistelsen här i riket. Föreskrifterna innefattar inskränkningar i fråga om vistelseort, förbud att utan tillstånd byta arbete eller bostad samt viss anmälningsplikt. I sex av de sammanlagt tolv fallen hade framställningen återkallats eller lämnats utan bifall. Återstående två ärenden hade dä ännu inte slutgiltigt prövats av regeringen. Inte i något enda fall sedan lagen kom tUl hade vid detta flilfälle dess bestämmelser om särskilda tvångsåtgärder i spaningssyfte tillämpats.

Sedan dess har de särskilda tvängsmedelsbestämmelserna tillämpats i ett fall. Elt av de tvä ärenden som då ännu inte slutgiltigt prövats av regeringen har nu avgjorts. Beslut har sålunda meddelats om utvisning av en jugoslavisk medborgare. Beslutet har inte kunnat verkställas. I stället har föreskrifter av nyss nämnt innehåll utfärdats. Terroristdådet på Tyska Förbundsrepublikens ambassad har lett till utvisning med stöd av terrorisllagen av fem västtyska medborgare, tillhörande den s. k. Baader-Meinhof-ligan. Besluten har verkställts genom alt de utvisade befordrats till Västtyskland. Den sjätte deltagaren i dådet omkom vid sprängningen av ambassadbyggnaden.

Terrorisflagen tillkom mot bakgrunden av de många politiska terroristdåd som under senare år hade ägt rum i stora delar av världen och som ofta urskUlningsIöst hade drabbat oskyldiga människor. Den fortsatta utvecklingen har nödvändiggjort förlängning av lagens giltighetslid. De senaste händelserna i vårt land ser klart vid handen atl vi

Prop. 1975/76:18 152

under överskådlig tid behöver särskild lagstiftning för att förebygga våldsdåd med intemationell bakgmnd. Som jag har anfört i prop. 1975: 72 (s. 14) anser jag emellertid all lagstiftningen mot bakgrund av hittillsvarande erfarenheter kan ges en annan utformning i vissa hänseenden. Tillämpningen har kunnat hållas inom snävare gränser än lagen i och för sig medger. En fråga som aktualiseras i det sammanhanget är om bestämmelserna rörande internationella terrorister också i framtiden skall finnas i en särskild lag eller om de skall inarbetas i UtiL.

Inom arbetsmarknadsdepartementet har företagits en översyn av terroristlagen. I departementspromemorian (Ds A 1975: 2) Vissa ändringar i terrorisllagen föreslås vissa sakliga ändringar i terroristlagen och UtlL. Förslaget innebär till en början att lerroristiagstiftningens till-lämpningsområde noggrannare preciseras. Som en ytterligare förutsättning för åtgärd mot utlänning enligt lagen föreskrivs att det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller av annat skäl föreligger fara för att han medverkar till terrorist-handling i vårt land. Vidare undantas i lagtexten andra organisationer än sådana som utanför sitt hemland använder våld, hot eller tvång för politiska syften från lagens tillämpningsområde. Bestämmelsen om poliflsk utvisning i 34 § UtlL föreslås ändrad på sådant sätt, alt pohtisk utvisning enligt lagen endasi får tillgripas när det påkallas av hänsyn till rikets säkerhet. I fräga om regeringens möjligheter att enligt UtlL och terroristlagen meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänning här i landet föreslås begränsningar. Föreskrifterna skall inte få avse annal än vistelseort, byte av arbetsanslällning och bostad samt anmälningsplikt. Ändringen ansluter sig tUl gäUande praxis. Vidare föreslås att de särskilda bestämmelserna i terrorisllagen om tvångsåtgärder i spaningssyfte upphävs i samband med att tertoristlag-stiftningcn tas in i UtlL. Vid en integrering av terroristlagstiftningen med UtlL får enligt promemorian nya vägar sökas för den parlamentariska kontrollen av lagstiftningens tillämpning. I promemorian föreslås att redovisning av i huvudsak den omfattning som riksdagen nu erhåUer i förlängningsproposition i stället varje år lämnas av regeringen i skrivelse till riksdagen.

Promemorian har remissbehandlats.

8.9.2 Frågan om integrering av lerrorisllagstiflningen i utlänningslagen Jag avser alt i del följande la upp de olika förslagen i promemorian. Dessförinnan vill jag emellertid beröra frågan huruvida vi också i framtiden skall ha en särskild lerrorisflag eller om de särskilda bestämmelser som behövs kan föras in i UtlL.

Denna fräsa har även berörts av vissa av remissinstanserna. Hovrätten för Västra Sverige framhåller exempelvis att utvecklingen har

Prop. 1975/76:18 153

visat att vågen av internationella terroristdåd inle har avmattats, ulan att dessa snarare kommit att bli elt gängse kampmedel. Anledning saknas att tro på någon ändring i detta hänseende under överskådlig tid. Det finns därför enligt hovrättens mening skäl att låta terrorisllagens bestämmelser bli av permanent karaktär. SIV anför alt det finns ett permanent behov av lagregler som ett medel i kampen mot terroristhandlingar. SIV anser det både logiskt och rimligt att sådana bestämmelser las in i den "ordinära" utlänningslagstiftningen. En förutsättning är då att bestämmelserna inte ges en extraordinär utformning. Liknande synpunkter framförs av bl. a. RÅ, som menar att en sådan lagstiftning systematiskt har sin plats i UtlL. Länsstyrelsen i Stockholms län varnar för att UllL:s karaktär och tillämpning, som kännetecknas av stor öppenhet och en liberal inställning mot utlänningar, kan påverkas ofördelaktivt av att terroristbestämmelsema inarbetas i lagen. Man har dock inget att invända mot att terroristlagstiflningen görs permanent.

Även för egen del anser jag övervägande skäl tala för att de ifrågavarande bestämmelserna permanent införlivas i vår lagstiftning. Erfarenheterna ger nämligen vid handen alt särskUd terrorisllagstiftning inle kan undvaras under den tid vi nu kan överblicka. Jag delar den av flera remissinstanser framförda uppfattningen, att bestämmelserna bör las in i UtlL. De avser enbart utlänning och har nära samband med UtlL:s bestämmelser. En sådan ordning behöver inte på elt för utlänningar ofördelaktigt sätt påverka de allmänna bestämmelserna i UtlL eller deras tiUämpning.

I samband med en sädan integrering bör — som jag i del följande kommer att gå närmare in på — terroristbestämmelsemas tillämpningsområde preciseras ytterligare och ändringar i bestämmelsemas sakliga innehåll genomföras. Förfarandereglerna bör enligt min mening i stort sett kunna överföras oförändrade flll UflL. Det innebär bl. a. atl de vikflga besluten rörande terrorister också i fortsättningen läggs på regeringen.

I delta sammanhang vill jag nämna att länsstyrelsen i Malmöhus län i sitt remissyttrande tagit upp frågan om nordiskt samarbete pä terrorisflagstiftningens område, främst beträffande den yttre och inre utlänningskontrollen. Jag kan nämna atl en interdepartemental arbetsgrupp med deltagare från Danmark, Finland, Norge och Sverige har påbörjat en undersökning rörande behovet av ett vidgat nordiskt samarbete i kampen mot terrorismen. I övrigt avser jag inle atl i detta sammanhang närmare beröra den nu aktualiserade frågan.

8.9.3 Terroristlagstiftningens tillämpningsområde

Frågan om förutsättningarna för ingripanden med stöd av terrorisllagen stod i centrum för diskussionen vid lagens tillkomst. Det gällde.

Prop. 1975/76:18 154

å ena sidan, att få en så effektiv lagstiftning som möjligt och, å den andra, att tillgodose rimliga rättssäkerhetskrav. Det förstnämnda önskemålet ansågs inte kunna uppfyllas, om rekvisiten för ingripanden måsle knyta an till vad som är känt om utlänningens egen person och föregående verksamhet. I stället har awisnings- och utvisningsgrundema knutits till det förhållandet, att utlänningen tillhör eller verkar för terroristgrupp- eller organisation. I delta hänseende skiljer sig terrorist-lagens awisnings- och utvisningsregler från bl. a. moisvarande regler i UtiL.

1 promemorian anförs att den lösning som valdes för terroristlagens del bedömdes nödvändig mot bakgrund av de utomordentligt allvarliga förhållanden som föranledde lagens flllkomst. Det framstår enligt promemorian inte desto mindre som i hög grad önskvärt alt bestämmelser av den starkt ingripande natur, som awisnings- och ulvisnings-bestämmdsema utgör, knyts till utlänningens egna förehavanden och de slutsatser om hans farlighet som de leder till. Vidare framhålls att lagen hittills endast har kommit till användning beträffande utlänningar som på olika sätt mera aktivt verkat för organisationernas syften och att anledning saknas atl anta alt den fortsatta tillämpningen av lagen kommer att få en annan inriktning. Mot bakgrund av atl lagen alltså redan nu tillämpas endast på utlänning som vid en individuell prövning har bedömts utgöra en säkerhetsrisk bör det enligt promemorian vara möjligt atl införa ett personligt rekvisit som förutsättning för ingripande utan all lagstiftningens syfte därigenom förfelas.

Det förslag till utformningen av elt personligt rekvisit som läggs fram i promemorian innebär följande. I fråga om presumtiva terrorister fömtsatts i gällande bestämmelser anknytning till grupp eller organisation som pä grund av vad som är känt om dess verksamhet kan befaras här i riket använda våld, hot eller tvång för politiska syften. Därigenom föreligger en presumtion för alt utlänningen i fråga är farlig. Mot den bakgrunden anses det tillräckligt för ingripande om det därutöver, med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående verksamhet eller annars, föreligger fara för att han medverkar till terroristhandlingar. Därmed avses att det i det konkreta fallet föreligger sådan fara. Enligl promemorieförslaget skall i första hand beaktas om utlänningen tidigare medverkat i terrorislhandlingar eUer är misstänkt för sådana. Även andra omständigheter kan emellertid tas lill intäkt för all utlänningen är farlig. Intar han en ledande ställning i en terroristgrupp eller -organisation eller deltar han mera akflvt i dess verksamhet, bör enligt förslaget rekvisilet kunna anses uppfyllt. Däremot anges bestämmelsen inte omfatta de utlänningar som utgör passiva medlemmar.

Förslaget har tillstyrkts av praktiskt taget alla remissinstansema.

Även jag ansluter mig flll den föreslagna lösningen. En sådan änd-

Prop. 1975/76:18 155

ring av lagtexten torde enligt min mening inte behöva försämra lagstiftningens effektivitet. I själva verket innebär den väsenfligen att bestämmelsens lydelse närmare anpassas till gällande praxis. Med anledning av vad som i promemorian har anförts om att terroristlagstiflningen inte omfattar passiva medlemmar vUl jag emellertid framhålla, att den omständigheten alt medlemmen inte tidigare har medverkat till terroristdåd inte ensam är avgörande. Fall kan exempelvis tänkas när medlemsskapet ålägger medlemmen alt medverka i sådana handlingar. I dessa fall medför naturligtvis redan det förhållandet att utlänningen är medlem att han bör betraktas som farlig.

Även i ett annat hänseende bör kunna ske en precisering av lagens tillämpningsområde. I prop. 1973: 37 (s. 21) uttalas att lagen är avsedd att tiUämpas uteslutande på sädana grupper och organisationer som genom sin verksamhet i det förflutna har visat att de systematiskt använder våld även mot oskyldiga i främmande land och därför kan befaras göra det också i Sverige. Befrielserörelser som för en väpnad kamp i sitt hemland och eventuellt vid enstaka tillfällen har riktat angrepp mot utländskt intresse avses däremot inte omfattas av lagen. Den i propositionen angivna begränsningen av de grupper och organisationer som åsyftas bör kunna komma tydligare till uttryck i lagtexten.

I promemorian föreslås i detta hänseende att i lagtexten införs en uttrycklig begränsning av tillämpningsområdet till gmpp eller organisation som, enligt vad som är känt om dess tidigare verksamhet, utanför sitt hemland använder våld, hot eller tvång för politiska syften och tUl följd därav kan befaras även här i landet bedriva sådan verksamhet. Förslaget har i allmänhet godtagits av remissinstansema. I ett par yttranden riktas dock invändning mot förslaget. Sålunda pekar JK på möjligheten av atl Sverige blir det första främmande land till vilket en tertoristorganisalion förlägger sin verksamhet. Det bör därför enligt JK finnas möjlighet alt ingripa också i fall då verksamheten tidigare bedrivits enbart i det egna landet men där starka skäl talar för att terroristhandlingar kommer att företas i annat land.

Jag anser det vara av stor vikt att den osäkerhet angående lagens räckvidd som finns hos utlänningar som inte berörs av lagstiftningen kan undvikas i framliden. Detta gäller så mycket mer som det nu blir fråga om permanent lagstiftning. Med hänsyn härtill är jag i likhet med det stora flertalet remissinstanser beredd att ansluta mig till förslaget att i lagtexten tydligare markera vilka grupper eller organisationer som åsyftas. Av de skäl som JK anfört anser jag mig emellertid inte böra förorda den i promemorian föreslagna lydelsen. I stället föreslår jag alt tillämpningsområdet begränsas lill grupp eller organisation som, med hänsyn till vad som är känt om dess tidigare verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång

Prop. 1975/76:18 156

för politiska syften och till följd därav kan befaras även här i riket bedriva sådan verksamhet.

Vid en inarbetning av terroristlagen i UtlL bör sålunda tillämpningsområdet för terroristlagstiftningen bestämmas på det sätt som jag nu har föreslagit. Inom denna ram bör också i fortsättningen såväl avvisning som utvisning kunna ske av terrorist. Jag delar alltså inte RPS mening, att den särskilda möjligheten tUl avvisning i terroristlagen bör avskaffas.

8.9.4 Politisk utvisning

Bestämmelser om s. k. politisk utvisning finns i 34 § UtlL. Utvisning får ske när det bedöms påkallat av hänsyn till rikels säkerhet eller eljest i statens intresse.

Regeringens möjlighet att tillgripa politisk utvisning har karaktären av ett yttersta medel när ett väsentligt statsintresse hotas. Utvisningsmöjligheten torde inte ha utnyttjats under de senaste två årtiondena. Redan möjligheten till politisk utvisning av utlänning här i landet kan emellertid antas ibland uppfattas som ett latent hot av de utlänningar som vistas i vårt land. En förutsättning för att bestämmelsen skall behållas bör därför vara, att det kan fastslås att den alltjämt fyller ett behov.

Jag vill till en början erinra om att utlänning enligt svensk rätt inte har någon ovillkorlig rätt att vistas här i landet. Utlänning som vistas här i riket åtnjuter å andra sidan i praktiken bl. a. yttrandefrihet samt förenings- och församlingsfrihet i samma mån som en svensk medborgare. Utlänning har i princip samma rätt atl vara politiskt verksam som svensk medborgare. Gör sig utlänningen därvid skyldig flll brottslig handling kan han straffas och under vissa förutsättningar förvisas.

Fömtsättningarna för tillämpningen av 34 § har i viss mån ändrats genom tillkomsten av terrorisflagen. Av motiven till motsvarande bestämmelse i 1914 ärs UtlL framgår att pohtisk utvisning kan tillgripas bl. a. i fall där allmän ordning och säkerhet hotas. De fall som åsyftas torde emellertid i stor utsträckning vara just sådana fall där terroristlagen nu är tillämplig. Enligt motiven till terroristlagen skall i de angivna fallen den lagen i första hand flllämpas.

