Prop. 1975/76:164

Regeringens proposition

1975/76:164

med forslag till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.;

beslutad den 11 mars 1976.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar

OLOF PALME

INGVAR CARLSSON

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. Lagen avses ersätta nuvarande bestämmelser om straff, handräckning m. m. i byggnadslagen (1947:385) och i byggnadsstadgan (1959:612).

I sak innebär förslaget bl. a. att bestämmelserna om straff för överträdelse av byggnadsförfattningarna med vissa undantag upphävs och ersätts med ett avgiftssystem. I delta ingår tre olika avgifter, nämligen byggnadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift.

Byggnadsavgift föreslås utgå när någon vidtar åtgärd, som kräver byggnadslov enligt byggnadsstadgan, utan sådant lov. Tilläggsavgift avses utgå tillsammans med byggnadsavgift vid sådana former av olovligt byggande som det är särskilt angeläget att motverka. De föreslagna bestämmelserna om tilläggsavgift omfattar t. ex. fall då någon utan byggnadslov uppför en helt ny byggnad, till- eller påbygger befmilig byggnad eller river byggnad. Den särskilda avgiften föreslås utgå för sådana överträdelser som inte utgör olovligt byggande.

Enligt förslaget skall byggnadsnämnden besluta om byggnadsavgift och särskild avgift. Fråga om tilläggsavgift skall prövas av allmän domstol.

Förslaget innebär vidare en betydande förbättring av byggnadsnämndens möjligheter att genom föreläggande eller handräckning få olovligt utförda åtgärder undanröjda eller på annal sätt rättade. I syfte att motverka att föreläggande om rättelse förhalas genom överlåtelse av den egendom som omfattas av föreläggandet föreslås att detta i vissa fall skall gälla även mot ny ägare av egendomen.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den I januari 1977.

I Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 2

1 Förslag till

Lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Härigenom föreskrives följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag gäller vid överträdelse av sådan föreskrift om byggande som har meddelats i byggnadslagen (1947:385) eller byggnadsstadgan (1959:612) eller med stöd av någon av dessa författningar.

2 § Det åligger byggnadsnämnden att som ell led i inseendet över byggnadsverksamheten upptaga fråga om påföljd eller ingripande enligt denna lag till behandling, så snart anledning förekommer alt överträdelse som avses i 1 § har skett. När åtgärd, till vilken erfordrats byggnadslov enligl byggnadsstadgan (1959:612), har vidtagits utan att sådant lov föreligger, skall nämnden vara verksam för att det utförda undanröjes eller på annat sätt rättas, om ej byggnadslov till åtgärden meddelas i efterhand.

Om del begäres av någon vars rätt kan beröras därav, skall byggnadsnämnden lämna skriftligt besked huruvida i fråga om viss byggnad eller anordning har vidtagits åtgärd som föranleder ingripande enligt denna lag.

Förbud att fortsätta byggnadsarbete

3 § Byggnadsnämnden lår förbjuda att byggnadsarbete fortsattes, om det är uppenbart att arbetet strider mot

1. byggnadsstadgan (1959:612),

2. fastställd generalplan.stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser, eller

3. förbud enligt byggnadslagen (1947:385) eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen alt företaga nybyggnad eller att riva byggnad.

Är det uppenbart att byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller näriiggande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, skall nämnden förbjuda att arbetet fortsattes även om de förutsättningar som anges i första stycket ej föreligger.

Förbud enligt första eller andra styckei lår förenas med vite.

Beslut enligt denna paragraf länder omedelbart till efterrättelse.

Avgifter

4 § Vidtages åtgärd, till vilken erfordras byggnadslov, utan all sådant lov föreligger, skall byggnadsavgifl utgå.

Prop. 1975/76:164 3

Byggnadsavgift bestämmes till belopp motsvarande fyra gånger den avgift som enligt taxa, fastställd med stöd av 8 § byggnadsstadgan (1959:612), skulle ha eriagts om byggnadslov till en motsvarande åtgärd hade meddelats, dock till minst 500 kronor. Vid bestämmande av byggnadsavgift på grundval av taxa skall hänsyn ej tagas till sådan höjning eller sänkning av normalbeloppet som enligt taxan föranledes av omständigheterna i det särskilda fallet och ej heller till belopp som belöper på tillhandahållande av nybyggnadskarta, utslakning eller lägeskontroll av byggnad eller annan mätningsteknisk åtgärd eller på framställning av fotonegativ eller bildkort.

5 § Byggnadsavgift utgår ej om

1. det utförda rättas innan fråga om påföljd eller ingripande enligt denna lag upptages vid sammanträde med byggnadsnämnden eller

2. åtgärden avser rivning av byggnad och rivningen har

a) företagits med stöd av lag eller annan författning eller annars varit nödvändig för att avvärja eller begränsa omfatiande skada på annan egendom eller

b) företagits därför att byggnaden till väsentlig del hade skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse.

6 § Särskild avgift utgår om, i annat fall än som avses i 4 § första stycket,
överträdelse sker genom att någon

1. vidtager åtgärd i strid mot förbud som har meddelats i byggnadslagen (1947:385) eller med stöd av denna,

2. underiåter att ställa sig till efterrättelse vad i byggnadsstadgan (1959:612) är föreskrivet om rätt att vidtaga åtgärd som angives i stadgan, eller

3. underiåter alt fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrives i bygg
nadsstadgan eller att vid utförande av arbete följa fastställda ritningar eller
av byggnadsnämnden meddelade föreskrifter.

Särskild avgift bestämmes till minst 200 och högst 500 kronor. Är överträdelsen ringa, behöver avgift ej påföras.

7 § 1 fall som avses i 4 § första stycket utgår fömtom byggnadsavgift en
tilläggsavgift om åtgärden innebär att

1. helt ny byggnad uppföres,

2. befintlig byggnad till- eller påbygges,

3. byggnad inredes helt eller delvis till väsentligen annat-ändamål än det till vilket byggnaden förut har varit använd,

4. byggnad eller del av byggnad tages i anspråk för väsentligen annat ändamål än det till vilket byggnaden förut har varit använd eller som finnes angivet på godkänd ritning eller

5. byggnad rives.

Tilläggsavgift utgår ej i fall som avses i 5 §. Avgift utgår ej heller om

Prop. 1975/76:164 4

åtgärd som avses i första stycket 2-5 omfattar utrymme som ej överstiger tre kvadratmeter.

Tilläggsavgift utgår med belopp som motsvarar 500 kronor för varje kvadratmeter våningsyta som åtgärden har omfattat. I fråga om åtgärd som avses i första stycket 2-5 skall vid beräkning av våningsytan fråndragas tre kvadratmeter.

Har föreläggande om rättelse enligt 15 i; meddelats eller har det utförda rättats genom handräckning eller på annat sätt eller föreligger annars särskilda skäl, får avgiften bestämmas till lägre belopp än som följer av tredje stycket eller helt efterges.

8 § Fråga om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnämn
den.

Fråga om tilläggsavgift prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Talan får väckas endast om byggnadsnämnden har begärt det. I fråga om sådan talan skall bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott, på vilket ej kan följa svårare straff än böter, och om kvarstad och skingringsförbud i brottmål äga motsvarande tillämpning.

9 § Byggnadsavgift påföres den som när överträdelsen begicks var ägare
av den byggnad eller anordning som den olovliga åtgärden avsåg. Särskild
avgift påföres den som begick överträdelsen.

Tilläggsavgift påföres

1. den som när överträdelsen begicks var ägare av den byggnad som den olovliga åtgärden avsåg,

2. den som begick överträdelsen,

3, den i vars ställe denne var,

4, den som har beretts vinning genom överträdelsen.

10 § Är två eller fiera ägare av den byggnad eller anordning som den olovliga åtgärden avsåg, svarar de solidariskt för byggnadsavgifi och för tilläggsavgifi som påföres dem i deras egenskap av ägare.

11 § Om särskilda skäl föreligger, får länsstyrelsen nedsätta eller efterge byggnadsavgifl eller särskild avgift, som byggnadsnämnden har beslutat. Fråga härom prövas efter besvär enligt 30 § över nämndens beslul.

Straff

12 § Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller
av oaktsamhet

1. påbörjar verksamhet, vilken enligl 136 a § andra stycket byggnadslagen (1947:385) skall prövas av regeringen, utan att regeringen har meddelat tillstånd till verksamheten eller medgivit undantag från prövningsskyldigheten,

2. påbörjar, utvidgar eller fortsätter verksamhet utan tillstånd av regeringen, sedan regeringen med stöd av samma paragraf fjärde eller femte stycket har beslutat pröva verksamheien, eller

Prop. 1975/76:164 5

3. åsidosätter villkor eller föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av nämnda paragraf, så att allmän eller enskild rält kan kränkas.

Ingripanden for att åstadkomma rättelse

13 § Överexekutor får meddela handräckning så att rättelse åstadkommes
när

1. åtgärd lill vilken erfordrats byggnadslov har vidtagits utan sådant lov,

2. åtgärd annars har vidtagits i strid mot förbud som har meddelats i byggnadslagen (1947:385) eller med stöd av denna,

3. åtgärd har vidtagits i strid mot godkända ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter,

4. någon underiåter att efter föreläggande därom utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd som åligger honom enligt byggnadsstadgan (1959:612) samt

5. fall som avses i 12§ föreligger.

14 § Ansökan om handräckning får göras av byggnadsnämnden och, i fall som avses i 13 § 5,av allmän åklagare. I övrigt gäller i fråga om handräckning samma bestämmelser som för handräckning enligt 191 § utsökningslagen (1877:31 s.l).

15 § I fall som avses i 13 § 1-3 och 5 flr byggnadsnämnden, i stället för att ansöka om handräckning, förelägga ägaren av den fastighet, byggnad eller anordning som är i fråga att inom viss tid rätta det utförda. Efterkommes ej sådani föreläggande, står det byggnadsnämnden fritt att begära handräckning.

Beviljas byggnadslov efter det att föreläggande enligt försia slycket har meddelats, är föreläggandet förfallet.

Vad i första stycket sägs om ägare av faslighet äger motsvarande till-lämpning i fråga om tomträitshavare.

16 § Underiåter någon att utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd, som åligger honom enligt byggnadsstadgan (1959:612) eller enligl beslut som har meddelats med stöd av stadgan, får byggnadsnämnden förelägga honom att inom viss tid vidtaga åtgärden,

17 § Föreläggande enligt ISeller 16 § får förenas med vite eller med föreskrift att, om föreläggandet ej efterkommes, åtgärden kan utföras genom byggnadsnämndens försorg på den försumliges bekostnad.

Efterkommes ej föreläggande med föreskrift om utförande genom byggnadsnämndens försorg, skall nämnden, när ej omständigheterna föranleder annat, beslula att åtgärden skall utföras och hur del skall ske. Därvid skall tillses alt oskälig kostnad ej uppstår. När skäl är därtill, får i nämndens

Prop. 1975/76:164 6

beslut förordnas, att beslutet skall gälla utan hinder av att det ej äger laga kraft.

Kronofogdemyndigheten skall lämna det biträde som behövs för genomförande av beslut enligt andra styckei.

18 § Har åtgärd, till vilken erfordrats byggnadslov, vidtagits ulan sådant
lov men framstår det som sannolikt att lov kan meddelas till åtgärden,
skall byggnadsnämnden innan handräckning begäres eller föreläggande med
delas bereda ägaren tillfälle att inom viss lid ansöka om byggnadslov.

Inkommer ej ansökan inom föreskriven tid, får byggnadsnämnden utan hinder av att ansökan ej gjorts pröva frågan om byggnadslov till åtgärden. Nämnden fär därvid på ägarens bekostnad låta upprätta de ritningar och beskrivningar samt företaga de åtgärder i övrigt som är nödvändiga för prövningen av ärendel.

Verkan av föreläggande i vissa fall m. m.

19 § Har föreläggande enligt 15 eller 16 § meddelats någon i egenskap av
ägare till viss fastighet och övergår fastigheten till ny ägare, gäller före
läggandet i stället mot denne. Utsatt vite gäller dock ej mot den nye ägaren,
men byggnadsnämnden får sätta ut vite för denne.

Försia stycket äger motsvarande tillämpning, när föreläggande har meddelats någon i egenskap av tomträitshavare eller ägare av byggnad på mark som tillhör annan.

Anteckning i fastighetsboken m. m.

20 § Myndighet som meddelar föreläggande som avses i 19 § skall genast sända siti beslut lill inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller lomträttsboken.

21 § Återkallas föreläggande som har antecknats enligt 20 §, skall byggnadsnämnden genast anmäla det till inskrivningsmyndigheten för motsvarande anteckning. Har antecknat föreläggande upphävts genom lagakraftvunnet beslut, efterkommits eller förfallit, skall byggnadsnämnden, så snart nämnden har fått vetskap härom, anmäla förhållandet till inskrivningsmyndigheten för anteckning.

22 § Gör ej byggnadsnämnden anmälan i fall som avses i 21 §, skall länsstyrelsen på ansökan av någon vars rätt beröres därav göra sådan anmälan.

Övriga bestämmelser

23 § Överiåtes egendom, på vilken har utförts åtgärd som avses i 4 § första
stycket, mot vederiag och skall rättelse i det utförda vidtagas på gmnd

Prop. 1975/76:164 7

av beslut enligt denna lag, äger 4 kap. 12 § jordabalken motsvarande till-lämpning, om ej överiåtaren vid överiätelsen upplyst om åtgärden eller förvärvaren annars känt till eller bort känna till denna.

24 § Byggnadsnämnden eller befattningshavare hos nämnden har rätt att få tillträde till fastighet, byggnad och annan anläggning i den mån det är nödvändigl för alt genom besiktning förbereda prövning av fråga enligt denna lag. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för att lilllrädesrälien skall kunna utövas,

25 § Byggnadsavgift enligt 4 § tillfaller kommunen. Övriga avgifter enligt denna lag tillfaller staten.

26 § Har fråga om påföljd för överträdelse som avses i 4 § första stycket ej upptagils vid sammanträde med byggnadsnämnden inom tio år från del överträdelsen begicks, får byggnadsavgifl eller tilläggsavgift ej påföras. Vad som har sagts nu äger motsvarande tillämpning i fråga om särskild avgift. Därvid skall dock i stället för tio år gälla en tid av tre år.

Sedan tio år har förfiutit från det åtgärd som avses i 13 § 1-3 eller 5 vidtogs, får ej byggnadsnämnden eller åklagare ansöka om handräckning eller nämnden besluta föreläggande enligt 15 §.

27 § Beslut eller dom varigenom någon påföres avgift enligt denna lag skall genast sändas till länsstyrelsen. Avgiften skall betalas lill länsslyrelsen inom två månader från det beslutet eller domen vann laga kraft. Erinran om detta skall tas in i beslutet eller domen.

28 § Betalas ej avgifi inom den tid som anges i 27 §, får avgiften jämte restavgift, beräknad enligt 58 J; I mom. uppbördslagen (1953:272), indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skatt.

Vid fördelning mellan staten och kommunen av medel som har infiutit skall medel i första hand avsättas för kommunens fordran.

Åtgärd för indrivning av avgifi får ej vidtagas, sedan fem år har förfiutit från det beslutet eller domen angående avgiften vann laga kraft.

29 § Vite som har förelagts med stöd av denna lag får ej förvandlas.

30 § Talan mot byggnadsnämnds beslut enligt denna lag föres hos länsstyrelsen genom besvär. Mot beslut om besked enligt 2 § andra slycket får lalan ej föras.

Talan mot länsstyrelsens beslut i besvärsmål enligt första stycket samt i ärende som avses i 22 § föres hos kammarrätten genom besvär.

Besvärsmål angående föreläggande enligt 15 i; eller förbud enligt 3 ?; skall handläggas méd förtur.

Prop. 1975/76:164 8

31 § Den som innehar egendom på grund av testamentariskt förordnande utan att äganderätten tillkommer någon anses vid tillämpning av 9, 10, 15 och 18 §§ som egendomens ägare.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i krafl den 1 januari 1977.

2. Bestämmelserna i 2 § första stycket samt i 4-12 och 25 §§, 26 § första stycket samt 27 och 28 §§ tillämpas endasl i fråga om överträdelse som har begåtts efter ikraftträdandet.

3. Bestämmelserna i 12 § 2 äger ej tillämpning på sådan ökning av förbmkningen av träfiberråvara som sker för att möjliggöra produktion som före den 1 januari 1976 har tillåtits enligt 136 a § byggnadslagen (1947:385) i dess intill nämnda dag gällande lydelse.

4. Bestämmelserna i 23 § tillämpas endast i fråga om överiåtelse som har ägl rum efter ikraftträdandet.

5. Den som innehar egendom under ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätt skall vid tillämpning av 9, 10, 15 och 18 §§ anses som egendomens ägare.

Den som företager nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som meddelats i denna lag eller med stöd av lagen dömes till böter. Åro omständigheterna synnerligen försvårande, må ilU fängelse i högst sex månader dömas.

TiU böter eller föngelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. påbörjar verksamhet, vilken enligl 136 a andra stycket skaU prövas av regeringen, utan att regeringen har meddelat tillstånd tUl verksamheten eller medgivit undanlag från prövningsskyldigheien,

2. påbörjar, utvidgar eller fortsälier verksamhet utan tillstånd av regeringen, sedan regeringen med stöd av 136 a tjärde eller femte styckei har beslutat pröva verksamheten, eller

3. åsidosätter villkor eller föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 136 a §. så att allmän eller enskild räll kan kränkas.

Beslämmelser om påföljder och Ingripanden vid överträdelse av sådan föreskrift om byggande som har meddelats i denna lag eller med stöd därav finnas i lagen (1976:000) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Byggnadsnämnd äger uppdraga åt en eller fiera ledamöter eller suppleanter i nämnden eller åt befattningshavare hos nämnden all å nämndens vägnar fatta beslut i vissa grupper av ärenden, vilkas beskaffenhet skall närmare angivas i nämndens beslut. Sådant uppdrag må dock ej avse befogenhet att beslula om framställning eller yttrande till regeringen, länsstyrelsen eller kommunfullmäktige, att meddela föreläggande vid vite eller annal äventyr eller att slutligt avgöra ärende, som är av principiell innebörd eller eljest av större vikt.

Byggnadsnämnd äger uppdraga åt en eller fiera ledamöter eller suppleanter i nämnden eller åt befattningshavare hos nämnden att å nämndens vägnar fatta beslut i vissa grupper av ärenden, vilkas beskaffenhet skall närmare angivas i nämndens beslut. Sådant uppdrag må dock ej avse befogenhet att

/. beslula om framställning eller yttrande till regeringen, länsstyrelsen eller kommunfullmäktige,

2. slutligt avgöra fråga om avgift enligt lagen (1976:000) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.,

3. i annal fall än som avses j 3 i} nämnda lag meddela föreläggande vid vite eller annat äventyr eller

4. slutligt avgöra ärende, som är av principiell innebörd ellereljest av större vikl.

Nämndens beslul rörande uppdrag, som i första stycket sägs, skall underställas länsstyrelsens prövning.

Vad i denna stadga sägs om byggnadsnämnd skall i tillämpliga delar gälla den, som på grund av uppdrag enligt första stycket handlar å nämndens vägnar. Beslut, som meddelas på grund av dylikt uppdrag, skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

' Stadgan omtryckt 1972:776, 2 Senaste lydelse 1975:817,

Prop. 1975/76:164 1]

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

55 §

1 mom. Ansökan om byggnads- / mom. Ansökan om byggnadslov
lov göres skriftligen hos byggnads- göres skriftligen hos byggnadsnämn-
nämnden. den. Bestämmelser om prövning av

fråga om byggnadslov utan ansökan .finnas i lagen (1976:000) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. Vid ansökan om byggnadslov för uppförande av nybyggnad eller tillbyggnad av förut befintlig byggnad skola fogas situationsplan över tomten, utvisande befintliga byggnaders och tillämnad byggnads läge, samt ritningar rörande företaget med erforderiig beskrivning. Avser ansökningen byggnad som inrymmer bostadslägenhet, skall situationsplanen dessutom visa utrymmen för lek och utevistelse, parkering samt tillfartsvägar för biltrafik. Inom område, varest byggnadsnämnden tillhandahåller nybyggnadskarta, skall situationsplanen vara grundad å sådan karta. Där ej särskilda omständigheter föranleda annat, skola situationsplan och ritningar ingivas i tre exemplar.

Vid ansökan om byggnadslov för annan åtgärd än nu sagts skola fogas erforderiiga ritningar och beskrivningar.

58 §

2 mom. Vid byggnadslov för nybyggnad mä, om byggnadsnämnden finner det nödigt och sökanden skriftligen samtyckt därtill, fogas villkor alt annan byggnad å tomten skall rivas, ombyggas eller ändras. I beslutet skall angivas viss tid for villkorets fullgörande.

Byggnadslov, som avser uppsättande eller väsenilig ändring av skyll eller ljusanordning må, när särskilda skäl därtill äro, begränsas alt avse rält att bibehålla skylten eller anordningen viss tid. Byggnadsnämnden äger på ansökan medgiva föriängning av tiden.

Meddelas byggnadslov Ull åtgärd som redan har utförts, må som viUkor för sådant lov föreskrivas skyldighet alt vidtaga de ändringar i del utförda som befinnas nödvändiga. I beslulel skaU angivas viss tid för viU-korels fullgörande.

3 Senaste lydelse 1975:817.

Mot annat beslut av länsstyrelse i ärende som avses i 5 kap. och mot länsstyrelses beslut om förbud eller föreläggande enligl 6 kap. föres talan hos kammarrätten genom besvär,

I övrigt föres lalan mot länsstyrelses beslut enligt denna stadga hos re geringen genom besvär.

Innefattar länsstyrelsens beslut prövning icke blott av fråga som avses i andra stycket utan även av fråga som enligl byggnadslagen eller denna stadga skall avgöras av regeringen, skola besvär över sådant beslut anföras hos kammarrätten.

■• Senaste lydelse 1974:945,

Mot annat beslut av länsstyrelse i ärende som avses i 5 kap, föres lalan hos kammarrätten genom besvär.

Innefattar länsstyrelsens beslut prövning icke blott av fråga som avses i andra styckei eUer I 30 § lagen (1976:000) om påföljder och Ingripanden vid olovligt byggande m. m. utan även av fråga som enligt byggnadslagen eller denna stadga skall avgöras av regeringen, skola besvär

Prop. 1975/76:164 14

4 Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrives att 20 § kommunalskaltelagen (1928:370) skall ha nedan angivna lydelse.

Lydelse enligt Föreslagen lydelse

prop. 1975/76:77

20 §

Vid beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla skola från samtliga ur förvärvskällan under beskattningsåret härfiutna intäkter i penningar ellerpenningars värde(brul t oi n läk t) avräknas alla omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibehållande. Att koncernbidrag, som icke utgör sådan omkostnad, ändå skall avräknas i vissa fall och inräknas i bruttointäkt hos mottagaren framgår av 43 § 3 mom.

Avdrag må icke ske för:

den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänföriiga utgifter, däruti inbegripet vad skattskyldig utgivit såsom gåva eller såsom periodiskt understöd eller därmed jämföriig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;

värdet av arbete, som i den skatlskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skatlskyldige själv eller andre maken eller av barn som ej anses tillhöra arbetspersonalen;

ränta å den skattskyldiges eget, i hans förvärvsverksamhet nedlagda kapital;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning å skuld;

avgift enligt 8 kap. studiestödslagen (1973:349);

avgift enligt lagen (1972:435) om överiastavgift;

avgift enligl lagen (1976:000) om pålöljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.;

belopp, för vilkel arbetsgivare är ansvarig enligt 75 § uppbördslagen (1953:272);

föriust som är att hänföra till kapitalföriust.

(Se vidare anvisningarna.)

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977.

Prop. 1975/76:164 15

Utdrag
BOSTADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1975-12-11

Närvarande: statsministern Palme, statsråden Sträng, Andersson, Johansson, Holmqvist, Aspling, Lundkvist, Geijer, Bengtsson, Noriing, Lidbom, Carisson, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Zachrisson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson.

Föredragande: statsrådet Carisson

Lagrådsremiss med förslag lill lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

1 Inledning

Samhällets möjligheter att på ett planmässigt sätt styra bebyggelsen har genom fiera lagstiftningsåtgärder under början av 1970-talet blivit förstärkta. Främst bör därvid nämnas de ändringar i bl. a. byggnads- och naturvårdslagstiftningen som trädde i kraft den 1 januari 1973 (prop. 1972:111 Bil.

2 och 3) och som syftar till att säkerställa genomförandet av den fysiska
riksplaneringens intentioner. Ännu saknas dock tillräckligt verksamma me
del när det gäller att komma till rätta med det olovliga byggande som fö
rekommer på många håll, inte minst i trakter där den översiktliga planeringen
anger att det från allmän synpunkt är motiverat med en stark återhållsamhet
med bebyggelsen över huvud taget. En okontrollerad bebyggelse medför
var den än uppstår menliga konsekvenser för samhället. Härtill kommer
alltså att det olovliga byggandet i vissa delar av landet direkt motverkar
syftel med den översiktliga fysiska planeringen. Bristerna hos de nu gällande
bestämmelserna har påtalats och behovet av ett mer effektivt system ak
tualiserats bl. a. i samband med remissbehandlingen av bygglagutredningens
betänkandet (SOU 1974:21) Markanvändning och byggande. Ett stort antal
remissinstanser, framför allt kommuner, framhåller att det är nödvändigt
att frågan snabbt får en lösning. I många"kommuner utgör det olovliga
byggandet uppenbariigen ell stort problem.

Jag framhöll i mitt anförande till prop. 1974;150(s. 391)angående riktlinjer för bostadspolitiken m. m. att en bearbetning av bygglagutredningens betänkande och av remissyttrandena hade påbörjats inom bostadsdepartementet. Arbetet pågår f n. och avses utmynna i förslag till en ny mark-

Prop. 1975/76:164 16

användnings- och byggnadslagstiftning. Mot bakgrund av remissinstansernas nu berörda uttalanden i fråga om det olovliga byggandet har det emellertid framstått som nödvändigl att ta upp den frågan för sig och inte vänta till dess ett förslag som griper över hela området läggs fram. Inom bostadsdepartementet har därför upprättats en promemoria (Ds B 1975:3) med förslag lill lagstiftning om påföljder vid olovligt byggande. Förutom förslag till ändring i bl. a. gällande byggnadslagstiftning läggs i promemorian fram förslag till lag om påföljder vid olovligt byggande m. m. Promemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I.

Efter remiss har yttranden över departementspromemorian avgetts av justitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ), Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten i Sundsvall, centralnämnden för fastighetsdata (CFD), kammarkollegiet, riksskatteverket (RSV), riksantikvarieämbetet, lantbruksstyrelsen, statens naturvårdsverk, statens planverk, statens lantmäteriverk, länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs, Västernorriands och Västerbottens län, brottsförebyggande rådet, arbeiarskyddssiyrelsen. Föreningen för samhällsplanering. Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister. Hyresgästernas riksförbund. Svenska byggnadsarbetareförbundet. Byggherreföreningen, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Näringslivets byggnadsdelegation. Svenska naturskyddsföreningen. Svenska kommunförbundet. Svenska riksbyggen, Sveriges advokatsamfund, Sveriges allmännyttiga bo-stadsförelag (SABO), Sveriges jordbrukskasseförbund, Sveriges villaägareförbund. Svenska byggnadsentreprenörföreningen, Sveriges fastighetsägareförbund. Sydvästra Skånes kommunalförbund. Svenska kommunal-tekniska föreningen. Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer, Sveriges köpmannaförbund. Göteborgsregionens kommunalförbund, tekniska nomenklaturcentralen. Föreningen Sveriges stadsarkitekter samt följande kommuner, nämligen Fagersta, Falkenbergs, Göteborgs, Halmstads, Haninge, Helsingborgs, Härnösands, Kalmar, Kariskrona, Karistads, Kinda, Kungsbacka, Laholms, Linköpings, Luleå, Malmö, Markaryds, Motala, Mönsterås, Nacka, Norrköpings, Norrtälje, Nässjö, Olofströms, Skövde, Stockholms, Sundsvalls, Söderköpings, Tyresö, Uddevalla, Umeå, Valdemarsviks, Varbergs, Vilhelmina, Värmdö, Ängelholms och Örebro.

Efter underremiss har yttranden över promemorian avgetls av länsåklagarmyndigheterna i Stockholms och Gollands, Hallands samt Kopparbergs län, kronofogdemyndigheterna i Stockholms, Göteborgs, Malmö, Norrköpings, Kristianstads, Kalmar, Trollhättans, Visby och Värnamo distrikt, Göteborgs fastighetsägareförening. Handelskammaren i Göteborg samt Hylle, Härryda, Kramfors, Kungälvs, Lysekils, Partille, Sollefteå, Trelleborgs och Ange kommuner. Till bostadsdepartementet har vidare överlämnats motion angående åtgärder mot svartbyggen från Stockholms läns socialdemokratiska partidistrikts årskongress 1975 saml motion jämte utlåtande angående försäkring av svartbyggen från Sveriges socialdemokratiska

Prop. 1975/76:164 17

ungdomsförbunds i Stockholms län årskonferens 1975, Två privatpersoner har inkommit med skrivelser i lagstiftningsärendet.

Svenska bankföreningen. Svenska försäkringsbolags riksförbund och Stockholms läns landstingskommun har förklarat sig avstå från alt avge yttrande,

2 Departementspromemorian m. m.

I fråga om gällande rätt, remissyttrandena över bygglagutredningens belänkande Markanvändning och byggande, såvitt avser frågan om olovligt byggande, samt förslagen i departementspromemorian ber jag att få hänvisa till bilaga 1.

3 Remissyttrandena över departementspromemorian

Förslagen i promemorian har lått ett i stort setl gynnsamt mottagande vid remissbehandlingen. En sammanställning över remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. Här skall anmärkas endast att sådana synpunkter i yttrandena som har bedömts vara av detaljkaraktär eller ha nära anknytning till utformningen av författningstext inte redovisas i sammanslällningen utan i stället las upp i specialmotiveringen.

4 Föredraganden

4,1 Ett nytt påföljdssystem

De grundläggande bestämmelserna om fysisk planering och om byggande finns i byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1972:775,ändrad senast 1975:459) (BL) och I byggnadsstadgan (1959:612, omtryckt 1972:776, ändrad senast 1975:819) (BS).

Enligt 1 i; första stycket BL skall marks användning för bebyggelse föregås av planläggning i den omfallning som föreskrivs i BL. Till byggande fordras enligt paragrafens andra stycke byggnadslov i den omfattning regeringen bestämmer. Med stöd av detta bemyndigande har i BS meddelats beslämmelser bl. a, om byggnadslov.

För att mark skall fä användas till bebyggelse förutsätts enligt 5 i; andra slycket BL att den har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning sker vid planläggning enligt BL. I fråga om annan bebyggelse än tätbebyggelse kan prövningen ske även i samband med prövning av ansökan om byggnadslov.

Det ankommer i princip på kommunen ati se till att planläggning sker i den utsträckning som föreskrivs i BL, För detta ändamål skall i varje kommun finnas en byggnadsnämnd som enligt I första stycket BS har att öva inseende över hur kommunens område bebyggs,

2 Riksdagen 1976. I saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 ' I8

Den som bygger i strid mot BL eller BS kan både dömas till straff för detta och bli tvungen att själv undanröja eller bekosta undanröjande av det olovligt byggda. Bestämmelser av straffrätlslig natur finns i både BL (147 {;) och BS (69 ;?). Enligt 147 !; första stycket BL kan den som företar nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som meddelats i eller med stöd av BL dömas till böter. Är omständigheterna synneriigen försvårande kan fängelsestraff i högst sex månader dömas ut. Som exempel på förbud som åsyftas med detta stadgande kan nämnas bestämmelserna i 13 ii BL, enligt vilka nybyggnad inte får företas i strid mot fastställd generalplan. Enligt 69 t; BS kan bl.a. den bestraffas som vidtar åtgärd, som nämns i BS, utan att ha erhållit byggnadslov, där sådant erfordras. Straffsatserna är desamma som i 147 S första stycket BL.

Bestämmelser om undanröjande eller rättelse av sådant som har byggts i strid mot BL eller BS finns i 148 i; BL och i 70 !; BS. Har byggandet skett i strid mot förbud som har meddelats i eller med stöd av BL, kan överexekutor enligt 148 iJ första stycket BL meddela handräckning till rättelse i det olovligt utförda. Denna möjlighet står däremot inte öppen, om åtgärden innebär överträdelse enbart av beslämmelserna i BS, Består den olovliga åtgärden i att den byggande har åsidosatt bestämmelserna i BS om byggnadslov, får ingripande i stället göras med stöd av 70 första stycket BS. De möjligheter som därvid står till buds är att byggnadsnämnden kan förelägga ägaren att undanröja eller ändra det utförda. Sådant föreläggande kan förenas antingen med vite eller med föreskrift att åtgärden vid tredska verkställs genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad (tvångsutförande).

För att föreläggande enligt 70!; första stycket BS skall få utfärdas är det emellertid inte tillräckligt att byggnadsarbetet är olovligt. Det måste dessulom framstå som behövligt att det olovligt byggda blir rättat eller undanröjt, och det ankommer enligt rättspraxis på byggnadsnämnden att siyrka att sådant behov finns.

Inte heller kan nämnden begära handräckning hos överexekutor om föreläggandet inte blir efterkommet. En förutsättning för handräckning är nämligen att allmän domstol fastställer att det olovligt utförda skall undanröjas,

I departementspromemorian redovisas den kritik mot nuvarande ordning som framförs i yttrandena över bygglagutredningens betänkande. Som exempel pä vad som enligt remissinstansernas mening bidrar till att systemet inte fungerar på ett tillfredsställande sätt anförs i promemorian all mänga byggnadsnämnder har för små resurser för kontroll på fältet och bristande administrativa möjligheter att engagera sig i ärenden om olovligt byggande. alt förfarandet i samband med föreläggande, handräckning m, m, är omständligt, all reglerna nära nog kan sättas ur spel genom de möjligheter att förhala förfarandet som den byggande har och alt straffet för olovligt byggande är alltför lågt.

Prop. 1975/76:164 19

1 promemorian erinras om att det på senare år har genomförts fiera reformer som syftar till alt stärka samhällets kontroll över marken. Om dessa reformer skall fa avsedd effekt, kan man enligt promemorian inte acceptera att samhällets planeringsinsatser motverkas genom att byggande sker utan den prövning som är förutsatt i BL och BS. Det konstateras vidare i promemorian att det nuvarande sanktionssysiemet har varit i stort setl oförändrat i cirka 30 år och att byggnadslagstiftningen i denna del således inte har omfattats av den reformverksamhet som har förekommit på området. Om det olovliga byggandet skall kunna bemästras, är det enligt promemorian nödvändigt att även sanktionssystemet reformeras så alt det fyller rimliga anspråk på efrektivitel och snabbhet utan att därmed rättssäkerheten åsidosätts.

Som harframgått av det förut anförda är det nuvarande systemet uppbyggt dels av regler som i första hand syftar till att avhålla den enskilde från överträdelser av BL och BS, dvs, straffbestämmelser, dels av regler som ger samhället möjlighet att under vissa förutsättningar undanröja eller åstadkomma rättelse av olovligt utförda åtgärder. Denna uppbyggnad av sanktionssystemet bör enligt promemorian behållas. Det framhålls att man vid utformningen av ett nytt system särskilt bör se till att möjligheterna att få det olovligt utförda undanröjt eller rättat blir effektiva och enkla att till-lämpa. De förslag som i detta avseende läggs fram i promemorian bygger i myckel på nuvarande ordning.

När det däremot gäller de sanktioner som skall avhålla den enskilde från olovligt byggande kan man enligt promemorian knappast vänta sig att en straffskärpning skulle leda till några påtagliga förbättringar jämfört med dagens läge, om den inte kombineras med organisatoriska förändringar eller förstärkning av åklagarmyndigheterna. Det bedöms i promemorian därför som nödvändigt att man överväger ett system som helt eller delvis bygger på andra påföljder än de nuvarande. Med de reformer som på senare år har genomförts på trafik- och skattelagstiftningens områden som förebild föresläs i promemorian den ordningen att det i stället för dagens straffbestämmelser skall införas ett system med avgifter som skall utgå vid olovligt byggande. Förslaget innebär att det i alla sådana fall då någon vidtar ål-gärd, som kräver byggnadslov, utan sådant lov skall utgå en avgift (byggnadsavgift) som står i viss relation till den taxa enligl vilken byggnadsnämnden tar ut avgift för beviljande av byggnadslov. För vissa former av olovligt byggande, som del anses särskilt angeläget all motverka, skall utöver byggnadsavgifl tas ut en tilläggsavgift, beräknad efter den yta som den olovliga åtgärden har omfattat. Om man inför ett sådant system, kan man enligt promemorian få en sanktion som kan anpassas lill värdet av det olovligt byggda och som därigenom på ett helt annat sätt än böter verkar avhållande pä dein som överväger alt bygga utan lov.

Förslaget till nytt påföljdssystem tillstyrks eller lämnas utan erinran av det helt övervägande antalet remissinstanser. En del instanser, däribland hovrätten över Skåne och Blekinge och Sveriges advokatsamfund, finner

Prop. 1975/76:164 20

det emellertid anmärkningsvärt att övervägandena i promemorian av allt alt döma inte grundar sig på några för ändamålet gjorda undersökningar angående omfattningen och karaktären av lagöverträdelserna. Det begränsade bedömningsunderiag som har stått till förfogande måste enligt dessa instanser anses alltför magert för att bilda underiag för en lagstiftning med så hårda sanktioner som förslaget innebär. De påpekade svårigheterna i det nuvarande systemet borde kunna rättas lill utan alltför ingripande åtgärder.

För egen del kan jag inte dela den uppfattning som hovrätten och advokatsamfundet ger utiryck för. Bortselt från att det skulle krävas orimligl Slora insatser för att genomföra en undersökning av den art som hovrätten och samfundet synes åsyfta, ulgör enligl min mening den kalalog av brister i nuvarande ordning och de synpunkter i övrigi på denna som kommer fram i yttrandena över bygglagutredningens betänkande en alldeles tillräcklig grund för att utarbeta förslag till nya och bättre sanktioner. Man skall också hålla i minnet att dessa kritiska synpunkter har kommit från sådana instanser - kommuner och länsstyrelser - som i sin dagliga verksamhel har att tillämpa byggnadslagstiftningen och på grund härav har de bästa förutsättningarna att avgöra vilka brister den har. Jag delar även bedömningen i promemorian att frågan om åtgärder mot olovligt byggande inte kan anstå till dess att förslag till markanvändnings- och byggnadslagstiftning läggs fram. Frågan bör därför nu tas upp till särskild behandling.

Jag kan förslå att en del remissinstanser uppfattar förslaget om avgifter i promemorian som hårt. Det innebär otvivelaktigt också en kraftig skärpning i jämförelse med de straflbestämmelser som gäller i dag. De uppgifter som har lämnats rörande domstolarnas straffmätning i mål om olovligt byggande lyder dock på att man knappast kan tillmäta straffbestämmelserna någon särskilt avhållande effekt. Till bilden hör också all olovligt byggande av naturiiga skäl är svårt att upptäcka, vilket leder till att åtal många gånger inte hinner väckas innan preskription inträder på grund av reglerna i 35 kap. 1 S brottsbalken. Dessa regler medför nämligen förde nu avsedda fallen att åtal måste delges den misstänkte inom två år från den dag överträdelsen begicks.

Som redan har framhållits förkastas i promemorian tanken på att genom en straffskärpning markera den vikt samhället fäster vid att reglerna i BL och BS efterievs. Bl. a. hovrätten över Skåne och Blekinge anser däremot att en straffskärpning i förening med effektivare handräckningsmöjligheter skulle utgöra tillräckliga åtgärder för att stävja det olovliga byggandet. De remissinstanser som för fram sådana synpunkter tillmäter i allmänhet risken för rivning en betydande återhållande verkan.

Det råder stor enighet bland remissinstanserna om att möjligheterna till handräckning behöver förbällras. Bland dem som tillstyrker promemorieförsläget i denna del återfinns också sådana instanser som motsätter sig förslagen i övrigt. All lägga tyngdpunkten i påföljdssysiemet på handräckning - vilket enligt min uppfattning blir fallet om man följer hovrättens

Prop. 1975/76:164 21

m. n. remissinstansers förslag - ger en bristande balans åt systemet. Handräckning är den påföljd som skall sättas in när överträdelsen är ett faktum och när det olovligt byggda inte kan tillålas stå kvar. Vid sidan av handräckning behövs det sanktioner vars primära syfte är att motverka att överträdelser kommer till stånd. Av vad jag nyss har anfört framgår att nuvarande bestämmelser om böter och - i grova fall - fängelse är otillräckliga, Föratt straffrättsliga påföljder skall bli effektiva måste betydande skärpningar komma till stånd med väsentligt ökad tillämpning av fängelsestrafi". En sådan förändring strider mot de kriminalpolitiska intentioner som har varit vägledande för lagstiftningsarbetet på senare tid, 1 fråga om valet av påföljdssystem ansluter jag mig helt till den uppfattning som brottsförebyggande rådet ger uttryck för, nämligen att de föreslagna administrativa sanktionerna måste antas vara vida överlägsna de nuvarande siralTrättsliga på-följdsformerna som medel alt komma till rätta med det olovliga byggandet,

Länsåklagarmyndighelen i Hallands län ställer sig avvisande till förslagel att införa ett avgiftssystem och framhåller därvid bl. a, att JO starkt har kritiserat avgiftssystemet på del skalterättsliga området. Med anledning härav vill jag till en början erinra om att denna kritik huvudsakligen riktar sig mot de lokala skattemyndigheternas tillämpning av bestämmelserna på området. Av betydelse i sammanhanget är enligt min uppfattning att myndigheterna enligt dessa bestämmelser i ganska stor utsträckning har att göra skönsmässiga bedömningar. 1 detta avseende föreligger således en väsentlig skillnad mellan systemet med skatteavgifter och det i promemorian föreslagna systemet, som är avsetl att ge så litet utrymme som möjligt för skönsmässiga bedömningar, 1 vart fall gäller delta den prövning som enligt förslaget är avsedd alt handhas av byggnadsnämnden. Vad länsåklagarmyndigheten anför finner jag därför inte kunna tillmätas någon avgörande betydelse.

Jag vill också ta upp den kraftiga och enligt min uppfattning något onyanserade kritik mot förslaget om avgifter som hovrätten över Skåne och Blekinge och även Handelskammaren i Göteborg för fram. Jag vill inte bestrida att det föreslagna systemet kan orsaka problem vid tillämpningen. Del är emellertid en olägenhet som man inte hell torde kunna komma ifrån vilket system man än väljer. Att risken för olägenheter just i della fall skulle vara specielll stor kan jag dock inte inse. Eti av de tyngst vägande skälen lill hovrättens och handelskammarens kritiska hållning är att beslutanderätten i första instans enligl förslaget skall läggas på byggnadsnämnden. Hovrätten gör gällande bl. a. att förslaget kommer all vålla problem för nämnderna och att det rymmer ett stort mått av skönsmässig prövning. Att mot bakgrund härav fastställa avgifterna - som i en del faU kan uppgå till betydande belopp - genom ett summariskt förfarande som saknar de rätissäkerhetsgarantier som finns inbyggda i domstolsprocessen finner hovrätten synnerligen betänkligt. Jag kommer i del följande alt närmare gå in på frågan om byggnadsnämndens roll i systemet. Redan nu vill jag emellertid framhålla att byggnadsnämnden är den myndighet som sedan lång

Prop. 1975/76:164 22

lid tillbaka har till uppgift att tillämpa byggnadslagstiftningen. Den erfarenhet på området som nämnderna har, bör man enligt min mening ta till vara i delta sammanhang. Byggnadsavgift och tilläggsavgift skall enligt förslaget utgå när beslämmelserna i BS om byggnadslov har åsidosatts. Givetvis kommer det att finnas fall där del kan vara tveksamt om förutsättningar för avgift föreligger. Det finns emellertid ett förhållandevis stort antal avgöranden i praxis som rör frågan om byggnadslovspliktens omfattning och som kan vara till ledning vid prövningen av de fall som nu åsyftas. Vid sidan härav finns möjlighet att efter överklagande få frågan prövad av länsstyrelse, kammarrätt och i vissa fall även av regeringsrätten. Förslaget inrymmer således även möjlighet att få till stånd prövning av domstol, nämligen om talan fullföljs mot länsstyrelsens beslut. Ett grundläggande inslag i det föreslagna systemet är att byggnadsavgiften och tilläggsavgiften skall bestämmas på ett schablonmässigt sätt. Förslaget innebär i den delen att nämnden, om den finner att åtgärden i fråga är avgjftspliktig, bestämmer avgiften enligt vissa i lagförslaget klart angivna grunder utan några skönsmässiga inslag. Mot den nu angivna bakgrunden och med hänsyn till att nämnden utövar sin verksamhet under myndighetsansvar harjag svårt att förstå hovrättens och handelskammarens uppfaltning att systemet rymmer ett stort mått av skönsmässig prövning och att det finns uppenbara risker för godtycklighet. Det är helt riktigt som hovrätten konstaterar att systemet medför att avgiftens storlek inte skall sältas i relation tiil den byggandes uppsåt eller oaktsamhet, men detta kan enligt min uppfattning inte vara något tecken på att systemet kan ge utrymme för godtycke. Hovrätten påpekar vidare helt riktigt att avgiftssanktionen slår lika hårt oavsett om det olovliga byggandet sker avsiktligt eller om det sker av okunnighet eller oförslånd. Det är en nackdel, men den måste man enligt min uppfattning acceptera, om man skall få ett effektivt system. Olägenheterna härav kan emellertid i någon mån elimineras genom alt avgifterna i vissa fall skall kunna nedsättas eller efterges. Promemorians förslag i den delen kommer jag i det följande alt i stort ansluta mig till. Jag vill emellertid redan i detta sammanhang anmäla att reglerna om nedsättning och eftergift enligt min mening bör kunna tillämpas i någol större utsträckning än som föreslås i promemorian.

Sammanfattningsvis innebär vad jag nu har anfört alt jag ansluter mig till principerna i det påföljdssystem som föreslås i promemorian. Jag ansluter mig också till förslaget att samla påföljdsbestämmelserna i en särskild lag. Jag delar uppfattningen att denna lag bör benämnas lag om påföljder vid olovligt byggande m. m, (påföljdslagen),

4.1.1 Omfattningen av begreppel olovligt byggande

Enligt förslaget i promemorian skall som förutsättning för skyldighet att betala avgift för olovligt byggande gälla att någon utan byggnadslov vidtar åtgärd.

Prop. 1975/76:164 23

till vilken sådant lov krävs. Beträffande omfattningen av kravet på byggnadslov får jag hänvisa till promemorian, som innehåller en utföriig redogörelse för gällande bestämmelser i detta avseende.

Några remissinstanser tar upp frågan om byggnadslovskravets omfattning och framhåller att gällande beslämmelser är svårtolkade, Norrköpings och Umeå kommuner anser t, ex. all en skärpning av påföljdsbestämmelserna på föreslaget sätl gör det nödvändigt med en översyn av bestämmelserna om byggnadslov så att dessa klarare än nu anger vilka åtgärder som omfattas av kravet på sådant lov, Sveriges kommunala förvaltningsjurister anser på samma skäl au sanktioner bör drabba endast klara fall av överträdelse. Liknande synpunkter anför ock,så Sveriges fastighetsägareförbund.

Länsstyrelsen i Västerbottens län föreslåratt blivande regler skall omfatta också rivning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse uianför stadsplan, vilket f. n, inte kräver byggnadslov.

Som jag förut har anmärkt pågår inom bostadsdepartementet arbete på en ny markanvändnings- och byggnadslagstiftning, 1 samband därmed kommer även frågan om byggnadslovskravets omfattning att övervägas. Jag är inte beredd att nu föreslå några ändringar i bestäinmelserna om byggnadslov och därigenom föregripa detta arbete. Jag är emellertid medveten om att det finns ett visst fog för den uppfattning som remissinstanserna ger uttryck för. Jag anser dock att problemen inte behöver bli särskilt svåra. Om den lagstiftning jag i del följande kommer att förorda blir genomförd, måste della på grund av de sanktioner som föreslås helt naturligt få till följd alt den som avser utföra byggnadsarbete kommer att skaffa sig information i byggnadslovsfrågan påett mera omsorgsfullt sätt än som lorde vara vanligt i dag. Del ligger då nära lill hands alt man i första hand vänder sig till byggnadsnämnden som det enligt I § andra stycket BS åligger bl, a. att lämna allmänheten råd och upplysningar i planläggnings-, fastighetsbildnings- och byggnadsfrågor. Lämnas vid en förfrågan det beskedet att den åtgärd som skall utföras kräverbyggnadslovelleratt det är osäkert om sådant lov är nödvändigt, bör ansökan om lov lill åtgärden givetvis ges in. Lämnas ett klart besked att lov inie behövs, bör den byggande kunna förlita sig på detta. Ett sådant besked är visserligen inte bindande för byggnadsnämnden vid en efterföljande prövning men bör, om avgift sedermera påförs föråtgärden, kunna föranleda tillämpning av de i det föregående något berörda beslämmelserna om nedsättning och eftergift. 1 det följande kommer jag att föreslå alt dessa bestämmelser skall omfattaocksåsituationerdär underlåtenheten att söka byggnadslov kan anses ursäktlig. All den byggande i ett fall som det jag nyss nämnde förlitar sig på ett förhandsbesked bör enligt min mening kunna föranleda att underiåtenheten att söka lov bedöms som ursäktlig. Mot bakgrund av det nu anförda saknas enligl min uppfattning anledning att hysa några betänkligheter mot att nuvarande regler om byggnadslov läggs lill grund för påloljdslagen.

Prop. 1975/76:164 24

4.1.2 ,'\vgiftss>steniets utformning

A ygifisundcrlag

Att huvudsyftet med att införa en avgiftspåföljd är att avhålla från olovligt byggande medför enligt promemorian alt avgiften i det enskilda fallet måste kunna bestämmas på ett schablonmässigt sätt. Den skall således inte utgöra någol direkt taxering av överträdelsens samhällsskadliga verkningar. Ell avgiftsuttag på schablonmässiga grunder medför enligt promemorian vidare att det skapas förutsättningar för ett system som är förhållandevis enkelt och lätt all tillämpa,

1 promemorian framhålls att det föreligger vissa problem att finna ett för alla former av olovligt byggande lämpligt underiag för beräkning av avgiftens storlek. Efter en genomgång av bestämmelserna om fastighetstaxering konstateras i promemorian att det inte är någon lämplig lösning att anknyta avgifterna till fastighetstaxeringen och att det därmed också lorde vara uteslutet alt använda värdet av del olovligt byggda som underlag för avgiftsberäkningen. Om man skall ha ett för alla typer av olovligt byggande gemensamt avgiftsunderlag torde enligt promemorian den enda tänkbara utvägen vara att utgå ifrån den s, k, byggnadslovstaxan, beträffande vilken bestämmelser finns i 8 S BS.

Enligl 8 S första stycket BS får kommunen ta ut avgift av den som hos byggnadsnämnden gör framställning, vilken föranleder upprättande av ny-byggnadskarla, ritningsgranskning, besiktning eller annan tids- eller kostnadskrävande åtgärd eller framställning av arkivbeständig handling. Avgift får tas ut med högst del belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärden.

Enligt 8 >; andra stycket BS skall grunder för beräkning av dessa avgifter anges i taxa som beslutas av kommunfullmäktige. Detta innebär att av-giftslaxan kan variera från kommun till kommun. En övre gräns för avgifterna finns dock så till vida att dessa som jag nyss nämnde inte får tas ut med högre belopp än som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärden i fråga. Avgiftsrätten får således inte utövas i vinstsyfte.

Det kan enligt promemorian visserligen anföras betänkligheter mot att som underlag för beräkning av avgifter för olovligt byggande använda en taxa som kan ha olika utformning i olika kommuner. Det kan få till följd, anförs det, att avgiften för en viss typ av olovligt byggande inte blir densamma i alla kommuner. I syfte att minska risken lor olikheter föreslås i promemorian att avgiften för olovligt byggande skall bestämmas med ulgångspunkl i taxans beslämmelser för normalfallet och utan all hänsyn tas till sådana avgifter enligt taxan som kan ulgå för nybyggnadskana, utslakning och lägeskontroll av byggnader samt för andra mätningstekniska åtgärder. Avgiften för olovligt byggande kommer enligt promemorian därmed att bestämmas med utgångspunkt i den avgift enligt taxan som utgår för granskning av de handlingar som behövs för byggnadslovsprövningen.

Prop. 1975/76:164 25

erforderliga besiktningar, resor inom kommunen samt meddelande av byggnadslov och bevis om slutbesiktning. 1 promemorian framhålls att del även med en sådan bestämning av beräkningsunderlaget finns risk för variationer kommunerna emellan men att erfarenheten talar för att variationerna inte blir stora på grund av att normalförslag, som har upprättats centralt, hittills har varil vägledande för taxan i fiertalet kommuner. De olikheter i taxan som kan komma alt uppstå torde enligt promemorian därför inte utgöra något hinder mot att taxan i angiven utsträckning läggs till grund för beräkning av avgiften för olovligt byggande. Som förut har angetts ges avgiften i promemorian benämningen byggnadsavgift,

1 fråga om tilläggsavgiften är enligl promemorian den lämpligaste lösningen att avgiften utgår med visst belopp per kvadratmeter av den yta som den olovliga åtgärden kan beräknas ha omfattat.

Frågan om avgiftssystemels uppbyggnad las upp endast i ett mindre antal remissyttranden. Förslagel tillstyrks av JK, som anseratt man med hänsyn lill syftet med avgifterna kan bortse från de mindre variationer i fråga om byggnadsavgift som kan komma att uppstå kommunerna emellan. Även RÅ, SABO och Linköpings kommun är positivt inställda till förslaget. Övriga remissinstanser som yttrar sig i frågan anser det emellertid otillfredsställande att variationer kan uppkomma.

För egen del ansluterjag mig i likhet med JK m, fi, lill förslaget i promemorian. Jag kan emellertid ha en viss förståelse för remLssinstansernas krilik mot förslaget att ha byggnadslovstaxan som underlag för beräkning av byggnadsavgiften. Enligt min mening har dessa instanser dock tillmätt risken för variationer alltför stor betydelse. Som framhålls i promemorian visar erfarenheten att byggnadslovstaxorna i landets kommuner hittills har varit relativt likformiga beroende på att taxorna har utformats efter mönster av centralt utarbetade normalförslag, 1 promemorian lämnas en redogörelse för ett normalförslag till byggnadslovstaxa som nyligen har utarbetats av Svenska kommunförbundei och siaiens planverk. Avsikten med det nya förslaget uppges vara att åstadkomma en bättre anpassning än tidigare till det aktuella kostnadsläget och alt ge möjlighet till en förenklad tillämpning. Taxan i normalförslaget kan sägas vara uppbyggd av två komponenter, ett grundbelopp och en objeklfaktor. Grundbeloppet är avsett ati fastställas årligen på grundval av lönelägel för berörd personal vid byggnadsnämnderna enligt kommunförbundets lönestatistik. Objeklfaklorn är ett utiryck för tidsåtgången för olika ärendelyper. Avgiften för en åtgärd bestäms på ,så sätt att grundbeloppet multipliceras med den (or åtgärden angivna objektfaktorn. Det finns enligl min mening inte anledning anta annal än all byggnadslovstaxan i del hell övervägande antalet kommuner kommer alt överensstämma med taxan i normalförslagei. Jag anser också alt man kan ulgå ifrån att de variationer kommuner emellan som kan komma alt uppstå blir så små och så ovanliga alt de inle kan tillmätas någon avgörande belydelse i delta sammanhang.

Prop. 1975/76:164 • 26

By;.;giiadsavgiji

Som jag nyss har anfört föreslås i promemorian att det vid varje form av olovligt byggande skall tas ut byggnadsavgift med belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt kommunens byggnadslovstaxa skall las ul, om byggnadslov lill den ifrågavarande åtgärden meddelas. Byggnadsavgift skall enligl förslagel dock aldrig ulgå med lägre belopp än 500 kr, 1 promemorian framhålls all den byggande i vanlig ordning skall betala avgift enligt byggnadslovslaxan, om han i efterhand söker byggnadslov lill åtgärden. Att han betalar byggnadsavgift befriar honom således inte härifrån.

Förslagel i denna del har behandlals endasl av ell fåtal remissinstanser. En del av dessa anser att byggnadsavgiften bör höjas, om den skall få tillräcklig preventiv effekt. Med anledning av dessa synpunkter vill jag lill en början framhålla all jag i del följande kommer alt biträda förslaget i promemorian att tilläggsavgift skall ulgå i vissa fall men att jag samtidigt kommeratt föreslå alt tillämpningsområdet för tilläggsavgiften skall utvidgas i förhållande lill förslagel i promemorian. Del medför givelvis i sin lur all den krets av åtgärder som kan omfattas endast av byggnadsavgift blir i moisvarande mån mindre. Jag vill vidare erinra om att de olika åtgärder som enligl förslagel kan följas enbart av byggnadsavgift kan vara av myckel varierande karaktär och svårhetsgrad. Jag får här hänvisa till promemorian där denna fråga har belysts.

Om en höjning av byggnadsavgiften skall genomföras, måsle höjningen med hänsyn lill principerna för avgiftssystemet bli av generell natur. Den kommer därför all träffa också åigärder som kan vara av mindre allvarlig art. Även om avgifterna skall bestämmas påett schablonmässigt sätt, måste nian se till att de kommer på en sådan nivå all de uppfällas som rimliga, Enligl min mening finns det risk att en höjning av byggnadsavgifien kan medföra au den i alllför många fall kommer på en oacceptabelt hög nivå. Jag är därför inte beredd au tillmötesgå remissinstansernas krav på höjningar. Att byggnadsavgiften, som Norrköpings kommun synes befara, skulle få en sämre avhållande effekt än dagens strafrsankiioner bedömer jag som uteslutet. Enligl min mening är förslaget i promemorian väl avvägt, och jag ansluler mig därför lill della.

1 några remissyttranden påpekas all byggnadsavgiften i den del som är anknuten lill byggnadslovstaxan kommer au höjas i takt med förändringarna i kostnadsläget men au någon motsvarande justering inte kommer all ske i fråga om minimiavgiften om 500 kr. Det föreslås därför au denna skall vara indexreglerad. Jag är inte beredd alt ansluta mig till detta. Del förslag lill påföljdssystem .som nu läggs fram innehåller många nyheter. Om systemet genomförs, bör del därför ses över sedan tillräckliga erfarenheter har vunnits av dess tillämpning i praktiken. Som jag nu ser det kan det vara liimpligl med en sådan översyn i samband med alt del planerade förslagel lill ny byggnadslagstiftning behandlas. Därvid kan det bli aktuellt

Prop. 1975/76:164 27

att överväga bl, a. frågan om avgiftens storlek.

En del remissinstanser finner benämningen byggnadsavgift mindre lyckad, eftersom den för tanken til) avgifter för någol som i sig är lillålel. De ändringsförslag som läggs fram anserjag emellertid knappast ulgöra någon förbättring, 1 likhet med tekniska nomenklaturcentralen harjag ingen erinran mol alt lermen byggnadsavgift används,

Tilläggsavgili

Del är enligl promemorian inte troligt all byggnadsavgiftens avhållande effekt kommer all vara tillräcklig i fråga om alla former av olovligt byggande. Som exempel på fall där byggnadsavgiften kan antas bli otillräcklig anförs i promemorian bl. a. nybyggnad av bostadshus. Till stöd för della antagande framhålls all byggnadsavgiften i många av dessa fall kommer all utgöra endast en liten del av den totala kostnaden för åtgärden och därför troligen inle uppfattas som särskill betungande. Om avgiftssystemet skall få den åsyftade effekten, talar enligt promemorian starka skäl för att byggnadsavgiften måsle kompletteras med en tilläggsavgift för sådana former av olovligt byggande som det är särskilt angelägel all motverka.

Efter en genomgång av fall där det kan vara befogat att föreskriva till-läggsavgift utmynnar övervägandena i promemorian i det förslagel att lill-läggsavgift skall ulgå när det olovliga byggandet innebär all

• hell ny byggnad uppförs,

• förut befintlig byggnad lill- eller påbyggs,

• byggnad hell eller delvis inreds till väsentligen annal ändamål än del vartill byggnaden förut varit använd eller

• byggnad rivs,

om det utrymme som omfattas av åtgärden är avsett för bostadsändamål eller för verksamhel i vilken arbetstagare skall ulföra arbete för arbeisgivares räkning.

Flertalet av de remissinsianser som yttrat sig i deiina fråga föreslår au tillämpningsområdet för avgiften utvidgas. Vad först gäller kravei att det olovligt byggda skall vara avsett för bostadsändamål eller för verksamhet i vilken arbetstagare utför arbeie för arbetsgivares räkning, anser JK att delta krav bör las bort. Som skäl för sin siåndpunki anför JK bl, a. all det oftast finns lika stor anledning au ingripa mot byggnad som inte avser bostadsändamål, all begreppet arbetstagare är så vagt och omivistal all del inle bör förekomma i en lagslift ning av här avsett slag och all det inle sy nes finnas någon anledning att göra skillnad på fall där utrymmet är avsett för verksamhel som bedrivs utan anställda arbetstagare och fall där sådana finns. Bl. a, Tyresö kommun anser att även sådana byggnader som garage och ekonomibyggnader bör kunna belastas med tilläggsavgift. Dessa byggnader utgör enligl kommunen eu stort problem, främst genom att de avsevärt

Prop. 1975/76:164 28

försvararen framtida ändamålsenlig planläggning. Kammarrätten i Sundsvall m, fi. föreslår att tilläggsavgift för rivning av byggnad inom område där rivningsförbud gäller enligl 35 a S BL skall ulgå även om byggnaden inte är avsedd för bostadsändamål eller innehåller arbetslokal.

De skäl som anförs till stöd för au avgiftspliklen inle skall göras beroende av ändamålet med den olovliga åtgärden är enligl min mening övertygande. Jag föreslårdärföratt den begränsningav tillämpningsområdet förtilläggsavgiften som ligger i anknytningen lill visst ändamål skall las bort. En följd härav blir att tillämpningen av bestämmelserna blir avsevärt enklare. Som JK påpekar kan emellertid en sådan ändring i vissa fall leda till resultat som uppfattas som stötande, JK föreslåratl det försådana fall öppnas möjlighet lill nedsältningavel-lerbefrielse från avgift. De fall därotilirredsställande resultat möjligen kan uppkomma torde enligl min bedömning nästan uleslulande komma alt avse rivning av byggnad. Kravet på byggnadslov är här begränsat lill fall då rivningen sker inom område med stadsplan ellerområde där förbud mot nybyggnad gäller enligt 35 S BL, dvs. område beträffande vilkel beslut har fattats eller fråga väcktsomantagandeellerändringavsladsplan, Detav mig framlagda förslaget medföratl i principalla fall av rivning inom sådanaområden kommeratt omfattas av tilläggsavgift, I enstaka situationer kan omständigheterna tänkas vara sådana all det skulle vara olämpligt alt ta ut tilläggsavgift, t. ex. om rivningen avser ell mindre skjul ulan något egentligt värde. 1 dessa fall bör förutsätt ning finnas all nedsätta ellerefterge tilläggsavgiften. Jag återkommerlill denna fråga i det följande,

Enligl förslagel skall tilläggsavgift utgå bl. a. om den olovligt ullörda åtgärden innebär att byggnad helt eller delvis har Inretts till väsentligen annal ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd. Som motiv för lill-läggsavgift i dessa fall anförs i promemorian all man därmed får möjlighet ankomma lill rätta med bl, a, des, k, smygkontoriseringarna, Enligl Sveriges advokatsamfund och Malmö kommun bör tilläggsavgift inte ulgå i dessa fall. JK, Svenska kommunförbundet. Föreningen Sveriges stadsarkitekter, Hyresgästernas riksförbund och Göteborgs kommun däremot anser alt till-läggsavgift bör ulgå även för ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat ändamål än del, vartill byggnaden förut varit använd ellersom finns angivei på godkänd ritning. Vill man komma lill rätta med smygkoniorisering, måsle man enligt dessa instanser ta ut tilläggsavgift också vid sådani ianspråktagande. eftersom det är vanligt all bosladsliigenheier tas i anspråk för kontor ulan all några inredningsålgärder vidtas. Jag ansluter mig till denna uppfattning och föreslår all tillämpningsområdet för tilläggsavgiften utvidgas i enlighel med remissinstansernas förslag. Del bör framhållas all sådani ianspråkiagande som nu avses enligl 54 ;: I mom. BS kräver byggnadslov.

Enligl förslagel skall tilläggsavgift beslämmas på grundval av den lä-genhelsyta som åtgärden kan beräknas ha omfailal. Bl, a, länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller att begreppel väningsyla brukar användas i

Prop. 1975/76:164 29

byggnadslovstaxor. Med hänsyn härtill och lill alt beräkning efter våningsyia synes enklare föreslår länsstyrelsen att tilläggsavgiften beräknas på grundval av våningsytan. Jag anseratt länsstyrelsens förslag innebären förenkling och ansluler mig därförlill delta. Vad som skall förslås med våningsyta kommeratt utvecklas närmare i specialmoliveringen,

Länsslyrelsen i Västernorriands län är tveksam lill förslaget all tilläggsavgift inte skall utgå vid åtgärder, som omfattar utrymme som är mindre än 3 m samt att motsvarande minskning skall göras i fråga om den yta som skall ligga till grund för beräkning av tilläggsavgift. Länsstyrelsen finner detta onödigt komplicerat och anser att byggnadsnämnden i stället bör få befogenhet att ge dispens i uppenbara bagatellfall, trots att eftergift enligt förslaget skall prövas av länsstyrelsen.

Genom undantaget för åigärder som omfattar utrymme mindre än 3 m avförs från tilläggsavgift smärreålgärder där det inte är befogat eller lämpligt alt ha annan påföljd än byggnadsavgift. Förslaget om minskning med 3 mavden yta som skall läggas till grund för beräkning av tilläggsavgift.syftariill alt motverka alltför stor skillnad i sammanlagd avgift i gränsfallen. Föregen del finner jag den i promemorian valda lösningen vara alt föredra framför länsstyrelsens förslag. Jag ansluter mig därför i denna del till förslaget! promemorian.

Enligt förslaget skall tilläggsavgiften vid rivning grundas på den rivna byggnadens taxeringsvärde. Några remissinstanser, däribland slatens lantmäteriverk, påpekar alt tilläggsavgiften här kan få en mycket begränsad preventiv effekt, eftersom det taxerade byggnadsvärdet ibland kan vara mycket lågt när det gäller hus som ägaren är benägen att riva. Bl.a. kan enligl verket s. k. K-märkta hus vara lågl taxerade. Verket ifrågasätter om man inte i stället bör överväga alt anknyta tilläggsavgiften till storieken av den nybyggnadsrätt som föreligger på platsen enligt gällande plan. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län föreslår ati avgiften anknyts lill del markvärde som frigörs genom rivningen.

På de skäl lantmäteriverket anför anser även jag alt ett annal avgifts-underiag än det taxerade byggnadsvärdet bör övervägas i rivningsfallen. Att som lantmäteriverket föreslår anknyta avgiften lill nybyggnadsrätten enligt gällande plan är mindre lämpligt, eftersom det inte alltid med säkerhet finns någon plan. Krav på byggnadslov för rivning gäller i dag inte bara inom område med stadsplan utan ocksä inom område där förbud mol nybyggnad enligl 35 ii BL gäller i avvaktan på planläggning. Jag anser inte heller att länsstyrelsens förslag är lämpligi. eftersom del taxerade markvärdet kan avse även annan mark än sådan som kan anses ha hört lill den rivna byggnaden. Jag föreslår i stället att tilläggsavgiften beräknas på grundval av den rivna byggnadens våningsyta. Därmed erhåller man enhetliga regler i della avseende för alla fall där tilläggsavgift skall utgå. Några svårigheter att erhålla uppgift beträffande den våningsyia som den rivna byggnaden har innehållit bör inte föreligga. I fierialei fall torde uppgift härom finnas i byggnadsnämndens handlingar beiräffande byggnaden. Skulle så inte vara fallel torde nödvändiga uppgifter kunna inhämias ur faslighetslängden.

Prop. 1975/76:164 30

Erinringar mot tilläggsavgiftens storlek och effekter anförs i endasl ett fåtal remissvar. I dessa framhålls i huvudsak all beslämmelserna är alllför stränga och att de kan leda till stötande eller orimliga resultat. Sveriges fastighetsägareförbund anför som exempel att tilläggsavgiften enligl förslagel blir lika slor för del fallel alt en bostadslägenhet pä exempelvis 100 m' ändras till konior - varvid de faktiska ändringarna kan vara relativt obetydliga - som all ell enfamiljshus av samma storiek uppförs. Della anser förbundet inte vara en rimlig avvägning.

För egen del vill jag erinra om all tilläggsavgiften är avsedd för sådana former av olovligt byggande som del är särskill angeläget att motverka. De åigärder som enligl mitt förslag skall följas av tilläggsavgift är i huvudsak av den arten att de kan hindra eller försvåra planering på lång sikt för ändamålsenlig användning av mark och befintlig bebyggelse. Det rör sig här således om allvariiga överträdelser. Jag har förut nämnt alt samhällets möjligheter att på ell planmässigt sätt styra bebyggelsen på senare tid har blivit förstärkta. Som också framhålls i promemorian kan det inte accepteras all de planeringslnsalser som samhället gör med stöd bl. a, av dessa reformer motverkas genom all byggande sker ulan den prövning som är förutsatt i BL och BS, Det är mol den bakgrunden nödvändigl att ha starkt avhållande sanktioner för åtgärder av den lyp som nu föreslås omfattade av bestämmelserna om tilläggsavgift. Enligt min uppfallning ulgör den i promemorian föreslagna tilläggsavgiften - 500 kr,/m' - en lämplig avvägning i delta avseende. Jag ansluler mig därför lill förslagel i denna del. Med anledning av vad fastighetsägareförbundet anför vill jag - i överensstämmelse med vad som sägs i promemorian - framhålla all avgifterna inte är avsedda att utgöra någon taxering av de enskilda överträdelsernas samhällsskadliga verkningar. Den jämförelse förbundet gör mellan tilläggsavgiften vid kontorisering och vid uppförande av ett småhus bör därför inte tillmätas någon avgörande betydelse i detta sammanhang.

Ett tiotal remissinsianser ifrågasätter om tilläggsavgiften med tanke på förändringarna i penningvärdet bör anges i ett fast belopp. På de skäl som jag nyss anförde med anledning av moisvarande synpunkler på byggnadsavgiftens minimibelopp ärjag f. n. inle beredd alt föreslå någon indexreglering eller annan form av auiomaiiski verkande justering av tilläggsavgiften.

Befrielse från aygijisskyldigliet i vissa faU

Byggnadsavgift skall enligl promemorieförsläget inle ulgä, om

• rättelse i del utförda företas innan fråga om påföljd för åtgärden tas upp till prövning eller

• åtgärden avser rivning av byggnad och rivningen är nödvändig för att förebygga eller begränsa omfallande skada på annan egendom eller rivningen avser byggnad som till väsentlig del har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse.

Prop. 1975/76:164 31

Om den byggande t, ex. efter tillsägelse river del olovligt utförda innan frågan om påföljd tas upp lill prövning skall byggnadsavgifl således inte Ulgå. Med anledning av förslagel i denna del erinrar länsslyrelsen i Stockholms län om all många skärgårdskommuner har svåra problem med olovlig uppställning av husvagnar inom fritidstomler och i de för del rörliga friluftslivet attraktiva lägena. Eftersom sådana vagnar och monteringsfärdiga mindre hus normalt kan utan större kostnad fiyttas till annan plats, kan den föreslagna undantagsbestämmelsen enligt länsstyrelsen inbjuda till en form av chanslagning inom sådana områden. Länsstyrelsen föreslår därför att byggnadsavgift alltid skall utgå vid olovlig byggnadsverksamhet med undantag av de fall av rivning som jag nyss nämnde. Även några andra remissinstanser anför samma eller liknande synpunkler.

Förslaget i promemorian kan i den nu avsedda delen synas innebära en i förhållande tiH gällande beslämmelser generösare inställning lill den som bygger utan lov, efiersom byggnadsnämnden I", n, är i princip oförhindrad att direkt efter upptäckten av det olovligt utförda anmäla detta till åtal. Nämnden anses emellertid ha en viss diskretionär prövningsrätt I detta avseende, en rält som enligt en del remissinstanser har utnytljals i alltför stor utsträckning. Någon motsvarande prövningsrätt finns inle enligl det förslag som jag nu lägger fram. Enligl detia är byggnadsnämnden, om Inga undantagsregler ges, skyldig att alltid besluta om byggnadsavgift när olovligt byggande har ägt rum. Mot den bakgrunden anser jag del vara rimligt att den som vidtar rättelse innan byggnadsnämnden tar upp frågan om påföljd inte skall behöva betala byggnadsavgift. Även om del som länsstyrelsen anför kan finnas risk för chanstagning, bedömer jag inle den risken som särskill stor. I längden måsle del bli svårt för ägaren av husvagnen att bevaka att nämnden inte tar upp påföljdsfrågan. Jag biträder således promemorieförsläget i denna del. Jag anser också att avgiftsskyldighet inte bör föreligga i de fall av rivning som föreslås i promemorian. Enligl min mening bör emellertid frihet från avgifi dessutom inträda, när rivning företas med stöd av beslämmelse i lag eller annan författning. Jag ålerkommer li|! denna fråga i specialmotiveringen.

Vad jag nu har föreslagit innebär bl, a, all byggnadsavgift skall ulgå t. ex, om del olovligt byggda efler framställning från byggnadsnämnden blir undanröjt genom handräckning, Svea hovrätt ifrågasätter om detta är rimligt och gör därvid en jämförelse med förslaget i promemorian att tilläggsavgift int§ skall utgå i dessa fall. Jag vill erinra om att det enligl gällande bestämmelser inle föreligger någol hinder mot att utdöma straff, om handräckning lill rättelse i del utförda meddelas. Att tilläggsavgift inie skall ytgå när det olovligt byggda skall undanröjas är motiverat av särskilda skäl, tjll vilka jag strax återkommer. När det gäller byggnadsavgift finns det där-gmgl enligl min uppfattning inie anledning alt låta avgiften bortfalla i dessa situationer. Som framhålls i promemorian får byggnadsavgiften till en del ses som en kompensation för de åtgärder samhället måste vidta för att få det olovligt byggda undanröjt.

Prop. 1975/76:164 32

1 fråga om tilläggsavgift innebär förslagel i promemorian all avgift inle skall ulgå, om

• rättelse i del utförda företas innan frågan om tilläggsavgift har avgjorts genom beslul som vunnit laga kraft,

• handräckning meddelas till rättelse i det utförda,

• föreläggande om rättelse utfärdas eller

• sådant fall av rivning föreligger som enligt del förut anförda inte heller skall träffas av byggnadsavgift.

All tilläggsavgift inte avses utgå för åtgärder som omfattar utrymme om högsl 3 m' har jag beröri i det föregående.

Hyresgästernas riksförbund förordar all möjligheterna till befrielse från tilläggsavgift inle ulslräcks längre än lill självständiga åigärder vidtagna inom den tidsfrist som kommunen uppställer vid ell föreläggande. Enligt förbundet synes de föreslagna undantagsbestämmelserna fä en någol ologisk verkan vid en konsekveni tillämpning av den föreslagna lagstiftningen. Förbundet påpekar att, om byggnadsnämnden tillgriper något av de medel som ställts till förfogande för alt nå rättelse, befrielse från avgiftsskyldigheten skall inträda, medan någon motsvarande befrielse däremot inte inträder i de ftill byggnadslov kan beviljas i efterhand.