I promemorian framhålls att terroristlagen inte läcker alla de fall på vilka 34 § UtlL är tillämplig. Viktigast anges i delta hänseende vara att terrorisflagen inte tar sikte på fall av hot mol rikets säkerhet. Det framhålls att behovet av en möjlighet för regeringen att tillgripa politisk utvisning därför kvarstår. Bestämmelserna anges kunna särskilt i tider av skärpta förhållanden visa sig nödvändiga. Det framhålls vidare att bestämmelserna om politisk utvisning hittills har använts mycket restriktivt och att någon fara för ändring i det hänseendet inte kan anses föreligga.

Jag delar uppfattningen alt 34 § UtlL inte bör upphävas. Om den

Prop. 1975/76:18 157

alltså bör finnas kvar, återstår frågan om dess lydelse bör ändras. Utvisning enligt 34 § UflL får som nämnts tillgripas när det påkallas av hänsyn tiil rikets säkerhet eller annars i statens intresse. Det förstnämnda rekvisilet är det i sak viktigaste. Det torde även vara tillräckligt preciserat för att tillgodose kraven i den nya regeringsformen (RF). Annorlunda förhåller det sig med det andra rekvisilet. Enligt sin lydelse kan det ges en förhållandevis vid tillämpning, särskilt som något väsentlighetskrav inte uppställts. Även om en viss uppstramning kan åstadkommas, torde det enligt min mening knappast vara möjligt att ge rekvisilet en sådan utfornming, att det med tillräcklig noggrannhet ger vid handen i vilka situationer utvisning fär ske.

Mot den nu angivna bakgrunden finns skäl överväga att låta den ifrågavarande ufvisningsgrunden utgå. Detta har också föreslagils i departementspromemorian. I denna anförs atl de fall som inle täcks av terrorisllagen och inte heller rör rikets säkerhet kan antas vara så sällsynta, all något egentligt behov under nuvarande förhållanden inte föreligger av en möjlighet till politisk utvisning.

Remissinstansema har allmänt tUlslyrkt en begränsning av möjligheterna till poliflsk utvisning. Flertalet av dem har anslutit sig tUl förslaget att behålla endast rekvisilet "statens säkerhet". Några remissinstanser har emellertid föreslagit en mindre ingripande ändring, innebärande att rekvisilet "eljest i statens intresse" bibehåUs men stramas upp. Som skäl åberopas alt behov föreligger att kunna utvisa utlänning som, utan att begå brottslig handling, bedrivit verksamhet som direkt tar sikte på att påverka de politiska förhållandena i andra länder och som är ägnad atl skada vårt lands förhåUande lill dessa länder.

Som jag förut har nämnt tiUgodoser terroristlagstiftningen i stor utsträckning behovet alt kunna utvisa utlänning när det påkaUas av hänsyn tUl allmän ordning och säkerhet. Genom den lagstiftningen tillgodoses i allmänhet också våra förpliktelser enligt Förenta nationernas resolution år 1965 om otillåten inblandning i staters inre angelägenheter etc. och förklaring år 1967 om territoriell asyl, vUka anger bl. a. att medlemsstat inle får tolerera att från dess område bedrivs exempelvis terroristisk verksamhet som syftar lill att med våld störta regimen i annan stat resp. verksamhet som strider mot Förenta nationemas syften och grundsatser.

Jag delar uppfattningen i promemorian att de fall som inle täcks av terroristlagstiflningen och som inte heller rör rikets säkerhet är sällsynta. Jag vill också erinra om att utvisning enligt 34 § UtiL inte förekommit under i vart fall de senaste tvä decennierna. Något uttalat behov av en andra utvisningsgmnd, som f. ö. skulle behöva ges en generell utformning, anser jag mot denna bakgrund inte finnas under nuvarande förhållanden. Jag föreslår därför att den andra av de båda utvisningsgrunderna i 34 § UtlL utgår.

Prop. 1975/76:18 158

8.9.5 Regeringens räll att meddela föreskrifter och villkor enligt terroristlagen och utlänningslagen

Som jag tidigare har framhålUt har regeringen enligt 34 § UtlL möjlighet att som alternativ lill avlägsnande föreskriva särskilda inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse här i riket. Bestämmelser angående föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänning finns även i 8, 9, 16, 16 a och 51 §§ UtlL samt i 9 § terrorisflagen. De nämnda bestämmelserna i UtlL avser visering, uppehåUstiUstånd, arbets- eller anställningstillstånd resp. upphävande av avlägsnandebeslut (återbrytning). I 9 § terroristlagen anges att regeringen, när utlänning har avvisats eller utvisats enligt terroristlagen men beslutet inte skall verkställas, får meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för sådan utlännings vistelse i riket.

I promemorian lämnas förslag till ändring av bestämmelsema om rält alt meddela föreskrifter i samband med uppehållstillstånd (9 § UtlL), poUlisk utvisning (34 §), återbrytning (51 §) samt i fall som avses i 9 § terrorisllagen. Det framhålls alt det av olika skäl är önskvärt alt lagtexten ger en precisering av vad de föreskrifter som meddelas skall kunna innehålla. Ett förtydligande sägs lättast kunna åstadkommas genom en begränsning av rätten att ge föreskrifter till att låta dessa gälla i huvudsak endast vistelseort och anmälningsskyldighet. Begränsningen sägs ha den fördelen, utöver att den medger viss precisering, alt man därigenom markerar att inga inskränkningar får göras i här vistande utlänningars andliga fri- och rättigheter. Man pekar på att de hittills utfärdade föreskrifterna inle vid något tillfälle torde ha avsett annat än vistelseort, bostad, arbetsplats eller anmälningsskyldighet, även om nuvarande bestämmelser teoretiskt har gjort det möjligt att förbjuda exempelvis politisk verksamhet. Något behov av föreskrifter av annat slag än vad som hittills kommit flll användning torde enligt promemorian inle heller finnas i fortsättningen. I den mån fråga är om brottslig verksamhet finns möjUgheter flll ingripande i annan ordning. Mot denna bakgrund föreslås att regeringens rätt att meddela föreskrifter i nu ifrågavarande fall uttryckligen begränsas flll vad som redan är gällande praxis.

Förslaget har tillstyrkts av en enhällig remissopinion.

Jag anser för min del förslaget vara välmoflverat, I de berörda paragraferna, av vilka 9 § terroristlagen i det remitterade förslaget motsvaras av 51 § Iredje och femte siyckena, bör således anges, atl regeringen får meddela inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens vistelseort, byte av bostad och arbetsanslällning samt anmälningsskyldighet. Skulle undantagsvis föreskrift ang. vistelseort meddelas i samband med uppehållstillstånd, bör det liksom hittiUs inte gälla mindre del än kommun.

Prop. 1975/76:18 159

8.9.6 De särskilda tvångsmedelsbestämmelserna i terroristlagen

Utlänning, beträffande vilken regeringen har förordnat att ett enligt terroristlagen meddelat avvisnings- eller utvisningsbeslut t. v. inle får verkställas, skall enligt 9 § första stycket under sin vistelse i riket kunna bli föremål for viss kontroll och övervakning. Detsamma skall enligt 9 § andra stycket gäUa om enligt UflL har meddelats etl inte verkställbart beslut om avlägsnande och regeringen har funnit att beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 1 § första stycket terroristlagen. Kontrollen och övervakningen innebär dels att regeringen skall kunna meddela sådan uflänning sådana särskilda föreskrifter om inskränkningar och vUlkor för hans vistelse i riket som jag nyss berört och dels att uflänningen under vissa förutsättningar skall kunna bli föremål för vissa i 10—13 §§ angivna tvångsåtgärder i spaningssyfte.

Om det bedöms vara av betydelse för alt få veta om terroristorgani-saflon eller -grupp planlägger eller förbereder åtgärd som utgör hot mot allmän ordning och säkerhet, får utlänning som avses i 9 §, efter beslut av polismyndighet, underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av sådan utlänning får också tas fingeravtryck och fotografi (10 §). För samma ändamål kan polismyndighet, om synnerliga skäl förehgger, få tillstånd till telefonavlyssning och till att undersöka, öppna eller granska bl. a. post- eUer telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts till eller avsänts från utlänningen och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstalt (11 §). Tillstånd tiU sädan åtgärd lämnas av Stockholms tingsrätt. Under de snart två år som terrorisllagen har gällt, har möjligheterna att tillgripa särskilda tvångsåtgärder i spaningssyfte tagits i bruk endast vid ett tillfälle.

I promemorian anförs att terrorisllagens bestämmelser om särskilda tvångsåtgärder i spaningssyfte avviker från bestämmelserna i RB, lagen (1952: 98) med särskUda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen (1969: 36) om telefonavlyssning vid förundersökning ang. grovt narkotikabrott m. m. i framför allt det hänseendet, att tvångsmedlen får liUgripas trots att konkret misstanke om brott inle föreligger. Bortsett från de begränsningar som hänför sig till terroristlagens tillämpningsområde räcker det i princip för tillämpningen av dessa tvångsmedel alt det bedöms vara av betydelse att tillgripa sådant medel för att utröna om åtgärd som utgör hot mot allmän ordning och säkerhet planeras eller förbereds. Tvångsåtgärderna har alltså karaktär av spaningsåtgärder. Även om åtgärdema sålunda endast får riktas mot utlänning som utvisats eller avvisats enligt terroristlagen och i vissa fall utlänning som avvisats, förpassats, förvisats eller utvisats enligt

Prop. 1975/76:18 160

UflL utan att beslutet har kunnat verkställas, innefattar bestämmelserna enligt promemorian otvivelaktigt långtgående ingrepp i enskUds personliga förhållanden. Del föreslås i promemorian att bestämmelsema upphävs i samband med en integrering av terroristlagsflftningen i UtlL.

Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget. Några har föreslagit att bestämmelserna skall finnas kvar. Möjligheten till telefonavlyssning bör sålunda enligt hovrätten för Västra Sverige och utredningen (Ju 1974: 08) om telefonavlyssning behållas tills vidare i avvaktan på utredningens förslag. I detta kommer utredningen atl ta ställning även tiU den särskilda lelefonavlyssningsbestämmelsen i terroristlagen. JK förutsätter för sin del all bestämmelsen om telefonavlyssning behålls. RPS framhåller atl beslämmelserna om tvångsmedlen har större betydelse än den begränsade tillämpningen ger vid handen och förordar att de behålls i avvaktan på resultatet av det arbete som pågår inom utredningen om telefonavlyssning.

Vid en inarbetning av lerroristiagstiftningen i UflL finns anledning att på nytt överväga om del finns anledning att ha kvar de särskUda tvångsåtgärderna enligt terroristlagen eUer om de, i enlighet med det av flertalet remissinstanser tillstyrkta förslaget i promemorian, nu bör upphävas. Emellertid bör enligt min mening särskilt beaktas, att den särskilda uiredningen om telefonavlyssning, som i en nära framtid kan väntas lämna sill betänkande, även behandlar tdefonanlyssnings-bestämmdsen i terrorisflagen. Mol den bakgrunden anser jag det lämpligast alt i avvaktan på utredningens kommande förslag behåUa de tvångsmeddsbeslämmelser som nu finns i terrorisflagen.

Jag anser dock inte att beslämmelserna bör tas in i UtlL, utan samlas i en särskUd lag, som med hänsyn till de omständigheter som föreligger bör göras tidsbegränsad. Den särskilda lagen bör gälla flll utgången av år 1976.

8.9.7 Den parlamentariska kontrollen

Terrorisllagen är som jag förut nämnt fldsbegränsad. Det ankommer på regeringen att hos riksdagen begära förlängning av lagens giltighetstid, något som hittills har skett vid tvä tillfällen.

I departementspromemorian anförs att terroristlagens nuvarande utformning som en särskild, tidsbegränsad lag i hög grad tillgodoser intresset av parlamentarisk insyn i lagens tillämpning. Vid en integrering av terroristlagen i UtlL får emellertid sökas andra vägar för en sådan insyn och kontroll. En parlairientarisk kontroll kan enligt promemorian komma till stånd på olika vägar. Utgångspunkten vid en ändring av gällande ordning föreslås vara att information till riksdagen eller något riksdagsorgan skall ske årligeii och innehålla i huvudsak sädana upp-

Prop. 1975/76:18 161

gifter som nu redovisas i förlängningsproposition med den begränsning som följer av alt de särskilda tvångsåtgärderna avskaffas. I promemorian föresläs, efler en diskussion rörande olika framkomstvägar, att redovisningen varje är lämnas av regeringen i skrivelse till riksdagen. Det innebär alt redovisningen bör innehålla uppgift om bl. a. de organisationer eller grupper på vUka terroristbestämmelserna gjorts tilllämpliga, antalet personer som upptagits på den av RPS enligt 1 § terroristlagen upprättade förteckningen samt de åtgärder som vidtagits med stöd av terroristbestämmelsema. Skrivelsen kommer enligt 4 kap. 1 § RO att hänvisas till utskott för beredning. Med stöd av 3 kap. 11 § RO kan riksdagen, om den anser lämpligt, föreskriva att motion får väckas med anledning av regeringens skrivelse, varvid samma bestämmelser gäller som för motion i anslutning lill proposition.

Förslaget stöds av en enhetlig remissopinion. Det innefattar också enligt min mening en ändamålsenlig ordning för riksdagens insyn och kontroll över terroristlagstiftningens tiUämpning. Jag förordar därför att den i promemorian föreslagna ordningen tillämpas beträffande de bestämmelser rörande terrorister som förs över till UtlL.

Den föreslagna ordningen utgör givetvis inte något hinder mot att vederbörande utskott självt inhämtar information i olika avseenden frän exempelvis RPS eller SIV. Liksom hittills förutsätts fortlöpande redovisning av ingripandena även ske för de parlamentariska ledamöterna i RPS.

9 Upprättade lagförslag

I enlighet med det anförda har inom arbetsmarknadsdepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i utiänningslagen (1954: 193)

2. lag om ändring i lagen (1968: 555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket

3. lag om ändring i förordningen (1968: 564) om tiUfäUig handel

4. lag om ändring i lagen (1975: 000) om tillfälUg handel

5. lag om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall.

Beträffande lagförslagen under 2—4 har samråd ägt rum med chefen för handelsdepartementet.

Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet som bilaga.

11 Riksdagen 1975/76.1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 162

10 Specialmotivering

10.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

De förslag som jag i det föregående har lagt fram medför omfatlande ändringar bl. a. i bestämmelserna i UtlL om skyddet för politiska flyktingar, besvärsrätlen, tvångsmedlen samt uppehålls- och bosältningstillstånd och i sanklionsbestämmelserna. De sakliga ändringarna föranleder vidare redaktionella ändringar i andra bestämmelser. Betydande ändringar föranleds vidare av överförandet till UtlL av terrorisllagens bestämmelser. I vissa fall föreslås sakliga ändringar i lerrorisllagstiflningen. Till övervägande del är det emeUertid fråga om en teknisk inarbetning.

Godtas förslagen till ändringar i UtlL, föranleder det följdändringar i UtlK. Frågan härom får tas upp i ett senare sammanhang.

2 §

Denna paragraf innehåller en principdeklaration om asylrätten. I första stycket anges att politisk flykting inle ulan synnerliga skäl får vägras fristad i riket om han är i behov därav. Den har främst betydelse som en riktlinje från statsmakterna i fråga om beviljande av tillstånd för flykting att vistas här i landet. Bestämmelsen skall ses i sammanhang med reglema i 53 och 54 §§ UtlL om politiskt verkställighetshinder. Dessa bestämmelser, som utgör det reella skyddet för politiska flyktingar, har generell tillämpning på utlänningar och är sålunda inle begränsade till alt avse enbart den som beviljats tillstånd att vistas här med stöd av 2 §,

Som ett tredje stycke har intagits en riktlinje för behandlingen av krigsvägrare och vissa andra uflänningar än poliflska flyktingar. I fråga om denna skyddsgrupps omfattning får jag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (8.2). Rällen till särbehandling är för denna grupp mindre utpräglad, vilket framgår av alt uttrycket "särskilda skäl" har använts i stället för "synnerliga skäl". För denna grupp har i 54 a § införts en särskild bestämmelse om hinder mot verkställighet i vissa fall.

9 och 10 §§

Dessa paragrafer innehåller nu bestämmelser om uppehållstUlstånd resp. bosätlningstillständ. Som framgår av vad jag tidigare anfört föreslår jag att bosätlningstUlständel ersätts med ett tidsobegränsal uppehållstillstånd.

Prop. 1975/76:18 163

I den föreslagna 9 § anges de båda typerna av uppehållstillstånd. Liksom det nuvarande bosättningstillständet föreslås permanent uppehållstillstånd få återkallas när bosättningen här har upphört.

I 10 § första och andra styckena finns bestämmelser om tidsbegränsat uppehållstillstånd, dvs. den nuvarande formen av uppehållstillstånd. I förhållande till gällande lydelse innebär förslaget endast den sakliga ändringen, att innehållet i de föreskrifter som får meddelas begränsas till att avse byte av bostad och arbetsanslällning samt anmälningsskyldighet. Jag får beträffande den ändringen hänvisa till vad jag tidigare har anfört (8.9.5).

Tredje stycket innehåller bestämmelser om permanent uppehållstillstånd, vilka ansluter till gällande regler ang. bosättningstUlstånd. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (8,7) bör permanent uppehållstillstånd i allmänhet meddelas redan efter elt år.

De närmare fömtsättningarna för tillslåndsgivningen finns nu i UtlK och i den av riksdagen antagna prop. 1968: 142. Även i fortsättningen bör de närmare författningsbestämmelserna tas in i av regeringen beslutad tillämpningsförordning.

11 och 15 §§ 1 paragraferna har endast gjorts redaktionella ändringar,

19, 20, 21 och 21 a §§

18, 19 och 20 §§ innehåller nu bestämmelser ang, i vilka fall avvisning får ske av utlänning. 21 § är upphävd,

I förslaget har i fråga om 19 § endast gjorts en redaktionell ändring, I 20 § har med vissa sakliga ändringar införts awisningsbestämmelsen i 1 § terrorisllagen. 21 och 21 a §§ i förslaget innehåller de bestämmelser som nu finns i 20 § UtlL och 2 § terroristlagen.

De ändringar som enligt 20 § företagits i terroristlagens avvisnings-bestämmdse innebär, som jag närmare har utvecklat i den allmänna motiveringen (8.9,3), att ett personligt rekvisit har införts och alt begränsning av tiUämpningsområdet vidare har skett till sådana organisationer eller gmpper som kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därför kan befaras också här i riket bedriva sådan verksamhet.

Begreppet "hemland" bör vid tillämpningen av bestämmelsen ges den innebörd som det eljest har enligt UtlL, I 2 § i lagen anges visserligen inte närmare vad som skall avses med utlänningens hemland, I praxis torde emellertid begreppet innefatta såväl det land i vilket utlänning är medborgare som, när medborgarskap saknas, där han haft sin vanliga vistelseort.

Prop. 1975/76:18 164

Ändringen i tredje stycket har föranletts av RF, Regeringens beslut angående vilka organisationer eller grupper som skaU ligga tiU gmnd för RPS förteckning bör kunna utfärdas i form av brev tUl RPS. De föreskrifter i övrigt som behövs kan utfärdas utan att detta särskilt anges i detta lagrum,

1 21 § första stycket har gjorts endast en redaktionell ändrmg i förhållande till första stycket i nuvarande 20 §, I andra stycket har i förhållande till nuvarande 2 § terrorisllagen gjorts endast den sakliga ändring som föranleds av att bosättningstillstånden avskaffas. Den fördelning av beslutanderätten meUan polismyndighet och regeringen som nu gäller i fråga om avvisning av terrorist i annat fall än då politiskt flyktingskap åberopas lämnas alltså oförändrad.

Som en sista punkt i 21 § andra stycket har införts en bestämmelse om förhör, motsvarande den som nu finns i 14 § terroristlagen.

Enligt nuvarande 20 § andra stycket UtlL gäller att poUsmyndighet skall underställa SIV awisningsärende, när utlänning åberopar politiskt flyktingskap. Detsamma gäller bl, a. när polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning skall ske. Motsvarande bestämmelse finns i förslaget i 21 a § första och andra styckena. Enligt förslaget skall underställning ske också i de fall då utlänning åberopar risk att sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergett krigsskådeplats eller i övrigt vägrat fullgöra krigstjänstgöring. Detsamma gäller när uflänningen p. g. a. de pohtiska förhållandena i hemlandet inle vUl återvända dit. De föreslagna reglema utgör en konsekvens av ändringarna i 2 § UtlL. I nu berörda fall fordras utredning av sådant slag att besluten bör fattas av SIV. Ett ytterligare skäl är att man därigenom kan erhålla en enhetUg praxis.

I 21 a § tredje stycket har för motsvarande fall i fråga om utlänning som anses som terrorist föreskrivits, att ärendet skall hänskjutas tUl SIV som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. Förslaget innefattar i förhållande till 5 § terroristlagen den ändringen, att regeringen beslutar inte endast när politiskt flyktingskap åberopas utan också i de övriga fall som anges i första stycket.

26 §

Som jag har framhållit i den aUmänna motiveringen (8.7) bör de rättsverkningar som nu följer med bosättningstillstånd i fortsättningen i allmänhet anknytas tUl ett års innehav av permanent uppehållstillständ. Paragrafen har ändrats i överensstämmelse härmed.

29 §

I paragrafens första stycke har som en ny punkt 5 införts en ny utvisningsgmnd som ersätter den i 3 § första punkten terroristlagen.

Prop. 1975/76:18 165

Av hänvisningen tiU 20 § följer att tillämpningsområdet för utvisning inskränks i förhällande till vad som nu gäller på motsvarande sätt som i fråga om avvisning. Andra stycket har ändrats i redaktionellt hänseende. Dessutom har gjorts den ändring som föranleds av bosätl-ningstiUståndets avskaffande.

30 §

I paragrafen har sammanförts nu gällande bestämmelser om vilken myndighet som har att meddela utvisningsbeslut enligt UtlL och 3 § terroristlagen. Ändringarna i 2 § UtlL har därvid beaktats.

31 §

Paragrafen innehåller i sin nuvarande lydelse bestämmelser om handläggningen vid länsrätt av utvisningsärende.

Som ett tredje stycke har tillfogats bestämmelsen i 14 § terrorist-lagen om förhör i ärende hos regeringen om utvisning av terrorist,

34 §

I fråga om denna paragraf, som innehåller bestämmelser om s. k. politisk utvisning, får jag hänvisa till vad jag tidigare har anfört (8,9,4 och 8.9,5).

35 §

I det föregående har jag föreslagit ändrade bestämmelser i fråga om förutsättningama för användande av tvångsmedel i utlänningsärenden (8.5). Jag har därvid syftat tiU att i möjlig mån uppnå en anpassning tiU vad som enligt RB gäller om personliga tvångsmedel i brottmål. Den föreslagna ordningen har intagits i andra och fjärde styckena i förevarande paragraf. I fråga om de närmare övervägandena får jag hänvisa till vad jag tidigare har anfört. Jag vill emellertid här peka på att utlänningsnämnden inte skall höras när regeringen beslutar i fråga om förvarstagande.

Enligt 35 § UtlL i dess nuvarande lydelse kan myndighet som handlägger ärende om avvisning eller avlägsnande eller ärende om verkställighet av sådan åtgärd förordna, att vederbörande utlänning skall tas i förvar eller stäUas under uppsikt. Handläggs ärendet hos regeringen, kan förordnande meddelas av länsstyrelse eller av SIV. Handläggs ärendet av verket, kan förordnande också meddelas av länsstyrelse. Kan det skäligen befaras att utlänningen avviker får åtgärden vidtas av polismyndighet. Bestämmelserna är enligt 7 § terroristlagen även tillämpliga på terrorister. Vid tillkomsten av den lagen bedömdes emellertid UtlL:s bestämmelser inte vara tillräckliga när det gällde omhändertagande av presumtiva terrorister. Ett tillräckligt snabbt omhändertagande ansågs kunna säkerställas endast om polisen gavs större

Prop. 1975/76:18 166

befogenheter att ingripa med ett omhändertagande eller ett beslut om att ställa utlänningen under uppsikt än 35 § UtlL medgav. Av skäl som närmare utvecklas i prop. 1973: 37 s, 103 föreslogs att polismyndigheten alltid skulle la utlänningen i förvar när avvisningsärendet skulle underställas regeringen p. g, a. åberopat politiskt verkställighetshinder, I de övriga fall dä regeringen hade att pröva awisningsärende i fråga om presumtiv terrorist borde polismyndighet få ta utlännuig i förvar, men detta var inte obligatoriskt. Bestämmelser av denna innebörd finns nu i 6 § terroristlagen. Jag föreslår ingen saklig ändring i nu berörda hänseende.

I första stycket av den föreslagna 35 § har tagits in en bestämmelse om obligatoriskt förvarstagande av terrorist, motsvarande bestämmelsen i 6 § första stycket terroristlagen, I tredje stycket införs en bestämmelse som ger polismyndighet rätt att ingripa med förvarstagande eller stäUa utlänningen under uppsikt när det är fara i dröjsmål. Bestämmelsen gäller såväl i terroristfallen som i övriga utlänningsärenden. För terroristfallen behålls dessutom den nuvarande bestämmelsen i 6 § andra stycket terrorisllagen om generell rätt att ingripa i awisningsärende som av annat skäl än påstått politiskt flyktingskap skall underställas regeringen eller när fråga uppkommer om utvisning.

Som framgår av andra stycket ankommer det, till skUlnad från vad som nu gäller, i övrigt endast på den handläggande myndigheten att besluta i nu berörda frågor.

De föreslagna bestämmelsema ersätter även 38 §, som föreslås upphöra att gälla,

37 §

Paragrafen anger i vilka fall tvångsåtgärd skall upphävas. Bestämmelsen har kompletterats med en regel om upphävande av förvarstagande för det fall fjortondagarsfristen har utlöpt utan att nytt förvarstagande har meddelats,

40 §

Paragrafen innehåller bestämmelser angående förhör och utseende av förhörsmyndighet. Bestämmelserna har ändrats i syfte att göra det möjligt för regeringen att i ärende som handläggs av deima delegera befogenheten att utse förhörsmyndighet,

44 §

Den särskilda besvärstiden i awisnings- och utvisningsärenden om en vecka föreslås, som jag tidigare behandlat, ersatt med eljest gällande besvärstid. Att denna är tre veckor framgår av 12 § förvaltnuigslagen (1971: 290). Förslaget föranleder ändring i förevarande paragraf.

46 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om besvärsrätt över SIV:s be-

Prop. 1975/76:18 167

slut i avvisnings- och förpassningsärenden samt över beslut om uppehållstillständ i sådana fall då utlänningsnämnden hörts enligt 12 § första stycket. De fall som avses är när tillståndet försetts med utresebeslut och när tillstånd har vägrats p. g. a. vandelsskäl.

Besvärsrätten är f. n. begränsad lill de fall då utlänningsnämnden eller någon nämndledamot anfört avvikande mening eller nämnden inle yttrat sig. Som jag tidigare redogjort för (8.3) föreslår jag alt denna begränsning av besvärsrätlen avskaffas. Vidare skall besvärsliden vara densamma som gäller i andra sammanhang, nämligen tre veckor. De föreslagna beslämmelserna har tagits in i första stycket.

I vissa fall behöver utlänningsnämnden inte höras i förpassningsärende. Detta är fallet om det är uppenbart att förpassning inte skall ske eller om förpassningen beror på att uppehållsflllstånd saknas och sådant tillstånd vägrats på grund av vandelsskäl eller har försetts med utresebeslul. I dessa fall föreligger enligt första stycket besvärsrätt redan i ärendet om uppehållstillstånd. I denna del innebär förslaget ingen ändring.

48 a §

Klagan över beslut om tagande i förvar kan f. n. endast föras, om beslutet meddelats av förvaltningsdomstol i ärende om utvisning.

Enligt förslaget införs en allmän rätt att klaga över beslut om förvarstagande. Däremot får talan inte föras mot beslut att ställa utlänningen under uppsikt. Bestämmelsen, som intagits i förevarande paragraf, innebär att polismyndighets beslut överklagas hos länsrätt och SIV:s beslut hos kammamätt. EnUgt kungörelsen (1971: 1200) om kammarrättens domkretsar m. m. upptas besvären av kammarrätten i Stockholm. Besvär över förvaltningsdomstols beslut förs liksom hittills enligt beslämmelserna i förvallningsprocesslagen (1971: 291). Mot regeringens beslut om förvarslagande (jfr 35 §) får talan inte föras.

I övrigt får jag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (8.3).

49 §

Bestämmelsen har i sakligt hänseende anpassats tiU ändringarna i föregående paragraf.

50 §

I fråga om denna paragraf får jag hänvisa till vad jag tidigare anfört (8.6).

51 §

Paragrafen reglerar den s. k. återbrytningsrälten, som f. n. tillkommer regeringen och i vissa fall SIV.

Prop. 1975/76:18 168

Jag har i den allmänna motiveringen (8.4) föreslagit att avlägsnandebeslut som inte har verkställts skall preskriberas efter viss tid. Som en följd därav har jag föreslagit vissa inskränkningar i fråga om möjligheten att återbryta sådant beslut. Förslaget föranleder ändring i denna paragraf.

Förvisningsbeslut föresläs inte bli föremål för preskription. I fråga om dessa behälls å andra sidan nuvarande återbrytningsmöjlighet för regeringen (första stycket). I visst hänseende har återbrytningsrälten dessutom utvidgats. Nuvarande lyddse torde inte medge annat än att beslutet upphävs i dess helhet. Behov har visat sig föreligga att undantagsvis upphäva endast del av avlägsnandebeslut, exempelvis på sådant sätt att ett med beslutet förenat återreseförbud ändras tiU att gälla för kortare tid än som föreskrivs i avlägsnandebeslutet. Jag vill nämna alt en sådan möjlighet har ansetts föreligga i de fall då beslut om förvisning har prövats nådevägen. Jag anser att en möjlighet bör finnas att i återbrytningsärende ändra beslutet i mildrande riktning, I förevarande paragraf har införts en bestämmelse som möjliggör detta. Vidare har angetts att regeringen, i stället för att upphäva beslutet, kan medge utlänningen att vistas här. En sådan form av "villkorlig återbrytning" förekommer i praxis och har ansetts böra lagfästas,

I fråga om awisnings-, förpassnings- och utvisningsbeslut skall, som jag närmare redogjort för i den allmänna motiveringen (8,4), återbrytning kunna ske endast p, g, a, omständigheter som inte tidigare har prövats. Bestämmelsen har tagits in i andra stycket,

I paragrafens tredje stycke har för terroristfallens del införts den bestämmelse som nu finns i 8 § terroristlagen. Verkställighetshinder enligt 54 a § har beaktats.

Fjärde stycket anger att regeringen får utfärda föreskrifter i fall som avses i första och andra styckena. Bestämmelsema motsvaras av nuvarande bestämmelser i 51 § första stycket sista punkten UtlL. 1 fråga om föreskriftemas innehåll hänvisas till motiven till 10 § i förslaget.

1 ett femte stycke har tagits in regeringens rätt att meddela föreskrifter enligt 9 § terroristlagen.

Äterbrytningsrätten har i förslaget förbehållits regeringen.