Del kan med hänsyn till huvudsyftet med avgifterna synas inkonsekvent att inte ta ul tilläggsavgift, när del olovligt byggda rivs eller undanröjs på annat sätl. Ett undanröjande innebär emellertid i de fiesta fall som det här blir fråga om en sä kännbar påföljd för den byggande att han enligt min mening inte rimligen dessutom kan åläggas att betala tilläggsavgift. Som jag nyss anförde skall byggnadsavgift dock tas ut, om det olovligt byggda blir undanröjt genom handräckning eller efter föreläggande.

Av vad jag nu har anfört följer att jag inte tillstyrker förbundets förslag att tilläggsavgift skall påföras i sådana fall då rättelse sker efter utgången av den tidsfrist byggnadsnämnden har bestämt. Som anförs i promemorian får nämnden i en sådan situation tillgripa de tvångsmedel som finns tillgängliga, t.ex, att ansöka om handräcknins eller sätta ut nytt högre vite.

I konsekvens med det anförda bör tilläggsavgift, som föreslås i promemorian, inle heller utgå om den byggande vidtar rättelse innan frågan om tilläggsavgift har avgjorts genom lagakraftägande beslul. Denna befrielse-grund får tillämpning bl.a, i sådana fall då byggnadsnämnden meddelar byggnadslov i efterhand och samtidigt beslutar om tilläggsavgift. Väljer den byggande i en sådan situation alt i slällel riva det byggda, bör han bli befriad från tilläggsavgift, om han företar rivningen innan beslutet om avgift vinner laga kraft. För alt uppnå befrielse från avgift i dessa fall måsle den byggande således överklaga avgiflsbeslutel och styrka alt han har rivii del byggda.

Jag bilräder också förslagel i promemorian att tilläggsavgift inte skall utgå för rivning, om denna sker i skadeförebyggande syfte eller avser byggnad som till väsenilig del har skadats, 1 överensstämmelse med vad jag nyss föreslog i fråga om byggnadsavgift bör tilläggsavgift inle heller ulgä, om rivning företas med stöd av beslämmelse i lag eller annan författning.

Prop. 1975/76:164 33

I promemorian anförs all dei även med de föreslagna möjligheterna till befrielse från skyldighet att betala byggnadsavgift och tilläggsavgift sannolikt inle kan undvikas att avgiftsbestämmelsema någon gång medför all avgift påförts i en siluation där ett uttag skulle vara stötande. Därför föreslås i promemorian att avgift skall kunna nedsättas eller efterges när särskilda skäl föreligger. Möjligheten härtill börenligt promemorian emellertid komma till användning endast i undantagsfall. Som exempel på situationer då eftergift eller nedsättning bör kunna komma i fråga anförs det fallet att en åtgärd, som vid den tidpunkt när den utförs anses inle kräva byggnadslov men som på grund av ett prejudicerande avgörande bedöms som byggnadslovs-krävande när avgiftsfrägan prövas. Enligt promemorian bör frägan om en åtgärd kräver byggnadslov bedömas enligt de bestämmelser som gäller när åtgärden vidtas. I det angivna exemplet antas samma bestämmelser gälla både när åtgärden vidtas och när avgiftsfrågan prövas. Att rättsläget under mellantiden klargörs genom ell prejudikat torde enligt promemorian medföra att frågan om avgift skall bedömas med hänsyn tagen till detta och att avgift allt.så i princip skall utgå. Som har nämnts bör enligt promemorian dessa om.ständigheter dock leda till att avgiften efterges eller nedsätts.

Länsstyrelsen i Stockholms län delar uppfattningen i promemorian att möjlighelen till nedsättning eller eftergift bör få komma lill användning endast i undantagsfall, Enligl länsslyrelsen bör emellertid denna möjlighet, utöver vad promemorian anger, få användas även i sådana fall då åtgärder och förfaranden på grund av sin storiek och art vid prövning i del enskilda fallet befinns vara av mera bagatellartad natur. Även jag anser au de möjligheter till nedsättning och eftergift som förslaget i promemorian anvisar synes vara alltför snävt avgränsade. Jag kan därför ansluta mig till länsstyrelsens uppfattning alt nedsättning eller eftergift bör kunna komma i fråga i bagatellfall. Vid bedömningen av frågan om en åtgärd är bagatellartad kan det finnas anledning att fästa särskilt avseende vid karaktären av del område där åtgärden vidtas. Man måste sålunda ofta se allvarligare på den åtgärd som vidtas inom tätbebyggelse än på den som företas i ett glesbebyggi område utan särskilda naturvårdsintressen. Detta utesluter givetvis inte att del kan förekomma bagatellartade fall också inom tätbebyggelse. Ett exempel på detta är den i det föregående berörda situationen att ett mindre skjul utan något egentligt värde rivs ulan byggnadslov, varvid tilläggsavgift bör

kunna nedsättas eller efterges.

Som jag redan har anfört bör blivande beslämmelser om nedsättning och

eftergift kunna omfalta också sådana överträdelser som kan anses vara ursäktliga, 1. ex. på grund av au den byggande föriitar sig på ett förhandsbesked som senare visar sig felaktigt.

Val av subjekl jör aygifierna

Straffansvaret för olovligt byggande vilar enligt nuvarande beslämmelser på den som vidtar den olovliga åtgärden. Om del olovligi byggda undanröjs vid handräckning med siöd av 148 S BL eller efter föreläggande enligt 70 ; första stycket BS drabbar della ägaren av del byggda. 1 promemorian konsla-

3 Riksdagen 1976. I saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 34

leras alt dagens regler således medför att den som köper någol som har byggts olovligt riskerar dels att få betala för den värdeökning, som kan ha uppkommit genom det olovliga byggandet, dels att det byggda undanröjs.

Ulgör det olovligt byggda tillbehör lill fast egendom, kan köparen under vissa förutsättningar bl. a. göra avdrag på köpeskillingen eller häva köpet, om del byggda undanröjs, Enligl 4 kap. 18 !; jordabalken (JB) inträder rätt härtill, om orfenllig myndighets beslut medför alt köparen inte förvärvat den rådighel över fastigheten som han vid köpet hade skäl alt förutsätta. Talan om hävning måste dock väckas inom ett år från det lilllrädet skedde, om inle säljaren har förfarit svikligt.

Både byggnadsavgiften och tilläggsavgiften skall enligl förslagel i promemorian utgå så snart de objektiva förutsättningarna föreligger, dvs, att kravei på byggnadslov har blivit åsidosatt. Subjektiva förutsättningar i form av uppsåt eller oaktsamhet skall inle behöva föreligga. Del bör enligl promemorian övervägas om skyldigheten att betala dessa avgifter på samma sätl som straff skall läggas på den som vidtar den olovliga åtgärden eller om avgifterna skall bäras av ägaren av anläggningen. Med tanke på all syftet med avgiftssystemet i första hand är alt avhålla från olovligi byggande, inte alt inskrida mol innehavet, ligger det enligl promemorian onekligen nära lill hands alt lägga avgiftsskyldighelen på den som har gjort sig skyldig lill överträdelsen. Om denna skyldighet läggs på ägaren, kan del medföra att en köpare blir tvungen alt betala dels för den värdeökning, som har uppkomtTiil till följd av del olovliga byggandet, dels byggnadsavgift, eventuellt också tilläggsavgift.

En omständighet som enligt promemorian bör beaktas i sammanhanget är att en reglering, enligt vilken ägaren av det olovligt byggda skall bära avgifterna, mycket snart kommer all leda till stor försiktighet bland köpare och att det sannolikt kommer att utbildas en praxis som innebiir alt man i köpehandlingar tar in garantiutfästelser rörande byggnadens rätta tillkomst och eventuellt även särskilda bestämmelser beträffande ansvaret för byggnadsavgift och tilläggsavgift. En motsvarande ulveckling kunde iakttas när den nya jordabalken trädde i kraft, Enligl promemorian kommer del därför i praktiken sannolikt inte att uppstå några problem av betydelse, oin skyldigheten att betala avgift läggs på ägaren,

I promemorian framhålls vidare all ett väsentligt inslag i del föreslagna avgiftssystemet är att del skall vara enkelt all lillämpa, någol som har kommit till ullryck bl, a. i förslagel all avgifterna skall bestämmas på ell schablonmässigt sätl. Principen bör enligt promemorian slå igenom också när del gäller att bestämma vem som skall ha betalningsansvaret för avgifterna, vilket medför att detta bör läggas på den som äger det olovligi byggda när avgiftsfrågan prövas. Alt lägga ansvarel på den som utför det olovliga byggandet är enligt promemorian inte lämpligt med tanke dels på att det många gånger kan vara vanskligt att bedöma vem som har utfört åtgärden, särskilt om det olovligt byggda har utförts av fiera personer vid olika lid-

Prop. 1975/76:164 35

punkter, dels på att den prövning som skulle bli nödvändig i fall som dessa inte lämpar sig för den beslutsordning som föreslås i promemorian.

På grund av de anförda omständigheterna förordas i promemorian att skyldigheten att betala byggnadsavgift och tilläggsavgift skall läggas på den som är ägare av del olovligt byggda när frågan om avgift tas upp till prövning.

De remissinstanser- ett tjugotal - som yttrar sig i denna fråga kan sammanföras i två ungefär lika stora grupper av vilka den ena består av positivt eller med ivekan positivt inställda inslanser, medan den andra gruppen omfattar instanser som avstyrker förslaget eller finner delta otillräckligt utrett. För egen del anser jag det vara helt klart att det inte är möjligt att åsladkomma ett effektivt påföljdssystem, där avgifter ingår som en väsentlig avhållande faktor, om dessa även vid ägarskifte skall tas ut av den som har utfört det olovliga byggandet. Jag ansluter mig därför till förslaget i promemorian men vill härutöver anföra följande.

Att krav på rättelse av det olovligt byggda skall kunna riktas mol ägaren

- som då kan vara en annan person än den som har vidtagit byggnadsåtgärden

- är som nyss har nämnts ingen nyhet. Det är accepterat i det system
som råder i dag och det måste vara så, om möjlighelen till rättelse skall
ha något innehåll. Ingen remissinstans har heller invänt mot att den ord
ningen behålls i fortsättningen.

Vad som är nytt i promemorieförsläget är- förutom avgifterna som sådana

- att också skyldigheten att betala byggnadsavgift och tilläggsavgift skall
ligga på ägaren av det olovligt byggda. De påföljder av straffrätlslig natur
som finns i dag och som del ligger nära lill hands att jämföra med träffar
däremoi gärningsmannen. Remissinstanserna - även en del av dem som
är positivt inställda - anser att förslaget i denna del kan leda till otillfreds
ställande resultat i vissa fall. Sveriges advokatsamfund framhåller bl. a. alt
möjligheterna för en fastighelsköpare all genom rimliga undersökningsåt
gärder bringa klarhet i om fastigheten till alla delar är lagligen uppförd
är i det närmaste obefintliga. Förslaget måste enligt samfundet dessutom
uppfattas som ett övervältrande från del allmänna till den enskilde av ut
redningsarbete och därmed förenade kostnader samt risktaganden, som i
detta sammanhang rimligen måsle åvila det allmänna. Samfundet anser
sålunda att promemorian i denna fråga alltför starkt betonar samhällsintresset
utan att tillräckligt beakta konsekvenserna för den enskilde. Samfundet pekar
särskilt på ati de ekonomiska och praktiska följderna för köparen av en
fastighet kan bli förödande samtidigt som hans möjligheter att lagligen och
praktiskt gardera sig i förhållande lill säljaren måsle bedömas som begrän
sade.

Enligt min mening kan samfundets invändningar med lika stort fog riktas mot den nu gällande ordningen, som kan medföra att en köpare blir försatt i den situationen att huset på den fastighet han har köpt blir rivet. En sådan påföljd kan bli minst lika förödande som att han i enlighet med förslaget i promemorian åläggs au betala avgift. Det skall emellenid inte

Prop. 1975/76:164 36

undanskymmas att förslaget innebär en ökad last på köparen sä till vida alt han i dag kan få byggnadslov i efterhand till det utförda utan att behöva betala annat än den byggnadslovsavgift som tas ut med stöd av 8 !J försia stycket BS, Förslaget i promemorian däremot innebär att han utöver denna avgift blir skyldig att betala byggnadsavgift, eventuellt också tilläggsavgift.

Jag instämmer i del anlagande som görs i promemorian att praxis förmodligen kommer att utvecklas så att i köpekontrakt tas in klausuler av innebörd all säljaren ålar sig belalningsskyldighel för byggnadsavgift och tilläggsavgift. Som framhålls av Sveriges föreningsbankers förbund kan man emellertid befara att många enskilda fastighetsköpare av okunnighet eller av andra skäl inte utnyttjar möjligheten till sådana klausuler. Del är inle heller helt klart i vad mån bestämmelserna i JB ger fastighelsköpare rätt att häva köpet eller kräva avdrag på köpeskillingen för fasligheten, om han skulle bli ålagd att betala avgift för en byggnadsåtgärd som har vidtagits före köpet. Frågan blir emellertid aktuell inte bara i sådana fall då fast egendom överlåts. Den olovliga åtgärden kan ha haft avseende också på lös egendom, t. ex. byggnad uppförd på arrenderad mark. Vid försäljning av sädan egendom är inte JB utan i stället lagen (1905:38 s. 1, ändrad senast 1975:637) om köp och byte av lös egendom lillämplig.

Den som köper lös egendom och därefter i egenskap av ägare påförs avgift för olovligt byggande som säljaren har vidtagit före köpet torde i vissa fall kunna kräva ersättning av säljaren med stöd av nämnda lags reglerom fel i godset. Enligl 54 5 samma lag gäller emellertid att köparen inom ett år från det han mottog godset måste underrätta säljaren om sina anspråk. Gör han inte det, har han föriorat rätten till ersättning, såvida inte säljaren har åtagit sig all svara för godset även efler denna lid eller har förfarit svikligt. Att tidsfristen enligl den nu angivna preskriplionsbeslämmelsen är så kort kan medföra all en köpare endast sällan kan kräva ersättning för utgivna avgifter enligt påföljdslagen.

Mol bakgrund av del nu anförda är det enligl min uppfaltning nödvändigt att klara beslämmelser ges om vad som skall gälla vid köp av sådan egendom på vilken påföljdslagen kan bli tillämplig. Ett sätt att komma till rätta med frågan är givelvis att göra nödvändiga ändringar i JB och i lagen om köp och byte av lös egendom. Från lagteknisk synpunkt är emellertid en sådan lösning olämplig. Ändringarna i lagen om köp och byte av lös egendom skulle nämligen komma att gälla endast för ett lilel och särpräglat fåtal av de fall som i övrigt omfattas av lagen. Den lämpligaste utvägen alt åstadkomma en tillfredsställande reglering av nu avsedda fall är enligl min mening au införa särskilda beslämmelser i påföljdslagen. Sådana bestämmelser bör då gälla både fast och lös egendom. Jag föreslår att följande lösning genomförs.

I påföljdslagen införs bestämmelser av innebörd att den som mot vederiag förvärvar egendom som har varit föremål för olovligt byggande och därefter blir påförd byggnadsavgift eller sådan avgift och tilläggsavgift skall få kräva

Prop. 1975/76:164 37

åter av överiåtaren vad han betalar i avgift. Som förutsättning härför skall dock gälla att han inte har fått upplysning av överiåtaren om den olovliga åtgärden och inle heller eljest känt till eller bort känna lill denna. Den som fullgör betalning på grund ay sådant återkrav skall under de angivna förutsättningarna ha rätt att i sin tur vända sig mot den, från vilken han förvärvade egendomen. Det är således fråga om en regressrätt som kan leda till att den som har utfört den olovliga åtgärden slutligen fär bära avgifterna. Prövningen i dessa fall bör ankomma på domstol. Bestämmelserna kommenteras närmare i specialmotiveringen.

De nu avsedda beslämmelserna löser emellertid enbart de problem som uppkommer när avgift tas ut. Enligt min mening är det nödvändigt alt åstadkomma en motsvarande lösning för sådana fall då det olovligt byggda undanröjs,

I 4 kap, 15-19 Jji; JB finns bestämmelser om köparens befogenheter när den fastighet han har köpt är behäftad med fel i något hänseende. Till grund för bestämmelserna ligger en indelning i rättsliga fel, rädighetsfel och faktiska fel. Rådighetsfelen behandlas i 4 kap. 18 S där del som jag förut har nämnt föreskrivs att, om offentlig myndighets beslut medför att köparen inte har förvärvat den rådighet över fastigheten som han vid köpet hade skäl alt förutsätta, 4 kap. 12 >; skall tiga motsvarande tillämpning. Hänvisningen till 4 kap. 12 vj innebär att köparen får göra avdrag på köpeskillingen eller häva köpet. Han har dessutom rätt till ersättning för skada. Om skadan är av ringa betydelse, får köpet hävas endast om säljaren har förfarit svikligt. Talan om hävning måste väckas inom ett år från tillträdet, såvida inte säljaren har förfarit svikligt.

Regleringen av rådighetsfelen (se prop. 1970:20 del B I s. 203-205 samt del A s. 218) utgår från alt var och en är skyldig att själv skaffa sig kännedom om innehållet i gällande författningar. Säljaren är alltså inte skyldig alt upplysa köparen om på lag eller annan författning grundade inskränkningar i äganderätten till fast egendom. Annoriunda ligger det lill när det gäller offentlig myndighets beslut, som inskränker rådigheten beträffande viss fastighet. Bestämmelserna i 4 kap. 18 !; innebär att köparen skall kunna räkna med all fastigheten vid försäljningen är fri från varje rådighetsinskränkning som grundar sig på offentlig myndighels beslut. Säljaren är skyldig att upplysa köparen om avvikelse härifrån, om inle köparen har fått kännedom om avvikelsen på annat sätl. Det krävs alltså god tro hos köparen. Den omständigheten alt säljaren själv varit ovetande om inskränkningen befriar honom inie från ansvarighet enligt paragrafen. Det krävs vidare regelmässigt att myndighetens beslut skall ha tillkommit före köpet.

Enligt min mening bör det, på samma sätl som i de förut berörda avgiftsfallen, åligga överiåtare som en skyldighel alt upplysa om olovligt byggande som har företagits på den egendom som han avser all överiåta. Någon sådan generell upplysningsskyldighet torde inte följa av 4 kap. 18 S JB och inte heller av beslämmelserna i lagen om köp och byte av lös egendom.

Prop. 1975/76:164 38

Det krävs därför antingen att gällande bestämmelser ändras eller att helt nya regler tillskapas. Även för de nu avsedda fallen anser jag att helt nya beslämmelser bör utarbetas och tas in i påföljdslagen. Bestämmelserna bör givetvis vara tillämpliga på både fast och lös egendom.

Bestämmelserna bör omfatta sådana fall då egendom, på vilken olovligt byggande har ulförts, övergår till ny ägare och det visar sig att det olovligt byggda pä grund av myndighels beslut skall undanröjas. Om detta skall ske genom handräckning eller genom att ägaren föreläggs att själv göra det, bör inte ha någon betydelse i sammanhanget. Bestämmelserna bör vidare avse endasl sådana fall då överiåtaren inte har upplyst förvärvaren om den olovliga åtgärden och denne inte heller eljest känt till eller bort känna lill denna.

1 nu angivna situationer bör förvärvaren ha samma rättigheter som föreligger enligt 4 kap. 12 S JB, Han skall således kunna antingen göra avdrag på köpeskillingen eller häva köpet och dessutom ha rätt till ersättning för skada. Även förutsättningarna för hävning och för talan härom bör stämma överens med vad som i dessa avseenden gäller enligl 4 kap, 12 S JB. Prövningen bör givetvis också i dessa fall ankomma på domstol.'

1 fråga om förslaget till bestämmelserom regressrätt och räu lill ersäUning m. m. när del olovligt utförda undanröjs har jag samrått med chefen för justitiedepartementet.

De nu avsedda bestämmelserna bör få till följd att det för både överiåtare och förvärvare kommeratt framstå som angelägel att tillföriiiliga uppgifter kan lämnas i frågan om någon byggnadsloVskrävande åtgärd har vidtagits utan sådant lov, 1 de allra fiesta fallen torde det vara möjligt alt få vetskap om detta genom en kontroll av de ritningar som har legal lill grund för beviljande av byggnadslov för den byggnad eller anläggning som överlåtelsen skall omfatta. Föreligger tveksamhet i något avseende torde det åligga byggnadsnämnden på grund av beslämmelserna i I i; BS all biträda med råd och anvisningar. Skulle byggnadslovsrilningar helt saknas, kan det naturligtvis bli svårt att avgöra om något olovligt byggande har företagits, I sädana fall synes någon annan utväg inte finnas än att förvärvaren får föriita sig på de uppgifter som överiåtaren lämnar. Jag vill i detta sammanhang framhålla att jag i det följande avser att föreslå dels att de nya avgiftsbestämmelserna skall tillämpas endast i fråga om åtgärd som påbörjas efter påföljdslagens ikraftträdande, dels att påföljd enligt lagen inte skall få beslutas, om del när frågan härom las upp har förfiutit mer än tio år från det den olovliga åtgärden påbörjades. Denna preskriptionsregel, som således avser inte bara avgifter utan också handräckning och föreläggande om rättelse, måste avsevärt underlätta för parterna, eftersom undersökningar rörande förekomsten av olovligt byggande kan begränsas till alt omfatta perioden tio år bakåt i tiden.

RÅ, som också godtar förslaget i promemorian, anser att de fall där-en åtgärd har vidtagits ulan ägarens förvållande synes värda visst beaktande.

Prop. 1975/76:164 39

Även om det i byggnadsnämndens ärende klart upplyses, att exempelvis en hyresgäst eller en helt ulomsiående person har gjort en tillbyggnad eller rivit ell hus eller vidtagit viss annan moisvarande åtgärd, framhåller RÅ, så skall byggnadsnämnden enligl de föreslagna jämförelsevis automatiskt verkande reglerna påföra byggnadens ägare byggnadsavgift och tilläggsavgift. RÅ konstaterar alt avgiften visseriigen kan efterges av länsslyrelsen men anser det naturiigare att de föreslagna bestämmelserna ändras så alt de otillfredsställande besluten inte behöver fattas.

Vad först gäller den siluaiionen alt en hell ulomsiående person vidtar åtgärd som i och för sig är avgiftsplikiig harjag svårt all länka mig någon annan åtgärd än sådan som resulterar i all byggnaden försiörs antingen genom brand eller på annat sätt, I del föregående harjag föreslagit att avgift inte skall ulgå bl. a, vid rivning av byggnad som till väsenilig del har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse. Del torde ligga i sakens natur all ell på så säu utformat undantag läcker också de fall som RÅ synes åsyfta.

När del gäller den andra av RÅ angivna siluaiionen, nämligen all bygg-nadslovskrävande åtgärd vidtas av hyresgäst, kan man tänka sig alt denne utan faslighelsiigarens medgivande 1, ex, tar i ansrpåk det hyrda utrymmet för väsentligen nytt ändamål, varigenom både byggnadsavgift och tilläggsavgift enligl del förslag jag har lagl fram i det föregående skulle kunna las ul. Här kan del gälla även fall av smygkoniorisering. Om man ger bestämmelser som generellt befriar ägaren frän betalningsansvar i de nu avsedda fallen, riskerar man således all åigärder som del är angeläget alt motverka kan gå Fria från avgift. Jag är därför inte beredd all föreslå sådana bestämmelser. Det innebär att fastighetsägaren måsle hålla sig underrättad om de åtgärder som vidtas i fastigheten, om han vill undvika att drabbas av påföljder enligt den nu föreslagna lagen. Någon nyhet innebär detta inle, eftersom fastighetsägare i praxis har ansetts kunna föreläggas att vidta på honom såsom fastighetsägare ankommande åtgärder lill förhindrande av alt utrymme i fastigheten används för väsentligen nytt ändamål. Många gånger torde fastighetsägaren ha begränsade möjligheter att mot nyltiande-rälishavarens bestridande vidta direkta rättelseåtgärder. Med stöd av bestämmelserna i 12 kap, JB om hyra har han emellertid möjlighet att ingripa på annal sätt,

Enligl 12 kap, 23 >; JB gäller att hyresgäst inie får använda lägenheten för annat ändamål än det avsedda. Hyresvärden får dock inte åberopa avvikelse som är ulan belydelse för honom. Enligt 24 ;; samma kap. skall hyresgästen under hyrestiden väl vårda lägenheten med vad därtill hör. Han är skyldig alt ersätta bl, a, all skada som uppkommer genom hans vållande, I hyresgästens vårdnadsplikt ligger att han inte utan samtycke av hyresvärden får göra förändringar i lägenheten eller vidta särskilda anordningar (prop, 1974:150 s. 457), Används lägenheten i strid mot 23 S eller vanvårdas den och sker inte rättelse ulan dröjsmål efter tillsägelse, är hy-

Prop. 1975/76:164 40

resrätten enligt 12 kap, 42 § försia slyckel 3 och 5 förverkad och hyresvärden således berättigad att säga upp avtalet. Detta gäller dock inte, om del som ligger hyresgäslen till last är av ringa betydelse. Sägs avtalet upp, har hyresvärden rätt lill ersättning för skada. Vid sädan uppsägning upphör avtalet genast att gälla (12 kap, 6 första stycket). Talan om ersättningsanspråk på grund av hyresförhållande skall väckas inom två år från del hyresgästen avträdde lägenheten (12 kap. 61 >j).

Om hyresgäst vidtar åtgärd som kan föranleda påföljd enligl den nu föreslagna lagen och fastighetsägaren inte lyckas få till stånd rättelse, kan hyresgästen således bli skyldig att ersätta fastighetsägaren för avgift som denne påförs för åtgärden. Del finns enligl min uppfaltning därför inte anledning att för fall som de nu avsedda öppna särskilda möjligheter lill nedsättning eller eftergift.

När del gäller åtgärder som arrendator vidtar beträffande byggnader eller andra anläggningar som ingår i arrendet torde fastighetsägaren ha motsvarande möjlighet att fordra ersättning för avgift som han blir påförd. Vidtar arrendator olovlig åtgärd beiräffande byggnad som han själv har låtit uppföra och är ägare till, skall inte fastighetsägaren utan arrendatorn i egenskap av ägare till byggnaden påföras avgift för åtgärden,

Beslutsinyndigliei

Som förut har nämnts skall i varje kommun finnas en byggnadsnämnd som har all öva inseende över hur kommunens område bebyggs, Särskill åligger del nämnden bl, a, all lämna allmänheten råd och upplysningar i planläggnings-, fasligheisbildnings- och byggnadsfrågor samt att övervaka efterlevnaden av BL, BS och övriga föreskrifter angående byggandet (I S BS),

Ledamöter och suppleanter i byggnadsnämnd väljs av kommunfullmäktige lill del antal fullmäktige bestämmer. Antalet ledamöter får dock inte vara mindre än fem. Nämnden får inle handlägga ärende om inte fiera än hälften av ledamöterna är närvarande (3 ii första och andra styckena BS m.m.).

Byggnadsnämnd skall ha lillgång lill personal i den omfallning som behövs för all nämnden skall kunna behörigen fullgöra sina uppgifter. Där planläggnings- och byggnadsverksamheten är av större omfattning eller bebyggelsens art så kräver, skall nämnden sävjii möjligt lill sin biträde ha stadsarkitekt och person med .särskild utbildning och praktisk erfarenhet i kon-slruktionsfrågor (byggnadsinspektör) (4 S BS),

1 promemorian föreslås att det skall ankomma på byggnadsnämnden all pröva frågor om byggnadsavgift och tilläggsavgift med undantag av frågor om nedsättning och eftergift, vilka skall prövas av länsslyrelsen.

Som motiv för all anförtro den huvudsakliga avgiftsprövningen åt byggnadsnämnden anförs i promemorian bl, a. alt detta ligger i linje med slrä-

Prop. 1975/76:164 41

vandena au göra dei möjligt all snabbi och effektivt ingripa mot överträdelser eftersom nämnden är del organ som i dag har den största erfarenheten av byggnadslovsfrågor. Att avgifterna i en del fall kan uppgå till betydande belopp och därför få allvariiga konsekvenser för den belalningsskyldige, innebär enligt promemorian i realiteten inte någon väsenilig vidgning av de befogenheter som nämnden redan har att ingripa mot enskilda, I promemorian framhålls att den möjlighet som nämnden i dag har att t, ex. meddela föreläggande om rivning av byggnad som har uppförts utan byggnadslov kan medföra minsl lika allvarliga konsekvenser för den enskilde som en befogenhet att ålägga skyldighel au betala de föreslagna avgifterna. Med hänsyn härtill och till att avgifterna skall beräknas på ett enkelt och enhetligt sätt torde del enligl promemorian inle finnas skäl au hysa några betänkligheter mol alt ge byggnadsnämnden denna befogenhet.

Förslaget har i denna del mottagits positivt av de kommuner som yttrar sig i frågan. Inställningen hos övriga remissinstanser är antingen positiv med ivekan eller klart negativ. Del framhålls därvid bl, a, all avgifterna kan få mer långtgående betydelse än normala straff och alt de av hänsyn till rällssäkerheien inle bör beslutas av en på politiska grunder vald nämnd. Flera instanser hävdar också alt beslämmelserna inte kommer att bli så enkla att tillämpa som det förutsätts i promemorian.

Föregen del ansluterjag mig lill förslaget i promemorian. Till ulveckling av min uppfaUning vill jag anföra följande.

Som jag framhöll i mitt inledningsvis gjorda bemötande av vad som har anförts av hovrätten över Skåne och Blekinge och Handelskammaren i Göteborg är byggnadsnämnden den myndighei som sedan lång lid tillbaka har lill uppgift all lillämpa byggnadslagstiftningen och som har den ulan jämförelse största erfarenheten av byggnadslovsfrågor. Ser man förslaget enbart mot bakgrund härav är det enligt min mening klart att det är lämpligare alt lägga prövningen hos nämnden än hos domstol. Även andra aspekter måste emellertid läggas på förslaget i denna del.

Om förslaget genomförs, innebär detta otvivelaktigt all nämnden - som fiera instanser påpekar- kan fatta beslut som kan få allvarliga konsekvenser för den mol vilken beslulel riktas. Jag delar den i fiera remissvar uttryckta uppfattningen alt det inle bör anförtros en politiskt sammansatt nämnd all på skönsmässiga grunder ålägga enskilda all betala avgifter av så betydande storlek som det här kan bli fråga om. Om beslutanderätten i nu avsedda fall skall läggas på byggnadsnämnden, måste därför en grundläggande princip vara att den som träffas av beslutet skall kunna förutse både i vilka situationer sådana beslut får fattas och beslutets innehåll, dvs. i förevarande fall avgifternas storlek. Något utrymme för skönsmässiga avgöranden bör således i princip inle finnas,

Enligl min mening är de nu angivna förutsällningarna uppfyllda i promemorieförsläget. Om man först ser lill de fall då tilläggsavgift är avsedd alt utgä, är det i allt väsentligt fråga om åigärder som klart kan urskiljas.

Prop. 1975/76:164 42

Detsamma får anses gälla de fall då byggnadsavgift skall ulgå. Självfallet kan del inle undvikas alt gränsfall inträffar, där del kan vara vanskligt för den enskilde all bedöma om krav på byggnadslov föreligger. 1 sådana situationer är det givetvis - liksom i dag - säkrast alt rådfråga byggnadsnämnden eller att ge in en ansökan om byggnadslov. Det kan också inträffa all byggnadsnämnden beslutar om avgift där sådan inte skall ulgå. För dessa fall finns det, som jag inledningsvis anmärkte, möjlighet alt efter överklagande få frågan prövad av länsstyrelsen, kammarrätten och i vissa fall även av regeringsrätten.

Om man därefter ser lill de avgifter som skall ulgå, saknar byggnadsnämnden helt möjlighet att påverka deras storlek. Byggnadsavgiften är knuten till byggnadslovslaxan och skall slå i viss relation lill den. Minimiavgiften är klart bestämd, nämligen 500 kr. Inte heller i fråga om tilläggsavgiften finns några möjligheter till variation. Den föreslås utgå med ett bestämt belopp per m. Det bör i detta sammanhang ånyo framhållas att byggnadsnämnden, om den finner att byggnadslov i efterhand kan beviljas, även med det förslag som jag lägger fram skall ha skyldighel att därvid beslula ocksä om den avgift som skall utgå. Nämnden får i en sådan situation således inte avslå från alt besluta om avgift.

Några instanser invänder att det är olämpligt att byggnadsnämnden skall vara både ett serviceorgan och en bestraffande myndighet. För egen del vill jag erinra om att nämnden redan med gällande ordning har betydande maktmedel i sin hand, t. ex. möjlighet att i vissa situationer direkl få handräckning. Jag kan därför inte inse alt den nu föreslagna ordningen innebär all nämndens slällning på något avgörande sätt förändras. De berörda invändningarna är enligt min mening därför inte bärande.

Mot den nu angivna bakgrunden anserjag all några vägande invändningar från rättssäkerhetssynpunkt inte kan resas mol förslagel i denna del. Inle heller i övrigi föreligger enligt min uppfattning något hinder mot all byggnadsnämnden tilldelas de uppgifter i fråga om avgifisprövningen som föreslås i promemorian.

Förslaget att lägga prövningen av frågor om nedsättning och eftergift på länsstyrelsen har mött stark kritik från ett par kommuner, som anser bl. a, att förslaget inte slammer överens med den strävan all ge kommunala organ större självständighet som har kommii till utiryck i andra sammanhang.

Av vad jag nyss har anfört torde framgå att jag inle kan ansluta mig till kritiken från dessa kommuner, Enligl min uppfaltning skiljer sig de nu akluella frågorna på ett avgörande sätt från sådana frågor där strävandena all stärka den kommunala bestämmanderätten har kommit till ullryck. En lösning i enlighet med kommunernas förslag skulle innebära möjlighet till avgöranden av en art som måsle anses vara främmande för kommunal verksamhel.

Prop. 1975/76:164 43

Kommunerna uttrycker vidare farhågor för att länsstyrelsens prövningsrätt kommer all få negaliv effekt på byggnadsnämndens möjligheter all hävda sin kompetens i avgiftsärenden. Jag vill med anledning av della framhålla att syftel med avgifterna i första hand är all avhålla från olovligt byggande Och alt frågor om avgifi därför inle bör bli så vanliga som dessa kommuner synes utgä ifrån. Till della kommer, all möjligheten lill nedsättning eller eftergift är avsedd att komma lill användning endast i begränsad utsträckning. Jag kan därför inle inse all byggnadsnämndens möjligheter att hävda sin kompelens i avgiftsärenden kan komma i fara. om prövning av frågor om nedsättning och eftergift läggs på länsstyrelsen. Jag ansluler mig således även i denna del lill förslagel i promemorian.

Vad härefter gäller frågan om byggnadsnämndens resurser torde del vara klart all del för fiera nämnder är nödvändigl med en förstärkning, om förslagel till påföljdslag genomförs. De kanske främsta skälen till detta är alt systemet sannolikt medföratl slörre krav kommeratt ställas på nämndens serviceverksamhet och att nya administrativa insatser läggs på nämnden. De frågor om olovligt byggande som kommer upp torde sålunda kräva mera ingående ulredning än vad som är nödvändigt i dag, bl. a. på grund av alt nämnden i de fall då avgift skall ulgå måsle ha ell tillföriilligt underiag för avgiftens beräkning. Ett exempel på helt nya uppgifter är all nämnden, somjag i det följande kommeratt föreslå,skall se lill att nödvändiga uppgifter lämnas för anteckning i faslighelsboken m, m, och att sådana anteckningar blir avförda när förutsättning för della föreligger.

De nya uppgifterna aktualiserar en annan fråga som har berörts i några remissvar, nämligen behovet av personal med juridisk utbildning. Enligl min uppfallning är det angeläget att byggnadsnämnden har lillgång till juridisk sakkunskap, efiersom de föreslagna beslämmelserna rymmer många situationer där juridiska bedömningar måste göras. Så är visserligen fallet även i dag, men sådana situationer kommer alt bli vanligare med den nu föreslagna ordningen. Det kan därför ifrågasättas om del bör införas bestämmelser med krav på att nämnden skall anlita biträde av juridiskt utbildad personal. Enligt 4 ;i försia slyckel BS skall byggnadsnämnden ha tillgång lill personal i den omfiuining som erfordras för alt nämnden skall kunna behörigen fullgöra sina uppgifter. Denna bestämmelse möjliggör för byggnadsnämnden att anställa juridiskt utbildad personal. Enligl min mening varierar behovet av tillgäng till juridisk sakkunskap i stor utsträckning mellan kommunerna. Behovet torde oftast kunna tillgodoses utan att särskild personal anställs. Någon generell skyldighel för byggnadsnämnden all ha juridiskt utbildad personal anställd bör därför inle införas. Del bör ankomma på vederbörande kommun att själv avgöra om sådan personal skall rekryteras. Man bör vidare kunna ulgå från alt byggnadsnämnder, som saknar sådan personal, anlitar biträde av juridisk sakkunskap när det behövs.

De ökade resurskraven får naturligtvis också ekonomiska konsekvenser

Prop. 1975/76:164 44

för kommunerna. 1 del följande kommer jag därför att föreslå all byggnadsavgifterna skall tillfalla kommunerna.

4.2 Straffrättsliga påföljder och särskild avgift

Förslaget i promemorian innebär alt de slraffrältsliga påföljderna i BL och BS med ell undanlag tas bort.

Vad först gäller de strafföestämmelser i 147 5- BL och 69 ; BS som avser olovligt byggande konstateras i promemorian all, om det föreslagna avgiftssystemet genomförs, detta kommer alt uigöra tyngdpunkten i påföljds-systemet i denna del, Strafföesiämmelserna i deras nuvarande utformning blir enligl promemorian därmed av ännu mindre belydelse än i dag, eftersom del knappast är troligt all byggnadsnämnden, om den byggande åläggs att betala avgift, gör åtalsanmälan annat än möjligen i myckel kvalificerade fiill. Enligt promemorian kan del inle anses befogat att ha kvar straffbestämmelser av hänsyn enbart till dessa.