51a §

I paragrafen har tagits in bestämmelser om rätt att meddela interimistiskt beslut i ärende enligt 51 §. Som en första punkt föreskrivs alt fråga om inhibition får avgöras av det ansvariga statsrådet. Frågan bör givetvis anmälas för regeringen för dess ställningstagande till inhibi-tionen. Någon särskild bestämmelse om detta torde inte behövas.

Av praktiska skäl har inhibitionsrätt även lämnats tUl SIV. Den gäller vare sig frågan om återbrytning eller anstånd enligt 51 § tredje stycket hunnit komma under regeringens prövning eller ej. SIV skall

Prop. 1975/76:18 169

genast underrätta regeringen om sitt beslut. I det fall då ärendet ännu inte väckts hos regeringen skall SIV dessutom anmäla ärendet tiU prövning. Underrättelse bör utan särskild bestämmelse kunna lämnas till det ansvariga statsrådet.

53 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om politiskt verkställighetshinder.

Som ett nytt första stycke har tagils in en bestämmelse som klargör alt verkställighet i UtiL:s mening kan ske genom alt utlänningen, efter att ha erhållit del av beslutet, självmant lämnar landet.

54 a §

I denna paragraf har tagils upp hinder mot verkställighet i fråga om krigsvägrare och vissa andra utiänningar i behov av särskilt skydd.

I första stycket finns en bestämmelse om hinder mot befordran till land där utlänningen löper risk att sändas flll krigsskådeplats. Bestämmelsen hänger samman med ändringama i 2 §. När särskilda skäl för verkställighet föreligger och befordran inte kan ske till annat land fär verkställighet ske. Bestämmelsen är alltså inte fullt så restriktiv som 53 och 54 §§.

Andra stycket avser sådana utlänningar som kan åberopa tungt vägande skäl att inte återvända till sitt hemland på gmnd av de politiska förhållandena där (jfr 8.2). För sädan flykting föreslås, utöver de allmänna politiska verkställighetshindren i andra stycket, alt han inte får befordras till hemlandet om han kan åberopa synnerliga skäl. Bestämmelsen avser att i fråga om denna grupp öppna möjlighet alt underlåta verkställighet när detta skulle framstå som stötande för rättskänslan. Avsikten är att bestämmelsen skall tillämpas restriktivt.

58 §

1 paragrafen finns bestämmelser om handläggningen av verkställighetsärenden.

Enligt första stycket skall avvisning verkställas av polismyndighet medan verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer på länsstyrelse. Med hänsyn tUl de ofta extraordinära förhållanden som kan förekomma vid verkstäUighet av beslut om avlägsnande av terrorist föreslås alt regeringen i dessa fall får frångå de regler som i övrigt gäller om vilken myndighet som handlägger verkslällig-hetsärendet. Det kan exempelvis i utvisningsärende vara lämpligare alt verkställigheten omhänderhas av polismyndigheterna i samråd med regeringen. Ett tillägg av denna innebörd har tagits in i första stycket.

Enligt andra stycket i dess nuvarande lydelse skall, om utlänningen åberopar politiskt verkställighetshinder, ärendet med visst undantag underställas SIV, Bestämmelsen har kompletterats med hänsyn till bestämmelserna om nya skyddsgrupper.

Prop. 1975/76:18 170

I elt nytt Iredje stycke föreskrivs för moisvarande fall, att ärende som rör verkställighet av awisnings- eller ulvisningsbeslut mot terrorist, i stället skall hänskjutas till SIV som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. Bestämmelsens motsvarighet finns nu i 5 § terroristlagen,

I fjärde stycket har för terroristfallen föreskrivits förhör i verkställighetsärenden som prövas av regeringen på grund av påstående om poliflskt flykflngskap m, m. (jfr 14 § terroristlagen),

59 §

Enligt paragrafen får talan föras mot SIV:s beslut i verkställighets-ärende som underställs SIV enligt 58 § andra stycket. Besvärsrätlen är f. n. begränsad på motsvarande sätt som i 46 §,

Ändringen innebär att besvär alltid får föras och att besvärstiden är tre veckor,

60 a §

I en ny paragraf har införts de förslagna bestämmelserna om preskription av avvisnings-, förpassnings- eller utvisningsbeslut, I denna del får jag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (8.4).

63 §

I straffskalan har för arbetsgivare som i sin tjänst har utlänning utan föreskrivet arbetstillstånd införts fängelse i högst ett år enligt de närmare överväganden som jag tidigare har redovisat (8.8.2).

64 §

I fråga om första stycket får jag hänvisa till vad jag tidigare har anfört (8.6). Till ett nytt andra stycke har överförts bestämmelserna i 15 § punkt 1 och 2 terroristiagen.

65 §

Denna paragraf har kompletterats med straffbestämmelsen i 15 § punkt 3 terroristlagen.

70 §

Paragrafens lydelse har anpassats till lydelsen av 13 kap. 6 § RF,

10.2 Förslagen till lag om ändring i lagen (1968: 555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket, lag om ändring i förordningen (1968: 564) om tillfällig handel och lag om ändring i lagen (1975: 000) om tUlfällig handel

Som jag tidigare har anfört (8,7) bör den rätt att idka näring som nu tillkommer innehavare av bosältningstillstånd i fortsättningen gälla in-

Prop. 1975/76:18 171

nehavare av permanent uppehållstillstånd. Förslaget föranleder ändring i de nu avsedda författningarna.

Medborgare i nordiskt land kan inte få bosältningstillstånd. Detsamma gäller i fråga om det permanenta uppehållstiUstånd som enligt förslaget ersätter bosältningstillståndet. Som jag fömt har anfört (8.7) bör redan nu genomföras den ändringen att nordisk medborgare jämställs med utlänning som har permanent uppehållsflllstånd i fråga om rätten att idka näring i allmänhet. En förutsättning bör vara att utlänningen är bosalt här i riket. I 1968 års lag har införts bestämmelser av denna innebörd.

10.3 Förslaget tUl lag om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall

I lagen har de nuvarande bestämmelserna i 10—13 §§ terroristlagen tagils in i sak oförändrade. Lagens giltighetstid har begränsats tUl utgången av år 1976.

11 Hemställan

Jag hemstäUer att lagrådets yttrande inhämtas över förslagen till

1. lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193)

2. lag om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall.

Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Prop. 1975/76:18 172

Bilaga De remitterade förslagen

1 Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1954:193)

Härigenom föreskrives i fråga om utlänningslagen (1954: 193),

dels att 38 § skall upphöra att gäUa,i

dels att i 3—6, 12—14, 16, 16 a, 17, 39, 42 a, 43, 47, 52, 71 och 72 §§ ordet "Konungen" skall bytas ut mot "regeringen",2

dels alt 2, 9, 10, 11, 15, 19—21, 26, 29—31, 34, 35, 37, 40, 44, 46, 49—51, 53, 58, 59, 63, 64, 65 och 70 §§ skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas fem nya paragrafer, 21 a, 48 a, 51 a, 54 a och 60 a §§, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Politisk flykting skall ej utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, då han är i behov därav.

Såsom politisk flykting anses i denna lag utlänning som i sitt hemland löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås att någon på gmnd av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsattes för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svär beskaffenhet, eller ock att på gmnd av politiskt brott allvarligt straff ålägges honom.

Utlänning som, utan att vara politisk flykting, på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland ej vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför, skall ej utan särskilda skäl vägras tillstånd alt vistas i riket. Detsamma skall gälla den som övergivit krigs-skådesplats eller som flytt från sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring (krigsvägrare).

1 Senaste lyddse av 38 § 1971: 1186. ' Senaste lydelse av

3 §1974: 194 16 a §1974: 194

5 § 1957: 697 39 § 1973: 123

12 § 1968: 755 42 a § 1973: 123

16 §1968: 755 43 § 1973: 123

71 § 1973: 163.

Bosättningstillstånd medför rätt att inresa och att utan tidsbegränsning vistas i riket. Den som innehar bosätlningstillslånd äger uppehålla sig i riket, även om han icke är försedd med pass.

Bosättningstillstånd må meddelas utlänning, som är fast bosatt i riket; upphör hans bosättning här, må tillståndet återkallas.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd medför rätt att vistas i riket den tid som angivits i tillståndet. Det innefattar icke rätt till inresa, om ej delta särskilt angivits. Tillståndet må begränsas till att avse uppehåll endast inom viss del av riket, dock ej mindre del än en kommun, samt förbindas med de föreskrifter i fråga om byte av bostad och arbetsanslällning samt anmälningsskyldighet som i övrigt bedömes behövliga. Stannar utlänning kvar i riket efter det att hans tillstånd upphört alt gälla, skall han, intill dess nya föreskrifter meddelas för honom, alltjämt vara underkastad de föreskrifter som voro förbundna med tillståndet.

Beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd får innehålla föreskrift att utlänningen senast då tiden för tillståndet utgår skall utresa ur riket (utresebeslut).

Permanent uppehållstillstånd

Visering, uppehållstillstånd och bosättningstillslånd meddelas av den centrala utlänningsmyndighelen; denna myndighet beslutar även om återkallelse av bosättningstillstånd.

Visering må ock meddelas av ministern för utrikes ärendena saml, i den omfattning Konungen besiämmer, av diplomatisk eller konsulär myndighet eller polismyndighet. Om återkallelse av visering beslutar den myndighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndighelen äger jämväl återkalla visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sådan som beviljats av ministern för utrikes ärendena.

Uppehållsflllstånd må, i den omfattning Konungen besiämmer, meddelas av polismyndighet; finner polismyndigheten atl ansökan om uppehållstillstånd icke bör bifaUas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighelen. Utresebeslut må meddelas endast av den centrala utlänningsmyndigheten.

Visering och uppehållstillstånd meddelas av den centrala utlänningsmyndighelen; denna myndighet beslutar även om återkallelse av permanent uppehållstillstånd.

Visering må ock meddelas av chefen för utrikesdepartementet saml, i den omfattning regeringen besiämmer, av diplomatisk eller konsulär myndighet eller polismyndighet. Om återkallelse av visering beslutar den myndighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndighelen äger jämväl återkalla visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sädan som beviljats av chefen för utrikesdepartementet.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd må, i den omfattning regeringen bestämmer, meddelas av polismyndighet; finner poUsmyndigheten alt ansökan om uppehållstillstånd icke bör bifallas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndigheten, Utresebeslut må meddelas endast av den centrala utlänningsmyndigheten.

Konungen får förordna alt utlänning icke utan tillstånd fär

1. innehava anställning här i riket eller, i annan egenskap än handelsresande, utöva verksamhet som föranledes av anställning utomlands (arbetstillständ),

2. innehava anställning som avser befattning pä svenskt fartyg i utrikes farl (anställningslillstånd).

Förordnande enligt första stycket skall icke gälla utlänning, som

= Senaste lydelse 1968:755, * Senaste lyddse 1974: 194,

Regeringen får förordna alt utlänning icke utan tillstånd får

1, innehava anställning här i riket eUer, i annan egenskap än handelsresande, utöva verksamhet som föranledes av anställning utomlands (arbetstillstånd),

2, innehava anställning som avser befattning på svenskt fartyg i utrikes fart (anställningslillstånd).

Förordnande enligt första stycket skall icke gälla utlänning, som

19 §5 Utlänning må ock avvisas,

2) om han ämnar söka sitt uppehälle här i riket eller i Danmark, Finland, Island eller Norge och det skäligen kan antagas all han icke kommer all ärligen försörja sig;

3) om han, enligt vad känt är, under de senast förflutna två åren yrkesmässigt bedrivit otukl, yrkesmässigt utnyttjat annans otukflga levnadssätt eller yrkesmässigt bedrivit olovlig införsel eller utförsel;

4) om han tidigare inom eller utom riket blivit dömd till frihetsstraff och del skäligen kan befaras all han kommer att här i riket eller i Danmark, Finland, Island eller Norge fortsätta brottslig verksamhet;

5) om det med hänsyn tiU hans föregående verksamhet eller eljest skäligen kan befaras all han kommer alt här i riket eller i Danmark, Finland, Island eller Norge bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet; eller

6) om i lag eller med stöd av lag bestämmelse meddelats därom med anledning av resolution, som anlagils av Förenta nationernas säkerhetsråd,

Uflänning må jämväl, på begäran av den centrala uflänningsmyndigheten i Danmark, Finland, Island eller Norge, avvisas i annat fall, om det kan antagas alt han eljest begiver sig lill del land, som framställt sådan begäran.

20 § första stycket Avvisning skall ske vid utlännings ankomst lill riket eller omedelbart därefter; avvisning med stöd av 19 § må dock ske intill tre månader efter ankomsten. Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet.

21 §

Avvisning enligt 18 eller 19 § skall ske vid utlännings ankomst till riket eller omedelbart därefter; avvisning med stöd av 19 § må dock ske intill tre månader efter ankomsten. Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet.

När utlänning, vilken upptagits på förteckning som avses i 20 § tredje stycket och ej innehar visering eller uppehållstillstånd, ankommer till riket, skall polismyndigheten omedelbart meddela beslut om hans avvisning, om ej annat följer av 21 a § tredje stycket. Uppkommer hos polismyndigheten fråga om avvisning enligt 20 § av annan utlänning än som sagts nu, skall ärendet hänskjutas till den centrala utiänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. I ärende som prövas av regeringen skall förhör hållas.

Nuvarande lydelse

den centrala utlänningsmyndigheten. Den centrala utlänningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att avvisning ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtas från utlänningsnämnden.

Föreslagen lydelse

eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vUket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skaU ärendet underställas den centrala utlänningsmyndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig icke vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där. Den centrala utiänningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att avvisning ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtas från utlänningsnämnden.

ning, som innehar bosättningstillstånd eller som då åtalet väcktes sedan minst fem år tillbaka var bosatt i riket, må förvisas endast om synnerliga skäl äro därtill.

ning, som sedan minst ett år innehar permanent uppehållstillstånd eller som då åtalet väcktes sedan minst fem år tUlbaka var bosatt i riket, må förvisas endast om synnerliga skäl äro därtUl.

Förvisas utlänning, skall det men han därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet. Förordnar domstol enligt 34 kap, brottsbalken om förändring av påföljd, som ådömts jämte förvisning, må ock meddelas det beslut i fråga om förvisningen, som därav påkallas.

29 §8 Utlänning må utvisas ur riket,

1) om han yrkesmässigt bedriver olukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka ärligen försörja sig;

2) om han är hemfallen åt alkoholmissbmk eller narkotikamissbruk och finnes i följd därav vara farlig för annans personliga säkerhet eller föra ett grovt störande levnadssätt;

3) om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efler annan undandrager sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person; eller

4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utom riket genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, varför utlämning må ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på gmnd av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att här i riket fortsätta brottslig verksamhet.

Vid bedömande om utlänning bör utvisas enligt denna § skall hänsyn tagas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid han vistats i riket. Utlänning som innehar bosättningstillstånd eller som sedan minst fem år tillbaka är bosatt i riket, må utvisas endast om

' Senaste lydelse 1968: 755.

3) om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrager sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskUd person;

4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utom riket genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brotl, varför utlämning må ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihels-straff för sådant broll och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att här i riket fortsätta brottslig verksamhet; eller

5) om sådana omständigheter
föreligger som avses i 20 § första
och andra styckena.

Vid bedömande om utlänning bör utvisas enligt första stycket punkterna 1—4 skall hänsyn tagas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt tUl längden av den tid han vistats i riket. Utlänning som sedan minst ett år innehar permanent uppehållstillstånd eller som sedan minst fem är till-

Beslut om utvisning meddelas av länsrätt. Påstående av utiänning att han är politisk flykting prövas enligt 58 § i samband med verkställigheten av beslutet.

Beslut om utvisning enligt 29 § första stycket punkterna 1—4 meddelas av länsrätt. Påstående av uflänning att han är politisk flykting prövas enligt 58 § i samband med verkställigheten av beslutet. Vad nu sagts gäller även när utlänningen påstår att det föreligger annan sådan omständighet som anges i 2 §.

Beslut om utvisning enligt 29 § första stycket punkt 5 meddelas av regeringen. I ärendet skall inhämtas yttrande från den centrala utlänningsmyndigheten, om ej hinder möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande.

31 §10 I ärende hos länsrätt angående utvisning skall, om utlänningen begär del, muntlig förhandling hållas. Det åligger länsrätten att i god tid innan beslut om utvisning meddelas underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla sådan förhandhng.

Vid muntlig förhandling hos förvallningsdomstol i ärende angående utvisning äga 41 §, 42 § första och andra styckena samt, såvitt avser allmänt ombud och tolk, 42 a § tredje och fjärde styckena motsvarande tillämpning. Utöver vad som följer av 16 § förvallningsprocesslagen (1971: 291) äger domstolen förordna att förhandlingen skaU hållas inom stängda dörrar, då det påkallas av omständighetema,

/ ärende hos regeringen om utvisning enligt 29 § första stycket punkt 5 skall förhör hållas.

34 §

Uppkommer fråga om avvisning, förpassning eller utvisning eller om verkställighet av sådan åtgärd eller om verkställighet av förvisning, äger den myndighet som handlägger ärendet förordna att utlänningen skall tagas i förvar eller ställas under uppsikt.

Åtgärd enligt första stycket må ock, då Konungen handlägger ärendet, vidtagas av länsstyrelse eller den centrala utlänningsmyndighelen och, då den centrala utiänningsmyndigheten handlägger ärendet, av länsstyrelse. Kan det skäligen befaras att utlänningen avviker, må åtgärden vidtagas av polismyndighet. Anmälan om åtgärden skall skyndsamt göras hos den myndighet som handlägger ärendet, och det åligger denna myndighet att omedelbart pröva om åtgärden skall bestå.

Skall enligt 21 a § tredje stycket ärende om avvisning underställas regeringen, skall polismyndigheten taga utlänningen i förvar.

Föreligger i annat fall än som avses i första stycket sannolika skäl för avvisning, förpassning eller utvisning eller uppkommer fråga om verkställighet av sådan åtgärd eller av förvisning och kan det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen befaras att han kommer att hålla sig undan eller här bedriva brottslig verksamhet eller är hans identitet oklar, äger den myndighet som handlägger ärendet förordna att han skall tagas i förvar. Om det befinns tillräckligt, kan myndigheten i stället ålägga honom att på vissa lider anmäla sig hos polismyndighet i orten eller föreskriva annat villkor som erfordras för att hålla honom under uppsikt. Fullgör utlänning icke vad som sålunda ålagts honom, kan han tagas i förvar.

Är fara i dröjsmål får åtgärd enligt andra stycket vidtagas av polismyndighet, även om ärendet handlägges av annan myndighet. Skall enligt 21 § andra stycket ärende om avvisning underställas regeringen eller uppkommer fråga om utvisning enligt 29 § första stycket punkt 5, får polismyndighet även i annat fall taga utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt. Anmälan om ål-gärden skall skyndsamt göras hos den myndighet som handlägger ärendet, och det åligger denna myndighet alt omedelbart pröva om åtgärden skall beslå.

Utlänning får inte kvarhållas längre tid än två veckor från det han togs i förvar, om icke synnerliga skäl föreligger därtill. Innan beslut härom meddelas skall hållas

46 §13

Över den centrala utlännings-myndighetens beslut om avvisning eller förpassning så ock dess beslut i tillståndsärende, i vilket utlänningsnämndens yttrande inhämtats på grund av 12 § första stycket, må klagan föras av utiänningen. Klagan föres hos regeringen genom besvär.

Över den centrala utlännings-myndighetens beslut om avvisning eller förpassning så ock dess beslut i lillståndsärende, i vUket utlänningsnämndens yttrande inhämtats på grund av 12 § första stycket, må klagan föras av utlänningen, om utlänningsnämnden eller någon dess ledamot anfört avvikande mening eller ock nämnden i ärende rörande avvisning icke avgivit yttrande.

Vad sålunda stadgats skall ej gälla beslut om förpassning i fall då utlänningsnämndens yttrande i ärendet ej fordras.

Klagan enligt första stycket föres hos Konungen genom besvär.

" Senaste lydelse 1971:1186. " Senaste lydelse 1971: 1186,

Kan beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning icke verkställas eller föreligger eljest, vare sig beslutet verkställts eller icke, skäl att beslutet icke längre skall lända till efterrättelse, äger Konungen upphäva beslutet. I samband därmed meddelar Konungen de föreskrifter för utlänningens vistelse i riket, som må finnas påkallade.

Kan beslut om förvisning icke verkställas eller föreligger eljest, vare sig beslutet verkställts eller icke, skäl att beslutet icke längre skall lända till efterrättelse, äger regeringen upphäva beslutet i dess helhet eller i viss del eller ock medge att utlänningen utan hinder av beslutet får vistas i riket.

Första stycket gäller, med det undantag som anges i tredje stycket, i fråga om beslut om avvisning, förpassning eller utvisning, som på grund av omständighet som icke tidigare prövats finnes icke längre böra lända till efterrättelse.

Meddelar regeringen beslut om avvisning enligt 20 § eller utvisning enligt 29 § första stycket punkt 5 men möter på grund av vad i 53—54 a §§ sägs hinder mot verkställighet av beslutet eller föreligger annars särskild anledning att verkställighet ej bör äga rum, skall förordnas att verkställighet tills vidare ej får ske. Beslut om avvisning eller utvisning som nu sagts eller förordnande att verkställighet av sådant beslut ej får ske skall omprövas när anledning förekommer därtill.

Upphäves beslut enligt första eller andra stycket eller medges utlänningen rätt att utan hinder av beslutet vistas här i riket, får regeringen i samband därmed meddela sådana föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket som anges i 34 §.

Skall verkställighet icke ske i fall som avses i tredje stycket eller har i annat fall meddelats be-

53 §

Beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning anses verkställt när utlänningen, sedan han fåll del av beslulel, rest ut ur landet.

Utlänning må icke vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning befordras till land, där han löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse, och ej heUer till land, där han icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk.

54 a

Uflänning må icke vid verkställighet befordras till land, där han löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse och ej heller till land, där han icke åtnjuter trygghet mot alt bliva sänd tiU land, i vilket han löper sådan risk.

Nuvarande lydelse

58 Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer pä länsstyrelse.

Påstår utlänningen att han i det land, till vilket han skulle befordras, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller att han där icke åtnjuter trygghet mot alt bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påslåendet icke uppenbart orikligt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighelen; underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala uflänningsmyndigheten har alt, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndighelen uppenbart alt verkstäUighet ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtas frän uflänningsnämnden.

Föreslagen lydelse

Anför i annat fall utlänning som avses i 2 § tredje stycket synnerUga skäl för att han icke skall sändas till sitt hemland, må han icke vid verkställighet befordras dit eller till land, i vilket han löper risk att bliva sänd till sitt hemland.

§15

Avvisning skall så snart del kan ske verkställas av polismyndighet. Verkslällighel av förpassning, förvisning och utvisning ankommer på länsstyrelse, / fall som avses i 20 § eller 29 § första stycket punkt 5 äger regeringen förordna annorlunda.

Påstår utlänningen alt han i det land, lill vilket han skulle befordras, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk alt sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigsskådeplats eller eljest vägrat fullgöra krigstjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mol alt bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart orikflgt, skall, utom i fall som avses i 20 § och 29 § första stycket punkt 5, ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighelen. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig ej vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där. Underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala utlänningsmyndighelen har alt, efler uflänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndighelen uppenbart alt verkställighet ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan alt yttrande inhämtas frän uflänningsnämnden.

Nuvarande lydelse

Avser verkställighet, som enligt andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndighelen, förpassning och har förhör icke hållits i förpassningsärendet, skaU, om utlänningen begär det, förhör hållas. Det åligger den centrala utlänningsmyndigheten att, innan ärendet avgöres, underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla förhör.

Finner den centrala utlännings-myndigheten anledning till verkställighet enligt 54 §, skall frågan härom underställas Konungeit.

Föreslagen lydelse

Påstår utlänningen i fall som avses i 20 § eller 29 § första stycket punkt 5 att det föreligger sådant förhållande som sägs i andra stycket, skall ärendet hänskjutas till den centrala utlänningsmyndighelen, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. Vad nu sagts skall dock ej gälla i ärende om verkställighet av beslut varigenom påståendet redan prövats.

Avser verkställighet, som enligt andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, förpassning och har förhör icke hållils i förpassningsärendet, skall, om utlänningen begär del, förhör hållas. Det åligger den centrala utlänningsmyndighelen alt, innan ärendet avgöres, underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla förhör, / ärende som enligt tredje stycket prövas av regeringen skall förhör hållas.

Finner den centrala utlänningsmyndighelen anledning till verkställighet enligt 54 §, skall frågan härom underställas regeringen.

Underlåter utlänning, som utan erforderligt tillstånd uppehåller sig i riket, att göra ansökan om tUlstånd; eller

innehar utlänning sådan anställning eller utövar han sådan verksamhet, för vilken arbetstillstånd fordras, ulan att hava sådant tillstånd; eller

har någon utlänning i sin tjänst, ehuru denne icke, då så erfordras, har arbetstillstånd eller anställningstillstånd,

straffes med dagsböter.

Underlåter utlänning, som utan erforderligt tillstånd uppehåller sig i riket, alt göra ansökan om tUlslånd; eller

innehar utlänning sådan anställning eller utövar han sådan verksamhet, för vilken arbelsflUstånd fordras, ulan alt hava sådant tillstånd

dömes till dagsböter.

Den som har utlänning i sin tjänst, ehuru denne icke, då så erfordras, har arbetstillstånd eller anställningstillstånd, dömes till dagsböter eller, där omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst ett år.

Den som icke gör anmälan, vilken är föreskriven i författning, utfärdad med stöd av denna lag, eller som i sädan anmälan eUer i ansökningsärende enligt denna lag eller sådan författning mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift;

den som hjälper utlänning att inkomma i riket i strid mot föreskrift i denna lag eller i författning, utfärdad med stöd därav;

uflänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att hava pass, tillstånd all inresa, tillstånd att vistas i riket eller arbetstillstånd, överträder bestämmelserna i denna lag eller vad med stöd av lagen blivit föreskrivet; samt

uflänning som försöker hindra

" Senaste lydelse 1974: 194,

Den som icke gör anmälan, vUken är föreskriven i författning, utfärdad med stöd av denna lag, eller som i sådan anmälan eller i ansökningsärende enligt denna lag eller sådan författning mot bätlre vetande lämnar oriktig uppgift eller svikligen förtiger förhållande av betydelse;

den som hjälper utlänning att inkomma i riket i strid mot föreskrift i denna lag eller i författning, utfärdad med stöd därav;

utiänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet alt hava pass, tillstånd att inresa, tillständ att vistas i riket eller arbetstillstånd, överträder bestämmelserna i denna lag eller vad med stöd av lagen blivit föreskrivet; samt

utlänning som försöker hindra

Nuvarande lydelse

verkställighet av beslut om hans avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning,

straffes med dagsböter eller, där omständighetema äro försvärande, med fängelse i högst sex månader.

65 §

Överträder utlänning föreskrift, meddelad med stöd av denna lag, att han icke må uppehålla sig utanför viss orl, viss kommun eller visst polisdistrikt, straffes med fängelse i högst ett år eUer, där omständigheterna äro mildrande, med dagsböter.

Föreslagen lydelse

verkställighet av beslut om hans av\'isning, förpassning, förvisning eller utvisning,

dömes till dagsböter eller, där omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst sex månader.

Till fängelse i högst elt år eller, där omständigheterna är mildrande, till dagsböter dömes, utan hinder av första stycket,

den som hjälper utlännittg att inkomma i riket beträffande vilken föreligger sådana omständigheter som avses i 20 § första och andra styckena samt

utlänning som försöker hindra verkställighet av beslut om avvisning enligt 20 § eller utvisning enligt 29 § första stycket punkt 5.

Överträder utlänning föreskrift, meddelad med stöd av denna lag, att han icke må uppehålla sig utanför viss ort, viss kommun eller visst polisdistrikt, eller överträder utlänning föreskrift som meddelats enligt 51 § femte stycket, dömes till fängelse i högst ett år eller, där omständigheterna är mildrande, //// dagsböter.

Vid krig eller krigsfara, vari riket befinner sig, eller under andra utomordentliga förhållanden äger Konimgen utfärda särskUda föreskrifter om utlännings inresa och uppehåll i riket, rält flll anställning här och avlägsnande härifrån samt om uflännings omhändertagande i anstalt eller förläggning.

Har Konungen i annat fall än då riket är i krig meddelat bestäm-m.elser om verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning, vUka avvika från vad som stadgas i 53 och 54 §§, eller

" Senaste lyddse 1973: 163.

Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, äger regeringen utfärda särskUda föreskrifter om utlännings inresa och uppehåll i riket, rätt till anställning här och avlägsnande härifrån samt om utlännings omhändertagande i anstalt eller förläggning.

Har regeringen i annat fall än då riket är i krig meddelat bestämmelser om verkstäUighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning, vilka avvika från vad som stadgas i 53 och 54 §§,

Utlänning som ej har bosältningstillstånd men är bosatt här i riket är likställd med svensk medborgare beträffande rätten att idka följande näringar:

1. jordbruk jämte binäring vUken icke drives som självständigt företag,

2. skogsbruk i den mån det ej omfattar förädling av råvara,

3. fiske,

4. rederirörelse med svenskt fartyg i vilket utlänningen äger del,

1 Senaste lydelse av 32 § 1971: 574.

Utlänning som ej avses i 3 § men som är bosatt här i riket är likställd med svensk medborgare beiräffande rätten att idka följande näringar:

1. jordbruk jämte binäring vilken icke drives som självständigt företag,

2. skogsbruk i den mån det ej omfattar förädling av råvara,

3. fiske,

4. rederirörelse med.svenskt fartyg i vilket utlänningen äger del.

Prop. 1975/76:18 191

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5. undervisningsverksamhet, 5. undervisningsverksamhet,

6. verksamhet som läkare, tand- 6. verksamhet som läkare, tandläkare och veterinär. läkare och veterinär.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976.

3 Förslag till

Lag om ändring i förordningen (1968: 564) om tillfällig handel

Härigenom föreskrives att 3 § förordningen (1968: 564) om tillfällig handel skall ha nedan angivna lydelse.

3 § TillfälUg handel får drivas endast efter särskilt tiUstånd,

Svensk medborgare och utlän- Svensk medborgare och utlän
ning som har bosättningstillslånd ning som har permanent uppe-
får dock utan flllslånd driva tUl- hållslillstånd får dock utan till
fällig handel med livsmedel, blom- stånd driva tillfällig handel med
mor och alster av inhemsk hem- livsmedel, blommor och alster av
slöjd saml med andra varor om inhemsk hemslöjd samt med andra
handeln drives i lokal över vilken varor om handeln drives i lokal
han förfogar. Vidare får, förutom över vilken han förfogar. Vidare
svensk medborgare, utlänning som får, förutom svensk medborgare,
har bosättningstillstånd utan till- utlänning som har permanent up-
stånd driva tillfällig handel med pehållstillstånd utan tillstånd driva
tryckt skrift. tillfällig handel med tryckt skrift.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976 och gäller till utgången av juni 1976.