Beträffande sådani i 147 S BL slrafföelagt åsidosättande av villkor i tillstånd enligl 136 a BL framhålls i promemorian att straff inträder endast om åsidosättandet kan medföra att allmän rätt kränks. Prövning huruvida sådan effekt kan inträda bör enligl promemorian ankomma på domstol. Det föreslås därför all straffbestämmelserna för dessa fall skall behållas.

Inte heller beträffande övriga förseelser enligt 69 -j BS finns enligl promemorian anledning att belasta polis, åklagare och domstolar för alt lä en påföljd utdömd. De förseelser som avses här beslår i

• underlåtenhet i andra fall än då kravet på byggnadslov har åsidosatts
all ställa sig till efterrättelse vad i BS är föreskrivet om rätt alt vidta
åtgärd som omnämns där,

« underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldighet eller att följa fastställda ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade föreskrifter saml

* överträdelse av förbud att fortsätta byggnadsarbete.

Även för dessa fall föreslås därför att straffen skall ersättas med en administrativ avgifi, som skall beslutas av byggnadsnämnden. Avgiften föreslås utgå med lägst 200 och högsl 500 kr.

Som har framgått av vad jag har anfört i det föregående ansluler sig del slora fiertalet remissinsianser lill tanken att ersätta de nuvarande straffbestämmelserna med avgifter. Några inslanser släller sig emellertid tveksamma eller avvisande till förslaget alt helt ta bort straffen. Enligl dessa instanser bör straff finnas kvar vid allvariigare överträdelser av byggnadslagstiftningen.

Den lyp av överträdelser som remissinstanserna avser kan med de förslag som jag nu har lagt fram antas undantagslöst vara av sådan beskaffenhet au de antingen faller under bestämmelserna om tilläggsavgift eller följs av ett beslul alt del olovligt byggda skall undanröjas. Därigenom kommer

Prop. 1975/76:164 45

Överträdelsen att föranleda mycket kännbara ekonomiska konsekvenser. Att vid sidan härav ha straffbestämmelser anser jag inte påkallat. Jag gör samma bedömning i fråga om det förslag som JK för fram, nämligen att ha kvar strafftjestämmelser som gör det möjligt alt åtminstone i grava fall ingripa även mot gärningsmannen. Jag vill här erinra om alt gärningsmannen med det förslag till återkravsbestämmelser som jag i det föregående har lagt fram ofta blir den som i realiteten drabbas av avgifterna.

RA hyser viss tvekan mot förslaget om särskild avgift, med tanke på att beslut om avgift i dessa fall innebär en form av straffmätning, vilket enligl RÅ inle bör ankomma på byggnadsnämnden, RÅ ifrågasätter om det inte kan bestämmas en helt fixerad avgift eller olika avgifter för skilda typer av förseelser. Kammarrätten i Sundsvall anser att nämnden bör få möjlighet att i bagatellfall underlåta alt påföra särskild avgift.

Förslaget i promemorian i denna del innebär en avvikelse från den princip som har tillämpats i fråga om byggnadsavgift och tilläggsavgift, nämligen alt avgiften skall bestämmas utan några skönsmässiga inslag. Man kan i likhet med RÅ ställa sig tveksam till en sådan avvikelse. Att som RÅ ifrågasätter bestämma en helt fixerad avgift eller att föreskriva olika avgifter för skilda typer av förseelser anser jag dock inte möjligt. De fall som kan tänkas uppkomma är av alltför varierande slag för att en sådan lösning skall kunna bli tillfredsställande. Enligt min mening bör det emellertid vara möjligt att här göra avsteg från den anförda principen. En förutsättning för detta är att den särskilda avgiften maximeras på sätt som föreslås i promemorian, dvs. till 500 kr. Även om en avgift på della belopp i del enskilda fallet kan vara betungande, får den inte sådana konsekvenser för den betalningsskyldige som kan uppkomma när byggnadsavgift och till-läggsavgift utgår. Jag ansluter mig på grund härav lill förslaget alt också i dessa fall lägga beslutanderätten på byggnadsnämnden. Om man skall få en tillfredsställande lösning är det enligt min mening emellertid nödvändigt att gå ett steg längre. Som kammarrätten i Sundsvall framhåller har byggnadsnämnden bl. a. i fråga om de nu avsedda överträdelserna f. n. befogenhet att skönsmässigt pröva om anmälan lill åtal skall göras. Förslagel i promemorian ger ingen motsvarande möjlighet för nämnden alt underlåta att påföra särskild avgift. Med tanke på att dessa överträdelser kan antas många gånger vara av bagatellartad natur, anserjag i likhei med kammarrätten att byggnadsnämnden bör få möjlighet alt avstå från att påföra särskild avgift i bagatellfall. Vad jag nu har anfört innebär att jag inte är beredd att tillmötesgå de krav på en höjning av den särskilda avgiftens maximibelopp som några remissinstanser för fram.

Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer anser att del saknas skäl all ta ut särskild avgift, när förbud överträds. Enligl föreningen bör förbud regelmässigt förenas med lämpligt vite, vilket emellertid föriorar sin motivationskraft i och med överträdelse av förbudet. Förenmgen anser att

Prop. 1975/76:164 46

del i dessa fall inle är fråga om viten i egentlig bemärkelse utan mer om en straffavgift och att det därför inte bör ulgå ytterligare en avgift - den särskilda avgiften - för överträdelsen. Jag kommer i del följande alt ansluia mig lill förslagel i promemorian all förbud att fortsätta byggnadsarbete skall få förenas med vite. Om förslaget genomförs, bör del medföra att vite regelmässigt sätts ul i sådana förbud. Överträds förbudet, bör delta få lill följd all viiel döms ut. Att vid sidan härav ta ul särskild avgift för överträdelsen finner jag i likhet med föreningen inle befogal. Jag föreslår således alt särskild avgift inte skall utgå, om förbud att fortsätta byggnadsarbete överträds.

Som kammarrätten vidare påpekar omfattar förslaget om särskild avgift i promemorian inte sådana fall då åtgärd företas i strid mot förbud som avses i 147 första slycket BL och åtgärden inte kräver byggnadslov. Jag föreslår alt förslagel kompletteras så all särskild avgift utgår också i dessa fall. Förslagel kommenteras närmare i specialmoliveringen.

Enligt 136 a ij BL skall tillkomsten och lokaliseringen av industriell eller liknande verksamhet, som är av väsentlig betydelse för hushållningen med energi eller med landets samlade mark- och vattentillgångar, prövas av regeringen i den omfattning som sägs i lagrummet.

Tillstånd som regeringen meddelar med stöd av 136 a i BL kan förenas med villkor för tillgodoseende av allmänna intressen. Som förut har anmärkts kan den dömas till straff som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor i tillstånd som meddelats med stöd av denna paragraf så att allmän rätt kan kränkas. Jag ansluter mig till förslaget i promemorian alt ha kvar straffbestämmelserna för dessa fall. 1 delta sammanhang vill jag erinra om all regeringen i prop. 1975/76:56 har föreslagit riksdagen all anta förslag till ändring bl. a. i 136a >; BL. Förslaget innebäratt tillämpningsområdet för 136 a S BL vidgas och att ansvarsreglerna samtidigt byggs ut såatl straff kan inträda i fiera situationer än f. n. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1976. Riksdagen har ännu inte fattat beslut med anledning av propositionen.

4.3 Verkan av föreläggande m. m. gentemot ny ägare

Föreläggande enligl 70 i; försia slycket BSall undanröja ellerändra olovligt utförd åtgärd skall riktas mol ägaren av den fastighet, byggnad eller anordning varom fråga är. Detta medför bl. a. att föreläggandel upphör alt gälla, om äganderätten övergår på annan. Byggnadsnämnden måsle i ett sådani fall - om inte den nye ägaren godvilligt vidtar rättelse - fatta beslut om föreläggande för denne, och detta beslul kan överklagas enligt de full-följdsbesiämmelsersom finns i 71 >; BS, Det lorde enligt promemorian knappast kunna anföras några bärande skäl för att behålla en ordning som medger alt frågan om föreläggande kan omprövas i fiera inslanser så snart ägarskifte

Prop. 1975/76:164 47

inträffar. I promemorian föreslås därför all föreläggande som avses i 70 >; BS skall gälla också mot ny fastighetsägare eller lomirällshavare. Della medför au föreläggandet på samma sätl som f. n. upphör all gälla mot överiåtaren men att det därefter automatiskt kommer all gälla mot köparen.

I promemorian föreslås vidare att beslut om föreläggande skall sändas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i faslighelsboken eller toml-rällsboken till upplysning för bl. a. fastighetsspekulanter.

Det är enligt promemorian angeläget att även föreläggande som avser byggnader på mark, upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt, blir anknutet till det objekt som omfattas av föreläggandel i slällel för som nu till objektets ägare. Samtidigt konstaleras emellertid att någon registrering av överlåtelse m. m, på säu som sker beträffande tomträtt inte är föreskriven för dessa fall och att det f, n. således saknas möjlighet alt offentliggöra föreläggande av byggnadsnämnden lill upplysning för spekulanter och andra, I syfte att komma till rätta härmed föreslås i promemorian alt byggnadsnämnden skall åläggas all föra särskilt register- förelägganderegister - över förelägganden som avses i 70 >; BS beträffande byggnader på mark upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt. Ell sådani register bör enligt promemorian innehålla uppgift om dels registerbeteckning för den faslighet som marken tillhör, dels fastighetens ägare, dels ägaren av den byggnad som avses med föreläggandet och dels föreläggandets innebörd. Om byggnadsnämnden åläggs att föra register av denna karaktär, lorde enligt promemorian något hinder inle föreligga mot att även i fråga om nu avsedda byggnader genomföra principen all föreläggande skall gälla mol ny ägare.

Med hänvisning till uttalanden i samband med genomförandet av bostadssaneringslagen (1973:531) avvisas i promemorian tanken på att även vite som sätts ut i föreläggande skall gälla mot ny ägare. Enligt promemorian bör delta inle heller komma i fråga beträffande föreskrift om ivångsutfö-rande.

Förslaget all föreläggande skall gälla mol ny ägare eller, när marken är upplåten med tomträtt, mot ny lomträttshavare har vunnit allmän anslulning bland de remissinstanser som yttrar sig i frågan. Även jag ansluter mig

till förslagel.

Flertalet remissinstanser ansluter sig också till förslaget all föreläggande skall ofrenlliggöras och all della skall ske genom anieckning i fastighets-boken eller lomträttsboken. när föreläggandet riktas mot någon i egenskap av fastighetsägare eller lomträttshavare, Däremoi är meningarna delade i frågan hur föreläggandet skall offentliggöras, när det riktas mol ägare till byggnad på mark som är upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt. Inställningen hos de remissinstanser som yttrar sig över förslaget att anteckning skall göras i ett förelägganderegister som sköts av byggnadsnämnden är övervägande kritisk, JK ifrågasätter sålunda om något sådani register behövs. De anteckningar som del är fråga om synes JK lika gärna kunna

Prop. 1975/76:164 48

göras i faslighelsboken, nämligen på upplägget för den fastighet på vilken byggnaden är uppförd. Härigenom vinner man enligt JK också den fördelen att faslighelsboken kommer alt ge upplysning om att på fastigheten finns en byggnad tillhörig annan än ägaren av fastigheten och att denna byggnad har uppförts ulan byggnadslov. Även andra remissinsianser förordar en sådan lösning. Några inslanser föreslår all anieckning i faslighelsboken eller tomträllsboken inle skall göras ulan alt i stället samtliga förelägganden skall antecknas i ett förelägganderegister hos byggnadsnämnden.

För egen del anserjag all del inte kan komma i fråga all för fasligheter och lomiräuer ersätta anteckning i fastighelsboken eller tomirättsboken med niotsvarande anteckning i ell förelägganderegister. Det är en sedan lång lid tillämpad princip all t, ex, den som avser all köpa fastighel genom all kontrollera i fastighelsboken eller tomirättsboken skall kunna få uppgift bl. a. om de inteckningar och andra inskrivningar som besvärar fastigheten.

När del gäller förelägganden som av,ser byggnad på mark upplåten med annan nyttjanderätt än toniiräti delar jag den uppfattning som bl.a, JK har givit uttryck för, nämligen all även sådana förelägganden bör antecknas i fastighelsboken eller tomträllsboken. Del måsle anses lämpligare att ha alla anteckningar om förelägganden samlade på ett och samma ställe än alt ha ell särskill regisler hos byggnadsnämnden för de nu berörda fallen. Allmänheten torde uppfatta en sådan ordning som naturlig mot bakgrund av att del är i faslighelsboken eller lomträttsboken som man normall finner uppgifter av den art som det här blir fråga om.

Beträffande förslaget om anteckning av föreläggande i fastighetsboken och lomträttsboken har jag samrått med chefen för justitiedepartementet.

I delta sammanhang vill jag - i likhet med CFD - erinra om all riksdagens lagutskott i sill belänkande LU 1975:28 hemställde att riksdagen ger regeringen till känna vad utskollet anfört i betänkandet om alt frågan om möjlighet till inteckning i hus på arrenderad mark bör bli föremål för utredning. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1975:233), Om möjlighet öppnas för inteckning i hus på ofri grund, kan della komma att innebära all fastighets- och tomträitsböckerna kompletteras med register över ar-rendeiomler eller motsvarande. Som CFD anför kan del inom ramen för ett på så sätt vidareutvecklat system för inskrivningsärenden öppnas möjligheter för en bättre redovisning av sådana förelägganden som nu är i fråga.

Förslaget att föreskrift om ivångsulförande och vite lill skillnad mot föreläggandet som sådani inte skall gälla mol ny ägare har mött krilik särskilt från kommunhåll. Det framhålls därvid bl, a, alt en sådan ordning torde medföra betydande praktiska svårigheler, eftersom man lär få räkna med möjligheten alt det kommer all anföras besvär över byggnadsnämndens nya sanktionsbeslut och alt tidsförlusten därmed blir i stort sett densamma som om även föreläggandet hade förfallit, Enligl några insian,ser är ett föreläggande utan sanktion all jämställa endasl med råd och anvisningar.

Prop. 1975/76:164 49

Svenska kommunförbundet (majoriteten) anser att det inte borde finnas några avgörande betänkligheter mot all låta föreskrift om ivångsulförande gälla även mot ny ägare eller därmed jämställd person. Till skillnad mot vite, som bestämmes med hänsyn till möjligheterna att göra föreläggande effektivt gentemot viss person, får föreskrift om ivångsulförande enligl kommunförbundei i stort setl samma innebörd gentemot varje ägare eller innehavare av aktuell fastighet eller byggnad. Vad gäller vite bör enligt förbundet de principiella betänkligheter som kan finnas få vika för intresset att göra påföljdssysiemet effektivt, vilket inte torde kunna ske på annat sätl än genom all även vite tillåts gälla mot ny ägare. Kommunförbundet anser att skälig hänsyn lill den allmänna rättssäkerheten får anses ha tagits om även påföljden antecknas i fastighetsboken eller tomträttsboken. En fastighetsspekulant kan skaffa sig erforderiig kännedom om de viiesbelopp eller föreskrifter om ivångsulförande som kan vara aktuella för fastigheten och sätts därigenom i tillfälle att bedöma om och på vilka villkor ett förvärv av fastigheten kan komma lill stånd.

Som kommunförbundet anför måsle föreskrift om Ivångsulförande ha i stort setl samma innehåll oavsett mot vem del riktas. Med hänsyn härtill och till den publicitet föreläggandet får genom anteckningen i fastighetsboken eller tomirättsboken anser även jag att sådan föreskrift bör kunna följa föreläggandet och gälla även mot ny ägare eller ny tomträitshavare.

Som framhålls i promemorian har frågan om att låta vite som sätts ut i föreläggande övergå på ny ägare eller ny lomträttshavare lidigare övervägts, senast i samband med tillkomsten av bostadssaneringslagen. Chefen för dåvarande inrikesdepartementet uttalade därvid (prop. 1973:22 s. 93) att frågan inte borde las upp i det begränsade sammanhang som då förelåg. Med hänsyn lill alt vite har en nära anknyining lill den person mot vilken föreläggandet riktas är inle heller jag beredd att föreslå någon ändring i nuvarande ordning, 1 likhet med vad som gällerenligt bosiadssaneringslagen föreslås i promemorian alt vite skall lä sättas ut för den nye ägaren. Jag ansluter mig lill förslaget men vill framhålla att någon omprövning av föreläggandet därvid inte skall göras. Det blir således en förhållandevis enkel prövning i dessa fall.

All vite inle kommer att följa föreläggandel vid överlåtelse kan enligt min mening knappast vålla nägra påtagliga problem. Det väsentliga mäsle vara all förpliktelsen att efterkomma föreläggandet övergår på ny ägare eller ny lomträttshavare. Därmed uppkommer skyldighet för denne inte bara all vidta de åigärder som föreläggandel omfattar ulan också alt göra det inom den tid som föreläggandet anger. Härtill kommer alt vile kan sältas ul för den nye ägaren. Går tidsfristen i föreläggandet ut och har föreläggandel inte blivit uppfyllt, är byggnadsnämnden enligl del förslag som jag lägger fram i det följande oförhindrad all vända sig lill överexekutor med begäran om handräckning. Har fastigheten bytt ägare efler del att föreläggandet

4 Riksdagen 1976. I saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 50

meddelades bör en sådan begäran kunna göras ulan hinder av att frågan om vile för den nye ägaren inte är slutligt avgjord. Förpliktelsen att handla i enlighet med föreläggandet kan inle rubbas vid prövningen av denna fråga. Om överexekutor i en situation som den nu angivna meddelar handräckning, medför detta alt frågan om tvångsmedel mot den nye ägaren förfaller. Särskilda bestämmelser härom lorde inte behövas. Vad jag nu har anfört visar att föreläggande får betydande verkningar även om utsatt vite faller bort vid överiåtelse. Jag delar således inte den av några remissinstanser framförda uppfattningen alt föreläggande i sådant fall skulle vara alt jämställa med råd och anvisningar.

4.4 Handräckning m. m.

Som förut något har berörts kan byggnadsnämnden enligt 148 S försia slycket BL begära handräckning, om någon föreiar nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som har meddelats i eller med stöd av BL. Har i annat fall byggnad uppförts eller annan åtgärd vidtagits utan byggnadslov, där sådani erfordras, eller i strid mol godkända ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade eller eljesi gällande föreskrifter, är ägaren enligl 70 5; försia slyckel BS skyldig all undanröja eller ändra del utförda i den mån nämnden finner nödigt att meddela föreläggande om del. För all föreläggande skall få utfärdas måsle del således framstå som nödigt all del olovligt byggda blir undanröjt eller ändrat, och det ankommer på nämnden att styrka della. Följs inte föreläggande, kan nämnden inte enbart på grund av detta låta verkställa åtgärden, utan rätten härtill måste först prövas av domstol,

I promemorian föreslås att byggnadsnämnden också i de fall som åsyftas i 70 S försia slycket BS skall ha möjlighet att begära handräckning för att få lill slånd rättelse. Del är enligt promemorian inle meningen alt möjligheten lill handräckning skall lillgripas så snart del kommer lill nämndens kännedom alt en överträdelse har ägl rum, men nämnden bör ha skyldighel all omedelbart ta slällning till upptäckta överträdelser. Är del uppenbart all del byggda inle kan tillåtas slå kvar, bör nämnden enligl promemorian vara skyldig att direkt begära handräckning. För sådana fall då byggnadslov möjligen kan komma i fråga föreslås i promemorian att nämnden skall ha möjlighet alt bereda den byggande tillfälle au inom viss tid ge in ansökan om lov, eventuellt också dispens, lill företaget. Om ägaren inte använder sig av den möjligheten eller om byggnadslov inle beviljas, skall byggnadsnämnden enligt promemorian vara skyldig att överlämna frågan lill överexekutor för att få lill slånd rättelse eller att förelägga ägaren alt undanröja det olovligt byggda. Förslaget innebär således all byggnadsnämnden, om byggnadslov inte beviljas, skall ha skyldighet all antingen begära handräck-

Prop. 1975/76:164 51

ning eller förelägga ägaren all vidta rättelse.

De vidgade möjligheterna till handräckning i förening med de angivna principerna för byggnadsnämndens handlande har mött erinringar endasl från ell fåtal remissinsianser. Till dessa hör JK, som anser alt förslaget i denna del ulgör en lagieknisk konstruktion som är otillfredsställande för den enskilde från rättssäkerhetssynpunkt och ägnat att medföra kritik mot byggnadsnämndens handläggning, Förslagel innebär, framhåller JK bl, a,, all ell handräcknings- eller rätlelseförfarande kan inledas även i en situation där en ansökan om byggnadslov, i förekommande fall efter vissa justeringar, hade kunnat bifallas.

JK anser att handräckning eller föreläggande att vidta rättelse - utan att ägaren dessförinnan har beretts möjlighet till byggnadslov-bör få förekomma endast i sådana fall som avses i 148 vj försia stycket BL, dvs. då nybyggnad eller annan åtgärd har företagits i strid mol förbud som har meddelats i eller med stöd av BL. 1 övriga fall anser JK all byggnadsnämnden skall vara skyldig all bereda ägaren tilirälle all ansöka om byggnadslöv, innan rällelseförfarande inleds. Avslås en i efterhand inkommen ansökan om byggnadslov, anser JK att byggnadsnämnden bör vara skyldig att se till att rättelse vidtas antingen genom att begära handräckning eller genom att förelägga ägaren att vidta rättelse i del utförda.

Enligl min uppfallning innebär del förslag som JK lägger fram en formalisering av förfarandet som medför au de möjligheter som f. n. finns att förhala undanröjandet av olovlig bebyggelse i stor utsträckning kommer all finnas kvar. Även jag anser att den enskilde skall vara oförhindrad att ansöka om byggnadslov och få sin ansökan prövad innan rättelse i det olovligt byggda vidtas. Del bör få till följd att verkställigheten av detta inhiberas i avvaktan på att ansökningen prövas. Däremot ärjag inte beredd att föreslå skyldighet för byggnadsnämnden att i de fall JK åsyftar med sitt förslag bereda den byggande möjlighet att ansöka om byggnadslov. Enligt min uppfattning skulle en sådan ordning - bortsett från att den är tids- och arbetskrävande - i betydligt högre grad än promemorieförsläget vara ägnad alt medföra krilik mol byggnadsnämnden. För den enskilde måsle del nämligen förefalla anmärkningsvärt au nämnden först bereder honom tilirälle att ansöka om byggnadslov och därefter kanske lämnar ansökningen utan bifall. Även om en sådan ansökan kan vara ganska enkel, finns det risk att den byggande kan förledas att lägga ner kostnader på utredning som sedan visar sig helt onödiga.

Inte heller kan jag dela uppfattningen all promemorieförsläget är otillfredsställande från rällssäkerhetssynpunkl. Som jag nyss nämnde är den byggande oförhindrad all ansöka om byggnadslov innan rättelse vidtas. Beslul med anledning av en sådan ansökan kan överklagas i vanlig ordning. Alt en sådan ansökan leder lill att verkställighet av rätielseförfarandet skall inhiberas lorde följa också av promemorieförslaget även om särskilda be-

Prop. 1975/76:164 52

stämmelser härom inle har föreslagits. Den byggande har vidare möjlighet au föra talan mot beslut varigenom han föreläggs all rätta del olovligt utförda och mol överexekutors beslut all bevilja handräckning,

Enligl förslagel i promemorian skall byggnadsnämnden som jag nyss anförde vara skyldig alt föranstalta om åigärder för all få del olovligt byggda undanröjt, om byggnadens ägare inte ansöker om byggnadslov trots all han beretts möjlighet därtill. Några remissinstanser finner sådana konsekvenser vara väl drastiska. JK anser au byggnadsnämnden i dessa fall bör ha atf göra en fingerad byggnadslovsprövning. Skulle del därvid visa sig aU byggnadslov inle kan meddelas, skall byggnadsnämnden enligt JK förfara på samma sätt som om ansökan avslagits. Skulle nämnden däremoi finna alt byggnadslov kan beviljas, eventuellt efter viss justering, anser JK att byggnadsnämnden inte bör vidta andra åtgärder än att ta ut byggnadsavgift och sedvanlig avgift lor byggnadslov.

Även länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser alt byggnadsnämnden utan ansökan bör kunna meddela någon form av lov för byggnadens bibehållande. Byggnadsnämndens tjänstemän börenligt länsslyrelsen genom besiklning.uppmälningeic, kunna skaffa erforderligt underlag för nämndens beslul i byggnadslovsfrågan.

Jag finner del inte troligt att situationer som de nu angivna kommer alt bli särskill vanliga. Det normala lorde bli att ägaren, när han bereds tilirälle därtill, ger in ansökan om byggnadslov. När så undantagsvis inle sker är del dock som JK m. fi, anför inte tillfredsställande all nämnden - som förslagel i promemorian innebär - skall vara tvungen alt se till alt rättelse sker även i sädana fall då byggnadslov skulle ha kunnat beviljas om ansökan därom hade gjorts. Byggnadsnämnden bör därför ha viss möj-lighel all pröva frågan om byggnadslov ulan ansökan. Jag är emellertid inte beredd att föreslå någon skyldighet för nämnden au företa sådan prövning. Det kan nämligen många gånger visa sig omöjligt all ulan ägarens bistånd kontrollera att byggnaden uppfyller de krav t, ex. i fråga om brandsäkerhet och hållfasthet som uppställs i BS,

Jag föreslår i stället den lösningen att byggnadsnämnden ges möjlighet alt pröva frågan om byggnadslov utan ansökan då ägarens medverkan inte är nödvändig, dvs, när man på annal säu kan få tillräckligt underlag för prövningen. Nödvändiga ritningar m, ni. bör då få upprättas på ägarens bekostnad,

Länsslyrelsen i Östergötlands län och Nacka kommun anser alt del bör vara möjligt för byggnadsnämnden i vissa fall all tills vidare inle företa någon ålgärd för bortlagande av byggnad. Av vad jag har anfört i del föregående lorde framgå all jag inte kan ansluta mig till en sådan lösning.

Vad jag nu har föreslagit innebär all byggnadsnämnden när olovligt byggande upptäcks har all ta ställning till om det byggda skall las bort eller om del kan tillåtas slå kvar. Den prövning som nämnden därvid gör måsle bli läniligen summarisk och innebära i huvudsak endast en kontroll av

Prop. 1975/76:164 53

all den utförda åtgärden inle strider mot gällande plan, mot utomplansbestämmelser eller mol andra nybyggnadsförbud som kan gälla lor den ifrågavarande marken. En sådan prövning bör innehålla även en preliminär bedömning av frågan om dispens från gällande nybyggnadslorbud kan meddelas. Det förutsätter givetvis all byggnadsnämndens tjänstemän får möjlighet alt göra en undersökning i stort av åtgärden. Jag kan redan nu anmäla all jag i det följande kommer au föreslå alt nämnden och dess tjänstemän skall lä besiktiga fastighet och byggnad i den mån del är nödvändigl lör att förbereda prövning av fråga enligl påföljdslagen.

Finner nämnden vid sin prövning att byggnadslov inle kan beviljas bör del åligga nämnden all se till au rättelse sker, antingen med hjälp av handräckning eller genom att ägaren föreläggs all vidta rättelse. Nämnden skall också falla beslul om byggnadsavgift.

Om byggnadslov anses kunna komma i fråga, skall ägaren beredas tilirälle all komma in med ansökan härom. Beviljas därefter byggnadslov, bör beslulel härom innehålla även de föreskrifter om ändring i del ulförda som anses nödvändiga, Beslulel bör vidare innehålla åläggande för byggnadens ägare all betala byggnadsavgift och, om förutsättningar för della finns, lill-läggsavglft. Att detta inle skall medföra befrielse från skyldighel all betala avgift enligl kommunens byggnadslovsiaxa har jag förut framhållit.

Ger ägaren inte in någon ansökan och saknas förulsällningar alt ulan dennes medverkan pröva frågan om byggnadslov, skall nämnden förfara på samma sätt som i del fall då nämnden finner all byggnadslov inte kan beviljas.

Den nu föreslagna ordningen medför alt vissa ändringar måste företas i BS. Det gäller bl. a, bestämmelserna om byggnadslov. Ändringarna kommenteras i specialmotiveringen.

Enligt JK bör ansökan om byggnadslov som ägaren gör efter det att han har bereUs möjlighet därtill prövas enligl samma grunder som skulle ha till-lämpats om den olovliga åtgärden inte hade utförts. Jag delar denna uppfattning men vill till förtydligande framhålla - i överensstämmelse med vad som anförs i promemorian - att frågan om åtgärden innebär olovligt byggande skall bedömas enligt de regler som gällde när åtgärden vidtogs. Innehållet i dessa regler blir således avgörande för frågan om avgift skall utgå, Närdet däremot gäller frågan om byggnadslov i efterhand kan meddelas lill en olovligt vidtagen ålgärd, måste prövningen härav göras mol bakgrund av de förhållanden som råder vid prövningstillfället. Utgångspunkten för byggnadslovs- och dispensprövning i efterhand bör, som JK anför, i princip vara densamma som om åtgärden inle hade vidtagits.

Vad jag nu har anfört har avsett de fall då byggnad har uppförts eller annan åtgärd har vidtagits utan byggnadslov, där sådani krävs. Bestäm-nicLserna i 70 i; första slyckel BS avser emellenid inle bara sådana fall. Där regleras också den situationen att ålgärd har vidtagits i strid mot god-

Prop. 1975/76:164 54

kända ritningar eller eljesi gällande föreskrifter. Enligt förslagel i promemorian skall byggnadsnämnden också i dessa fall ha möjlighet alt begära handräckning för att få till stånd rättelse, 1 likhet med vad som föreslås för de fall där kravet på byggnadslov har åsidosatts skall nämnden ha möjlighet att i stället för handräckning förelägga ägaren att vidta rättelse antingen vid vile eller vid äventyr av tvångsutförande.

Förslagel i denna del har inle mött erinran från andra instanser än sådana som allmänt motsäuer sig ändringar i nuvarande regler. Inie heller jag har någon invändning mot förslagel och föreslär därför alt det genomförs,

Underiåter någon att utföra arbeie eller vidta annan ålgärd som åligger honom enligl BS eller med stöd därav meddelat beslut, kan byggnadsnämnden enligt 70 !; andra slyckel BS vid vile förelägga honom au vidta ålgärden, 1 promemorian föreslås all föreläggande härom skall få förenas med föreskrift om Ivångsulförande, Inte heller mol delta förslag har framförts någon direkl invändning. Även jag ansluler mig lill förslagel och förordar all del genomförs. Jag vill emellertid dessulom föreslå alt byggnadsnämnden skall kunna begära handräckning, om föreläggande inte åtlyds.

Enligl 68 >i BS kan byggnadsnämnden i vissa situationer förbjuda alt påbörjat byggnadsarbete fortsätts, nämligen om arbetet uppenbarligen strider mot BS, fastställd plan eller utomplansbestämmelser. Är det uppenbart att byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller närliggande byggnaders hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, är det enligt samma paragraf nämndens skyldighel att meddela sådani förbud. Med stöd av motivutlalanden anses förbud enligt 68 >j träda i kraft omedelbart och gälla lill dess annorledes förordnas,

1 beslut med förbud alt fortsätta byggnadsarbete kan vite inte sällas ul. Anledningen till detta är enligt uttalande i förarbetena att överträdelse av sådani förbud är belagt med straff och att vite enligl allmänna regler inte skall föreläggas när straff är utsatt (jfr 9 kap. 8 >; andra slycket rättegångsbalken),

I promemorian framhålls att, i de fall då byggnadsnämnden kan förbjuda att byggnadsarbete fortsätts, situtalionen ofla torde vara sådan all del är särskill angelägel att arbetena upphör. Del gäller enligl promemorian kanske i synnerhet de fall då det åligger nämnden som en skyldighet alt utfärda förbud men kan i lika hög grad vara fallet t. ex. när rivning påbörjas av en kulturhistoriskt värdefull byggnad. Del skulle enligl promemorian givetvis ge mera eftertryck ål ett förbud om del kunde förenas med vite, 1 promemorian anförs att några principiella invändningar mot detta inle torde kunna anföras, eftersom den avgift som avses utgå när förbud överträds kan utgå endast en gång, medan viteshoiet kommer att rikta sig mot en fortsatt överträdelse. På grund av del nu anförda föreslås i promemorian att förbud som avses i 68 BS skall kunna förenas med vite.

Förslaget har inte mölt någon erinran. Några remissinsianser föreslår emellertid att rätten all förena förbud med vite skall kunna delegeras lill ijäns-

Prop. 1975/76:164 55

teman hos nämnden. Som motiv härför anförs alt det är angeläget att förbud delges den ansvarige med kortast möjliga tidsutdräkt. Om byggnadsnämnden i dess helhet skall fatta sådant beslut, kan tidsutdräkien enligt dessa inslanser röra sig om en eller i sämsta fall fiera månader, vilkel självfallet är otillfredsställande.

Även jag ansluter mig till förslaget att förbud att fortsätta olovliga eller farliga arbeten skall kunna förenas med vite, Däremoi kan jag inle ansluta mig till de nyss berörda remissinstansernas förslag att rätten att meddela föreläggande vid vite skall kunna delegeras till tjänsteman. Nu gällande reglerom byggnadsnämndens möjligheler au delegera beslutanderätt i vissa frågor till bl. a. befattningshavare hos byggnadsnämnden finns i 7 ij BS. Enligl dessa regler får delegation dock inle avse föreläggande vid vite eller annal äventyr. Jag anser inte all del finns skäl att nu göra någoi avsleg från dessa regler.

Jag vill i detta sammanhang erinra om all jag i del föregående har föreslagit alt särskild avgift inte skall utgå vid överträdelse av förbud som nu avses.

1 promemorian framhålls att den rätt byggnadsnämnden har att förena föreläggande med föreskrift om tvångsutförande inte medför alt nämnden efter den bestämda tidsfristens utgång själv kan ombesörja åtgärden, eftersom beslämmelserna härom, med stöd av ett uttalande av stadsplaneul-redningen (SOU 1945:15) tolkas så, att nämnden innan ivångsulförande får ske måste föra talan inför domstol om fastställelse av rätten härtill. I promemorian föreslås att byggnadsnämnden, i likhet med vad som anges gälla på andra områden där ivångsulförande får ske, bör ha rätt att vidta den ifrågavarande åtgärden ulan att domstolsprövning föregår. Detta bör enligl promemorian komma till uttryck genom ett tillägg i beslämmelserna om ivångsulförande.

Jag ansluler mig lill förslaget som inte har mött någon erinran under remissbehandlingen. Jag vill, i överensstämmelse med vad som anförs i promemorian, erinra om att den som föreläggs att vidta en åtgärd vid äventyr att Ivångsulförande sker- förutom alt han kan besvära sig över föreläggandet - kan få frågan om ivångsulförande prövad av domstol i samband med att kostnaderna för utförandet skall tas ul. Motsätter han sig att betala dessa, kan de nämligen las ut endast med stöd av domsiolsuislag, I ett sådant mål kan domstolen pröva bl, a, om den primära förpliktelsen varit lagligen grundad, om laga förläll förelegat och om det begärda beloppet är skäligt. (Westerberg, Allmän förvaltningsrätt s. 69).

Från RSV och en del kronofogdemyndigheter framförs förslag om vissa ändringar i gällande handräckningsbestämmelser. Bl. a. föreslås all ansökan om handräckning skall göras direkl hos utmätningsman, att handräckningsutslag skall gälla mot ny ägare och att närmare bestämmelser meddelas beträffande verkställighet av sådana handräckningsbeslul som det här blir fråga om. Under år 1973 lade lagberedningen fram förslag till ulsök-ningsbalk (SOU 1973:22). Förslaget har remissbehandlats och bereds f, n.

Prop. 1975/76:164 56

inom juslitiedepariementel. Enligl vad jag har erfarit kommer de frågor som RSV m. fi. remissinsianser väcker att övervägas under della arbete. Jag lar därför nu inle upp de berörda föreslagen lill behandling.

4.5 Fördelning och indrivning av avgifterna

De böter som f. n, döms ut med stöd av strafföesiämmelserna i BL och BS tillfaller staten. När det gäller de föreslagna avgifterna finns del enligl promemorian emellertid anledning att övervaga om inte en del av dessa bör tillfalla kommunen. Avgifterna har en annan karaktär än böter, framhålls det, och kan till en del ses som en kompensation till samhället för de kostnader som del olovliga byggandet förorsakar. I promemorian föreslås därför att byggnadsavgifterna skall tillfalla kommunen och övriga avgifter slalen.

Förslaget har mött stark kritik särskilt från kommunhåll. Svenska kommunförbundet framhåller bl. a. all den nya ordningen medför en betydande avlastning för statsverket med minskad arbetsbörda för polis, åklagare och domstolar. De kostnader som det olovliga byggandet förorsakar kommer enligt kommunförbundei i fortsäitningen att i allt väsentligt drabba kommunerna. Kommunförbundet hävdar därför med bestämdhet att samtliga avgifter skall tillfalla kommunerna, RSV, Sveriges advokatsamfund och hovrätten över Skåne och Blekinge anser att samtliga avgifter bör tillfalla staten. Hovrätten finner det olämpligt att del organ som skall besluta om sanktionerna självt skall komma i åtnjutande av del ekonomiska utbytet av dessa.

Som jag förut har framhållit är huvudsyftet med avgifterna alt avhålla från olovligt byggande. De är inte avsedda att utgöra nägon direkt taxering av den enskilda överträdelsens samhällskadliga verkningar. Jag delar emellertid uppfattningen i promemorian alt avgifterna lill en del kan ses som en kompensation till samhället för de kostnader som det olovliga byggandet förorsakar och att della kan motivera att en del av avgifterna tillfaller kommunen, Enligl min uppfaltning blir kommunen tillräckligt kompenserad i della avseende om den lillerkänns byggnadsavgiften. Jag ansluler mig således lill förslaget i promemorian. Att tillerkänna kommunerna samtliga avgifter skulle enligl min mening vara olämpligt, åtminstone vad gäller tilläggsavgiften. Eftersom lilläggsavgift skall ulgå endasl om det olovligt byggda vid en byggnadslovsprövning i efterhand befinns kunna stå kvar, skulle ett beviljat byggnadslov i särskill kontroversiella fall kunna uppfattas som resultatet av en köpslagan mellan kommunen och den byggande.