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1975: 000) om tillfällig handel

Härigenom föreskrives att 3 § lagen (1975: 000) om tUlfäUig handel skall ha nedan angivna lydelse.

Lydelse enligt prop 1975: 52 Föreslagen lydelse

3 §
Tillfällig handel får drivas endast efter särskUt tillstånd.
Svensk medborgare och utlän- Svensk medborgare och utlän
ning som har bosältningstillstånd ning som har permanent uppe-
får dock utan tillstånd driva till- hållstillstånd får dock utan till
fällig handel med livsmedel, blom- stånd driva tillfällig handel med
mor och alster av inhemsk hem- livsmedel, blommor och alster av
slöjd. Vidare får, förutom svensk inhemsk hemslöjd. Vidare fär, för
medborgare, utlänning som har utom svensk medborgare, utlän-
bosätlningstillslånd utan tillstånd ning som har permanent uppe-
driva tillfällig handel med tryckt hållslillstånd ulan tillstånd driva
skrift. tillfällig handel med tryckt skrift.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976,

Prop. 1975/76:18 192

5 Förslag till

Lag om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall

Härigenom föreskrives följande,

1 § Skall på grund av förordnande enligt 51 § tredje stycket utlän
ningslagen (1954:193) av regermgen meddelat beslut om awisning eller
utvisnmg ej verkställas, äger 2—5 §§ tillämpning beträffande utlänning
som avses med beslutet.

Har enligt utlännmgslagen meddelats beslut i andra fall än sädana som avses i första stycket om awisning, förpassning, förvisning eller utvisning och kan beslutet ej verkställas, får regeringen, om sådana omständigheter föreligger beiräffande utlänningen som avses i 20 § första och andra styckena samma lag, förordna alt 2—5 §§ skaU äga tiUämpning.

2 § Finnes det vara av betydelse för att utröna huruvida organisa
flon eller grupp som avses i 20 § andra stycket utlänningslagen (1954:
193) planlägger eller förbereder åtgärd som utgör hot mol allmän ord
ning och säkerhet, får utlänning, som avses i 1 §, underkastas husrann
sakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av sådan utlänning får
också tagas fingeravtryck och fotografi.

Förordnande om åtgärd enligt första stycket meddelas av polismyndighet. I fråga om sådan åtgärd gäller i övrigt bestämmelserna i 28 kap, rättegångsbalken i tillämpliga delar,

3 § För ändamål som avses i 2 § första stycket kan rällen, om syn
nerliga skäl föreligger, meddela polismyndighet tillstånd alt taga del av
samtal till och från telefonapparat, som innehaves eller eljest kan an
tagas komma all begagnas av utlänning som avses i 1 §,

Rätlen kan för ändamål som avses i 2 § första stycket, om synnerliga skäl föreligger, även meddela polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts lill eller avsänts från utlänning, som avses i 1 §, och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finnes hos post-, telegraf-, jämvägs- eller annan befordringsanstalt,

I tiUslånd som avses i andra stycket kan rätlen förordna, alt i tUlståndet avsedd försändelse, som ankommer lill befordringsanstalt, skall kvarhållas till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Förordnandet skall innehålla underrättelse alt meddelande om åtgärden ej får utan tiUslånd av den som har begärt åtgärden lämnas avsändaren, mollagaren eller annan,

4 § TUlslånd som avses i 3 § skaU meddelas att gälla viss tid ej över
stigande en månad. Tiden räknas, vid tillstånd till telefonavlyssning från
den dag tiUståndet delgavs tdefonanslaltens föreståndare och i övriga
fall frän den dag tillståndet meddelades.

Fråga om tillständ prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. Rättens avgörande sker genom slutligt beslut. Sådant beslut går omedelbart i verkställighet. I fråga om förfarandet äger i övrigt

Prop. 1975/76:18 193

bestämmelserna i rättegångsbalken om förfarandet vid rättens prövning av fråga som under förundersöknmg i brottmål uppkommit om åtgärd enligt 27 kap, 16 § nämnda balk moisvarande tillämpning,

5 § Uppteckning som ägt rum vid telefonavlyssning får ej granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. Innehåller uppteckningen något som ej är av betydelse för det ändamål som föranlett avlyssningen, skall den i sådan del efter granskningen omedelbart förstöras.

Försändelse eller annan handling som omfattas av tillstånd enligt 3 § får ej närmare undersökas, öppnas eller granskas av annan än rätlen, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. Handling varom här är fråga skall undersökas snarast möjligl. När undersökningen har slutförts, skall försändelse som finnes hos befordringsanstalt tillställas den tUl vUken försändelsen är ställd och annan handling återlämnas till den hos vilken handlmgen påträffats, om ej beslag sker enligt därom gällande bestämmelser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1976 och gäller lill och med den 31 december 1976.

Prop. 1975/76:18 194

Utdrag
LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde 1975-10-07

Närvarande: justitierådet Comadi, regeringsrådet Paulsson, justitierådet Fredlund, justitierådet Mannerfelt,

Enligt lagrådet den 10 september 1975 lillhandakommet utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 5 juni 1975 har beslutats att lagrådets yttrande skall inhämtas över upprättade förslag till

1, lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193),

2, lag om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall.

Förslagen, som finns bilagda detta protokoll, har den 4—10 juni och den 11—22 september 1975 inför lagrådet föredraghs av hovrättsassessorn Gerhard Wikrén.

Lagförslagen föranleder följande yttranden inom lagrådet.

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

2 § Lagrådet:

I många länders lagstiftning finns bestämmelser om s.k. flykflngföi-klaring. Genom en sådan förklaring kan den som anser sig vara politisk flykting i ett land erhålla — i regel på ett tidigt stadium av sin vistelse i landet -— en mer eller mindre auktoritativ och bindande förklaring från myndigheternas sida beträffande frågan huruvida han kommer att behandlas som politisk flykting eller ej. Motsvarighet till dylik förklaring saknas i vår lag, och de nu föreslagna ändringarna medför ingen förändring i sådant hänseende. Ämnet behandlas i avsnittet 8.2 i remissprotokollet. Som framgår av vad där anförts föreslog utlänningsutredningen, att etl sådant institut skulle införas i utlänningslagen. Förklaringen skulle dock enligt utredningens mening vara blott deklaralorisk och således inte bindande vid myndigheternas fortsalla behandUng av frågan om flyktingens kvarstannande i landet. Man måste håUa med föredraganden om all en flyklingförklaring med dyUka inskränkta verkningar inte är mycket värd. Å andra sidan är det svårt att passa in etl institut, som innebär en bindande flyklingförklaring, i vårt förvaltningsrältsliga system,

I detta dilemma — ty i en rällsslat måste det väl anses angeläget att en flykting så snart som möjligt kan få ett ordentligt besked huruvida

Prop. 1975/76:18 195

han får asyl eller ej — har ansträngningarna närmast inriktats på att skapa ett surrogat för flyktingförklaringen.

Flyktingkonventionen — som Sverige biträtt — förutsätter att konventionsstat tar StäUning till asylfrågan när ansökan görs om resedokument (jfr kungörelsen 1955: 29 om resedokument för vissa flyktingar). Hos oss är det SIV som utfärdar resedokument. Även om SIV anser att sökanden är politisk flykting och beviljar hans ansökan om resedokument, binder dock detta ställningslagande ej vid framtida prövning av frågor, där det politiska flyktingskapet kan ha betydelse. Avslagsbeslut kan emellertid alltid överklagas hos regeringen (remissprotokollet avsnitt 8.3, ingressen); och har regeringen prövat frågan, kan dess beslut givetvis antagas få stor faktisk genomslagskraft. -— På det hela taget kan emellertid beslut i anledning av ansökan om resedokument inte på €tl rimligt säll ersätta en flyktingförklaring.

Beslut av SIV som innefattar avslag på begäran om uppehållstillstånd kan i regel inte överklagas. Om SIV i ell dylikt ärende underkänt flyktingens begäran att bli betraktad som politisk flykting, kan frågan alltså inle bringas under regeringens prövning. Del händer emellertid ej sällan, att utlänningar trots att de vägrats uppehållstUlstånd kommer alt kvarstanna i landet under lång lid med de prövningar och svårigheter för dem som detta medför, ej minst om de själva betraktar sig som politiska flyktingar. Under det nu förevarande lagstiftningsärendets gång har SIV därför föreslagit, atl beslut innefattande avslag på ansökan om uppehållstiUstånd regelmässigt skall förbindas med förpassningsbeslut, som skall kunna överklagas hos regeringen. Genom en sådan ordning skulle alltså asylfrågan på etl tidigt stadium kunna bringas under regeringens prövning, och sådan prövning skulle kunna innebära elt rimligt surtogat för flyklingförklaring.

Föredragande statsrådet har visserligen funnit, alt definitiv ställning till SIV:s förslag i denna del inte kan tagas i förevarande sammanhang, framför allt därför alt regeringskansliet ej är utbyggt för den ökning av antalet utlänningsärenden som väntas bli följden av reformen. Redan nu i höst skall emellertid en ny utredning tiUsättas för översyn av utlänningslagstiftningen, och denna utredning skall med förtur behandla den fråga som här avses.

Lagrådet utgår frän att det nu behandlade spörsmålet genom en sådan utredning löses på ett tillfredsställande sätt.

Conradi tUlägger:

I förvisningsärenden har ett samarbete etablerats mellan fängelsemyndigheterna och SIV gående ut på att SIV i tveksamma fall av politiskt flyktingskap tidigt under slraffverkställighelen lämnar elt (i och för sig oförbindande) förhandsbesked humvida förvisningen kommer att kunna verkstäUas eller ej. Går beskedet ut på att förvisningen sannolikt ej kommer att kunna verkställas, kan fängelseledningen inrikta sina frigiv-

Prop. 1975/76:18 196

ningsförberedelser på att ordna förhållandena tillfredsställande för den intagne i Sverige efter frigivningen. Ordningen synes fungera bra.

10 § Lagrådet:

Den nuvarande regleringen beträffande bosättningstiUstånd skall enUgt det remitterade förslaget utmönstras ur denna och andra paragrafer. Därvid synes dock inte ha uppmärksammats att även 7 § nänrner bosättningstillstånd och alltså bör ändras på motsvarande sätt. Därjämte bör i samma paragraf ordet "Konungen" bytas ut mot "regeringen". Paragrafen bör därför jämkas på följande sätt: "Regeringen äger förordna att utiänning icke utan tillstånd må inresa eller uppehålla sig i riket; tillstånd meddelas såsom visering eller uppehållstillstånd,"

20 § Lagrådet:

Enligt 1 § terrorisflagen gäUer som enda rekvisit för avvisning, att det fmns gnmdad anledning antaga, att hit anländ utiänning tUlhör eUer verkar för terroristorganisation eller terroristgrupp av i lagen närmare beskriven typ, I förevarande paragraf, som motsvarar 1 § terroristlagen, föreslås den ändringen i förhållande till gäUande rätt, att för awisning dessutom skall krävas, att det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller eljest föreligger fara för att han medverkar till terroristaktion av visst angivet slag. Detta rekvisit synes ha tillagts närmast för att awisning ej skall ske av passiva medlemmar av terroristorganisation utan lydnadsplikt för medlemmarna. Förslaget förefaller genom denna ändring komma att gå utöver vad försiktigheten påkaUar, Att en person tagit ett sådant steg som att ingå som medlem i terroristorganisation av den utomordentligt farliga typ som det här gäller måste i princip anses tUlräckligt för att han i det sammanhang varom nu är fräga skall presumeras vara potentiellt farlig. Den omständigheten att medlem av sådan organisation ännu inte deltagit aktivt i organisationens verksamhet utgör, vare sig han är underkastad lydnadsplikt gentemot organisationen eller inte, en osäker grund för antagandet att han även fortsättningsvis skulle förhålla sig passiv och därför trots sitt medlemskap vara ofarhg. Av intresse är vidare, atl del mestadels är svårt eller omöjligt för myndighet eller annan utomstående att skaffa sig någon kunskap om vad en medlem av en terroristorganisation tidigare förehaft sig, vilken roll han i verkUgheten spelar eUer vilken makt organisationen har över sina medlemmar. När vid tUlämpning av den föreslagna awisningsregeln fråga uppkommer, humvida medlem av

Prop. 1975/76:18 197

terroristorganisalion är aktiv eller passiv, hamnar man därför läll i den situationen, att det på gmnd av bristande tillgång till erforderliga upplysningar i saken framstår såsom ovisst, hur det förhåller sig härmed. Som förslaget är utformat, lärer vid ovisshet härom avvisning inte kunna ske. Vad ovan sagts gäUer också, när fråga uppkommer huruvida passiv medlem är underkastad lydnadsplikt eller ej. Med hänsyn flll nu berörda förhåUanden kan man inte lämna den eventualiteten ur räkningen all i realiteten aktiva medlemmar av lerroristorganisationer med utnytflande av de uppenbara utredningssvårighelerna får tillträde tUl vårt land genom atl ge sig ut för att vara passiva medlemmar. Intresset alt öppna våra gränser för passiva medlemmar av hithörande lerroristorganisationer kan inte anses ha den tyngd, alt det bör tillgodoses även lill priset av försämrade möjligheter att skydda befolkningen i vårt land för den internationella terrorismens framfart.

Goda skäl talar således för att avvisning liksom för närvarande skall ske, när det finns grundad anledning antaga, atl hit anländ utlänning tillhör eller verkar för organisation eller grupp som avses i andra stycket av förevarande paragraf. Undantag härifrån bör ej sträcka sig längre än flll fall, där det förekommer sådan utredning alt fog finns för anlagandel atl det inte föreligger någon fara för atl han medverkar till terrorist-aktion här i riket. Biträdes detta kan 20 § första slyckel förslagsvis få följande lydelse: "Utlänning som ankommer tiU riket skall avvisas, om det finns grundad anledning antaga atl han tillhör eUer verkar för organisation eller grupp som avses i andra slyckel. Awisning skall dock icke ske, om med fog kan antagas, atl det ej föreligger fara för att han här i riket medverkar till handling som anges i nämnda stycke."

21 a § Lagrådet:

Enligt 2 § första stycket utlänningslagen skall politisk flykting inle utan synnerliga skäl vägras fristad i riket då han är i behov därav. Mot bestämmelsen korresponderar 53 och 54 §§ som behandlar s. k. politiskt verkställighetshinder. Gör i avvisnings- eller verkställighetsärende utlänningen invändning om politiskt flyktingskap, skall ärendet enligt 20 § andra stycket i dess nuvarande lydelse (21 a § första stycket i förslaget) och 58 § underställas SIV, så snart påståendet inte är uppenbart oriktigt.

1 remissprolokollet har föreslagits en liknande särbehandling av vissa andra skyddsbehövande än politiska flykflngar. Sålunda har bl. a, föreslagils alt utlänning som, ulan att vara politisk flykting, på gmnd av de politiska förhållandena i sitt hemland inle vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför inte utan särskilda skäl skall förvägras att vistas i riket (2 § tredje stycket

13 Riksdagen 1975/76.1 saml. Nr 18

Prop. 1975/76:18 198

första meningen). I fråga om denna gmpp har i 54 a § andra stycket föreskrivits verkställighetshinder i visst fall. Beträffande nu berörda utlänningar har föreslagits, att ärenden om avvisning eller verkställighet skall underställas SIV när utlänningen påstår sig inle vilja återvända till hemlandet på gmnd av de politiska förhållandena där (21 a § första stycket och 58 § andra stycket).