På grund av bestämmelserna i 64 ;; uppbördslagen (1953:272, ändrad senast 1975:950) kommer de avgifter som skall tillfalla staten all indrivas i samma ordning som skatt, vilket innebär att utmätningsmannen har hand om indrivningen och vidtar de åigärder som behövs - i sista hand utmätning

Prop. 1975/76:164 57

- för att fordringen skall bli betald. 1 promemorian konstateras alt några motsvarande bestämmelser inte finns för fordringar som tillkommer kommun och att kommunen därför själv måste vidta de förberedande åtgärder i form av krav och påminnelser som bedöms lämpliga och att göra framställning till utmätningsmannen om utmätning.

Några remissinstanser, däribland JK samt vissa kronofogdemyndigheter anser all samtliga avgifter enligl påföljdslagen bör indrivas i samma ordning. Även jag anser all indrivningen bör ske på ett enhetligt sätt. Den närmare regleringen av frågan kommenteras i specialmotiveringen.

Några inslanser ifrågasätter om inte införsel bör tillåtas för indrivning av staten tillkommande avgifter. Efter samråd med chefen för justitiedepartementet finner jag inte skäl alt öppna möjlighet till införsel för indrivning av avgifter enligl påföljdslagen.

4.6 Övriga frågor

Påföljdslagen

1 promemorian framhålls alt utdömande av vite som har förelagts med stöd av BS prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare och att utdömt vile kan förvandlas till fängelse. Utdömande av vite bör enligl promemorian även framdeles prövas av allmän domstol, men med den föreslagna inriktningen av påföljdssysiemet anses det passa mindre väl att anlita allmän åklagare lor dessa frågor, I promemorian föreslås därför att det i stället skall ankomma på byggnadsnämnden att föra talan om utdömande av vite. Bl, a. på grund härav föreslås vidare att utdömt vite inte skall kunna förvandlas.

Förslagel har fått ett blandai mottagande av remissinstanserna, JK anser all det bör övervägas om inle frågor rörande utdömande av vite kan prövas av länsstyrelse - kammarrätt - regeringsrätt i stället för av de allmänna domstolarna. Övriga inslanser som yttrar sig över förslagel lar upp frågan om lämpligheten av all byggnadsnämnden skall föra talan om utdömande av vile. RÅ och länsstyrelserna i Östergötlands samt Göteborgs och Bohus län släller sig tveksamma till förslagel. Svenska kommunförbundet kan inle dela den i promemorian framförda upplänningen att det med den inriktning påföljdssysiemet föreslås få passar mindre väl all anlita allmän åklagare för frågor om utdömande av vite, Enligl kommunförbundet torde det för byggnadsnämnderna framstå såsom en för deras egentliga verksamhel främmande uppgift att föra lalan inför domstol. På grund härav och då många byggnadsnämnder lorde sakna erforderliga resurser, bl. a, i form av juridisk expertis, för all på ett tillfredsställande sätt fullgöra denna uppgift, anser kommunförbundei att man bör behålla nuvarande system där lalan förs

Prop. 1975/76:164 58

av allmän åklagare, i all synnerhet dessulom som även i rortsältningen utdömda viten kommer att tillfalla statsverket,

Förslagel i promemorian tillstyrks uttryckligen av Göteborgs och Nacka kommuner.

Den nuvarande ordningen, där lalan i nu avsedda tall förs av allmän åklagare, torde i stort sell fungera väl. Jag har viss förståelse förde synpunkter som förs fram i promemorian men anser i likhei med bl, a. kommunförbundet att det även framdeles bör ankomma på allmän åklagare all föra talan om utdömande av vile. Även om den nuvarande ordningen i detta avseende bör behållas, anser jag alt promemorians förslag att utdömt vite inle skall kunna förvandlas bör genomföras. Som förut har berörts läggs i promemorian fram förslag om p r e s k r i p t i o n av skyldigheten all beiala avgift enligl påföljdslagen. Förslaget innebär att avgift inte får påföras om del när frågan om avgift prövas av byggnadsnämnden har förfiutit mer än tio år från betalningsskyldighetens inträde. Bestämmelserna avser endasl preskription av avgifterna enligt lagen och påverkar inie möjligheterna alt begära handräckning eller att utfärda föreläggande om rättelse.

Jag anser all den i förslagel bestämda preskriptionstiden är lämpligt avvägd. Det förslag till avkortning av tiden som några remissinstanser för fram kan jag således inte biträda. Inte heller kan jag ansluta mig lill förslaget att del skall åligga ägaren lill byggnaden eller anläggningen att visa all den olovliga åtgärden vidtagits tidigare än tio år från del byggnadsnämnden lar upp ärendet till prövning. En sådan ordning skulle kunna leda till otillfredsställande resultat, särskilt i sådana fall då växlingar i äganderätten har förekommit under tioårsperioden,

1 anslulning lill förslaget om preskription erinrar JK om alt en av grundtankarna i det nu framlagda förslagel är alt man så snabbi som möjligt skall få till slånd rättelse i det olovligt utförda. Med hänsyn bl.a, till att anledning all kräva rättelse rimligen måste minska ju längre tid som förfiyter från det den olovliga åtgärden vidtogs ifrågasätter JK starkt, om ingripanden genom handräckning o, d, verkligen skall få ske sedan en viss längre lid förfiutit från den tidpunkt då det olovliga byggandet påbörjades, JK framhåller också att, om man inte drar en gräns av delta slag, vissa praktiska bekymmer uppkommer, t. ex, för den spekulant på en fastighet som vill kontrollera all det hus som han ämnar köpa och som uppförts 40 år lidigare överensstämmer med byggnadslovshandlingarna, Ytteriigare några remissinsianser påpekar behovet av skyddsbestämmelser mol ingripanden med ålerslällningsålgärder efter en viss längre tids förlopp,

F, n. gäller i princip ingen begränsning i tiden i fråga om byggnadsnämndens möjligheter all l, ex, begära handräckning eller ulfärda föreläggande om rättelse. Det förslag som JK för fram kan således sägas i viss mån innebära en begränsning av nämndens möjligheter i detta avseende, Sam

Prop. 1975/76:164 59

tidigt måsle man emellertid hålla i minnet att bl. a, de möjligheler all erhålla handräckning som jag i det föregående har föreslagit innebär en väsentlig vidgning jämfört med dagens förhållanden. Även om man med en preskriptionsregel inte helt kommer ifrån de problem som JK med sitt exempel vill peka på, anserjag del vara befogat, bl, a. på de skäl JK i övrigt anför, att även i fråga om handräckning och föreläggande i nu avsedda fall ha en preskriptionstid motsvarande den som i promemorian föreslås för avgifterna. Jag föreslårdärföratt preskripiionsbesiänimelserna utformas i enlighet härmed.

JK påpekar att promemorian inle innehåller några beslämmelser för sådana fall då en olovligt vidtagen ålgärd upptäckts på staten, landstingskommun eller kommun tillhörig egendom, F.n, gäller all beslämmelserna om byggnadslov inle är tillämpliga i fråga om byggnad som tillhör slalen eller landstingskommun (54!? 2 mom, tredje stycket BS), Det kan på grund härav vara tveksamt om avgift i dessa fall skall tas ut och om föreläggande all vidta rättelse som kan ha meddelats för den tidigare ägaren bör gälla också mot staten och landstingskommun. Enligl min uppfallning saknas emellertid anledning au ha särbestämmelser för dessa fall. För den händelse staten eller landstingskommunen påförs avgift med stöd av påföljdslagen, finns med de ersättningsregler som jag förut har föreslagit möjlighet att återkräva av säljaren vad som har utgivits i avgift. Fattas beslul om undanröjande av byggnad som staten eller landstingskommun har köpt, kan krav på hävning av köpet eller krav på ersättning för den skada som uppkommer riktas mot säljaren med stöd av de berörda ersättningsreglerna. Påföljdslagens bestämmelser bör således gälla även i nu avsedda fall, I della sammanhang kan erinras om alt någol undanlag från kravei på byggnadslov inte finns i fråga om byggnad som tillhör kommun.

Enligt förslaget till övergångsbestämmelser i promemorian skall påföljdslagen träda i kraft den 1 juli 1976. 1 övrigt innebär bestäm-meLserna i huvudsak alt reglerna om byggnadsavgift, tilläggsavgift och handräckning skall tillämpas i fråga om åtgärd som påbörjas efter ikraftträdandet. Påföljderna särskild avgifi och straff avses bli tillämpliga i fråga om förseelse som begås efter ikraftträdandet.

Jag anslutei mig till förslaget au påföljdslagen skall iräda i kraft den I juli 1976.

Enligt Haninge kommun torde det vara erforderligl all lillämpa lagen på alll olovligi byggande som upptäcks eller kommer till byggnadsnämndens kännedom efter den 1 juli 1976, om den nya lagen inte skall bli ett slag i luften. För egen del anser jag emellertid att det av principiella skäl inle kan komma i fråga all göra avgiftsbestämmelserna tillämpliga på åtgärder som har påbörjats före lagens ikraftträdande. Jag anser del inte heller godtagbart att förelägganden som har utfärdats före lagens ikraftträdande och alltså inte har kommii till offentlig kännedom genom anteckning i fastighelsboken eller lomträttsboken blir gällande mol ny ägare,

Närdet gäller de vidgade möjligheterna till handräckning och föreläggande

Prop. 1975/76:164 60

föreslår också länsstyrelsen i Stockholms län att de nya bestämmelserna skall lä tillämpas även om den olovliga åtgärden har vidtagits före lagens ikraftträdande. Samma eller liknande förslag framför också andra remissinstanser. Länsstyrelsen framhåller all della inte innebär s. k. retroaktiv lagstiftning, eftersom den aktuella åtgärden är olovlig redan enligl nu gällande lagstiftning och även denna lagstiftning innehåller sanktioner häremot. De föreslagna förbättringarna innebär enligl länsslyrelsen strängt tagel bara ett enklare handläggningsförfarande.

Som har framgått av del förut anförda innebär förslaget lill påföljdslag i de avseenden som länsslyrelsen lar upp alt byggnadsnämndens möjligheler all begära handräckning förbättras. Det s, k, nödighelskravet i 70 S första Slycket BS las bort. Förslagel innebär vidare alt kravet på domstolsprövning i vis.sa fall också las bort. Handräckning skall således kunna ske i de fall då enbart byggnadslovsplikten har åsidosatts. 1 fråga om förelägganden m, m. föreslås de förändringarna au föreläggande och - som jag kommer all föreslå i specialmoliveringen - förbud skall gälla också mol ny ägare, att förbud all fortsätta byggnadsarbele skall lä förenas med vite och att föreskrift om ivångsulförande skall kunna meddelas i fiera fall än som kan ske i dag.

Om man bortser från de sist nämnda förslagen att vidga möjligheterna all använda vile och föreskrift om tvångsutförande - vilka lorde ha marginell betydelse i detta sammanhang - innebär påföljdslagen inte alt några nya sanktioner av tvångskaraklär införs. Man kan enligl min mening knappast hävda all den enskilde drabbas på ell otillbörligt sätt. om möjlighet öppnas alt lillämpa de nu föreslagna handräckningsbestämmelserna också på åtgärder vidtagna före lagens ikraftträdande.

Möjligen kan det invändas alt den enskilde i dag mänga gånger kan fa behålla det olovligt byggda på grund av alt nödighelskravet i 10 i: första stycket BS inte anses uppfyllt och att påföljdslagen i detta avseende utgör en försämring för den byggande. En sådan invändning är enligt min uppfallning emellertid inle bärande, bl, a, därför all den byggande när han företar den olovliga ålgärden inle kan vela om nödighelskravet i hans fall kommer all anses som uppfyllt.

Jag anser att samma bedömning kan läggas på de förslag som enligl vad jag nyss har berört läggs fram i fråga om förelägganden m, m, Mol bakgrund av det nu anförda ansluterjag mig således lill det förslag som länsslyrelsen för fram. Med den utvidgning av påföljdslagens tillämpning som sålunda föreslås bör - i konsekvens med vad jag nyss har anfört beträffande preskription av påföljd - de föreslagna beslämmelserna härom gälla även i fråga om ålgärd som har vidtagits före lagens ikraftträdande. Den ändring i förhållande lill promemorians förslag till övergångsbestämmelser som på grund av vad jag nu har föreslagit blir nödvändig kommenteras i specialmoliveringen.

Prop. 1975/76:164 61

Förslag lill ändring i vissa /ör/aitiimgar

Om förslaget till påföljdslag genomförs, medför detta alt nuvarande bestämmelser om straff, handräckning m. m, i BL och BS skall upphöra att gälla. De ändringar som på grund härav måste göras i dessa författningar kommenteras närmare i special motiveringen.

1 del föregående har jag tagit upp några förslag till ändring i BS som har förts fram under remissbehandlingen. Vissa ylieriigare förslag har också väckts. Naturvårdsverket riktar sålunda uppmärksamheten på att det förekommer att byggnadslov i strid mot bestämmelserna i 56 !j I mom, BS ges utan att erforderligt tillstånd eller medgivande har lämnats enligt naturvårds-eller miljöskyddslagstiftningen. Med hänsyn till au natur och miljö härvid helt onödigtvis kan tillfogas irreparabla skador finner naturvårdsverket del angeläget all 56-58 tJS BS ges sådan ändrad lydelse au del lydligi •framgåratt byggnadsnämnderna inle får ge byggnadslov ulan all erforderliga tillstånd har lämnats enligl den i 56 S BS uppräknade lagstiftningen,

Enligl 56 !; I mom, första slyckel BS skall byggnadsnämnden vid prövning av ansökan om byggnadslov se lill att det tillämnade företagel inte strider mol vissa närmare angivna författningar, bl, a, NVL och miljöskyddslagen. Kräver företaget tillstånd också av annan myndighet, skall nämnden hänvisa vederbörande alt söka sådant tillstånd (57 S BS). Beviljas byggnadslov, bör i de fall tillstånd erfordras även av annan myndighet erinran härom tas in i beslutet, såvida inte nämnden har förmedlat ansökan om sådani tillstånd (58 S I mom, andra stycket BS). De här angivna bestämnieLserna syftar lill att åsladkomma bästa möjliga samordning av byggnadslov med övriga tillstånd som kan behövas, I vissa fall framstår det som helt klart att byggnadslov inte bör beviljas med mindre än all slutligt tillstånd föreligger enligl annan lagstiftning. Såvitt avser NVL framgår della också av regeringsrättens avgörande den 19 september 1974, nr 3517-1973. Avgörandet finns redovisat i Rälisfallsrererat från regeringsrätten och kammarrätterna 1/1975, R 2:6. Beträffande miljöskyddslagen är frågan inte lika klar. Det lorde nämligen i många fall kunna anses vara en från handläggningssynpunki sämre lösning att alltid avvakta slutligt tillstånd enligt miljöskyddslagen innan byggnadslov meddelas. Jag är därför inle beredd all i delta sammanhang föreslå någon bestämmelse som innebär att byggnadsnämnden inle får meddela byggnadslov utan att erforderliga tillstånd har lämnats enligt de i 56 ;; 1 mom. första styckei BS uppräknade lagarna.

Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer lägger fram förslag om ändring i 61 och 62 ij§ BS i syfte alt elTeklivisera verksamheien med byggnads-inspektion. Frågan härom bör enligl min mening inle las upp i della sammanhang.

1 promemorian läggs fram förslag lill ändring också i NVL, Del konstateras därvid alt, om påföljdslagen genomförs, del lor en och samma byggnadsåtgärd kan dels utgå avgifter, dels följa böter eller fängelse enligt bestämmelserna i NVL, I promemorian föreslås därför att NVL kompletteras med beslämmelser som innebär alt böter eller fängelse inle skall kunna ådömas i de fall byggnadsavgift kan utkrävas med stöd av påföljdslagen. Natur-

Prop. 1975/76:164 62

vårdsverket anser all ansvarsbestämmelserna i NVL såvitt gäller olovligt byggande inte bör upphävas. Byggande i strid mot naturvårdslagstiftningen ulgör enligl verket ett mera kvalificerat brott än när fråga arom åsidosättande enbart av byggnadslovsbestämmelserna i BS. Enligl naturvårdsverket bör

- på samma sätl som vid byggande i strid mol miljöskyddslagsiiftningen

- reguljär straffrätlslig påföljd kunna ådömas oavsett om en avgift härjämte las ul.

Om påföljdslagen genomförs, medför detta som har påpekats all avgift kommer alt utgå för åigärder som också kan vara sirafföara enligl annan lag. Del kan vara fråga om åtgärder som faller under NVL, men det kan gälla även älgärder som är belagda med straff i andra författningar, t, ex, väglagen och fornminneslagen. Sådana åtgärder innebär att inte bara bygg-nadslovspliklen utan också de särskilda intressen som skyddas i dessa författningar åsidosätts, I denna fråga delar jag den uppfallning som naturvårdsverket ger uttryck för, nämligen att nu avsedda åigärder normalt ulgör mera kvalificerade överträdelser än sådana som innebär åsidosättande enbart av BL eller BS, Jag föreslår därför all den omständigheten att avgift kan påföras med stöd av påföljdslagen inte skall medföra all straff, som enligt annan författning kan dömas ut för den ifrågavarande åtgärden, bortfaller.

Enligt naturvårdsverket saml Haninge och Värmdö kommuner bör vissa ändringar i NVL genomföras. Naturvårdsverket anser sålunda all även föreläggande enligt NVL bör gälla mol ny ägare, Haninge kommun alt vissa förseelser mot NVL bör beläggas med avgift samt Värmdö kommun alt påföljden för överträdeLse av beslämmelserna om slrandskydd bör skärpas. Jag är inte beredd att biträda dessa förslag. De bör lämpligen tas upp i annal sammanhang,

1 promemorian erinras om att NVL innehåller beslämmelser som gör del möjligt all åstadkomma rättelse av åtgärd som vidtas i strid mol lagen. Enligt promemorian kan därigenom teoretiskt den situationen tänkas uppslå att byggnadsnämnden i efterhand ger byggnadslov till en olovlig byggnad och tar ul såväl byggnadsavgift som lilläggsavgift men alt lillslånd enligl NVL inle meddelas. Om det uppförda i en sådan situation bortskaffas med stöd av NVL, bör del enligt promemorian anses att sådana särskilda skäl föreligger som gör det möjligt att förordna om eftergift av tilläggsavgiften. Jag ansluter mig lill detta, men anser alt denna möjlighet lill eftergift bör finnas också när bortskaffandei sker med stöd av annan förrättning än NVL. Frågan härom kommenteras närmare i specialmotiveringen,

Infonnaiion

Nära nog samtliga remissinstanser påpekar betydelsen av all en omfattande och effektiv infornialionsverksanihel kommer lill slånd innan den föreslagna lagstiftningen träder i kraft. Även jag anser denna fråga väsentlig. Informationen bör enligl min uppfattning avse inle bara de nya påföljds-bestämmelserna ulan också byggnadslovsplikiens omfattning. Jag anser del vidare betydelsefullt all informationen inriktas på en presentation av byggnadsnämndens ställning och arbetsuppgifter. Beträffande medel för denna informationsverksamhet får jag återkomma i annat sammanhang.

Prop. 1975/76:164 63

5 Upprättade lagförslag

l enlighet med det anförda har inom bostadsdepartementet upprättats förslag till

1, lag om påföljder vid olovligt byggande m.m,,

2, lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

3, lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612).

Förslagen bör fogas lill regeringsprotokoUet i della ärende som bilaga 3.

6 Specialmotivering

6.1 Förslagel tiil lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Inledande bestämmelser

I .

Som har framgått av den allmänna motiveringen avses påföljdslagen innehålla bestämmelser inle bara om de avgifter som har föreslagits i det föregående ulan också om straff i vissl fall, handräckning, föreläggande och andra påföljder vid olovligt byggande m. m, som f, n, finns i BL och BS, En del av påföljdslagens beslämmelser bygger helt eller delvis på gällande regler. För att det skall slå klart att någon saklig ändring i sådana fall inte är åsyftad har - i överensstämmelse med lagsförslagel i promemorian -ullryckssäll som förekommer i BL eller BS oförändrade överförts till lagen i den ulsträckning del har ansetts lämpligt. Nuvarande bestämmelser i BL och BS som ersätts av regler i påföljdslagen avses upphöra alt gälla när lagen träder i kraft.

1 1 >; har lagens tillämpningsområde angetts omfatta prövning av frågan om påföljd för överträdelse av beslämmelse i BL eller BS eller av föreskrift som har meddelats med stöd av dessa författningar. Enligl förslagel i promemorian skall lagen omfalla prövning av fråga om påföljd för ålgärd som vidtas i strid mot BL eller BS eller med stöd av dessa författningar meddelade föreskrifter. Genom den utformning av bestämmelserna som jag nu föreslår klarläggs all också fråga om påföljd för underlåtenhet all vidta föreskrivna åtgärder faller under lagen.

Uttrycket påföljd har en vidsträckt innebörd och avser inle bara avgifter och straff ulan också verkslällighelsmedlen förbud, föreläggande och handräckning. Med uttrycket fråga om påföljd avses dels de egentliga påföljdsfrå-gorna, dels de övriga frågor som anknyter lill påföljderna, t, ex, verkan av föreläggande vid skifte i äganderätten, anieckning av föreläggande i fastighetsboken och rätt att besiktiga fastighet. Frågor som kan sägas indirekl anknyta till påföljderna är den rätt lill återkrav m. m., som enligl vad jag har föreslagit i den allmänna motiveringen (avsnitl 4.1,2) i vissa fall skall kunna utgå vid förvärv av egendom på vilken har företagils olovligt byggande.

Prop. 1975/76:164 64

Det bör framhållas att under uttrycket föreskrifter inle faller sådana råd och anvisningar som statens planverk utfärdar med stöd av 76 S 2 mom. BS. Däremot omfattas de föreskrifter som verket meddelar med stöd av 1 mom, första stycket samma paragraf

Prövningen av de frågor som omfattas av påföljdslagen skall handhas av fiera olika myndigheter. Enligt vad som har föreslagits i den allmänna motiveringen skall sålunda bl, a. frågor om avgifi prövas av byggnadsnämnden, medan frågor om nedsättning och eftergift prövas av länsslyrelsen. Bestämmelser härom har tagits in i den paragraf som avhandlar resp, påföljd, Lagen innehåller inga bestämmelser om förfarandet hos de olika prövningsmyndigheterna. Del medför bl, a. att förvaltningslagen (1971:290) blir till-lämplig på handläggningen av ärenden hos byggnadsnämnden och länsslyrelsen,

Enligl vad jag här anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.4) skall byggnadsnämnden så snart det har kommit till dess kännedom att olovligt byggande har företagils ta ställning lill frågan om del olovligt ulförda skall undanröjas eller om del kan tillåtas stå kvar.

Skyldighel för byggnadsnämnden att ingripa mot överträdelser följer i och för sig av I ;j andra slycket BS, där det föreskrivs bl. a, alt del åligger nämnden särskilt all övervaka efterlevnaden av BL, BS och övriga föreskrifter angående byggandet. 1 syfte att framhäva nämndens skyldighet i detta avseende har i 2 i; lagils in beslämmelser om alt nämnden skall pröva fråga om påföljd enligl lagen, om överträdelse som avses i 1 i; har skett. Nämndens prövningsskyldighet är enligl delta förslag mera vidsträckt än enligt förslagel i promemorian där skyldigheten omfatiar endast fall av olovligt byggande. Enligt min mening saknas det anledning att i delta avseende göra någon skillnad mellan olovligt byggande och andra överträdelser. Nämndens skyldighel anges i paragrafen omfalta prövning av frågan om påföljd enligt lagen. Till påföljderna hör straff och handräckning, vilka beslutas av allmän domstol resp, överexekutor, I 2 S har därför föreskrivits all nämndens prövning angående dessa påföljder skall avse frågan om åtalsanmälan eller ansökan om handräckning skall göras.

Förbud au forisäila byggnadsarbele

3 i:

I 3 vi meddelas bestämmelser om rätt och i vissa fall skyldighel för byggnadsnämnden all förbjuda alt byggnadsarbete fortsätts. Gällande bestämmelser härom, som finns i 68 !; BS, ger byggnadsnämnden möjlighet att förbjuda bl. a, byggnadsarbele som uppenbart strider mot BS eller mot fastställd plan eller utomplansbestämmelser. Länsslyrelsen i Västernorriands län anser alt nämnden bör ha samma niöjlighei all ingripa inom område lör vilket har utfärdats nybyggnadsförbud eller rivningsförbud med stöd

Prop. 1975/76:164 65

av BL. Jag biträder länsstyrelsens förslag. Bestämmelser härom har tagils in i 3 >! första stycket, som i övrigt stämmer överens i sak med 68 >; första styckei BS. Beslämmelserna i 3 § andra stycket, som föreskriver skyldighet för nämnden att förbjuda byggnadsarbete i vissa fall, överensstämmer, bortsett från smärre redaktionella jämkningar, med 68 andra stycket BS.

På grund av vissa uttalanden i förarbetena till 1931 års byggnadsstadga anses byggnadsnämndens förbud i dessa fall träda i kraft omedelbart och gälla till dess annorledes förordnas antingen av nämnden själv eller av besvärsinstans (Bexelius m. fi.: Byggnadslagstiftningen, 5:e uppl. s. 524 O- För alt någon tvekan om detta inte skall behöva uppkomma har i 3 S tredje stycket föreskrivits att förbud enligl första eller andra slycket länder lill efterrättelse omedelbart. Av 13 S förvaltningslagen följer alt länsstyrelsen, som enligt vad som föreslås i det följande skall pröva besvär över beslut om sådant förbud, kan förordna att det överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla. Att förbud länder lill efterrättelse omedelbart kan få betydelse även i fråga om vite som sätts ut i beslutet. Jag återkommer lill detta i motiveringen till 17 !;.

A vgifter

1 4-11 §§ meddelas bestämmelser om avgifter. Enligt 4§ första slycket skall byggnadsavgift utgå, om någon vidtar ålgärd, till vilken erfordras byggnadslov, ulan sådant lov. Som förutsättning för avgiftsplikl gäller således au ålgärden skall kräva byggnadslov. Av beslämmelserna framgår - som också har anförts i den allmänna motiveringen - att frågan om byggnads-lovspliki skall bedömas enligt de regler som gällde när åtgärden vidtogs. Innehållet i dessa regler blir således avgörande för frågan om byggnadsavgift skall ulgå.

Av ordalydelsen i 4 S första slyckel följer vidare att avgiftsskyldigheten i princip inträder i och med att det olovliga byggandet påbörjas. Enligl Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer innebär detta att byggnadsnämnden vid ett olovligt påbörjat arbete för en villa om 100 m där bottenplattan är färdiggjuten, omgående skall ta ut en byggnadsavgift om ca 1 600 kr. Om den byggande emellertid hävdar att han på sin bottenplatta haft för avsikt att uppföra ett enkelt skärmtak för några bilar, så blir byggnadsavgifien väsentligt lägre. Föreningen anser alt en sådan ordning på ett orättvist sätt gör skillnad mellan olika fall av olovligt byggande.

När olovligt byggande upptäcks innan det har blivit fullbordat kan givetvis någon gång den situationen tänkas uppkomma att av del utförda inte otvetydigt kan avgöras vad som skall bli resultatet av åtgärden. Vid upptäckten måsle emellertid sä mycket slå klart att arbetena är av sådan beskaffenhet au de kräver byggnadslov. Framstår del därvid som sannolikt att det olovligt Ulförda kan stå kvar, skall nämnden, enligl vad som har anförts i del föregående (avsnitt 4.4), bereda den byggande tillfälle alt ge in ansökan om byggnadslov. Utnyttjar han denna möjlighet, kommer del alt framgå av

5 Riksdagen 1976. I saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 66

handlingarna vad han avser att utföra, och avgiften får då beslämmas med stöd härav. Är situationen däremot den att det vid upptäckten framstår som klart att det olovligt byggda inte kan tillåtas slå kvar, får byggnadsavgiften bestämmas med hänsyn lill vad som har utförts. Någon tilläggsavgift skall inle ulgå i dessa fall, eftersom det byggda skall undanröjas. Vad jag nu har anfört torde visa att några ölägenheter av den art föreningen åsyftar inte behöver uppkomma. Del skall dessutom tilläggas att den byggande hell kan undgå avgift, om han undanröjer det byggda innan byggnadsnämnden tar upp frågan om påföljd för åtgärden. Jag återkommer till detta i specialmoliveringen lill 5 §.

Beslut om byggnadslov kan överklagas genom besvär av den som beslutet angår, om det har gått honom emot. Besvär skall anföras inom tre veckor frän den dag då klaganden fick del av beslutet. Detta följer av bestämmelserna i 11 och 12 SS förvaltningslagen. Att besvärstiden räknas från det klaganden fick del av beslutet kan medföra att beslul om byggnadslov blir undanröjt lång tid efter det att beslutet meddelades och alt den byggande på grund härav blir tvungen att riva vad han i föriitan på byggnadslovet har uppfört, 1 ett sådant fall skall någon avgift inte utgå, eftersom byggnadslov fanns när åtgärden vidtogs.

I överensstämmelse med vad som har föreslagits i den allmänna motiveringen (avsnitl 4.1,2) föreskrivs i 4 § andra styckei att fråga om byggnadsavgift skall prövas av byggnadsnämnden,

I anförandet om avgiftssystemets utformning (avsnitt 4,1,2) har närmare utvecklats hur byggnadsavgiften skall beräknas. Bestämmelser härom har tagits in i 4 § tredje styckei. Enligl försia punkten i detta stycke utgår byggnadsavgift med belopp motsvarande fyra gånger den avgift som enligt den i 8 S BS avsedda taxan normalt skall eriäggas, om byggnadslov till en motsvarande ålgärd beviljas, dock minst 500 kr.

I anslutning till 4 § första stycket harjag framhållit all frågan om ålgärden har företagits i strid mol bestämmelserna om byggnadslov skall prövas enligt de regler som gällde när ålgärden vidtogs. Konstaleras därvid all ålgärden innebär olovligt byggande, skall emellertid byggnadsavgiften bestämmas med tillämpning av den taxa som gäller vid prövningslillfället. Detta har kommii lill uttryck på så sätt att i iredje stycket försia punkten talas om avgift som normalt skall erläggas, om byggnadslov till en motsvarande åtgärd beviljas. Med delta uttryck klarläggs också - i överensstämmelse med vad jag har anfört om avgiftssystemets utformning - att del är fråga om den avgift som betalas i normalfallet och all man således inle skall ta någon hänsyn lill om förhållandena i nägot avseende är särpräglade och därför i och för sig skulle kunna föranleda påslag på normalavgiften.

Av iredje styckei första punkten framgår vidare alt byggnadsavgift alllid skall ulgå med minsl 500 kr. Detta innebär bl, a. att minimiavgiften skall utgå i sädana fall dä åtgärden i fråga inte är avgiftsbelagd i kommunens taxa.

Enligt vad jag har anfört om avgiftssystemels utformning skall man när

Prop. 1975/76:164 67

byggnadsavgift bestämmes bortse också frän sådan del av avgiften enligt taxan som belöper på upprättande av nybyggnadskarta, utslakning eller lägeskontroll av byggnad eller på annan mätningsteknisk åtgärd. Bestämmelser om detta finns i 4 § tredje stycket andra punkten.

De nu föreslagna bestämmelserna kan belysas med några exempel. Om det olovligt byggda beslår i en åtgärd, för vilken avgift för byggnadslov enligt byggnadslovslaxan skall betalas med 200 kr., blir byggnadsavgiften således 4 x 200 = 800 kr. Är avgiften enligt taxan endast 100 kr. eller föreskriver taxan ingen avgift, skall byggnadsavgift utgå med minimibeloppet 500 kr. Som förut har nämnls skall den byggande - om byggnadslov till åtgärden söks - dessutom betala full avgift enligt taxan för detta.

1 den allmänna motiveringen (avsnitl 4.1.2) har föreslagits att befrielse från skyldighet att beiala byggnadsavgift skall inträda i vissa situationer. Bestämmelser härom har tagits in i 5 S. Paragrafen överensstämmer i sak med moisvarande beslämmelser i promemorian. Enligt dessa skall avgift inte utgå, om rättelse vidtas innan fråga om påföljd för ålgärden tas upp till prövning. I promemorians specialmotivering framhålls att sådan prövning inte behöver utmynna i ett avgörande i sak utan att del skall vara tillräckligt att byggnadsnämndens behandling resulterar t. ex. i ett beslut om komplettering av uiredningen. Med rättelse avses givetvis att det olovligt utförda rivs eller på annat sätt undanskaffas. Flera remissinstanser, däribland kammarrätten i Sundsvall, anser att bestämmelserna bör förtydligas på denna punkt. Jag föreslår att de utformas så att byggnadsavgift inte skall utgå om rättelse vidtas innan frågan om påföljd tas upp vid sammanträde med byggnadsnämnden. Genom all orden till prövning las bort torde det framgå att valet av påföljd inte behöver ha behandlats vid sammanlrädet. Det är t. ex. tillräckligt att nämnden har diskuterat om det byggda kan tillåtas stå kvar. Om så har skett torde framgå av protokoll från sammanträdel.

I en del fall kan sådan rättelse medföra att den byggande gör sig skyldig till överträdelse av de bestämmelser i BS som föreskriver att rivning i vissa fall kräver byggnadslov och alt förutsättningar för avgift på grund härav är uppfyllda i och för sig. Av 5 S I måsle emellertid anses framgå att avgift i dessa fall inte skall tas ul.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att bestämmelserna om befrielse i nu avsedda fall kan medföra administrativa svårigheter, efiersom det alltid samma dag som ärendel tas upp i byggnadsnämnden måste konstateras att ålgärden inle har undanröjts. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.4) skall den byggande beredas tillfälle att inkomma med ansökan om byggnadslov, om det framstår som sannolikt att åtgärden kan tillåtas. Att nämnden beslutar härom innebär samtidigt att frågan om påföljd har tagits upp. Rättelse som vidtas efter sådant beslut skall, på grund av vad jag nyss anförde, således inte leda till befrielse från byggnadsavgift. När byggnadsnämnden sedermera skall pröva frågan om byggnadslov skall

Prop. 1975/76:164 68

avgiftsfrågan samtidigt behandlas. Enligl min mening kommer del i det helt övervägande antalet fall därvid inte att uppstå några problem att konstatera om rättelse var vidtagen vid det lillfälle då ägaren bereddes möjlighet att ansöka om byggnadslov. 1 sådana fall då det olovligt byggda skall undanröjas kan det däremot tänkas uppkomma svårigheter av den art länsstyrelsen påtalar. De bör emellertid kunna lösas t, ex, genom att frågan om avgift inte avgörs samtidigt med beslutet om undanröjande utan tas upp vid nästföljande sammanträde. Det torde då vara möjligt att konstatera, om frivillig rättelse hade företagits när beslutet om undanröjande fattades.

I den allmänna motiveringen har föreslagits att byggnadsavgift inte heller skall utgå, om rivning av byggnad företas i syfte att förebygga eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller om rivningen avser brandskadad egendom. Bestämmelser härom har tagils in i 5 S 2. Som förutsättning för befrielse när rivning har skett i skadeförebyggande syfte anges i lagtexten att det skall vara fråga om én omfattande skada på annan egendom. Frågan om detta krav är uppfyllt skall - som påpekas också i promemorian - inte bedömas i relation lill den hotade egendomens värde, utan det skall vara fråga om en skada som i absoluta tal är betydande. Den måste vara så slor att det framstår som befogat alt tillgripa rivning för all avvärja eller begränsa skadan.

Jag har i den allmänna motiveringen föreslagit befrielse frän avgift även när byggnad rivs med stöd av bestämmelse i lag eller annan författning. Ett exempel pä sädaria bestämmelser är 11 S brandlagen (1974:80) som ger befogenhet för den som för befälet vid räddningstjänst att företa ingrepp i annans rätt. Som förutsättning härför gäller alt det skall föreligga fara ■för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön och att ingreppet i annans rätt måste anses försvarligt med hänsyn lill farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omsländighelerna i övrigt. 1 dessa fall förutsätts inte att den skada som skall avvärjas i absoluta tal är betydande. På grund härav har i uppräkningen i 5 S 2 tagits med också det fallel alt rivning har företagils med stöd av lag eller annan författning,

I fråga om det återstående undantagsfallet, dvs, att rivningen avser byggnad som har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse, har föreskrivits att byggnaden skall ha skadats lill väsentlig del. Avgiftsbefrielse skall således inte inträda om skadorna på den rivna byggnaden varit så små att de utan större ingrepp hade kunnat avhjälpas. Även här skall det vara fråga om så stora skador att rivningen varit befogad,

1 de fall som anges i 5 S 2 skall befrielse från skyldighel all beiala lill-läggsavgift också inträda. Bestämmelser om detta har tagits in i 8 S..

I det föregående har jag föreslagit att nuvarande bestämmelser i 69 S BS om straff för annan överträdelse än olovligt byggande med visst undantag skall ersättas av bestämmelser om skyldighet att betala särskild avgift. Sädana beslämmelser har tagits in i 6 S.

Bestämmelserna i promemorian om särskild avgift överensstämmer i fråga' om uppräkningen av förseelser med motsvarande regler i 69 S BS. Som kammarrätten i Sundsvall påpekar medför detta att vissa åtgärder som f. n. är strafföelagda i 147 S första stycket BL och som inte kräver byggnadslov inte kommer all föranleda särskild avgift. Eftersom de inle utgör någon överträdelse av bestämmelserna om byggnadslov, föranleder de inte heller byggnadsavgift. Så kan t. ex, vara fallel om nägon överträder förbud mot schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämföriig åtgärd (17 § BL och 54 S 1 mom. första slyckel BS). För alt de nu avsedda i 147 ;? första styckei BL strafföelagda åtgärderna också skall följas av särskild avgift har i 6 S första stycket I tagits in bestämmelser härom. I första styckei 2 och 3 uppräknas de övriga förseelser som skall föranleda särskild avgift. I denna del skiljer sig förslaget från motsvarande uppräkning i 69 S BS så lill vida som överträdelse av förbud att fortsätta byggnadsarbete enligt vad jag förut har föreslagit inte skall föranleda särskild avgift.