Med den utformning de nu föreslagna underslällningsbestämmdsema getts blir emellertid polismyndighet eller länsstyrelse skyldig atl, utan någon som helst prövning av det berättigade i utlänningens påstående, underställa SIV ärendet så snart utlänningen med hänvisning flll de politiska förhållandena i hemlandet säger sig inte vilja återvända dit. Detta blir enligt den föreslagna lydelsen av lagtexten fallet också när påståendet görs av exempelvis en dansk, finsk eller norsk medborgare. En sådan ordning är inle lämplig och synes inte heller ha varit avsedd.

För att få närmare överensstämmelse med vad som gäller när politiskt flyktingskap åberopas föreslår lagrådet att i 21 a § första stycket och 58 § andra stycket efler orden "de politiska förhållandena där" tilläggs: "och de omständigheter han åberopar tUl stöd härför icke kan lämnas ulan avseende".

26 § Mannerfelt:

EnUgt det remitterade förslaget skall bosättningstiUstånd avskaffas och de rättsverkningar som nu följer av bosättningstUlstånd skall i stället — med visst undantag — anknytas till ett års vistelse här i riket efler erhållande av permanent uppehållstiUständ. Allmänt sett har jag intet alt erinra häremot. Den föreslagna förändringen föreslås emellertid gälla även i fräga om förvisningsinstitulet, vilket jag i vart fall i nuvarande läge finner vara betänkligt. Verkningarna av förslaget i den delen har nämligen icke blivit kartlagda i remissprotokollet eller i SIV:s däri åberopade skrivelse, vilken för övrigt inte varit på remiss till någon domslol eller till RÅ eller annan företrädare för åklagarväsendet.

Det remitterade förslaget innebär i praktiken att alla utlänningar med uppehållstillstånd redan efter ungefär två års vistelse här kommer i det läget alt de icke kan förvisas med mindre synnerliga skäl är därtill. Eftersom man i rättstillämpningen upprätthåller mycket höga krav för att "synnerliga skäl" skall anses föreligga, medför förslaget en stark begränsning av förvisningsinstitulets tillämplighet. Så blir faUet beträffande utlänningar i den säkerligen ganska betydande kategori, som faller utanför kretsen av bosätlningstillståndsinnehavarna och de nordiska grannländernas härvarande medborgare; de sistnämnda behöver ju ej uppehållstillstånd och drar alltså ej nytta av förslaget. Såvitt jag känner lill har icke någon kritik framförts om alt förvisningsregleringen

Prop. 1975/76:18 199

eller tUlämpningen därav skulle vara för sträng när det gäller de utlänningar (med uppehållstUlstånd och en vistelsetid har på mellan två och fem år) vilka enligt förslaget skulle i väsentlig mån skyddas mot förvisning. Det bör här eruiras om att nuvarande förvisningsregel förutsätter att utlänningen övertygats om allvarligt brott och därjämte, i de praktiskt viktigaste fallen, befaras fortsätta brottslig verksamhet. Den utgör alltså ett viktigt medel för alt det svenska samhället skall kunna befria sig frän dokumenterat kriminella individer, medan dessa ännu har endast ringa eller måtflig anknytning till riket. I vilken utsträckning förvisningsdomar mot utlänningar inom den nyss angivna kategorin har förekommit är i nuvarande läge outrett; för egen del skulle jag inte bli förvånad om en undersökning skulle visa alt fråga är om minst ett hundratal fall varje år. Att man utan underlag nu skulle genomföra den avsedda begränsningen av förvisningsinstitulets räckvidd finner jag icke tillrådligt.

På grund av det anförda vill jag i nuvarande läge avstyrka, alt i 26 § andra stycket andra meningen inbegrips utlänning som sedan minst etl år innehar permanent uppehållstiUstånd, I stället förordar jag att — i ell övergångsskede i avvaktan på aviserad utredning om förvisningsinstitulet — de föreslagna övergångsbestämmelserna kompletteras med följande föreskrift: "Vad som föreskrives i 26 § andra stycket andra meningen beträffande den som dä åtal väcktes sedan minst fem år tillbaka var bosalt i riket skaU äga motsvarande tUlämpning beträffande den som vid denna lags ikraftträdande innehar bosättningstillslånd."

Jag är inte omedveten om att mitt förslag innebär en viss skärpning såtillvida som den i förvisningshänseende gynnade gmppen inte kommer att tillväxa genom nytillkommande bosättningsstUlslånd, Denna konsekvens i elt övergångsskede anser jag vara att föredraga framför att i blindo genomföra det remitterade förslaget i förevarande del,

34 § Conradi:

Paragrafen innehåller regler om s.k. poUtisk utvisning. Enligt lagrummets gäUande lydelse fär sådan utvisning ske, när det finnes påkallat av hänsyn till rikels säkerhet eller eljest i statens intresse. I lagrådsremissen föreslås nu, att den andra utvisningsgmnden (statens intresse) skall försvinna.

Detta kan inte anses välbetänkt. I remisskritiken har framhållits att behov föreligger att kunna utvisa utlänning som, utan att begå brottslig handling, bedrivit verksamhet som direkt tar sikte på att påverka de politiska förhållandena i andra länder och som är ägnad alt skada vårt lands förhållande till dessa länder.

Varken utvisningsgrunden "hänsyn tiU rikets säkerhet" eller terrorist-

Prop. 1975/76:18 200

reglerna möjliggör i tUlräcklig mån utvisning i de fall som sålunda fram-dragits under remissbehandlingen.

Den nu behandlade frågan har i paragrafen sammankopplats med spörsmålet om regeringens rält att meddela föreskrifter för utlänningen. Enligt vad som anges i bestämmelsen såsom den för närvarande lyder får regeringen, på samma grunder som må åberopas för politisk utvisning, föreskriva inskränkningar och villkor för en utlännings vistelse i riket. Del remitterade förslaget innebär, alt sädana inskränkningar och vUlkor bara får gälla vistelseort, byte av bostad och arbetsanslällning samt anmälningsplikt.

Jag vill anföra ett exempel. Anlag alt en hög utländsk officer efter att ha gjort elt misslyckat kuppförsök mot regimen i sitt hemland flyr tiU Sverige och söker asyl här. Då skulle den svenska regeringen enligt föredragande statsrådels mening inle äga föreskriva, att han ej här får bedriva politisk verksamhet riktad mot regimen i hemlandet och regeringen skulle ej heller, om han deltager i sådana konspirationer, vare sig han därigenom överträtt villkor som nyss nämnts eller ej, äga utvisa honom. Del förutsattes, att denne utlänning varken är terrorist eUer äventyrar vårt lands säkerhet; ej heller har han begått gärning som är brottslig enligt svensk lag.

För min del kan jag inte acceptera sådana inskränkningar i Sveriges handlingsfrihet, vilka för övrigt synes sakna motsvarighet i andra länder. Jag menar, att en uflänning av denna sort — han må i övrigt vara hur aktningsvärd som helst — inte är önskvärd här; han bör inte få vistas i Sverige för att på nu angivet säll kunna försämra våra rdalioner med främmande makt.

Jag föreslår, att den nuvarande formuleringen av 34 § i sak bibehålles. Skulle emellertid en "uppstramning" av ullrycket "i statens intresse" anses önskvärd — termen uppstramning har hämtats från remissprotokollet där saken diskuterats — kan den åstadkommas genom att orden "i statens intresse" utbytes mot "av ett väsentUgt statsintresse".

35 § Lagrådet:

I fjärde stycket av förevarande paragraf föreslås atl utlänning inte får kvarhållas längre tid än två veckor från det han togs i förvar, om ej synnerliga skäl föreligger därtill, och att beslut om kvarhållande i förvar för varje gång inle skall gälla längre tid än fjorton dagar från beslutets dag. Någon begränsning av tiden för hållande i förvar skall emellertid inte gälla när beslut om avlägsnande har meddelats. Härmed torde avses även den situationen atl sådant beslut ännu inle vunnit laga kraft.

Regler om längsta tid för hållande i förvar finns för närvarande i 38 § utiänningslagen. Enligt detta lagrum gäller som allmän regel alt uflän-

Prop. 1975/76:18 201

ning inte får hållas i förvar längre tid än tre månader, om ej synnerliga skäl därlUl föreligger, och att beslut om kvarhållande för varje gång ej gäller längre tid än tre månader från beslutets dag. Beslut om kvarhållande meddelas, i ulvisningsärende hos förvaltningsdomstol av domstolen och i andra fall av regeringen. När beslut ankommer på regeringen gäller vidare att kvarhällandefrägan skall underställas regeringen så snart anledning föreligger att hålla utlänningen i förvar längre tid än en månad.

Förslaget att förvarsbeslut skall gälla utan tidsbegränsning för det fall att avlägsnandebeslut meddelats är ägnat att väcka betänkligheter ur rättssäkerhetssynpunkt. Det synes enligt lagrådets mening rimligt atl viss tidsbegränsning behålles även för detta faU. Sådan tid kan förslagsvis bestämmas till två månader. För att utlänning i delta läge skall få kvarhållas längre tid bör fordras att synnerliga skäl för sådant kvarhållande föreligger. Vidare bör föreskrivas alt beslut om kvarhåUande för varje gång inle skall gäUa längre tid än två månader frän beslutets dag.

Med hänvisning till det anförda föreslår lagrådet, att fjärde stycket av förevarande paragraf ges följande lydelse: "Uflänning får icke kvarhållas längre tid än två veckor eller, när beslut meddelats om awisning, förpassning, förvisning eUer utvisning, tvä månader från det han togs i förvar, om icke synnerliga skäl föreligga därtill. Innan beslut härom meddelas skall hållas förhör eller, om förvaltningsdomstol handlägger ärendet, muntlig förhandling. Beslut om kvarhåUande i förvar gäller för varje gång icke längre tid än två veckor eller, när beslut meddelats om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning, tvä månader från beslutets dag,"

48 a § Lagrådet:

I denna paragraf meddelas bestämmelser om utlännings rält alt överklaga beslut enligt 35 § andra stycket om tagande i förvar. Bestämmelsen bör gälla även beslut enligt 35 § fjärde stycket om kvarhållande i förvar.

Enligt paragrafen får regeringens beslut om tagande i förvar ej överklagas. Någon bestämmelse om överprövning i annan form av sådant beslut har inte upptagils i förslaget,

I Europarådskonventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt InternationeUa konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter föreskrivs, att den som har berövats friheten skall ha rält att inför domslol påfordra snabb prövning av lagligheten av frihetsberövandet. Sverige har biträtt dessa konventioner.

För att Sveriges förpliktelser enligt konventionerna skall uppfyllas måsle möjlighet finnas för utiänning, som tagils eller kvarhållils i för-

Prop. 1975/76:18 202

var genom beslut av regeringen, att av domstol få prövat, om åtgärden fortfarande skall bestå. Denna domstolsprövning bör lämpligen ankomma på regeringsrätten.

På gmnd av vad ovan anförts föreslås, att nu förevarande paragraf erhåller följande lydelse: "Beslut enligt 35 § andra eller fjärde stycket om tagande eller kvarhållande i förvar fär av utlänningen överklagas hos länsrätt, om beslutet meddelats av polismyndighet, och hos kammarrätt, om beslutet meddelats av den centrala utlänningsmyndigheten eller av länsstyrelse. Förvaltningsdomstols beslut får av utlänningen överklagas enligt beslämmelserna i förvallningsprocesslagen (1971:291),

Klagan enligt första stycket får föras särskUt och är ej inskränkt till viss tid.

Har beslut som avses i första stycket meddelats av regeringen, prövar regeringsrätten på framslällning av utlänningen, om åtgärden skall beslå."

Godtas vad lagrådet föreslagit bör övervägas om tillägg behöver göras i 2 § lagen (1971: 289) om allmänna förvaltnmgsdomstolar.

50 § Lagrådet:

Denna paragraf skall enligt det remitterade förslaget ändras så att dt;
rättsföljder som enligt gällande rätt inträder, när utlänning i vissa tUl-
ståndsärenden mot bättre vetande lämnat oriklig uppgift, skall inträda
även när han i sådana ärenden svikligen förtigit visst förhållande. En
likartad ändring föreslås i straffbestämmelsen i 64 §, gällande anmäl
ningsärenden och ansökningsärenden. Konsekvensen synes kräva att
även i 18 § 3 svikligt förtigande jämsläUs med där avsett fall att utlän
ning mot bätlre vetande lämnar oriktig uppgift. Ett tillägg bör därför fo
gas till den nämnda punktens slutord enligt följande: " att in
resa eller om han vid inresan svildigen förtigit sådant förhållande."

51a § Lagrådet:

När det föreligger ett enligt ullännhigslagen verkställbart beslut om avlägsnande, inträder enligt gällande rätt inte något hinder för verkställighet därför att elt återbrytningsärende uppkommer. Det remitterade förslaget synes inte åsyfta någon ändring därvidlag. Vid sådant förhållande är det missvisande att, såsom den föreslagna paragrafen förutsätter, vederbörande statsråd skulle ha att — när inhibitionsanledning saknas — meddela formligt beslut om att verkställighet skall ske. Föreskriften bör därför utformas såsom en bestämmelse enbart om inhibitions-

Prop. 1975/76:18 203

möjlighet. Härför talar också att, om SIV enligt paragrafens andra mening meddelat inhibitionsbeslut, det därefter inte bör komma i fråga atl elt statsråd såsom ensambeslutande skuUe förordna alt verkställighet skaU ske; teoretiskt sett står den möjligheten öppen med den föreslagna lydelsen.

Om vederbörande statsråd för sin del ej finner skäl till inhibition, bör del utan särskild föreskrift anses ankomma på statsrådet all samtidigt också bedöma om omständigheterna i ärendet är sådana all regeringen bör sammankallas för stäUningstagande innan verkställighet hinner ske.

Mot en ordning med enskUt statsråd som beslutande kan i och för sig anföras de skäl som iraditioneUt brukar åberopas mot s.k. ministerstyre. Då här är fråga endast om interimistiska beslut och sådana i förevarande sammanhang kan bli av värde för enskildas rättssäkerhet saml därlUl annan lämpUg lösning av frågan om beslutsorgan knappast står att finna, bör förslaget i nu berörd del kunna godtagas.

Mol bakgrunden av det anförda föreslår lagrådet alt paragrafens första mening ges följande lydelse: "Uppkommer fråga som avses i 51 § får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag, besluta atl verkställighet ej skall ske innan regeringen meddelat slutligt beslut i ärendet."

53 § Lagrådet:

I paragrafen har föreslagits ett nytt första stycke av innebörd atl beslut om avlägsnande anses verkställt när uflänningen, sedan han fått del av beslulel, självmant lämnat landet.

Mot bestämmelsens innehåll har lagrådet inte något alt erinra. Bestämmelsens placering i förevarande paragraf synes emellertid mindre lämplig. Bestämmelsen är av generell räckvidd och har inte något egentligt samband med vad paragrafen i övrigt innehåller, nämligen regeln om poliflskt VerkstäUighetshinder, Det synes naturligt atl bestämmelsen i stället får inflyta i den föreslagna 60 a § som elt första stycke. Lagrådet förordar alt så sker (jfr vad lagrådet anför vid 60 a §). Biträdes detta kan förevarande paragraf lämnas oförändrad.