Av 6 S första styckei framgår att särskild avgift skall utgå, om någon i annat fall än som avses i 4 S första stycket överträder de förbud eller underlåter att vidla de åtgärder som enligl vad nyss har anförts är uppräknade i punklerna 1-3, Genom denna hänvisning lill 4 5 försia styckei torde framgå att, då t. ex. överträdelse av förbud samtidigt innefattar olovligt byggande, särskild avgift inte skall ulgå vid sidan av byggnadsavgift.

I den allmänna motiveringen har jag föreslagit att byggnadsnämnden i bagalellfall skall ha möjlighet att avstå från att påföra avgift. Bestämmelser av denna innebörd har tagils in i 6 !; iredje stycket, som även innehåller regler om avgiftens storlek.

De föreslagna beslämmelserna i 6 S första slyckel 3 innebär bl.a. att särskild avgift skall utgå, om någon underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrivs i BS. Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer anser det inte vara möjligt att med bibehållen rättssäkerhet föreskriva straffavgifter för eventuellt uteblivna anmälningar enligt 62 !; I mom. a-d BS. Enligt dessa beslämmelser skall vid uppförande av ny byggnad, vartill byggnadslov erfordras, göras anmälan till byggnadsnämnden vid i princip följande lillfällen, nämligen

• då företaget påbörjas,

• då schaktning eller sprängning till grundbotten har blivit utförd eller pålning skall påbörjas,

• då grundläggning har verkställts,

• då byggnadens bärande stomme och skorsten har uppförts samt

• då företaget har slutförts.

Föreningen upplyser att det av praktiska skäl i allmänhet godtas att sådana anmälningar görs per telefon. I detta förfarande ligger enligt föreningen en risk för att anmälan i några fall inte når fram till den byggnadsinspektör som har hand om det ifrågavarande ärendet. Det kan därför tänkas inträffa, anför föreningen, att byggnadsinspektören med fullt fog kan hävda att han

Prop. 1975/76:164 70

inte har mottagit någon anmälan och att den ansvarige finner sig inte kunna bevisa att anmälningsplikten har fullgjorts. Detta problem kan enligt föreningen naturiigtvis undanröjas genom att anmälningar görs skriftligt och i rekommenderad försändelse, men av tidsskäl är detta många gånger inte möjligt under ett bygges gång.

Jag vill till en början framhålla att bestämmelserna om anmälningsskyldighet fyller en viktig funktion, nämligen att möjliggöra kontroll av att byggnadsarbetena bedrivs på föreskrivet sätl. Enligt min mening krävs starka skäl för alt undanta underiåtenhet att göra anmälan från avgiftsskyldighet. För att den ansvarige arbetsledaren skall vara säker på att anmälningarna kommer fram till byggnadsnämnden bör han som föreningen påpekar göra sin anmälan skriftligt. Jag kan ha förståelse för att detta ibland kan vålla problem men har svårt att inse att problemen kan vara särskilt stora. Skulle av någon anledning anmälan endasl kunna ske muntligt, bör det ankomma på den tjänsteman som mottar anmälan alt göra anieckning härom i diarium eller på annat lämpligt ställe. Tillräckliga skäl att undanta de nu avsedda fallen från avgiftsskyldighet föreligger enligt min mening således inte.

Enligt de i 6 § första stycket 3 intagna bestämmelserna skall särskild avgift utgå bl. a. om någon i strid mol 60 S första stycket BS underiåter alt vid utförande av arbete följa fastställda ritningar. Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer framhåller att det under byggnadsarbetenas gång ofta upptäcks att vissa ändringar i förhållande till fastställda ritningar, t. ex. beträffande planlösningen för en byggnad, på ett bättre sätt skulle gagna det framtida nyttjandet. Det praktiska förfaringssättet är då, anför föreningen, alt den ansvarige arbetsledaren tar upp ändringsfrågorna med byggnadsinspektören och får klartecken till ändringarna av denne, varefter akluella ritningar inlämnas till byggnadsnämnden för godkännande i samband med slutbesiktning. Även om de av byggnadsnämnden fastställda ritningarna i sådant fall inte har följts, är det enligt föreningen uppenbart att avgift inte skall utgå.

Enligt min uppfattning innebär ett sådant förfaringssätt som föreningen anger inte underiåtenhet att följa fastställda ritningar. Med ultrycket fastställda ritningar måste i det angivna fallet förslås de ritningar, som byggnadsnämnden godtar i samband med slutbesiktning.

1 7 i; ges bestämmelser om tilläggsavgift. Bestämmelserna är utformade i överensstämmelse med vad jag har anfört i den allmänna motiveringen. Jämfört med förslaget i promemorian innebär detta dels att kravet på att det utrymme som omfattas av åtgärden skall vara avsett för visst ändamål har tagits bort, dels att den krets av åtgärder som skall omfattas av bestämmelserna har vidgats så att den omfattar även ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden förut har varit använd eller som finns angivet på godkänd ritning.

Av vad jag har anfört i anslulning lill 4 ij framgår all skyldigheten alt

Prop. 1975/76:164 71

betala byggnadsavgift i princip inträder i och med att det olovliga byggandet påbörjas, I fräga om lilläggsavgift har i promemorian i detta avseende valts en annan lösning. Enligl denna skall avgiftsskyldigheten i princip inträda först när åtgärden har vidtagits. Som motiv för detta anges i promemorian att del inte torde vara möjligt att innan åtgärden har vidtagits bedöma om tilläggsavgift skall utgå, eftersom en förutsättning härför enligl promemorian skall vara att del utrymme som omfattas av åtgärden skall vara avsett för visst ändamål.

På grund av alt ändamålsbestämningen nu tas bort saknas enligl min mening anledning att ha någon skillnad i detta avseende mellan byggnadsavgift och tilläggsavgift. Bestämmelserna i 7 S har utformats i överensstämmelse härmed.

Som jag återkommer till i anslutning till 8 si skall tilläggsavgift inte utgå bl, a. om det utrymme som den olovliga ålgärden omfattar inte överstiger 3 m. Tillämpning av dessa bestämmelser torde komma i fråga företrädesvis när det olovliga byggandet består i att en befintlig byggnad till- eller påbyggs. Även om en till- eller påbyggnad om 3 m på grund av det nu anförda inte skall föranleda att tilläggsavgift ulgår, innebär detta inle att det för alla sådana åtgärder som överstiger 3 m skall tas ut lilläggsavgift. Med till- och påbyggnader torde nämligen förstås åtgärder genom vilka en befintlig byggnad utökas i sidled (tillbyggnad) eller i höjdled (påbyggnad), med undantag dock för åtgärder av ringa omfattning och betydelse, såsom anordnande av mindre veranda, balkong, blomsterfönster o. d. (Bexelius m. fi.: Byggnadslagstiftningen 5:e uppl. s. 534). Detta innebär all 1. ex, vissa tillbyggnader som överstiger 3 m på grund av sin ringa betydelse kan bli undantagna från tilläggsavgift.

Utöver det nyss berörda undantaget från tilläggsavgift har i den allmänna motiveringen (avsnitl 4,1.2) föreslagits alt befrielse från tilläggsavgift skall inträda bl. a. om det olovligt byggda undanröjs handräckningsvägen, om byggnadsnämnden förelägger ägaren att undanröja det byggda eller om ägaren vidtar rättelse innan frågan om tilläggsavgift har blivit slutligt avgjord. Bestämmelserom detta finns i 8 S.

I 8 H regleras det fallel all det utrymme som avsed med ålgärden inte överstiger 3 m. Hur utrymmets yta skall beräknas avhandlas vid 9 >;. Det bör anmärkas all denna undantagsregel inte gäller när den olovliga åtgärden består i att ny byggnad uppförs. Däremot gäller regeln vid rivning.

Haninge kommun framhåller all problemet med upprepad olovlig tillbyggnad på 3 mpergånginleharobserverals. Bestämmelserna börenligt kommunen därför kompletteras med en regel om alt befrielse frän avgift inträder endasl den första gången en olovlig tillbyggnad sker på varje byggnad. I anledning härav vill jag framhålla alt de nu avsedda bestämmelserna skall tillämpas på själv-ständiga åtgärder. Den omständigheten att åtgärden genomförs i etapper, som

Prop. 1975/76:164 72

var och en underskrider gränsen 3 m, kan inte medföra alt befrielse från till-läggsavgift inträder. Om t. ex, en sammanhängande tillbyggnad om 12 mhar uppförts i fyra etapper, var och enom 3 m, skall således tilläggsavgift tas ut för hela tillbyggnaden. Har påen viss byggnad vid tvåolika tillfällen utförts separata åtgärder som var för sig är mindre än 3 m men tillsam mans överstiger denna gräns, skall däremot tilläggsavgift inte utgå. Detta framgår av den föreslagna bestämmelsen.

I 8 S 4 har tagits in bestämmelser för det fallet att ägaren självmant vidtar rättelse. Bestämmelserna har utformats så att avgift inte utgår, om rättelse sker innan frägaom tilläggsavgift har avgjorts genom lagakraftägande beslut. Här föreligger således en skillnad i förhållande lill beslämmelserna i 5 ij I om befrielse från byggnadsavgift vid frivillig rättelse. Som förutsättning för befrielse från sådan avgift gäller nämligen att rättelsen sker innan frågan om påföljd tas upp vid sammanträde med byggnadsnämnden. Att tilläggsav- ■ gift inteskall utgåom rättelsen innebäratt bestämmelsernaom byggnadslov för rivning av byggnad överträds, framgår av vad jag har anfört i anslutning till 5 S 1.

Av 8 Ij 5 framgår genom en hänvisning lill 5 jj 2 att tilläggsavgift inte skall utgå, om byggnad rivs för att avvärja eller begränsa omfatiande skada på annan egendom, om rivningen företas med stöd av lag eller annan författning eller om den avser byggnad som lill väsentlig del har skadats av eldsvåda eller annan liknande händelse. 1 specialmotiveringen till 5 ij har avgränsningen av dessa fall närmare diskuterats.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 4.1.2) har föreslagils att tilläggsavgiften, till skillnad mot förslaget härom i promemorian, skall beräknas pä grundval av den våningsyta som åtgärden kan beräknas ha omfattat, och att detta beräkningssätt skall användas för alla fall då lilläggsavgift skall ulgå, således även då rivning företas utan byggnadslov.

Några remissinstanser finner bestämmelserna om beräkning av tilläggsavgift oklara. Det bör därför närmare utvecklas hur beräkningen skall gå lill.

Vad försl gäller uttrycket våningsyia avses därmed den yta i ett plan som begränsas av omgivande ytterväggars utsidor eller av mittlinjer i skiljeväggar. En byggnads våningsyia utgörs i detta sammanhang av den sammanlagda ytan för byggnadens våningar, inklusive källare och inredda vindsutrymmen. När del i lagtexten talas om den våningsyta som åtgärden kan beräknas ha omfattat avses därmed, när helt ny byggnad uppförs, byggnadens våningsyia. När det gäller till- eller påbyggnad avses det tillskott i våningsyta som har uppkommit genom åtgärden. Vid inredande eller ianspråktagande för nytt ändamål avses våningsytan av del utrymme som inreds eller tas

Prop. 1975/76:164 73

i anspråk för det nya ändamålei. Vid rivning av byggnad slutiigen avses, liksom vid uppförande av ny byggnad, byggnadens våningsyta.

Av uttrycken kan beräknas ha omfattat torde framgå att någon exakt uppmätning inte behöver företas, I de fall då detta är möjligt skall beräkningen givetvis göras exakt. Det kan emellertid inte uteslutas all sådan beräkning någon gäng är utesluten, t. ex. när våningsytan för en redan riven byggnad skall beräknas. Del blir i ell sådant fall nödvändigt att göra en uppskattning med ledning bl.a. av tillgängliga ritningar och uppgifter i faslighetslängden. Det bör emellertid strykas under att beräkningen i sådani fall måste vila på ett tillföriilligt underiag. Någon skönsmässig beräkning får således inle göras. Är det t. ex, osäkert om en riven byggnad har haft två eller tre våningar, skall vid beräkning av våningsytan endast det antal våningar tas med som man med säkerhet kan påstå har funnits.

När åtgärden avser annal än uppförande av ny byggnad skall enligt 8 ij 1 tilläggsavgift inle utgå, om det utrymme som omfattas av åtgärden inle överstiger 3 m. 1 överensstämmelse med vad som har anförts i den allmänna motiveringen föreskrivs i 9 ij första stycket all vid beräkning av den yta som skall ligga lill grund för tilläggsavgiften i nu avsedda fall skall dras ifrån 3 m. Som förul har nämnls är syftel härmed att motverka att alltför stor skillnad i sammanlagd avgift uppkommer i vissa gränsfall.

Enligt 9 ij andra stycket skall tilläggsavgift ulgå med 500 kr. för varje kvadratmeter av den yta som avses i första stycket. Härav torde framgå att avgift inte skall ulgå för del av kvadratmeter.

Till belysning av de nu berörda bestämmelserna kan anföras följande exempel.

Om det olovligt byggda utgörs av ett fritidshus om 50 m, skall lilläggsavgift ulgå med 50x500=25 000 kr. Om det olovligt byggda ulgör en tillbyggnad om 15 m till ett befintligt bostadshus, skall tilläggsavgift utgå med (l5-3)x500=6 000 kr. Om ett garage, som omfattar 20 m, inreds för bostadsändamål ulan att byggnadslov erhållits, skall tilläggsavgift ulgä med (20-31x500=8 500 kr. Dessutom skall i samtliga fall betalas byggnadsavgift bestämd på sätl som förut har angetts samt avgift för byggnadslov enligt kommunens byggnadslovsiaxa.

lOij

Frägan om val av subjekt för byggnads- och tilläggsavgift har utförligt behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.1.2). Bestämmelser i ämnet ges i 10 ij första stycket. Enligt dessa skall avgifterna betalas av byggnadens eller anläggningens ägare. Begreppet anläggning används här som beteckning för alla åigärder som inle berör byggnader. Det omfattar t. ex. cistern, mur, upplag och skylt. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att del bör klart .sägas ut all med ägare avses ägaren vid det tillfälle dä frågan om avgifi av byggnadsnämnden försia gången las upp lill prövning och

Prop. 1975/76:164 74

alt senare överlåtelse saknar belydelse även om besvär anförs och avgifts-frågan således prövas även av annan inslåns, Siockholms kommun konsla-terar alt avgiftsskyldighelen enligl förslaget knyts till den som är ägare av det olovligt byggda när avgiftsfrågan prövas. Har del olovligt byggda överlåtits dessförinnan faller skyldigheten all beiala avgift på förvärvaren. Kommunen påpekar all det däremot inle framgår hur man skall se på sådana fall där förvärvaren, sedan han insett den faktiska situationen, med stöd av bestämmelserna i 4 kap. jordabalken, söker få och även får köpet hävt i samband med all avgiftsfrågan prövas. Den Ivekan och oklarhet som härvidlag kan uppslå bör enligl kommunen undanröjas.

För egen del anser jag att byggnadsavgift och lilläggsavgift bör påföras den som är ägare när byggnadsnämnden fattar beslul om att påföra avgiften och all växlingar i äganderätten som inträffar därefter inte bör få någon betydelse i frågan, 1 det av Stockholms kommun anförda exemplet blir det således köparen soiu påförs avgiften under förutsättning all hävningen kommer lill slånd efter beslutet om avgift. Han kan i så fall fordra ersättning av säljaren för detta i samband med hävningen,

1 överensstämmelse med förslaget i promemorian harsärskilda regler givits för de fall då ålgärden avser rivning av byggnad. Enligt nämnda förslag skall avgift påföras den som ägde byggnaden när rivningen företogs. Stockholms kommun anser att det kan vara tveksamt vem som skall påföras avgift i de fall där ägarbyte inträffar från det rivning påbörjas till dess den slutförs. Rivning kan enligl kommunen av olika skäl komma att dra ul på liden, och den nye ägaren kan exempelvis fortsätta att anlita avtalad rivningsentreprenör. Kommunen anser det önskvärt att frågan klarläggs. För alt någon tvekan inle skall behöva uppstå i nu avsedda fall föreslår jag all avgift skall påföras den som ägde byggnaden när rivningen påbörjades. Bestämmelserna i 10 -J första slyckel har utformats i enlighel härmed.

I 10 ij försia slycket tredje punkten har - även här i överensstämmelse med förslaget i promemorian - tagils in bestämmelser om solidariskt ansvar om ägarna är två eller fiera,

Enligl vad jag förut har anfört (avsnill 4.2) skall särskild avgifi enligl 6 ij påföras den som har gjort sig skyldig lill underlåtenheten eller överträdelsen. 1 detta avseende kan beslämmelserna således sägas motsvara vad som gäller enligt de nuvarande reglerna om straff i 69 ij BS. Den skillnaden föreligger emellertid att det för avgiftsskyldighet inle förutsätts uppsåt eller oaktsamhet. Här gäller således delsamma som i fråga om byggnads- och lilläggsavgift,

Beslämmelser om subjektet för den särskilda avgiften ges i 10 andra stycket. Några remissinstanser påpekar all det mol bakgrund av alt uppsåt eller oaktsamhet inte skall krävas är mindre lämpligt att avgiften, som föreslås i promemorian, skall påföras den som har gjort sig skyldig till underlåtenheten eller överträdelsen. Jag finner påpekandet befogal och föreslår

Prop. 1975/76:164 75

att det i stället föreskrivs att särskild avgift skall påföras den som överträder förbud eller underlåter ålgärd som avses i 6 ij.

II S

I 11 ij har tagits in bestämmelser om att avgift fär nedsättas eller efterges, om särskilda skäl föreligger. Beträffande innebörden av kravet på särskilda skäl far jag hänvisa till vad som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.1.2).

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att nedsättning och eftergift som regel skall fä medges endast om byggnadsnämnden tillstyrker det. Av vad jag förut har anfört (avsnitt 4.1.2) torde framgå att jag inle kan dela denna uppfattning. Det förslag som länsstyrelsen för fram innebär i stort setl detsamma som att man lägger prövningen också i hithörande fall på byggnadsnämnden. De bedömningar som skall göras när fråga uppkommer om nedsättning eller eftergift kommer all inrymma ställningstaganden lill omständigheter som byggnadsnämnden i sin prövning inte har alt beakta. Del kan enligt min mening därför ifrågasättas om länsstyrelsen, som är brukligt t, ex, i ärenden om byggnadslov, skall inhämta yttrande från nämnden annat än i sådana fall då rent faktiska förhållanden behöver ytterligare belysas. Jag är i vart fall inle beredd att föreskriva nägon skyldighel för länsstyrelsen att inhämta ytirande från nämnden.

Enligt förslaget i promemorian skall fråga om nedsäUning eller eftergift prövas av länsslyrelsen efter ansökan. Som kammarrätten i Sundsvall påpekar innebär della att det vid sidan av det vanliga besvärsförfarandet skapas en särskild ordning för omprövning av påförda avgifter, vilkel medför att avgifterna kan bli föremål för omprövning i två omgångar. Enligt kammarrättens uppfattning, som jag i denna fråga delar, bör en annan ordning övervägas. Som en möjlig lösning anför kammarrätten att länsstyrelsen ges möjlighet att, när besvär har anförts, också pröva huruvida avgifi, som i och för sig bör påföras, av särskilda skäl kan nedsättas eller efterges. Denna prövning skulle då ske inom del vanliga besvärsinstilulets ram, Ytteriigare en möjlighet kan enligt kammarrätten vara alt fordra särskild ansökan lill länsstyrelsen men föreskriva all ansökan skall ske inom vanlig besvärslid. Om besvär anförs och ansökan görs samtidigt, kan ansökningen och besvären därefter prövas i ett sammanhang.

För egen del förordar jag den försl nämnda lösningen, nämligen alt fråga om nedsäUning och eftergift skall prövas av länsstyrelsen när besvär anförs över byggnadsnämndens beslut. Bestämmelserna i 11 ij har utformats i enlighet härmed. Prövning enligt 11 ij förutsätter givelvis alt yrkande om nedsättning eller eftergift framställs av den betalningsskyldige. Även om beslämmelserna efter denna ändring mera blir av besvärskaraklär och därför kan synas ha en naturlig plats i anslutning till besvärsreglerna, anser jag att anknytningen till det avsnitl av lagen som behandlar avgifter är starkare. Bestämmelserna har därför behållits på samma plats som enligt förslaget i promemorian.

Prop. 1975/76:164 76

I anslutning lill det förslag till ändring i NVL som läggs fram i promemorian erinras om att olovligt byggande kan innebära överträdelse både av BS och NVL, Enligl promemorian kan därigenom den situationen länkas uppslå att byggnadsnämnden i efterhand ger byggnadslov till en olovlig byggnad och tar ut såväl byggnadsavgift som tilläggsavgift men att lillslånd enligl NVL inte meddelas. 1 en sådan situation kan det som har uppförts ulan tillsländ komma all bortskaffiis med stöd av beslämmelserna i NVL, Om så sker bör det enligt promemorian anses att sådana särskilda skäl föreligger som gör det möjligt att förordna om eftergift av tilläggsavgiften.

1 den allmänna motiveringen (avsnitt 4.6) harjag föreslagit all möjlighet till eftergift skall finnas inte bara när det uppförda bortskaffas med stöd av NVL ulan också när del sker med stöd av annan författning. Den ordning som jag har föreslagit för prövning av fräga om nedsättning eller eftergift lämpar sig dock inte för dessa fall. Särskilda beslämmelser har därför tagits in i II S tredje stycket. Bestämmelserna innebär alt länsstyrelsen får pröva fråga om eftergift av tilläggsavgift även efter särskild ansökan, om den åtgärd lor vilken avgiften har utgått har blivit undanröjd på grund av bestämmelse i annan författning. Ansökan skall, för att kunna tas upp till prövning, göras inom en månad från det undanröjandet fullbordades.

1 promemorian finns i II ij beslämmelser om inhibition av utmätning för det fall att den betalningsskyldige gör ansökan om nedsättning eller eftergift. Verkställighet av beslut om avgift skall även enligt det förslag som jag lägger fram få ske först när beslutet har vunnit laga kraft. Eftersom de föreslagna bestämmelserna i 11 ij iredje stycket kan medföra att fråga om eftergift uppkommer sedan avgiftsbeslutet har vunnit laga kraft, har bestämmelser om inhibition av verkställighet givits i 11 S fjärde styckei.

Straff

12 S

Bestämmelserna om straff i 147 ij andra stycket BL har, i överensstämmelse med vad jag förul har anfön (avsnitt 4,2), med viss redaktionell jämkning tagils in i 12 S-

Utöver del i den allmänna motiveringen anmärkta förslaget till ändring av sirafföestämmelserna i BL bör erinras om att 136aij BL efter del att promemorian upprättades har ändrats (SFS 1975:459) sä att bestämmelserna om villkor i lillslånd som regeringen meddelar numera finns i paragrafens sjunde stycke. Samtidigt med denna ändring infördes en ny paragraf i BL, 147 a ij, med beslämmelser om straff i vissa fall för den som obehörigen yppar yrkeshemlighet m. m. Enligt övergångsbestämmelserna skall paragrafens andra stycke, där straffbestämmelserna finns inskrivna, upphöra att gälla vid utgången av år 1975. Eftersom påföljdslagen avses träda i kraft den I juli 1976, har de nyss nämnda strafföesiämmelserna inte upptagits i lagförslaget.

Prop. 1975/76:164 77

Handräckning m. m.

13 S

1 den allmänna motiveringen (avsnitl 4.4) harjag i alll väsentligt anslutit mig till promemorians förslag om handräckning. Det innebär att de möjligheter lill handräckning som f. n. finns enligt 148 ij första stycket BL skall utökas till att omfatta också sådana fall i vilka byggnadsnämnden enligt 70 ij första styckei BS kan meddela föreläggande om undanröjande eller ändring av det utförda. De fall då handräckning skall kunna meddelas har angivits i 13 S- 1 paragrafens första punkt har lagils upp det fallet att åtgärd, till vilken erfordrats byggnadslov, har utförts utan sådani lov, F. n. kan handräckning enligt 148 ij första stycket BL meddelas bl, a, om nybyggnad eller annan åtgärd företas i strid mol förbud .som har meddelats i eller med stöd av BL, Eftersom nybyggnad kräver byggnadslov, omfattas dessa fall av de i 13 tj I föreslagna bestämmelserna. Som har berörts i specialmotiveringen lill 6 tj faller däremot under uttrycken annan åtgärd i 148 tj första stycket BL också sådana åtgärder som inte kräver byggnadslov. Möjligheten till handräckning i dessa fall bör behållas, varför de har tagits upp i en särskild punkt, 13 t; 2, Enligt 13 t; 3 skall handräckning vidare kunna ske, om åtgärd har vidtagits i strid mot godkända ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter. För dessa fall gäller i dag enligt 70 ij första stycket BS att byggnadsnämnden, om det befinnes nödigt, kan meddela föreläggande om undanröjande eller ändring av det utförda, I den allmänna motiveringen har jag föreslagit att handräckning skall kunna ske när någon åsidosätter föreläggande att utföra arbeie eller vidla annan åtgärd som åligger honom enligt BS. Dessa fall har angetts i 13 ij 4. 1 13 tj 5 slutligen har tagits upp de fall då villkor i tillstånd enligt 136 a § BL har åsidosatts. Handräckning i dessa fall kan i dag ske med stöd av 148 S första styckei BL.

Enligt förslaget till 2 ij skall byggnadsnämnden, när fall som omfattas av påföljdslagen har inträffat, pröva fråga om påföljd. Har olovligt byggande utförts, skall nämnden som förut har berörts pröva om del byggda kan tillåtas stå kvar eller om rättelse skall vidtas. Finner nämnden rättelse nödvändig, kan detta ske antingen genom att handräckning begärs enligt 13 S 1 eller genom att ägaren, med stöd av bestämmelser som jag strax återkommer till, föreläggs att vidta rättelsen. Finner nämnden att det kan komma i fråga att i efterhand meddela byggnadslov till del olovligt byggda, skall ägaren beredas tillfälle att ansöka om lov. Bestämmelser härom har tagits in i 18 tj. Ges inte någon ansökan in och kan frågan om byggnadslov ändå inte prövas, har nämnden enligt vad nyss har sagts all se lill att rättelse sker.

Att överexekutor får meddela handräckning innebär inte att byggnadsnämndens begäran härom automatiskt skall följas av handräckning, Överexekutor har att pröva om de i påföljdslagen angivna förutsättningarna fö-

Prop. 1975/76:164 78

religger. I fall som avses t.ex, i 13 S 1 måste konstateras all ålgärden i fråga kräver byggnadslov och att lov inle har meddelats,

14 S

1 14 ij meddelas beslämmelser om ansökan om handräckning, 1 likhet med några remissinstanser finner jag det lämpligt att i bestämmelserna anges när åklagare skall få eöra ansökan. Enligt min mening bör del få ske endasl i fall då straff kan komma i fråga, dvs. när handräckningen föranleds av att villkor i tillstånd enligt 136 a § BL har åsidosatts.

1 överensstämmelse med vad som gäller enligl 148 i; andra slycket BL föreskrivs att kostnad för förrättning lär förskjutas av allmänna medel, om allmän åklagare gör ansökan. Jag anser däremot inte all tillräckliga skäl föreligger all som några instanser föreslår öppna motsvarande möjlighet i fall då byggnadsnämnden är sökande,

1 enlighel med påpekande av kammarrätten i Sundsvall har sista punkten i paragrafens första stycke utformats så att den i sak stämmer överens med moisvarande beslämmelse i 148 ij andra stycket BL.

1 den allmänna motiveringen har jag anfört att verkställighet av handräckning bör avbrytas, om ansökan om byggnadslov lill den ifrågavarande åtgärden ges in. Bestämmelser härom har tagits in i 14 tj andra styckei. De har utformats så att myndighet där saken är anhängig får förordna att verkställighet inte skall äga rum. Någon skyldighet att meddela sådani .förordnande bör inte föreligga, eftersom myndigheten bör ha möjlighet att verkställa handräckningen i fall där det är uppenbart alt ansökan om byggnadslov har gjorts endast i syfte att förhala verkställigheten,

15 s

Enligt 70 tj försia stycket BS kan byggnadsnämnden meddela föreläggande om undanröjande eller ändring utan hinder av att handräckning kan beviljas enligt 148 S BL, Denna valmöjlighet bör bibehållas men utvidgas till att omfatta i princip samtliga fall då handräckning kan komma i fråga. Av naluriiga skäl kan den dock inte omfatta fall som avses i 13 ij 4, eftersom handräckning där kan meddelas endast om föreläggande har meddelats men inte efterkommits. Bestämmelser om nämndens möjlighet att välja påföljd finns i 15 tj- Om byggnadsnämnden i nu avsedda fall förelägger ägaren att vidta rättelse, måste nämnden vara oförhindrad alt begära handräckning, om ägaren inle efterkommer föreläggandel. Detta lorde även f. n. gälla i fråga om de fall som omfattas av bestämmelserna i 148 S BL. 1 klarläggande syfte har bestämmelser av denna innebörd tagits in i paragrafen.

1 förhållande till motsvarande bestämmelser i promemorian har-i enlighet med påpekande av kammarrätten i Sundsvall - den ändringen företagits att i paragrafens första siycke har föreskrivits alt föreläggande skall ange viss lid inom vilken ålgärden skall vara vidtagen.

Prop. 1975/76:164 79

När byggnadsnämnden meddelar föreläggande om rättelse utan att frågan om byggnadslov dessförinnan har prövats, kan del inträffa att ägaren kommer in med ansökan om lov sedan han har fått del av föreläggandel. Det kan även tänkas inträffa att nämnden vid prövningen av en sådan ansökan finner att byggnadslov kan beviljas och bifaller ansökningen. Detta bör få till följd att föreläggandet förfaller. Det bör vidare leda till att avgiftsfrägan omprövas, eftersom byggnadslovet kan medföra att lilläggsavgift skall ulgå, Beslämmelser av den nu angivna innebörden har tagils in i 15 tj andra slyckel. Där föreskrivs att 7 och 8 ij tj gäller i tillämpliga delar. Uttrycken i tilllämpliga delar är föranlett av att lilläggsavgift enligt 8 tj 3 inte avses utgå, om föreläggande om rättelse meddelas. Dessa bestämmelser skall givetvis inte gälla i nu avsedda fall.

Om byggnadslovsansökan, som ges in efter det beslut om föreläggande har meddelats, lämnas utan bifall bör detta i många fall föranleda att den i föreläggandet bestämda tidsfristen förlängs. Föreskrift härom kan lämpligen tas in i avslagsbeslutel i byggnadslovsfrågan. Sådan föreskrift om förlängning av tidsfristen skall på grund av bestämmelserna i 20 i; sändas till inskrivningsmyndigheten för anieckning i fastighetsboken eller tomträttsboken,

16 S

I 70 tj andra styckei BS finns bestämmelser om all föreläggande kan meddelas för den som underiåter alt utföra arbete eller vidta annan ålgärd som åligger honom enligt BS. Som exempel på fall då bestämmelserna kan vara tillämpliga kan anföras att fastighetsägare åsidosätter den i 53 tj I mom. BS föreskrivna skyldigheten alt hälla tomt i vårdat skick. Bestämmelser som i sak överensstämmer med 70 tj andra slyckel BS har tagits in i 16 ij-

Markaryds kommun anför i sitt remissvar att problemet med tomts hållande i vårdat skick helt har förbigåtts i promemorian. Med anledning härav vill jag erinra om att påföljdslagen i detta avseende, till skillnad mot BS, ger möjlighet till ivångsulförande och verkställighet utan att domstolsprövning dessförinnan behöver ske. Bestämmelser om detta finns i I7ij som jag strax kommer in på. Jag vill vidare erinra om milt förul berörda förslag alt handräckning skall kunna meddelas, om föreläggande att utföra arbeie som avses i 16 S inte åtlyds. Betydande förbättring av möjligheterna att komma lill rätta med de problem kommunen åsyftar får på grund härav antas uppkomma, om påföljdslagen införs.

17 s

1 I7ij meddelas bestämmelser om de tvångsmedel som får knytas till föreläggande. Jämfört med gällande bestämmelser i 70 i; BS innebär 17 S de förändringarna i sak att förbud att fortsätta byggnadsarbete får förenas med vite, att byggnadsnämnden i fall som avses i 16 ij får meddela föreläggande vid äventyr av tvångsutförande och alt ivångsulförande får ske utan föregående dom. Ändringarna har avhandlats i den allmänna moti-

Prop. 1975/76:164 80

veringen (avsnitt 4.4),

På förslag av kammarrätten i Sundsvall har i 17tj andra stycket, utan att någon ändring i sak åsyftas, uttrycken i händelse av tredska och den iredskande utmönstrats. Sistnämnda uttryck har ersatts av uttrycket den försumlige. Därmed åsyftas givetvis den mot vilken föreläggandet har riktats.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser all det föreligger risk att byggnadsnämnden under åberopande av bestämmelserna om ivångsulförande kan göra sig skyldig till egenmäktigt förfarande i del fall ägaren t, ex. vägrar tillträde när arbetena skall utföras. Länsstyrelsen anser att del för sådana fall bör meddelas bestämmelser om att byggnadsnämnden vid behov äger vända sig till utmätningsman. Jag ansluter mig till förslaget. Bestämmelser om detta har tagils in i 17;j tredje slycket.

Med hänsyn till alt förbud att fortsätta byggnadsarbete anses träda i till-lämpning omedelbart och utan hinder av anförda besvär, anser Nacka kommun (majoriteten) att i kommentarerna lill lagstiftningen bör beröras vad som skall iakttas vid överträdelse av förbud, t. ex. om förnyat vite kan meddelas.

I det föregående harjag föreslagit att i 3 ij skall las in beslämmelser om att förbud alt fortsätta byggnadsarbele skall lända till efterrättelse omedelbart. Överträds sådani förbud sedan det har vunnit laga kraft, föreligger förulsättningar all döma ut vite som har satts ul i förbudet. Något hinder att i en sådan situation meddela ett nytt förbud vid högre vite föreligger inte. En förutsättning härför är dock att överträdelsen inle medför alt ett nytt förbud skulle sakna grund. Del kan t, ex. inte utfärdas nytt förbud mol att fortsätta rivning av en byggnad sedan denna har jämnats med marken,

1 fråga om förbud eller föreläggande, som inte länder till efterrättelse omedelbart, gäller att nytt förbud eller föreläggande inte får meddelas förrän det föregående har vunnit laga kraft eller efter besvär har blivit slutligt fastställt. Det torde däremot inte vara helt klart om detta gäller också i fräga om förbud eller föreläggande som skall lända lill efterrättelse omedelbart. Enligt min mening bör särskilda bestämmelser i della avseende inle meddelas förde förbud som avses i 3 ij påföljdslagen, utan frågan bör i stället överlämnas till rättstillämpningen.

Finner byggnadsnämnden när olovligt byggande har företagits att del kan komma i fråga att godkänna det ulförda, skall nämnden som förut har berörts lämna ägaren tillfälle att inom viss tid ansöka om byggnadslov. Bestämmelser för dessa fall meddelas i 18 ij. Enligt paragrafens första stycke skall denna skyldighel för nämnden inträda, om det framstår som sannolikt att byggnadslov kan meddelas lill ålgärden. Den omständigheten att del olovligt byggda avviker från vad som kan godtas vid en byggnadslovsprövning bör inle medföra alt byggnadsnämnden avstår från att bereda ägaren

Prop. 1975/76:164 81

tillfälle att komma in med ansökan om byggnadslov. Rättelse kan i dessa fall åstadkommas genom att efterföljande byggnadslov förses med villkor att nödvändiga ändringar vidtas. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen till förslaget om ändring i BS. Några bestämmelser om tidsfrist inom vilken ansökan skall göras torde inte behövas. Tiden bör emellertid inte vara längre än vad som erfordras för att upprätta behövliga byggnadslovshandlingar. Under denna tid får byggnadsnämnden givetvis inte besluta om rältelseåtgärd. Särskild föreskrift härom torde inle heller behövas.

Bestämmelserna i 18 ij första slycket har i promemorieförsläget sin motsvarighet i 2 §, där del föreskrivs alt nämnden, om det framstår som sannolikt att byggnadslov kan meddelas till åtgärden, får bereda ägaren tillfälle all inom viss tid inge ansökan om byggnadslov. Kammarrätten i Sundsvall anför med anledning av bestämmelserna i promemorieförslaget alt del är mindre lämpligt att som förutsättning för ansökan om byggnadslov ange att det skall framstå som sannolikt att byggnadslov kan meddelas. I detta ligger enligt kammarrätten alt nämnden genom att bereda ägaren tillfälle att söka byggnadslov lämnar honom en form av förhandsbesked trots att nämndens kännedom om åtgärdens beskaffenhet då kan vara begränsad. Kammarrätten förordar att ett neutralare uttryckssätt används. Del kan t. ex. anges att ägaren får beredas tilirälle att inge ansökan om byggnadslov, om det föreligger (särskilda) skäl därtill.

Som redan har framgått förordar jag att bestämmelserna i detta avseende utformas på samma sätt som i promemorian. Pä grund av att nämnden i nu avsedda fall skall ha skyldighet att lämna ägaren tilirälle att ansöka om byggnadslov anser jag nämligen alt det på ett klarare sätt än i kammarrättens förslag bör komma till uttryck när denna skyldighel inträder. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen bör det normalt vara möjligt för nämnden att när del olovligt byggda upptäcks bedöma om byggnadslov kan komma i fråga. I något fall kan det givetvis hända alt en sådan bedömning blir felaktig och att den som har lämnats tillfälle att ansöka om byggnadslov sedermera får avslag på sin ansökan. De olägenheter som möjligen kan uppkomma i sådana fall anserjag dock inte bör tillmätas någon avgörande betydelse,

I den allmänna motiveringen har jag föreslagit att byggnadsnämnden i vissa fall skall få pröva frågan om byggnadslov ulan hinder av alt någon ansökan härom inte har gjorts. Det skall kunna ske när tillräckligt underiag för prövningen kan erhållas utan ägarens medverkan. Bestämmelser härom ges i 18 § andra stycket. Enligt dessa skall nämnden vidare ha möjlighet att på ägarens bekostnad låta upprätta ritningar och beskrivningar som behövs för prövningen samt företa i övrigi nödvändiga åtgärder. Förslaget att nämnden skall kunna pröva fråga om byggnadslov utan ansökan medför att ändring måste göras i bestämmelserna om byggnadslov i BS, Jag återkommer till detta längre fram i specialniotiveringen.

Meddelar byggnadsnämnden byggnadslov, skall nämnden samtidigt beslu-

6 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr. 164

Prop. 1975/76:164 82

ta i fråga om byggnadsavgift och, om förutsäUningar härför finns, om lilläggs-avgift. Detta skall gälla även för de fall då nämnden med stöd av 18 tj andra stycket meddelar byggnadslov ulan ansökan därom. I anslutning till 13 ij har jagerinral om att nämnden skall se till att rällelsesker i sådana fall dåbyggnads-lovsansökan inle ges in och förutsättningar alt tillämpa 18 S andra stycket inte föreligger. Detta skall givetvis ske även om nämnden lämnar ansökningen utan bifall.

Verkan av föreläggande I vissa faU m. in.

19 §

Föreläggande som riktar sig mot fastighetsägare, lomträttshavare eller ägare av byggnad på arrendemark föreslås som förut har anförts (avsnitt 4.3) gälla även mot ny ägare eller ny lomträttshavare. Enligt min mening bör inte bara föreläggande utan också förbud enligt 3 ij ha sådan verkan,

I 19 § första'stycket meddelas bestämmelser om föreläggande eller förbud som riktar sig mol fastighetsägare. Som i det föregående har anförts skall vite som har satts uf i föreläggande inte övergå på ny ägare eller ny lomträttshavare. 1 stället lär byggnadsnämnden sätta ut vite för denne. Bestämmelser härom finns i 19 § andra stycket. Av bestämmelserna framgår att denna begränsning inte gäller i frågaom föreskrift om ivångsulförande. Sådan föreskrift gäller således även mot ny ägare,

I överensstämmelse med förslaget i den allmänna motiveringen föreskrivs i 19 S tredjestycket att bestämmelserna i första och andraslyckenaskall äga motsvarande tillämpning när föreläggande riktarsig mol lomträttshavare eller äga-re av byggnad på mark upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt.

Anieckning i fastighelsboken m. m.

Som har framgått av det förut anförda (avsnitt 4.3) föreslår jag att även beslul i fråga om föreläggande som avser byggnad på mark upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt skall sändas till inskrivningsmyndigheten. Bestämmelser om myndighelens handläggning av sådana ärenden kan utfärdas av regeringen.

20-22 § §

120 § har, i enlighet med förslag i den allmänna motiveringen och i anslulning till 19 tj, tagits in bestämmelser om anieckning i fastighelsboken eller tomträllsboken angående föreläggande el ler förbud. 1 paragrafen sägs all beslul i fråga om föreläggande eller förbud genasi skall sändas till inskrivningsmyndigheten. Denna åtgärd skall således vidtas så snart det är möjligt och förutsätter inte att beslutet har vunnit laga kraft. Med beslul i frägaom föreläggande avses både beslut att utfärda föreläggande och beslut som innebär att föreläggande undanröjs. Skyldighet att underrätta inskrivningsmyndigheten om beslut att undanröja föreläggande ankommer pä beslutsmyndigheten, dvs. normalt på överinstans.

När föreläggande har åtlytts eller förfallit och när anledning inte längre föreligger att upprätthålla förbud, mäste även detta komma till uttryck genom

anteckning på sätl som anges i 20 §. Bestämmelser om anteckning i dessa fall finns i 21 If. Byggnadsnämnden är här ensam behörig men också skyldig att göra anmälan till inskrivningsmyndigheten. Det kan tänkas uppkomma fall då byggnadsnämnden och den genom föreläggandet eller förbudet förpliktade har olika uppfallning i frågan om föreläggandet har uppfyllts eller anledning finns alt vidmakthålla förbudet. 1 sådani fall bör den förpliktade ha möjlighet till prövning av frågan om anieckning i fastighetsboken eller tomträttsboken. 1 22 § har därför tagils in bestämmelser om skyldighet för länsstyrelsen att på ansökan av byggnadens ägare göra anmälan till inskrivningsmyndigheten, när förutsätining för sådan anteckning föreligger.

Kammarrätten i Sundsvall anseratt motiven till dessa bestämmelser skulle bättre komma till uttryck om det föreskrivs att länsstyrelsen på ansökan av ägaren skall pröva huruvida ett utfärdat föreläggande har efterkommits. Av den utformning av 22 ij som jag föreslår framgår att länsstyrelsen skall göra anmälan till inskrivningsmyndigheten om de i 21 tj angivna förutsättningarna föreligger. En sådan utformning torde inte ge anledning lill missförstånd. Föreningen Sveriges stadsarkitekter anseratt bestämmelserna bör innehålla föreskrift om skyldighet för länsstyrelsen att höra byggnadsnämnden. Enligl min mening ligger det i sakens natur att länsslyrelsen i dessa fall inhämtar ytirande av nämnden. Tillräcklig utredning för frågans prövning torde eljest inte kunna erhållas. Jag anser det emellertid inle påkallat med särskilda bestämmelser härom.

Återkrav in. m.

I den allmänna motiveringen (avsnitt 4.1,2) har föreslagits att i påföljdslagen skall tas in bestämmelser om äterkrav m. m. i vissa fall när överiåtelse sker av egendom - såväl fast som lös - på vilken har företagits olovligt byggande. Bestämmelser härom meddelas i 23 och 24 ijij-

23 S

1 23 tj finns bestämmelser om regressrätt för det fall all fast eller lös egendom, på vilken har företagits olovligt byggande övergår på ny ägare och denne därefter påförs byggnadsavgift eller sådan avgift och tilläggsavgift. Regressrätten innebär att den nye ägaren fär kräva åter av överiåtaren vad han betalar i avgift. Som förutsättning härför skall gälla dels att åtgärden har vidtagits före överiätelsen, dels att förvärvaren varken blivit upplyst om åtgärden eller annars känt lill eller bort känna till den. Att överiåtaren varit ovetande om ålgärden befriar honom inte från ansvarighet. Även om det vid en kontroll av byggnadslovshandlingarna många gånger kan vara möjligt att bedöma om egendomen har varit föremål för olovlig byggnadsåtgärd och därför avviker från vad dessa handlingar utvisar, skall förvärvaren inte enbart på grund av att han tagit del av dessa handlingar anses ha blivit uppmärksammad på åtgärden och således anses ha känt till den vid förvärvet. 1 princip skall krävas att överlåtaren har upplyst förvärvaren

om ålgärden eller att det är uppenbart att olovligt byggande har förekommit, t. ex, när en större tillbyggnad har företagits på ett hus och överiåtaren inte kan visa att byggnadslov till detta har meddelats.

Beslämmelserna om preskription i 27 ij medför att den principiella upplysningsplikt som nu har berörts inte omfattar åtgärder som har blivit påbörjade längre lid tillbaka än tio år. På grund av att reglerna om avgifter enligt förslaget till övergångsbestämmelser inte skall vara tillämpliga på åtgärder som har påbörjats före den 1 juli 1976, faller även sådana åtgärder utanför upplysningsplikten enligt 23 tj.

Enligt 23 § andra stycket skall beslämmelserna i första stycket äga motsvarande tillämpning, när någon har utgivit betalning på grund av återkrav. Del innebär således att, om överlåtaren blir tvungen att ersätta förvärvaren för vad denne har betalat i avgifi och överiåtaren inte har utfört det olovliga byggandet, kan han vända sig mol den, från vilken han förvärvade egendomen, med krav på ersättning för vad han har betalat.

1 överensstämmelse med förslaget i den allmänna motiveringen föreskrivs i 23 § tredje stycket att talan om återkrav skall prövas av domstol. Där föreskrivs också en tidsfrist för talan om återkrav. Tidsfristen har bestämts lill ell år från del avgiften betalades. I fall då paragrafens andra stycke är tillämpligt räknas liden från det betalning på grund av ålerkravet gjordes. Iakttas inte tidsfristen är rätten till lalan föriorad.

Enligt 17 kap. 11 S försia stycket rättegångsbalken äger dom, sedan lid för lalan har utgått, rättskraft, såvitt därigenom har avgjorts den sak varom talan väckts. Enligt paragrafens tredje stycke får fräga som sålunda har avgjorts inte ånyo tas upp till prövning. Dessa bestämmelser torde kunna medföra all den som för talan om återkrav enligt 23 § första stycket kan,

om han därefter av annan orsak vill föra lalan med anledning av överiätelsen, få sin lalan härom avvisad. För alt någon osäkerhet i detta avseende inte skall råda föreskrivs i 23 tj Qärde stycket att lalan om återkrav inte skall utgöra hinder mot att annan talan med anledning av förvärvet av egendomen las upp till prövning.

24 §

1 24 tj meddelas bestämmelser för sådana fall då del olovligt byggda skall undanröjas, antingen genom handräckning eller genom ägarens försorg på grund av föreläggande därom. I paragrafen uttrycks detta på så sätt att rättelse i det utförda skall vidtas på grund av beslul enligl denna lag.

Även enligl 24 tj gäller i princip alt ägaren har skyldighet att vid överlåtelsen upplysa om den olovliga ålgärden. Om överlätaren själv inte känner till den, frilar det honom inte heller i de fall som avses i denna paragraf från ansvarighet. Kände förvärvaren lill ålgärden eller borde han ha känt till den, skall överlåtaren dock vara fri från ansvar. I motiveringen till 23 tj har som exempel på fall, då förvärvaren bort inse att olovligt byggande

Prop. 1975/76:164 85

förekommit, angetts alt en slörre tillbyggnad har företagits på ett hus och överlåtaren inte kan visa att byggnadslov till detta har meddelats. När del gäller fall enligt 24 tj kan som ytteriigare exempel på omständigheter, som får anses ge förvärvaren kännedom om ålgärden, anföras att det i fastig-hetsboken eller lomträttsboken har gjorts anieckning om föreläggande att vidta den ifrågavarande rättelsen och att anteckningen har införts vid sådan lidpunkt att förvärvaren haft möjlighet alt ta del av den vid förvärvet. Fattas beslut om rättelse och förvärvaren inte har blivit upplyst om den olovliga ålgärden eller eljest känt till eller bort känna till den, skall enligt

24 S bestämmelserna i 4 kap. 12 S JB äga moisvarande tillämpning. Det
innebär att förvärvaren får göra avdrag på köpeskillingen eller häva över-
låteLsen. Han har dessutom rätt till ersättning för skada. Är skadan av ringa
betydelse, fär hävning ske endast om överiåtaren har förfarit svikligt. Här
kommer således att gallasamma regler som för det i 4 kap, 18 i; JB avsedda
fallet att offentlig myndighels beslut medför att köpare inte har förvärvat
den rådighet över fastigheten som han vid köpet hade skäl alt förutsätta.
Det bör ånyo påpekas att 24 tj gäller både fast och lös egendom.

Av hänvisningen till 4 kap, 12 S JB torde följa att prövning av fråga som avses i 24 § skall ankomma på domstol. Särskilda beslämmelser om detta har därför inte ansetts nödvändiga. Inte heller har det ansetts påkallat att i 24 tj ta in bestämmelser moisvarande dem i 23 tj sista stycket. Vad som i sådant avseende anses gälla i fråga om talan enligt 4 kap. I2ii JB bör gälla också talan som grundas pä 24 ij påföljdslagen.

Övriga bestämmelser

25 s

Genom bestämmelserna i 25 S ges byggnadsnämnden och dess tjänstemän rält att för erforderiig besiktning skaffa sig tillträde till fastighel, byggnad och annan anläggning, 1 promemorian föreslås vitesföreläggande som medel för alt nämnden skall kunna utöva tillträdesrälten. Som några remissinstanser påpekar kan besvär anföras över sådana förelägganden och förseningar därigenom uppstå i nämndens kontrollverksamhet, I anslulning till I7;j harjag föreslagit all byggnadsnämnden skall ha möjlighet till biträde av utmätningsman, när nämnden hindras alt verkställa ivångsulförande. Jag föreslår att sådani biträde skall kunna erhållas också i nu avsedda fall. Bestämmelser härom har tagits in i 25 tj sista punkten,

26 ;j

1 26 S finns besiämmelserom fördelningen mellan staten och kommunen av avgifter enligt påföljdslagen. 1 överensstämmelse med vad lidigare har föreslagits (avsnitt 4,5) innebär bestämmelserna all byggnadsavgift tillfaller kommunen, medan särskild avgift och lilläggsavgift tillfaller staten.

Prop. 1975/76:164 86

27 §

Enligt förslaget i promemorian skall avgift inte få påföras, om det när frågan om avgift prövas hos byggnadsnämnden har förfiutit mer än tio år från det skyldighet att beiala avgiften inträdde. Förslaget innebär alltså att endast avgifterna preskriberas, däremoi inle möjligheterna all begära handräckning eller alt utfärda föreläggande om rättelse. 1 den allmänna motiveringen (avsnitt 4,6) har jag föreslagit att preskription skall inträda även i dessa hänseenden. Bestämmelserna i 27 § första slycket har utformats i enlighet härmed.

Några remissinsianser, däribland Sveriges kommunala förvaltningsjurister, anser alt preskriptionstiden inte kan anknytas till tidpunkten för betalningsskyldighetens inträde, eftersom del innan avgiftsfrågan prövas inle heller föreligger nägon skyldighet att betala avgift. Även jag anser all bestämmelserna bör ändras på denna punkt och föreslår att tiden skall räknas från det den olovliga åtgärden påbörjades.

127 § första stycket har givits bestämmelserom preskription av påföljderna byggnadsavgift, tilläggsavgift, handräckning enligt 13 5 1-3 och 5 saml föreläggande om rättelse enligt 15 tj första stycket. De föreslagna bestämmelserna riktar sig således inte bara till byggnadsnämnden utan också till överexekutor. Om handräckning skall kunna meddelas, måsle överexekutor finna det utrett att det när frågan om påföljd logs upp av byggnadsnämnden inte hade förfiutit mer än tio år från det ålgärden påbörjades.

Bestämmelserna i 27 § första styckei omfattar inte föreläggande enligt 16 § och handräckning enligt 13 tj 4, dvs. de påföljder som kan inträda när nägon underiåter att utföra arbete eller vidla annan åtgärd som åligger honom enligt BS, Del saknas nämligen enligt min uppfattning skäl att låta preskription inträda också i dessa fall.

Preskriptionstiden enligt förslagel i promemorian gäller inte bara byggnadsavgift och tilläggsavgift ulan också särskild avgift. Även om någon erinran mol förslaget såvitt avser särskild avgift inte har framförts, anser jag med hänsyn till arten av de överträdelser som det här är fråga om att tio år är en alltför lång tid. Jag föreslår att preskriptionstiden för särskild avgift besiäms lill tre år. 1 27 § andra slycket har tagits in bestämmelser om detta.

Det bör anmärkas att uttrycken fråga om påföljd har samma innebörd som i 5 §.

1 fråga om sådana överträdelser för vilka kan ådömas straff enligt 12 tj gäller bestämmelserna i 35 kap. brottsbalken om bortfallande av påföljd. Det har inte ansetts nödvändigt att ta in nägon erinran om detta i 27 ij.

28 och 29 § §

I 28 och 29 § § meddelas bestämmelser om betalning och indrivning av avgifter enligt påföljdslagen. Bestämmelserna avviker från förslaget i pro-

Prop. 1975/76:164 87

memorian. Enligt detta skall de avgifter som skall tillkomma staten indrivas genom utmätningsmannens försorg i samma ordning som skall, 1 fråga om byggnadsavgift däremot skall det ankomma på kommunen själv att se till att avgiften blir indriven. 1 den allmänna motiveringen (avsnitl 4,5) har föreslagits att även byggnadsavgiften skall indrivas i samma ordning som skatt.

Om annat inte föreskrivs torde avgift vara förfallen till betalning, när beslutet därom vinner laga kraft. Med tanke på att avgifterna kan komma att uppgå till jämförelsevis höga belopp är detta en alltför kort betalningstid. 1 281} första slycket har därför föreskrivits att avgift skall betalas inom tvä månader från det beslutet om avgift har vunnit laga kraft. Praktiska skäl talar för att betalning sker till den utmätningsman som i händelse av bristande betalning skall ombesörja indrivning, dvs. utmätningsmannen i den ort där den betalningsskyldige är bosalt. Bestämmelser om detta har också tagits in i paragrafens första stycke. Enligt styckets andra punkt skall i avgiftsbeslutet erinras om de nu berörda biestämmelserna,

1 28 § andra stycket föreskrivs att beslutet skall sändas till utmätningsmannen sedan det har vunnit laga krafl. Skall fiera personer på grund av de i 10 5 första stycket föreslagna bestämmelserna solidariskt svara för avgiften, kan det om de betalningsskyldiga inte är bosatta på samma plats bli nödvändigt att sända beslutet lill fiera utmätningsmän.

Betalas inte avgift i rätt tid, skall som har nämnts indrivning kunna ske i den ordning som enligt uppbördslagen gäller för indrivning av skatt. Bestämmelser härom finns i 29 If första styckei. Någon särskild framställning om indrivning behöver inle göras. Det är tillräckligt att betalningstiden har gått till ända utan att betalning har skett. Av 59 tj första stycket uppbördslagen jämfört med 60 ij 4 mom. andra stycket samma lag följeratl utmätning, men inte införsel, får användas vid indrivningen. Jag vill erinra om alt särskilda bestämmelser om indrivning finns även på andra håll, bl, a. i uppbördskungörelsen (1967:626, omtryckt 1974:854) och i utsökningskungörel-sen (1971:1098).

Enligl 58 ij 1 mom. uppbördslagen utgår restavgift när någon har underlåtit alt beiala in skatt i föreskriven tid och ordning, Restavgiften utgör fyra procent av den del av skatten som inte har betalats. Enligt förslaget i promemorian skall restavgift inte utgå vid indrivning av tilläggsavgift och särskild avgift. Syftel med förslaget anges vara att undvika skillnad i detta avseende mellan avgifter som skall tillfalla staten och sådana som skall utgå till kommunen. Det förslag som nu läggs fram innebär som redan har nämnts att enhetliga regler om indrivning skall gälla för alla avgifter. Därmed saknas enligl min mening anledning att göra avsleg från vad som normalt gäller när fordringar indrivs i samma ordning som skatt. Bestämmelserna om restavgift bör således bli tillämpliga. Första stycket i 29 ij har utformats i enlighel härmed,

1 sådana fall då både byggnadsavgift och lilläggsavgift skall belalas kan

Prop. 1975/76:164 88

problem tänkas uppkomma i fråga om fördelningen mellan staten och kommunen av infiutna medel, när dessa inte räcker till att betala hela den sammanlagda fordringen på avgift. För dessa fall har i 29 ij andra styckei tagits in bestämmelser om att, vid fördelning mellan staten och kommunen, medel i första hand skall avsättas för kommunens fordran.

30 S

Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.6) föreslagit att fråga om utdömande av vite som föreläggs med stöd av påföljdslagen skall prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Bestämmelser som utsäger detta torde inte behövas. Förslaget alt utdömt vite inte skall kunna förvandlas måste däremot föranleda uttryckliga regler. Sådana har givits i 30 ij.

31 §

1 31 ij första stycket har föreskrivits att talan mot byggnadsnämndens beslut i fråga som avses i påföljdslagen skall föras hos länsslyrelsen. Denna ordning stämmer överens med vad som f n. gäller beträffande fullföljd mot beslut som avser fråga om byggnadslov. Det bör påpekas att inte alla beslul av byggnadsnämnden kan överklagas. Enligl allmänna regler torde sålunda talan inte få föras mot beslut att begära handräckning, I sådani fall får talan i stället föras mol överexekutors beslut enligt bestämmelserna härom i utsökningslagen.

Enligt 31 ij andra stycket skall talan om länsstyrelsens beslut i besvärsmål föras hos kammarrätten. Som har anförts i anslutning till 11 ij skall fråga om nedsättning eller eftergift prövas av länsstyrelsen efter besvär över byggnadsnämndens avgiflsbeslut. Undanlag från denna ordning har emellertid föreskrivits i 11 tj iredje slyckel, enligl vilkel fråga om eftergift i vissa fall skall få prövas av länsslyrelsen efler ansökan. 1 31 S andra slyckel har särskild bestämmelse lagils in beiräffande lalan mol länsstyrelsens beslut i sådan fråga och i fråga om anmälan som länsslyrelsen lar upp enligl 22 ij- Även i dessa fall fullföljs lalan i kammarrätten. Mol kammarrättens beslul får talan föras hos regeringsrätten, Enligl 35 tj förvaltningsprocesslagen (1971:291) krävs emellertid för alt besvären skall las upp lill prövning att regeringsrätten meddelar prövningstillstånd.

Av 12 ij andra styckei förvaltningslagen och 7 S förvaltningsprocesslagen följer att besvärstiden är tre veckor räknat från den dag klaganden fick del av beslulel.

Om besvär anförs över byggnadsnämndens beslut i fall då rättelse skall ske, bör enligl JK prövningen i överinstans företas med största skyndsamhet på samma sätt som f. n, sker när del gäller besvär hos allmän domstol över beslut av överexekutor. Liknande synpunkter anför också Tyresö och Värmdö (majoriteten) kommuner. Även enligt min uppfattning bör besvärs-

Prop. 1975/76:164 89

mål som avser föreläggande om rättelse handläggas med förtur. Det bör emellertid gälla även mäl om förbud att forisätta byggnadsarbele. En erinran härom har tagits in i 31 § tredje slycket.

32 ij

I vissa fall kan det inträffa att olovligt byggande företas på egendom, till vilken äganderätten på grund av testamentariskt förordnande är svävande. Jag anser att den som innehar egendomen därvid bör jämställas med ägare. Bestämmelser av motsvarande innebörd finns i bl. a. 3 ij anläggningslagen (1973:1149). Vad jag nu har föreslagit innebär bl.a. att byggnadsavgift och tilläggsavgift skall påföras innehavaren i stället för ägaren. Bestämmelser för nu avsedda fall har tagits in i 32 ij. Av bestämmelserna följer att innehavaren inte skall an.ses som ägare när det gäller tillämpningen av 19 och 22 S§. Föreläggande för innehavaren skall av naturliga skäl inte gälla mot ny ägare och inte heller antecknas i fastighetsboken eller tomträttsboken.

Vad som har föreslagits bör gälla även när någon innehar fastighet under ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätt. Eftersom dessa rättsinstitut är under avveckling bör bestämmelserna härom tas upp bland övergångsbestämmelserna. Med ständig besittningsrätt åsyftas både sådan besittningsrätt som enligl lag är att hänföra till fast egendom och annan ständig besittningsrätt, bl.a. stadgad åborält.

Övergångsbestämmelser

Som har framgått av det förut anförda (avsnitt 4,6) ansluter jag mig lill förslaget i promemorian att påföljdslagen skall träda i kraft den I juli 1976. Jag har vidare föreslagit alt i princip alla påföljdsbesiämmelser som rör annat än avgift skall få tillämpas också på åtgärd som har vidtagits före ikraftträdandet. Övergångsbestämmelserna har utformats i enlighet härmed. Det innebär bl, a, alt handräckning utan föregående domstolsprövning kommer att kunna ske i betydligt slörre utsträckning än f. n. Det innebär också att föreläggande som utfärdas med stöd av påföljdslagen blir gällande mol ny ägare av den egendom som omfattas av föreläggandet. Denna effekt inträder däremoi inle i fråga om förelägganden som vid ikraftträdandet har meddelats enligt äldre beslämmelser, dvs, enligl BS. I överensstämmelse med vad jag har föreslagit i den allmänna motiveringen har punki 2 i övergångsbestämmelserna utformats så alt preskriptionsreglerna i 27 i;, såviii gäller annal än avgifter, blir tillämpliga på åtgärder som har vidtagits före ikraftträdandet. Handräckning och föreläggande far således inle beslutas i fråga om åtgärd som har företagits före ikraftträdandet, om del när frågan om påföljd tas upp av byggnadsnämnden har förfiutit mer än tio år från del ålgärden påbörjades.

Prop. 1975/76:164 90

1 punkt 3 av övergångsbestämmelserna regleras dels de fall där särskild avgift enligt 6 J skall utgä, dels fall som omfattas av strafföesiämmelserna i 12 1;, Bestämmelserna innebär att 6 och 12 SS skall tillämpas endast i fråga om överträdelse som har begåtts efter ikraftträdandet.

Punkt 4 avhandlar de föreslagna bestämmelserna om återkrav m. m. i 23 och 24 >;§• Del kan enligl min mening inie komma i fråga att tillämpa dessa i andra fall än då överlåtelsen har ägl rum efter ikraftträdandet. Punkt 4 har utformats i enlighet härmed,

I motiveringen lill 32 t; har föreslagits all vid tillämpningen av 10 i; försia slyckel samt 15 och 18 tji; som ägare skall anses även den som innehar egendom med ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätl. I överensstämmelse med vad jag därvid anförde har bestämmelser härom lagils upp under punkt 5 i övergångsbestämmelserna.

Enligl kammarkollegiel kan det uppkomma svårigheler när del gäller all bestämma den lidpunkl när en åtgärd har påbörjats resp. fullbordats. Kollegiet ifrågasätter hur t.ex. ett sådani fall skall bedömas då smygkoniorisering har skett successivt. Föreningen Sveriges stadsarkitekter anser au bevisskyldigheten rörande frågan när ett olovligt byggnadsföretag har påbörjats eller när förseelse har begåtts bör ligga på den som äger del olovligi ulförda resp. den som har begått förseelsen.

Jag är medveten om att del kan uppkomma problem av den art som kollegiel och föreningen åsyftar. Jag håller emellertid för iroligt alt det blir fråga om övergångsföreteelser som efter någon tid försvinner. Några generella regler om hur problemen skall lösas kan givetvis inle ställas upp. Del måsle ske med hänsyn lagen till omständigheterna i varie särskilt fall.

Vad gäller föreningens förslag om bevisskyldigheten beträffande tidpunkten för påböriandet av olovligt byggnadsförelag m, m,. harjag i den allmänna motiveringen (avsnill 4.6) i anslulning till behandlingen av preskriptions-frågan, motsatt mig ett förslag av samma innebörd. Jag är inle heller i delta sammanhang beredd att ansluta mig till den föreslagna bevisregeln.

6.2 Förslaget till iag om ändring i byggnadslagen (1947:385)

När påföljdslagen träder i kraft blir bestämmelserna om straff och handräckning i 147 och 148 tJS BL överfiödiga. De bör därför upphöra att gälla 1 147 ij har emellertid tagils in en erinran av innebörd alt bestämmelser om påföljd för överträdelse av BL eller föreskrift som har meddelats med stöd av BL finns i påföljdslagen. Samtidigt har rubriken närmast före 147 S ändrats,

1 överensstämmelse med vad jag nyss har anfört föreskrivs i övergångsbestämmelserna bl, a. alt äldre bestämmelser om straff skall tillämpas i fråga om gärning som har företagits före ikraftträdandet. Med anledning av förslaget lill övergångsbestämmelser i promemorian, vilka i denna del överens-

Prop. 1975/76:164 '

stämmer i sak med förevarande förslag, ifrågasätter länsåklagarmyndighelen i Kopparbergs län, om inle beslämmelserna kan ge upphov till viss tveksamhet på grund av stadgandet i 5 tj lagen om införande av brottsbalken. Eftersom förslagel lill påföljdslag formellt innebären total avkriminalisering, kan enligt myndigheten viss tveksamhet uppkomma hur fall av olovligt byggande, som har skett före lagens ikraftträdande men som därefter kommer under domstols prövning, skall bedömas.

Enligt 5 i; andra stycket lagen (1964:163, ändrad senast 1970:315) om införande av brottsbalken skall straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom meddelas, skall den lagen tillämpas, om den leder till frihet från straff eller lill lindrigare straff. Enligt de nu föreslagna övergångsbestämmelserna skall som redan har nämnts äldre besiämmelserom straff tillämpas i fråga om gärning som har företagils före ikraftträdandet. Det innebär t.ex. att den som före den 1 juli 1976 företar nybyggnad i strid mol förbud i BL eller river byggnad inom område där rivningsförbud enligt 35aij BL råder kan dömas till straff för detta. Däremot kan han inte åläggas all betala avgift enligl påföljdslagen. Med den föreslagna utformningen av övergångsbestämmelserna behöver det enligt min mening inle uppkomma någon tvekan i fråga om bedömningen av de fall som länsåklagarmyndigheten tar upp.

6.3 Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

55 § 1 mom.

Enligt 55 S 1 mom, första slycket BS skall ansökan om byggnadslov göras skriftligen hos byggnadsnämnden, 118 5 andra stycket förslagel lill påföljdslag ges nämnden möjlighet att i vissa fall pröva fråga om byggnadslov utan ansökan. Detta bör lämpligen komma till ullryck också i BS, 1 55 ij 1 mom, första styckei BS har därför tagits in en erinran om dessa beslämmelser i påföljdslagen.

58 S 2 mom.

I promemorian föreslås all byggnadsnämnden, när byggnadslov meddelas i efterhand, skall som villkor för lovet kunna föreskriva skyldighet för sökanden alt vidla de ändringar av det uppförda som kan vara nödvändiga. Efiersom det enligl promemorian torde vara tveksamt om nuvarande bestämmelser ger nämnden denna möjlighet föreslås att i 58 i; 2 mom, BS las in ell iredje siycke med bemyndigande att förena byggnadslov med sådani villkor. Jag ansluler mig lill förslaget, som inte har mött någon erinran under remissbehandlingen, 1 överensstämmelse med vad som gäller enligt 58 ij 2 mom, försia stycket har föreskrivits att i beslutet skall anges lid

Prop. 1975/76:164 92

inom vilken villkorel skall vara fullgjort. Sker inle sådan fullgörelse, skall byggnadsnämnden enligl 2 i; förslaget till påföljdslag pröva fråga om påföljd för delta.

68 5

Påföljdslagen är avsedd att ersätta bl. a. beslämmelserna i 6 kap. BS om ansvar, vitesföreläggande m. m. Dessa bestämmelser - 68-70 55 - skall således upphöra att gälla när lagen träder i kraft. I likhet med vad som har föreslagits beträffande BL bör emellertid finnas en erinran om att bestämmelser om påföljd för överträdelse av BS eller föreskrift som har meddelats med stöd av BS finns i påföljdslagen. En sådan erinran har tagits in i 68 5. Samtidigt föreslås att rubriken till 6 kap. ändras.

Föreningen Sveriges stadsarkitekter anser alt 68 5 andra slycket, som ålägger byggnadsnämnden alt förbjuda vissa farliga byggnadsarbeten, i någon form bör slå kvar i BS, Bestämmelserna har enligt föreningen att göra inle bara med olovligt byggande utan med byggande i allmänhet.

Påföljdslagen innehåller bestämmelser om överträdelse av BL och BS eller av föreskrift som har meddelats med stöd av dessa författningar, Lagen avser således inte bara olovligt byggande utan åsidosättande över huvud laget av bl.a, BS, Uppkommer till följd av byggnadsarbele sådana faror som åsyftas i 68 5 andra slyckel BS, måste della bero på alt bestämmelserna i 60 5 BS om försiktighetsåtgärder m, m. i samband med byggnadsarbele har blivit åsidosatta. Enligt min mening har beslämmelserna i 68 5 andra styckei på grund härav sin naturliga plats i påföljdslagen. Jag ansluter mig därför inte till föreningens förslag,

7152 mom. m, m.

I 71 5 2 mom, andra slycket BS finns beslämmelser om bl, a, fullföljd av talan mot länsstyrelses beslul om förbud eller föreläggande enligl 6 kap, I överensstämmelse med vad jag förul har anfört föreslås att dessa beslämmelser upphiivs.

Övergångsbestämmelserna har utformats på samma sätt som i förslaget till lag om ändring i BL, Ikraft trädandelföreslässäledes ske den Ijuli 1976. Som har föreslagits i del föregående (avsnitl 4.6) skall påföljdslagens bestämmelser om bl. a. handräckning och föreläggande tillämpas även i fråga om åtgärd som har vidtagits föreden 1 juli 1976, Delta framgårav övergångsbestämmelserna lill påföljdslagen.

Prop. 1975/76:164 94

Bilaga 1

Förslag till lagstiftning

om påföljder vid

olovligt byggande (Ds B 1975:3)

1 Inledning

En grundläggande princip i den svenska byggnadslagstiftningen är att det tillkommer samhället - i första hand företrätt av kommunen - att bestämma var bebyggelse fär komma till slånd. Detta samhällets s. k. planmonopol gällde ursprungligen endast bebyggelseutvecklingen i tätorterna. Även glesbyggelseutvecklingen kunde dock i viss utsträckning påverkas genom utomplansbestämmelser. Efter hand ökade emellertid behoven att kunna kontrollera denna utveckling. Glesbebyggelsen medförde nämligen stora problem, särskilt inom de områden där exploateringstrycket var starkast, genom att den ofta hindrade planering pä lång sikt för en ändamålsenlig markanvändning och genom att den i många fall innebar ett slöseri med mark och naturvärden. Med anledning härav föreslogs i prop. 1971:118 ål-gärder för att minska olägenheterna med glesbebyggelseutvecklingen. Bl. a. justerades definitionen på tätbebyggelse så att den fick en mera framåtsyftande verkan och dessutom utvidgades byggnadslovsplikten - som tidigare hade varil begränsad till planområden - till att omfatta hela landet. De författningsändringar som föranleddes härav trädde i kraft den 1 januari 1972. Strävandena att stärka samhällets kontroll över marken fullföljdes genom riksdagens beslut år 1972 angående den fysiska riksplaneringen (prop. 1972:111, CU 35, rskr 348). Därigenom underkastades all bebyggelse, dvs. även glesbebyggelse, kravet på alt den måste föregås av en planmässig prövning. Beträffande glesbebyggelse kan denna prövning ske i samband med byggnadslovsprövningen.

Även om det sålunda successivt har skett en förstärkning av samhällets möjligheter att styra bebyggelsen och byggnadslovsprövningens, innebörd har vidgats har någon motsvarande förstärkning inte ägt rum i fråga om möjligheterna att komma till rätta med del olovliga byggande som förekommer på många håll i landet. Frägan har aktualiserats bl, a, i samband med remissbehandlingen av bygglaguiredningens betänkande Markanvändning och byggande (SOU 1974:21). Ett mycket stort anlal remissinsianser, framför allt kommuner, framhåller det nödvändiga i att frågan snabbt fär en lösning, I många kommuner utgör det olovliga byggandet uppenbariigen ett stort problem.

1 enlighet med uttalande av departementschefen i prop, 1974:150 (s. 391) angående riktlinjer för bostadspolitiken m. m. har en bearbetning av bygglagutredningens betänkande och av remissyttrandena påbörjats inom bo-

Prop. 1975/76:164 95

stadsdepartementet. Arbetet avses utmynna i förslag lill en ny markanvändnings- och byggnadslagstiftning. Remissinstansernas nu berörda uttalanden i fråga om det olovliga byggandet visar emellertid att det inte är möjligt att vänta med en behandling av denna fråga till dessatt lagförslagen i dess helhet läggs fram. Frågan bör därför tas upp särskill. 1 denna promemoria läggs fram förslag lill ändringar i byggnadslagstiftningen som syftar till att göra det möjligt för kommunerna att på ett effektivare och mera enhetligt sätt än i dag komma till rätta med problemet.

2 Gällande ordning

2.1 Byggnadslagen och byggnadsstadgan

Byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1972:775, ändrad senast 1973:1085) (BL) och byggnadsstadgan (1959:612, omtryckt 1972:776, ändrad senast 1974:945)(BS) är i likhet med annan byggnadsreglerande lagstiftning försedd med påföljder av både straffrättslig och administrativ karaktär. Den som bygger i strid mot BL eller BS kan sälunda både bli dömd till straff och bli tvingad att själv undanröja eller bekosta undanröjandet av del olagligt byggda.

Byggnadsnämndens roll i byggandet anges i de inledande bestämmelserna i BL och BS. Enligt 7 5 BL skall nämnden sålunda utöva det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten. Denna nämndens uppgift framhålls också i 1 5 första stycket BS, 1 paragrafens andra stycke, där uppgiften preciseras närmare framhålls bl.a. att det åligger nämnden särskill

att med uppmärksamhet följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess omgivning, ombesörja utredningar rörande planläggning, fastighetsbildning och byggnadsväsen saml i dessa ämnen upprätta de förslag och göra de framställningar som finnes påkallade,

all lämna allmänheten råd och upplysningar i planläggnings-, fastighetsbildnings- och byggnadsfrågor samt

alt övervaka efterievnaden av BL, BS och övriga föreskrifter angående byggandet.

Som bakgrund till framställningen skall här inledningsvis lämnas en redogörelse för bebyggelsereglerande bestämmelser i BL och BS,

2.1.1 Bebyggelsereglerande bestämmelser i BL och BS

Enligt 1 5 första stycket BL skall marks användning för bebyggelse föregås av planläggning i den omfattning som stadgas i lagen. Enligl paragrafens andra stycke fordras lov till byggande (byggnadslov) i den omfattning regeringen bestämmer. Närmare beslämmelser om byggande och om byggnadslov finns i BS.