54 a § Lagrådet:

Enligt den föreslagna paragrafen får krigsvägrare och övriga utlänningar som avses i det nya tredje stycket i 2 § vid verkställighet av avlägsnandebeslut ej befordras till vissa angivna länder med mindre särskilda förutsättningar är för handen. En likartad reglering gäller nu en-

Prop. 1975/76:18 204

ligt 53 och 54 §§ för politiska flyktingar. I 56 § — som gäller avvisad uflännings äterlransport med det fariyg eller luftfartyg med vUkel han ankommit hit — har i andra stycket klargjorts all sådan ålertransport ej får ske om fartyget eller luftfartyget skall avgå till land, till vilket utlänningen med tiUämpning av 53 och 54 §§ ej må befordras. På samma grunder som uppbär den nuvarande regleringen i 56 § andra stycket bör hinder anses föreligga atl placera utlänning, som avses i den föreslagna 54 a §, på fariyg eller luftfartyg som skall avgå till land tiU vilket han enligt sistnämnda paragraf ej får befordras. Med hänsyn härtill föreslås att 56 § andra stycket ändras i enlighet med följande: "Vad i första stycket sägs skall ej gälla, om fartyget eller luftfartyget skall avgå till land, till vilket uflänningen med tillämpning av 53—54 a §§ ej mä befordras."

58 § Lagrådet:

Här hänvisas liU vad lagrådet anfört vid 21 a §,

60 a § Lagrådet-Såsom lagrådet anfört under 53 § bör del i del remitterade förslaget upptagna första stycket i den paragrafen överföras lill 60 a § och där upptas som ett första stycke.

Det remitterade förslaget har i första stycket av förevarande paragraf — vilket stycke enligt lagrådets förslag blir elt andra stycke — en preskriptionsregel för del fall alt verkställighet ej skett inom en tvåårsperiod och härtill ansluter i det följande stycket en hjälpregel. Enligl denna skall, om utlänningen ej anträffats för verkställighet, presumeras att beslutet blivit verkställt genom atl utlänningen före preskriptionstidens utgång självmant lämnat riket sedan han fått del av beslutet; presumtionen skall kunna brytas genom molbevisning.

Den föreslagna konstruktionen synes ändamålsenlig när det gäller prövningen huruvida elt avlägsnandebeslut aUflämt är verkställbart eller ej. Däremot väcker det betänkligheter om det även i ett brottmål angående olovUgt återvändande till riket skulle åligga utlänningen att styrka all han icke lämnat riket vid något tillfälle efter beslutet. Ett sådant avsteg från gängse bevisbörderegler i brottmålsprocessen synes inte påkallat av några egentliga sakskäl. Räckvidden av del föreslagna stycket (enligt lagrådels förslag Iredje stycket) bör därför begränsas till frågan om verkställbarheten, förslagsvis genom atl stycket ges följande lydelse: "Har utlänning ej kunnat anträffas för verkställighet av beslut som avses i andra stycket första meningen inom tid som där anges och

Prop. 1975/76:18 206

Utdrag ARBETSMARKNADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1975-10-09

Närvarande: statsrådet Sträng, ordförande, och statsråden Andersson, Johansson, Holmqvist, Aspling, Lundkvist, Geijer, Carlsson, Feldt, Sigurdsen, Leijon, Hjelm-Wallén

Föredragande: statsrådet Leijon

Proposition med förslag tiil ändring i utlänningslagen (1954:193), m. m.

Föredraganden anmäler lagrådets yttrandei över förslag tUl

1, lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193)

2, lag om tvångsåtgärder i spaningssyfle i vissa faU, Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför.

Lagrådet behandlar i anslutning till 20 § i det remitterade förslaget utförligt frågan om fömtsättningama för awisning eller utvisning av terrorist. Den ändring som föreslås i lagrådsremissen innebär i förhållande till nuvarande bestämmelse i 1 § terroristlagen att det för bestämmelsens tillämpning också skall krävas att det föreligger fara för att utlänningen medverkar till terroristdåd, I lagrådets yttrande anförs att förslaget genom denna ändring förefaller gå utöver vad försiktigheten kräver, Enligl lagrådet bör, om inte nuvarande ordning bibehålls, begränsning av möjligheten att avvisa eller utvisa den som tillhör eller verkar för terroristgrupp eller -organisation endast föreligga när det med fog kan antas att det inte föreligger fara för att han medverkar i terrorislhandlingar.

För egen del vill jag erinra om att den nuvarande bestämmelsen i 1 § terroristlagen har kritiserats från rättssäkerhetssynpunkt. Jag har förståelse för den kritiken och anser det därför, i likhet med praktiskt taget alla remissinstanser som har haft att yltra sig över förslaget, angeläget att i bestämmelsen införs ett personligt rekvisit. I praktiken har, som jag nämnt i lagrådsremissen, 1 § terroristiagen tiUämpats endast på utlänningar som, med hänsyn till deras tidigare verksamhet, bedömts utgöra en fara.

Av lagrådets yttrande framgår alt den föreslagna ändringen främst ansetts motiverad med tanke på de svårigheter som i enskilda fall kan

' Beslut om lagrådsremissen fattat vid regeringssammanträde den 5 juni 1975.

Prop. 1975/76:18 207

tänkas uppkomma när det gäller alt avgöra om en medlem av viss organisation skall betraktas som aktiv eller passiv, Eflersom elt utmärkande drag hos de organisationer eller grupper som det här är fråga om emellertid just är deras ytterst hemliga natur torde frågan om ett medlemskaps formella karaktär knappast kunna få någon självständig betydelse. Erfarenheten visar sålunda alt det här främst är andra omständigheter angående ifrågavarande persons förhållande tUl organisationen och dess verksamhet som blir avgörande. Mot bakgrund härav kan det enligt min mening starkt ifrågasättas om den av lagrådet föreslagna lösningen i praktiken är mera effektiv. Jag är därför inte beredd atl frånträda den i remissen förordade regleringen.

Lagrådet har vidare, med hänvisning tUl Europarådskonvenlionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna och Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, kritiserat det förhållandel, alt det remitterade förslaget (48 a §) inte innehåller någon bestämmelse om överprövning av regeringens beslut om förvarstagande, I yttrandet föreslås alt utlänningen i sådant fall skall kunna göra framslällning tUl regeringsrätten om prövning huruvida åtgärden skall bestå,

Beiräffande denna fråga vill jag erinra om alt besvärsrält vid beslut att la utlänning i förvar hUtUls endast har förelegat när beslutet har meddelats av förvallningsdomstol i utvisningsärende, I propositionen föreslås atl också polismyndighets, statens invandrarverks och länsstyrelses beslut skall kunna överklagas hos domstol. Härigenom måste enligt min mening konvenlionskraven angående rätt till domstolsprövning av frihetsberövande i utlänningsärende anses ha tillgodosetts,

I ett särskilt yttrande har justitierådet Conradi tagit upp frågan om förutsättningarna för s, k. politisk utvisning (34 § UflL), Conradi finner det mindre välbetänkt att, som jag har föreslagit, upphäva möjligheten till utvisning enligt denna paragraf i andra faU än dä det anses påkaUat av hänsyn till rikets säkerhet. I yttrandet föreslås att möjlighet skall finnas lill utvisning för det fall en utlänning i vårt land, utan alt begå brott eller äventyra vårt lands säkerhet, bedriver verksamhet som genom att rikta sig mot regunen i annat land kan försämra våra relationer till den staten, 34 § borde därför inte ändras i sak.

För egen del vill jag betona att utlänningar som får vistas i värt land skall ha rätt att i lika mån som svenska medborgare utöva politisk verksamhet, så länge den bedrivs inom lagens ram och inte äventyrar rikels säkerhet. Jag kan därför inte dela den uppfattning som har framförts av Conradi på denna punkt. Som jag framhållit i det remitterade förslaget har utvisning enligt 34 § över huvud taget inte förekommit under i vart fall de senaste två decenniema. Att mot denna bakgmnd behålla en utvisningsgmnd, som under alla förhållanden måste få en generell utformning, bör enligt min mening inte komma i fräga. Det remitterade för-

Prop. 1975/76:18 208

slaget har också godtagits av lagrådets majoritet. Jag kan därför inte ansluta mig till Conradis förslag.

Enligl 26 § UtlL krävs synnerliga skäl för förvisning av den som har bosältningstillstånd. Enligt det remitterade förslaget skall i fortsättningen samma begränsning gälla i fråga om den som sedan minst elt år innehar permanent bosättningstillständ. Justitierådet Mannerfelt avstyrker för sin del förslaget med hänvisning till bl, a. att verkningarna av förslaget inte har utretts. För utlänning som redan fält bosättningstillslånd skall begränsningen dock gälla även i fortsättningen.

Den i lagrådsremissen föreslagna ändringen kommer alt medföra att kravet pä synnerliga skäl för förvisning får tillämpning på en något störrre gmpp av utlänningar än vad som nu är fallet. Det kan emellertid inle komma i fråga alt av det skälet införa en sådan ordning som Mannerfelt har föreslagit. Den skulle för framliden innebära en avsevärd försämring för de utlänningar som, när förvisningsfråga blir aktuell, har vistats i vårt land under några är. Utlänning skall ju i framtiden inle kunna få bosättningstUlstånd men i stället permanent uppehållstUlstånd. Majoriteten av lagrådels ledamöter har också ställt sig bakom det remitterade förslaget i detta hänseende. Jag finner på gmnd av vad jag nu har anfört inle skäl frångå detta.

Lagrådet har vidare föreslagit ändringar beiräffande tiden för förvarstagande i visst fall och delegeringen till det för utlänningsärenden ansvariga statsrådet av frågor om inhibition samt i övrigt föreslagit vissa sakliga ändringar av mindre omfattning i fråga om förslaget till ändring i UtlL. Jag godtar de förslag som lagrådet sålunda har lagt fram.

Utöver vad nu angetts bör vissa redaktionella ändringar göras i lagtexten i de båda remitterade förslagen. Frågan om ändring i 70 § UtlL kommer all tas upp i annat sammanhang.

Med hänsyn till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att antaga

dels de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna ändringar, dels de vid regeringsprotokollet den 5 juni 1975 fogade förslagen tUl

1. lag om ändring i lagen (1968: 555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket

2. lag om ändring i förordningen (1968: 564) om tillfällig handel

3. lag om ändring i lagen (1975:000) om tUlfällig handel

Regeringen ansluter sig lill föredragandens övervägande och beslutar atl genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop. 1975/76:18 209

Innehållsförteckning

Proposilionen ................................................... .... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll ..................... 1

Lagförslag ..................................................... 3

1. lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193) ..... .... 3

2. lag om ändring i lagen (1968: 555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket.................................................................. .. 21

3. lag om ändring i förordningen (1968: 564) om tillfällig handel 22

4. lag om ändring i lagen (1975: 000) om tUlfällig handel 23

5. lag om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall. .. 23

Utdrag av regeringsprotokollet den 5 juni 1975 ....... .. 26

1 Inledning .................................................... 26

2 Gällande ordning enligt utlänningslagen och utlänningskungörelsen m. m 27

2.1 Skyddet för politiska flyktingar (asylrätten) 27

2.1.1 Den svenska uflänningslagsflflningen ...... 27

2.1.2 InternafloneUa överenskommelser m.m... 29

2.1.3 FörhåUandena i vissa andra länder.......... 32

2.2 TUlstånd för inresa, uppehåll, bosättning och arbete ,,., 33

2.3 Avvisning och avlägsnande av uflänning efler inresa ,.., 34

2.4 Särskilda tvångsåtgärder i utlänningsärenden m, m 36

2.4.1 Bestämmelserna i uflänningslagen ......... 36

2.4.2 Internationella överenskommelser............ .. 38

2.5 Besvärsrätten i utiänningsärenden ................ .. 38

2.6 Vissa övriga bestämmelser i utlänningslagen och utlänningskungörelsen m. m 40

2.6.1 Straff för arbetsgivare som anställer utlänning utan arbetstillstånd 40

2.6.2 Bestämmelser om resedokument............. 40

3 Gällande ordning enligt terroristlagen ................. 41

4 Utlänningsulredningens betänkanden IV och V ...... 43

4.1 Inlednmg ............................................... .. 43

4.2 Flyktingskap och dess skydd........................ 43

4.2.1 Uiredningen .................................... 43

4.2.2 Remissyttrandena ............................ 49

4.3 Besvärsrätt i utlänningsärenden m. m 55

4.3.1 Utredningen ................................... .. 55

4.3.2 Remissyttrandena ............................. 58

4.4 Preskription av avlägsnandebeslut m, m 62

4.4.1 Utredningen ......................... ,........ .. 62

4.4.2 Remissyttrandena ............................ .. 64

4.5 Särskilda tvångsåtgärder i utlänningsärenden 67

4.5.1 Utredningen .................................... 67

4.5.2 Remissyttrandena ............................. 70

5.................................................................. Betänkandet Ullänningspolilik och utlänningslagstiftning i Nor
den ............................................................ 75

5.1 Inledning ............................................... 75

5.2 Nordiska kommittén ................................ .. 76

Prop. 1975/76:18 210

5.3 Remissyttrandena...................................... .. 78

6.................................................................. Departementspromemoria (Ds A 1975: 2) med förslag till vissa
ändringar i terroristlagen .................................. .. 80

6.1 Promemorian ......................................... .. 80

6.2 Remissyttrandena....................................... 84

7 Vissa andra förslag ......................................... .. 90

7.1.......................................................... Förslag av statens invandrarverk angående vissa ändring
ar i utlänningslagen m. m............................. 90

7.1.1 Förslagen ...................................... 90

7.1.2 Remissyttrandena................................ 95

7.2.......................................................... Förslag av Sveriges socialdemokratiska kvinnoförbund och
solidaritetskommittén för politiska flyktingar angående ut
redningen i asylärenden............................... 97

7.2.1 Förslagen ...................................... .. 97

7.2.2 Remissyttrandena................................ .. 98

8 Föredraganden.................... .-......................... 99

8.1 Inledning.................................................. .. 99

8.2 Skyddet för flyktingar; införandet av en ny skyddsgrupp 100

8.3 Besvärsordningen i utlänningsärenden............. 113

8.4 Preskription av beslut om avlägsnande m. m.... 120

8.5 Fömtsättningarna för användande av tvångsmedel enligt uflänningslagen 127

8.6 Vissa förslag av Nordiska kommittén ............. 137

8.7 Frågan om permanent uppehållstUlstånd ........ 143

8.8 Vissa övriga frågor ..................................... 145

8.8.1 Förpassningsbeslut vid vägrat uppehållsflllstånd

m, m................................................. 145

8.8.2 Påföljd vid anställning av uflänning ulan arbetstillstånd 145

8.8.3 Resedokument ................................ 146

8.8.4 Undantag från skyldigheten alt ha uppehålls- och arbetstillstånd för bam vars vårdnadshavare vistas här m, m............................ ;.... 147

8.8.5 Inrättande av en civil parlamentarisk nämnd för frågor om asyl 148

8.9 Terroristlagstiftningen .• 149

8.9.1 Inledning............................................ 149

8.9.2 Frågan om integrering av terroristlagstiflningen i utlänningslagen 152

8.9.3 Terroristlagstiftningens tillämpningsområde 153

8.9.4 Politisk utvisning................................. 156

8.9.5 Regeringens rätt att meddela föreskrifter och villkor enligt terroristlagen och utlänningslagen 158

8.9.6 De särskUda tvångsmedelsbestämmelserna i terroristiagen ; : 159

8.9.7 Den parlamentariska kontrollen .............. 160

9 Upprättade lagförslag ..................................... 161

10 Specialmolivering........................................ :... 162

10.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen... 162

10.2 Förslagen tUl lag om ändring i lagen (1968: 555) om rält för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket, lag om ändring i förordningen (1968: 564) om tUl-

Prop. 1975/76:18 211

fällig handel och lag om ändring i lagen (1975: 000) om

tUlfällig handd........................................... 170

10.3 Förslaget till lag om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa

faU ......................................................... . 171

11 HemstäUan..................................................... 171

Beslut ............................................................ 171

Bilaga De remitterade förslagen ............................ 172

Utdrag av lagrådets protokoll den 7 oktober 1975...... 194

Utdrag av regeringsprotokoUet den 9 oktober 1975 ... 206

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1975 750154