Prop. 1975/76:164 96

De planinstitut BL anvisar framgår av 2 och 3 55. Enligt 2 5 anges grunddragen för marks användning inom kommun i generalplan. Närmare reglering av bebyggelsen sker genom stadsplan eller byggnadsplan. Byggnadsverksamheten inom område som inte ingår i detaljplan - dvs. stadsplan eller byggnadsplan - regleras genom utomplansbestämmelser. För samordning av fiera kommuners planläggning upprättas regionplan (3 5) som i likhet med generalplan är avsedd för översiktlig planläggning.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet (5 5 andra stycket BL). Lämplighetsprövningen skall företas i samband med planläggning enligt BL men kan i fråga om annal än tätbebyggelse ske även i samband med prövning av ansökan om byggnadslov. Med tätbebyggelse avses enligt 6 5 BL sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör eller kan väntas nödvändiggöra särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov. Annan bebyggelse kallas glesbebyggelse. Av 56 5 1 mom, fiärde stycket BS följer alt kravet på planläggning som förutsättning för tätbebyggelse innebär ett principiellt krav på stadsplan eller byggnadsplan (jfr 87 5 BL).

Med undantag av regionplanen har planinstituten i BL bl. a, den rättsverkan att nybyggnad inte får ske i strid mot fastställd plan.

Vad som skall förstås med nybyggnad anges i 75 5 BS, Hit hänförs

1. uppförande av helt ny byggnad,

2. till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad,

3. ombyggnad eller annan ändring med avseende på byggnads yttre eller inre utförande av så genomgripande beskaffenhet, att den kan anses jämförlig med ombyggnad,

4. byggnads inredande helt eller delvis till väsentligen annal ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd,

5. sådan förändring av byggnad, som medför att byggnaden kommer att strida mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser, samt

6. annan förändring av byggnad, vilken i befintligt skick strider mot plan eller beslämmelser som nyss sagts, såvida ej fråga är om bostadsbyggnad med högst två bostadslägenheter eller därtill hörande uthus.

1 75 § BS anges dock att som nybyggnad inle skall räknas anordnande av värmeledning eller vattenklosett eller andra hygieniska förbättringar i befintlig byggnad som, även ulan sådan anordning, måsle antas komma all stå kvar under längre tid.

Regionplan

Regionplan skall enligt 126 5 BL upprättas, om för två eller fiera kommuner gemensam planläggning bör ske beträffande grunddragen för markens användning såsom i fråga om viktigare trafikleder, flygplats, områden för tätbebyggelse och områden för friluftsliv samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. Beträffande regionplan gäller bl. a. alt den skall tjäna lill

Prop. 1975/76:164 97

ledning vid upprättande av generalplan, stadsplan och byggnadsplan men även eljest vid reglering av bebyggelsen eller användningen i övrigt av mark inom planområdet (134 5 BL). Någon rättsverkan i form av nybyggnadsförbud har planen som nämnts dock inte.

Generalplan

Generalplan skall enligt 9 § BL upprättas genom kommunens försorg i den mån det behövs till ledning för närmare planläggning beträffande kommunens ordnande och bebyggande. Planen skall ange grunddragen för markens användning lill olika ändamål, t, ex, till tätbebyggelse, friluftsliv, viktigare trafikleder och andra allmänna platser, I generalplan kan också mark, som vid planläggningen befinns vara lämpad för bebyggelse, tills vidare undantas från bebyggelse eller från viss bebyggelse, om det behövs för kommunens ändamålsenliga ordnande. Ett sådant undantagande fär dock inte innebära förbud mot bebyggelse för jordbrukets, fiskels, skogsskötselns eller därmed jämföriigt behov.

Generalplan antas av kommunfullmäktige (10 5 BL). Den omständigheten att planen antagits medför dock inte att den blir bindande. Endast genom att planen fastställs får den rättsverkan, Beslul om fastställelse kan i princip aktualiseras bara på framställning av kommunen och meddelas i normalfallet av länsstyreLsen. Under vissa förutsättningar kan regeringen föreskriva att det för visst område skall finnas generalplan och att planen skall vara helt eller delvis fastställd (10 a 5 BL).

Som förul har berörts medför fastställelse av generalplan att nybyggnad som strider mot planen inte får företas (13 5 BL). Förbud mot nybyggnad inträder emellertid även innan fastställelsen vunnit laga kraft. Enligt 14 5 BL gäller nämligen att, om kommunfullmäktige beslutat göra framställning om fastställelse av generalplan för visst område, nybyggnad inte får ske inom området innan framställningen prövats. Motsvarande förbud kan enligt 14 a 5 BL meddelas för område beträffande vilket regeringen föreskrivit att fastställd generalplan skall finnas. Har fråga väckts om framställning angående fastställelse av generalplan, kan länsstyrelsen enligt 15 5 BL meddela tidsbegränsat förbud mot nybyggnad. Detta förutsätter dock särskild begäran från kommunen. När sådan begäran görs, anses ocksä frågan om framställning angående fastställelse av generalplan väckt.

Från förbud enligt de nu berörda beslämmelserna kan dispens medges.

Kan framställning om fastställelse av generalplan inte bifallas, får regeringen eller, om fastställelseprövningen ankommer på länsstyrelsen, denna för viss tid meddela det förbud mot nybyggnad som föranleds av omständigheterna (16 5 BL).

Inom område som ingår i fastställd generalplan fär inte heller schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig ålgärd vidtas, om åtgärden är sådan att den kan väsentligt försvåra områdets användning för avsett

7 Riksdagen 1976. I saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 98

ändamål. Har beslut fattats eller fråga väckts om framställning om fastställelse av generalplan eller har förbud mot nybyggnad meddelats enligt 16 5 BL, kan länsstyrelsen föreskriva förbud mot de nämnda åtgärderna (17 5 BL).

Stadsplan

Stadsplan upprättas genom kommunens försorg när det genom kommunens ulveckling påkallas för den närmare regleringen av bebyggelsen (24 5 BL). Enligt 25 5 BL skall stadsplan utmärka och till gränserna ange de för olika ändamål avsedda områden som ingår i planen, nämligen dels byggnadskvarter, dels gator, torg, parker och andra allmänna platser samt dels specialområden, t. ex. järnvägsområden, hamnområden och idrottsområden. Stadsplan skall också innehålla de ytteriigare bestämmelser angående områdenas bebyggande eller användning i övrigt som bedöms nödvändiga.

Stadsplan antas av kommunfullmäktige eller, efter delegering, av byggnadsnämnden. Planen skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen (26 5 BL). 1 vissa fall åligger det länsstyrelsen att underställa planen regeringens prövning.

Underiåter kommun att upprätta stadsplan, kan regeringen enligt 27 5 BL förelägga kommunfullmäktige viss tid inom vilken sådan plan skall vara underställd regeringens prövning. Om föreläggandel inte följs, kan regeringen låta upprätta plan på kommunens bekostnad och fastställa denna.

Byggnadskvarter skall indelas till tomter så att det kan bebyggas ändamålsenligt i överensstämmelse med stadsplanen. Tomtindelning och ändring därav antas av byggnadsnämnden men skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen (28 och 33 55 BL),

Som förut har nämnts har stadsplan i likhet med fastställd generalplan den verkan att nybyggnad inte fär ske i strid mot planen. Bestämmelser härom finns i 34 5 BL. Från nybyggnadsförbudet fär dispens meddelas, när särskilda skäl föreligger. Del ankommer på länsslyrelsen eller, enligt av regeringen meddelade föreskrifter, byggnadsnämnden alt pröva sådana dispensfrågor. Har beslut fattats eller fråga väckts om anlagande av stadsplan, äger bestämmelserna i 14 och 15 55 BL angående förbud mot nybyggnad i generalplanefallet motsvarande tillämpning (35 5 BL),

Upprättas stadsplan på initiativ av regeringen enligt bestämmelserna i 27 5 BL, kan regeringen förordna om erforderligt nybyggnadsförbud (36 5 andra stycket BL),

Enligt 35 a 5 BL får byggnadsnämnden meddela förbud mot rivning av byggnad inom område med stadsplan eller inom område där förbud mol nybyggnad råder enligl 35 5, om förbud mol rivning är påkallat från bostadsförsörjningssynpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse. Sådant förbud fär meddelas för en tid av högst tre år men fär, om synneriiga skäl föreligger, föriängas med högst

Prop. 1975/76:164 99

tvä år.

Visar det sig att stadsplan inte kan fastställas eller att den i viss del bör undantas från fastställelse kan regeringen eller, om fastställelseprövningen ankommer på länsstyrelsen, denna för viss tid meddela det förbud mot nybyggnad som föranleds av omsländighelerna (36 5 försia stycket BL).

Inom byggnadskvarler fär nybyggnad inte ske på mark som inte blivit indelad till tomter. Har fråga blivit väckt om ändring av tomtindelning, får nybyggnad inte ske på mark som berörs av ändringen innan frågan slutligt prövats (37 5 BL). Inte heller får nybyggnad ske i strid mot tomlindelning eller på fastighet som inte överensstämmer med tomtindelningen (38 5 BL). När särskilda skäl föreligger, får dispens meddelas från de nu berörda bestämmelserna. Dispensprövningen ankommer på länsstyrelsen eller byggnadsnämnden.

Nybyggnad fär vidare inle ske innan fastighetsägare fullgjort eller ställt säkerhet för skyldighet att betala del bidrag lill kostnad för gata som belöper på fastigheten eller, om gata inte har upplåtits och allmän avloppsledning inte anlagts, anordna utfartsväg och avlopp från fastigheten (38 5 andra stycket BL; jfr 54 5 BL).

Även i fråga om stadsplan finns bestämmelser om förbud mot schaktning m. m. (40 5 BL). Bestämmelserna motsvarar de ovan berörda reglerna i 17 5 för generalplanefallet.

Anses mark som ingår i stadsplan böra exproprieras, kan regeringen enligt 45 5 BL fastställa planen under villkor att expropriationen kommer till slånd inom viss tid. Intill dess expropriation skett eller tiden för expropriation gått till ända, får nybyggnad inte utan regeringens tillstånd ske på den mark som omfattas av den villkorliga fastställelsen.

Utomplansbestämmelser m. m.

Som förut har anmärkts kan byggnadsverksamheten inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan regleras genom utomplansbestämmelser. Sådana bestämmelser utfärdas av regeringen (77 5 BL), Med stöd av detta bemyndigande har utomplansbestämmelser meddelats i 29 5 BS. Beslämmelserna är tillämpliga i hela landet. Nybyggnad lår inte ske i strid mol utomplansbestämmelser. Dispens från förbudet kan dock meddelas av länsstyrelsen eller, enligt av regeringen meddelade föreskrifter, av byggnadsnämnden (79 5 BL).

1 BL finns en särskild avdelning med bestämmelser om förbud mot bebyggelse till hinder för försvaret, luftfarten m. m. I närheten av befästning, statlig fiygplats eller annan flygplats för allmänt bruk fär enligt 81 5 BL nybyggnad inte ske, om befästningens eller flygplatsens användning därigenom skulle försvåras eller om avsevärt men eljest skulle uppkomma för försvaret eller luftfarten. Förbudet gäller också inrättande av virkes-eller annat varuupplag, maierialgärd eller ljusanordning samt utförande av

Prop. 1975/76:164 100

schaktning, fyllning eller därmed jämföriig åtgärd. Dispens från förbudet kan meddelas av länsstyrelsen, om synnerliga skäl föreligger. Enligt paragrafens andra stycke fär nybyggnad utan länsstyrelsens medgivande inte heller ske inom område i närheten av alomreaktor eller annan atomenergianläggning där det kan föreligga risk för skadlig strålning från anläggningen,

Länsslyrelsen kan förordna alt bestämmelserna i 81 5 BL skall ha motsvarande tillämpning om anordningar som avses i nämnda paragraf skall utföras eller utvidgas (82 5 BL), Sådant förordnande fär meddelas även när försvaret kan vållas avsevärt men genom bebyggelsen eller inrättande av varuupplag m. m. i närheten av annan militär anläggning än befästning eller flygplats.

I 86 och 87 55 BL finns bestämmelser om särskilda åtgärder i vissa fall reglering av bebyggelse. Beslämmelserna avser område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan. 86 5 reglerar sådana fall då område bör särskilt skyddas med hänsyn till att det innehåller från historisk eller konstnäriig synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar ellerändra minnesmärken. Beiräffande sådant område kan länsstyrelsen förordna alt nybyggnad inte får ske utan länsstyrelsens tillstånd.

Bestämmelserna i 87 5 ger regeringen möjlighet att meddela nybyggnadsförbud eller de andra föreskrifter som behövs för att hindra tätbebyggelse inom icke detaljplanelagt område. Sädana föreskrifter fär dock inte avse bebyggelse för jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämföriigt behov. Med stöd av dessa bestämmelser har i 56 5 1 mom. fiärde slycket BS föreskrivits att byggnadslov inom område som inte ingår i stads- eller byggnadsplan inte fär beviljas för nybyggnad som skulle innefatta tätbebyggelse i vidare mån än för att tillgodose nämnda näringars behov.

Byggnadsplan

Som förut har anmärkts innehåller plansystemet två detaljplaneinstitut, stadsplan och byggnadsplan. Vilken av dessa plantyper som i det enskilda fallet kommer till användning är främst beroende av samhällets intresse av att planen blir genomförd. Stadsplans genomförande ankommer i allt väsentligt på kommunen,som därvid harolika hjälpmedel lill sitt förfogande, t. ex. lösningsrätt till mark i vissa fall. Genomförandet av byggnadsplan däremot ankommer i huvudsak på markägarna.

Enligt 107 5 BL skall kommunen ombesörja alt byggnadsplan upprättas när tätbebyggelse uppkommit eller kan väntas uppkomma på viss ort och omständigheterna inte föranleder att stadsplan bör upprättas. På motsvarande sätt som stadsplan skall byggnadsplan utmärka och till gränserna ange de för olika ändamål avsedda områden som ingår i planen, såsom byggnadsmark samt vägar och andra allmänna platser. Byggnadsplan, som antas av kommunfullmäktige eller, efter delegering, av byggnadsnämnden.

Prop. 1975/76:164 101

måsle fastställas av länsstyrelsen för att bli gällande (108 5 BL). Föreligger särskild anledning, kan länsstyrelsen underställa planen regeringens prövning. Underlåter kommun att vidla erforderiiga åtgärder för upprättande av byggnadsplan där sådan behövs, kan länsstyrelsen låta upprätta och fastställa sådan plan för det område som är i fråga.

Enligt 110 5 första slycket BL fär nybyggnad inte ske i strid mot byggnadsplan. Enligt paragrafens andra stycke kan länsstyrelsen förordna att nybyggnad inom byggnadsplaneområde inte fär ske utan tillstånd av länsslyrelsen, innan vägar, vattenförsörjning och avlopp för området anordnats i erforderiig mån. Från förbud enligl första och andra styckena kan undantag medges.

Har fråga väckts om upprättande av byggnadsplan, kan länsstyrelsen enligt 109 5 försia slycket BL meddela förbud för viss lid mot nybyggnad inom området. Även från sådant förbud kan undanlag meddelas.

Kan byggnadsplan inte fastställas eller undantas den i viss del från fastställelse, kan regeringen eller, om fastställelseprövningen ankommer på länsslyrelsen, denna för viss tid meddela det förbud mol nybyggnad som föranleds av omständigheterna (109 5 tredje styckei BL).

Länsstyrelsen kan vidare enligt 110 5 fiärde slycket BL meddela förbud mot schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämföriig åtgärd inom byggnadsplaneomrädet eller inom område som omfattas av förbud enligt 109 5 BL

Lokalisering av viss industri

Är valet av plats för industriell eller liknande verksamhel av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark-och vattentillgångar, skall verksamhetens lokalisering prövas av regeringen. Tillstånd till lokalisering kan förenas med villkor för tillgodoseende av allmänna intressen (136a 5).

Åndrlng av plan m. m.

Det förbud mol nybyggnad som enligt del förul anförda i vissa fall inträder när kommunfullmäktige beslutat göra framställning om fastställelse av plan och när fråga väckts om sådan framställning inträder också när fråga är om ändring av plan.

Har förordnande om förbud mot nybyggnad meddelats enligt 15, 16, 35, 36, 82, 86, 87, 109 eller 110 5 BL, förbud mot rivning enligt 35 a 5 BL eller förbud mot schaktning, fyllning, trädfällning eller därmed jämföriig åtgärd, skall markägarna underrättas om det. Underrättelse skall ske genom kungörelse i den eller de tidningar i vilka kommunala meddelanden för orten införes eller på annal lämpligt sätl (24 5 BS).

Prop. 1975/76:164 102

2.1.2 Bestämmelser i BS om byggnadslov, byggnadsarbete och tillsyn över sådant arbete

Som förut har anmärkts innehåller BS närmare föreskrifter om bl. a. byggande och byggnadslov. Bestämmelser härom finns i 5 kap. BS (35-67 55). Bestämmelserna är som regel allmänt utformade. De kompletteras av föreskrifter, råd och anvisningar i Svensk byggnorm (SBN), som har utfärdats med stöd av 76 5 BS. I fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring äger bestämmelserna tillämpning endast inom område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan (35 5 BS).

1 38-48 55, som avser nybyggnad, meddelas beslämmelser om bl. a. byggnads uiformning, dess läge på tomten samt dess konstruktion och inredning, Beslämmelserna är i viss utsträckning tillämpliga också vid ändring av byggnad. Av betydelse är därvid om ändringen enligt 75 5 BS är att hänföra till nybyggnad eller inte (48 a och 49 55).

Enligt 50 5 BS skall byggnad underhållas så att hållfastheten inte äventyras samt brandfara, sanitär olägenhet eller vanprydnad inte uppkommer. Har byggnad i väsentlig mån skadats genom brand eller på annat sätt eller är den på grund av vanvård att anse som förfallen och blir den inte iståndsatl inom skälig lid, kan byggnadsnämnden föreskriva att byggnaden skall rivas (515 1 mom. BS).

Särskilda bestämmelser meddelas i fråga om skyll, annan fast anordning, upplag m.m. (52 5 BS) och om tomts anordnande (53 5 BS).

Enligt 54 5 1 mom. BS fär åtgärd som enligt 75 5 BS är att hänföra till nybyggnad inle företas ulan byggnadslov.

Övriga byggnadslovspliktiga åtgärder är

1. sådan till nybyggnad ej hänföriig ändring av byggnad, som berör konstruktionen av dess bärande delar eller av eldsläder, rök- eller ventilationskanaler eller som avsevärt påverkar dess planlösning eller yttre utseende,

2. sådan till nybyggnad ej hänförlig ändring av byggnad, som innefattar inrättande av ledningar för vattenförsörjning eller avlopp samt därmed förbundna anordningar, så ock mera väsentlig ändring av befintlig sådan ledning eller anordning,

3. ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat ändamål än del, vartill byggnaden förul varil använd eller som finnes angivet på godkänd ritning,

4. uppförande eller väsentlig ändring av mur, plank eller därmed jämföriig anordning,

5. schaktning, fyllning eller annan liknande åtgärd inom tomt, såvida åtgärden innebär avsevärd ändring av höjdläget för tomten eller del därav,

6. inrättande av fast cistern eller annan fast anordning för hantering eller förvaring av brännbara vätskor, såvida åtgärden ej avser allenast att tillgodose viss fastighets husbehov, samt

7. inrättande av upplag.

Prop. 1975/76:164 103

Inom område med stadsplan krävs härutöver byggnadslov för omfärgning av fasad som inte vetter mol kringbyggd gård eller annan sådan plats, för utbyte av takläckningsmalerial, för rivning av byggnad samt för uppsättande eller väsentlig ändring av skyll eller ljusanordning. Lov för rivning av byggnad krävs också inom område där förbud mot nybyggnad gäller enligl 35 5 BL, Kravet på byggnadslov i fråga om skylt och ljusanordning gäller även område med byggnadsplan.

Med avseende på område, som är beläget i närheten av befintlig eller tillämnad befiistning, statlig fiygplats, annan än staten tillhörig flygplats för allmänt bruk, atomreaktor eller annan atomenergianläggning, kan länsstyrelsen i den omfattning som anses erforderlig föreskriva skyldighet att ,söka byggnadslov för inrättande av materialgård eller ljusanordning eller schaktning, fyllning eller därmed jämföriig ålgärd även där sådan skyldighet inte följer av de förut angivna bestämmelserna.

Vissa undantag görs från de allmänna bestämmelserna om byggnadslovspliktens omfallning. Sålunda krävs - till följd av de förut berörda bestämmelserna i 35 5 BS - byggnadslov för ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring endast inom område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Undantagna för byggnadslovsplikt är även statens och landslingens byggnader. Vidare får under vissa villkor va-installationer göras i bostadsbyggnad med högst två lägenheter eller i därtill hörande mindre byggnad av annat slag, såvida byggnaden eller byggnaderna skall vara anslutna till egen va-anläggning. Utan byggnadslov får företas även vissa andra invändiga ändringar i mindre bostadsbyggnad.

Länsstyrelsen kan också medge befrielse från byggnadslovsplikten i fråga om industriområde, som ligger avskilt från annan bebyggelse och är i en ägares hand, om det kan anses uppenbart att området ändå kommer att bebyggas på tillfredsställande sätt samt medgivandet tillstyrks av byggnadsnämnden och yrkesinspektionen.

Byggnadslov lämnas av byggnadsnämnden. Närmare bestämmelser om nämndens prövning meddelas i 56-58 55 BS. Att nämnden under vissa förutsättningar kan foga villkor vid byggnadslov framgår av 58 5 2 mom.

Byggnadslov är enligt 59 5 BS förfallet om inle del medgivna arbetet inom två år påbörjats eller efter inträffat avbrott återupptagits. Byggnadslov är dock aldrig giltigt under längre lid än fem år. Inträder nybyggnadsförbud med stöd av BL efter del att byggnadslov beviljats, fär lovet utnyttjas endast i den mån del inte strider mot förbudet. Redan påbörjat arbete får dock slutföras trots förbudet.

160-64 55 BS ges bestämmelser om byggnadsarbete och tillsyn över sådant arbete. 60 5 innehåller allmänna bestämmelser och föreskriver bl. a. att byggnadsarbete skall utföras enligl gällande bestämmelser och fastställda ritningar samt med ändamålsenligt material och i övrigi på betryggande sätt. Vid arbetet skall vidare iakttas de försiktighetsmått som behövs för att förekomma skada på person och egendom samt för att undvika obehag för

Prop. 1975/76:164 104

trafikanter och närboende. Avser byggnadsarbete nybyggnad, rivning av byggnad eller ändring av byggnad och krävs byggnadslov till arbetena, skall enligt 61 5 1 mom, i princip finnas en av den byggande utsedd ansvarig arbetsledare, 1 paragrafens 2-4 mom, ges närmare bestämmelserom utseende av arbetsledare och om dennes åliggande,

I vissa fall åligger det den byggande att hålla byggnadsnämnden underrättad om arbetets gång. Enligl 62 5 1 mom. skall sålunda vid uppförande av ny byggnad, vartill byggnadslov erfordras, göras anmälan vid i princip följande tillfällen, nämligen

1. då företaget påbörjas,

2. då schaktning eller sprängning till grundbotten blivit utförd eller pålning skall påbörjas,

3. dä grundläggning verkställts,

4. då byggnadens bärande stomme och skorsten uppförts saml

5. då företaget slutförts.

Vid sådan rivning eller ändring av byggnad som kräver byggnadslov skall anmälan göras innan förelaget påbörjas och då det slutförts. Byggnadsnämnden kan utöka eller inskränka den nu berörda anmälningsskyldigheten. Bestämmelserna i 1 mom. gäller även i fråga om sådant företag för vilkel befrielse från byggnadslov gäller enligl 54 5 3 mom.

När anmälan inkommit om påbörjande av företag, som avser uppförande av ny byggnad eller tillbyggnad inom område med stadsplan, skall byggnadsnämnden låta utstaka byggnaden pä marken och utmärka dess höjdläge. Om det behövs och lämpligen kan ske, skall detta göras också vid arbeten utanför stadsplanelagt område (63 5)- Enligt 64 5 I mom, skall byggnadsnämnden öva tillsyn över byggnadsföretag för vilka byggnadslov behövs. Nämnden får därvid verkställa de besiktningar som behövs. Närmare beslämmelser om besiktning m. m, ges i paragrafens 1-4 mom.

Som förut har framhållits gäller beslämmelserna om byggnadslov i 54 5 1 mom, BS inte byggnader som tillhör staten eller landsting. I 66 5 meddelas särskilda bestämmelser bl. a. om byggnadsnämnds granskning av förslag beträffande sådana byggnader.

2.1.3 Påföljdsbestämmelser i BL och BS

Förbud all Jbrtsäiia byggnadsarbete

6 kap, BS, som handlar om ansvar, vitesföreläggande m. m. inleds med en allmän bestämmelse som ger byggnadsnämnden möjlighet - i vissa fall skyldighet - alt förbjuda att byggnadsarbete fortsätts. Om påbörjat byggnadsarbete uppenbarligen strider mot BS eller mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser, kan byggnadsnämnden sålunda enligt 68 5 första styckei BS förbjuda att arbetet fortsätts. Är det uppenbart att påbörjat byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller när-

Prop. 1975/76:164 105

liggande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, åligger det nämnden som en skyldighel enligt paragrafens andra stycke all förbjuda arbetets fortsättande, även om förutsättningarna enligl första stycket inte föreligger.

Bestämmelser av i allt väsentligt samma innebörd som 68 5 fanns också i 1931 och 1947 års byggnadssladgor. På grund av vissa uttalanden i förarbetena till 1931 års stadga anses byggnadsnämndens förbud i nu berörda fall träda i kraft omedelbart och gälla till dess annoriedes förordnas antingen av nämnden själv eller av besvärsinstans.

Förbud enligt 68 5 BS kan inle förenas med vite. Däremoi kan - som framgår av det följande - överträdelse av förbud föranleda straffansvar.

Straffrättsliga påföljder

. Bestämmelser av straffrätlslig natur finns i både BL (147 5) och BS (69 5)-Enligt 147 5 första slycket BL kan den som företar nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som meddelats i eller med stöd av BL dömas till böter. Är omständigheterna synnerligen försvårande kan fängelsestraff i högst sex månader dömas ut, Enligl paragrafens andra stycke kan den dömas till böter eller fängelse i högst ett år som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor som meddelats med stöd av 136 a 5 tredje slycket, så att allmän rätt kan kränkas.

Bötesstraff eller, där omständigheterna är synnerligen försvårande, fängelse i högst sex månader föreskrivs i 69 5 BS för den som

vidtar åtgärd, som nämns i BS, utan att ha erhållit byggnadslov, där sådant erfordras,

underlåter att ställa sig till efterrättelse vad i BS eljest är föreskrivet rörande rätt att vidta sådan åtgärd,

underiåter alt fullgöra föreskriven anmälningsskyldighet eller alt vid utförande av arbeie följa fastställda ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade föreskrifter eller

överträder förbud som avses i 68 5.

Av förarbetena lill 147 5 försia slyckel BL (prop. 1947:131 s. 291) framgår att beslämmelserna är tillämpliga inle bara när överträdelsen skett uppsåtligt ulan också när den gjorts av misslag.

Beslämmelserna i 147 5 andra stycket BL om uppsåtligt eller oaktsamt åsidosättande av lokaliseringsvillkor trädde i kraft den I januari 1973 och har sin förebild i 45 5 miljöskyddslagen (1969:387, omtryckt 1972, ändrad senast 1973:927) (ML). 1 utredningsförslaget lill ML föreslogs ett maximistraff av fängelse sex månader, vilkel överensstämde med motsvarande bestämmelser i vattenlagen, 1 propositionen med förslag till ML höjdes emellertid straffskalan till fängelse ett år under åberopande av alt remissinsianser och andra påpekat all dåvarande påföljdssystem var brisirälligt (1972:111, Bilaga 2 s. 400, och 1969:28 s, 294).

Prop. 1975/76:164 106

Överträdelser som avses i 147 5 BL och 69 5 BS beivras genom allmänt åtal. Av 35 kap. 1 5 första slycket och 4 5 försia slycket brottsbalken följer att den misstänkte måste ha fått del av åtalet inom två år räknat från den dag brottet begicks för alt påföljd skall kunna ådömas. Av intresse i della sammanhang är ett avgörande av högsta domstolen (HD) frän år 1969, refererat i Nytt juridiskt arkiv (NJA) 1969 s, 397. Målel gällde ansvar för förseelse mot BS bestående i all en person under hösten 1964 hade inrättat ett upplag utan byggnadslov. Delgivning av åtalet synes ha ägt rum under 1968, Häradsrätten fann alt upplaget inrättats lidigare än två år innan delgivning av åtalet ägde rum och att straff för förseelsen därför var förfallet. Åklagarens talan lämnades utan bifall. Även hovrätten kom till samma slut. Sedan riksåklagaren sökt revision, anförde HD bl, a. följande i dom den 18 september 1969,

Huvudstadgandet om byggnadslov i 54 5 byggnadsstadgan talar om all vissa åtgärder icke må "företagas" utan byggnadslov, upplag ej "inrättas" och liknande uttryck, 1 överensstämmelse härmed föreskriver 69 5 i samma stadga straff för den som "vidtager" åtgärd utan byggnadslov.

Såsom riksåklagaren anfört kan trots ordalagen författningens syfte tänkas vara att kriminalisera även fortlöpande utnyttjande av en olovligt tillkommen anordning. Ordalagen är emellertid sådana, att ett dylikt syfte måste vara mycket tydligt framträdande för att detta skall anses vara strafföudels innebörd.

Efter ytterligare diskussion kom HD fram till att strafföesiämmelserna riktar sig endasl mot den olovliga åtgärdens företagande. HD framhöll vidare alt det inle hade påståtts att upplaget inom två år före stämningens delgivning utvidgats genom att ytteriigare mark tagit i anspråk. 1 likhet med underrätt och hovräti fann HD därför att åklagarens lalan skulle ogillas.

Åtal förutsätter i praktiken att överträdelsen blir anmäld till polis- eller åklagarmyndigheten. Anmälan är dock inte någon formell förutsättning för åtal. Del räcker i och för sig alt överträdelsen kommer lill polisens eller åklagarens kännedom.

Beträffande den i 1 5 BS inskrivna skyldigheten för byggnadsnämnden att övervaka efterievnaden av BL och BS yttrade departementschefen följande i propositionen med förslag lill bl.a. BS (prop. 1959:168 s, 184 och 185).

Byggnadsnämndens övervakande uppgifter kommer givetvis även i fortsättningen alt bli av slor belydelse. Delta innebär emellertid icke att denna del av verksamheten bör skjutas i förgrunden på bekostnad av nämndens övriga, lika viktiga funktioner. Vad beträffar frågan, huruvida nämnden är skyldig alt anmäla iakttagna förseelser mol byggförfaltningarna till åtal lorde en dylik skyldighet i princip följa av den allmänt hållna beslämmelse, som utredningen föreslagit. All genom uttrycklig beslämmelse ålägga byggnadsnämnden alt lill åtal anmäla varje iakttagen förseelse, även om den är bagatellartad och även om starka lämplighelsskäl talar för att åtal icke äger rum, skulle snarast vara ägnat all undergräva allmänhetens förtroende för nämnden och därigenom motverka del huvudsakliga syftel med reformen.

Prop. 1975/76:164 107

Av lagtexten och departementschefens uttalanden framgår att nämnden har en viss diskretionär prövningsrätt, som dock inte sträcker sig så långt all nämnden efter fritt skön kan avslå från åtalsanmälan. Principen är att åtalsanmälan skall göras om inte positiva skäl talar däremot.

A dininistraiiva påföljder

1 148 5 BL och 70 5 BS finns beslämmelser om undanröjande eller rättelse av sädant som har byggts i strid mot dessa författningar. Paragraferna har följande lydelse,

148 5 BL

1 fall som avses i 147 5 äger överexekutor meddela handräckning till rättelse i vad olagligen skett.

Ansökan om handräckning må göras av allmän åklagare eller av byggnadsnämnd. Är ansökan gjord av allmän åklagare och begär utmätningsman att kostnad för förrättning skall förskjutas, må det ske av allmänna medel. I övrigt gälle enahanda beslämmelser som äro stadgade för del i 191 5 utsökningslagen avsedda fallet,

70 5 BS

Har byggnad uppförts eller annan ålgärd vidtagits ulan byggnadslov, där sådant erfordras, eller i strid mot godkända ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter, är ägaren av den fastighet, byggnad eller anordning, varom fråga är, skyldig att undanröja eller ändra det utförda i den mån nämnden finner nödigt att meddela föreläggande därom. Vid meddelande av föreläggande må utsättas vite eller föreskrivas det äventyr, att åtgärd lill vinnande av rättelse i händelse av tredska verkställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Föreläggande må meddelas ändå att handräckning kan beviljas enligt 148 5 byggnadslagen.

Underiåter någon att utföra arbeie eller vidtaga annan ålgärd, som åligger honom jämlikt denna stadga eller med stöd därav meddelat beslut, äger nämnden ock den befögenhel att förelägga vite. som i första stycket sägs.

De tvångsmedel som slår till förfogande är således av olika slag, beroende på om det är BL eller BS som har överlrätts.

Överträdelser av BL har av lagstiftaren likställts med del fall alt någon skilt annan från det han innehar eller eljest själv tagit sig rätt, jfr 191 5 utsökningslagen (UL). Byggnadsnämnd och allmän åklagare har i enlighet härmed fått tillgång lill s, k, handräckning enligl 191 5 UL för alt rätta det olovligt utförda.

Tvångsmedlen mot överträdelser av BS har fäll en mera nyanserad reglering. Här tankes inte fastighetsägarens skyldighet alt vidta rättelse inträda automatiskt utan först sedan byggnadsnämnden prövat frågan och meddelat föreläggande om rättelse. Byggnadsnämnd har getts möjlighet att genom

ekonomiska påtryckningsmedel tvinga fastighetsägaren alt själv ulföra rättelsen.

Möjligheten alt genom handräckning eller föreläggande få till stånd rättelse är inte underkastade preskription. Dessa åtgärder kan formellt sältas in vid vilken tidpunkt som helst.

Handräckning enligl BL

Den direkta form av rättelseexekution som regleras i 148 5 BL är reserverad för fall som avses i 147 5 BL, dvs, all någon företagit nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som meddelats i BL eller med stöd av BL. Utanför paragrafens tillämpningsområde faller t, ex. underlåtenhet att vid uppförande av byggnad följa av byggnadsnämnden fastställda ritningar (70 5 BS), om inte denna underlåtenhet samtidigt innefattar överträdelse som täcks av

147 5 BL (se NJA 1955 s. 25).

När en åtgärd strider mot både BL och BS, föreligger frihet all välja mellan handräckning enligl 148 5 BL och föreläggande enligl 70 5 BS, Det utan tvekan snabbaste sättet att vinna rättelse är all tillgripa handräckning enligl

148 5 BL. Det förutsätter endast att byggnadsnämnden ansöker om hand
räckning hos överexekutor, som är länsstyrelsen i länet (1 5 UL). Av all
männa regler torde följa att byggnadsnämndens beslut att ansöka om hand
räckning inte kan överklagas (se t.ex. SOU 1964:27, s. 497 och 498). Som
framgår av det följande är det däremoi möjligt att föra talan mol över-
exekuiors beslut i handräckningsfrågan,

Överexekutor kan omedelbart bevilja den sökta åtgärden tills vidare, om saken inte tål uppskov. Huvudregeln är emellertid att vederbörande först skall få tillfälle all yttra sig (195 5 UL), Beviljar överexekutor den sökta åtgärden, har byggnadsnämnden eller åklagaren alt inge beslutet till utmätningsmannen, dvs, kronofogden (2 5 UL), som därefter utför åtgärden,

Överexekutors beslul kan överklagas lill hovrätten och HD (211 och 219 55 UL), Om överexekutor bifaller ansökningen, sker handräckningen ulan hinder av fullföljd talan. Överinstanserna kan emellertid inhibera vidare ålgärd i ärendet i avbidan på att målel blir avgjort (218 5 UL), Avgörandet av sådani mål skall enligt hovrättens och HD:s arbetsordningar ske skyndsamt.

Har handräckningsansökan gjorts av byggnadsnämnden, skall nämnden förskottera iörrältningskostnaden om utmätningsmannen begär del. Förrättningskostnaden utmäts hos motparten, om beslulel innehåller föreskrift om alt handräckning skall ske på motpartens bekostnad. En sådan föreskrift torde förutsätta all nämnden framställt ett direkl yrkande i kostnadsfrågan. Om vederbörande skulle sakna utmätningsbara tillgångar, får nämnden själv bära kostnaden för förrättningen (199 5 UL),

Som framgår av 148 5 BL kan byggnadsnämnden undgå all bli belastad med förräilningskosinader, om handräckningsansökningen görs av åklagaren. Eventuellt förskott skall då ulgå av allmänna medel.

Prop. 1975/76:164 109

Förelägganåe enligt BS

De möjligheter till ingripande som står byggnadsnämnden till buds i fall som avses i 70 5 första stycket BS är föreläggande, som kan förenas antingen med vite eller med föreskrift att åtgärden vid tredska verkställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Något hinder föreligger inte mot att nämnden meddelar föreläggande utan påföljd. Av förarbetena till BS(prop, 1959:168 s. 325) framgår emellertid att detta inte bör förekomma annat än i rena undantagsfall.

Byggnadsnämndens beslut om föreläggande enligt 70 5 BS kan överklagas till länsstyrelsen, kammarrätten och regeringsrätten. 1 vissa fall fullföljs lalan mot länsstyrelsens beslut hos regeringen.

För att ingripande med stöd av 70 5 första stycket BS skall få ske är det inte tillräckligt att byggnadsarbetet är olovligt. Det måste av något annat skäl framstå som behövligt att det olovligt byggda blir rättat eller undanröjt. I paragrafen har delta kommit till uttryck på så sätt att ägaren av det olovligt byggda är skyldig att undanröja eller ändra det ulförda "i den mån nämnden finner nödigt alt meddela föreläggande därom". Förarbetena ger inte någon vägledning i fråga om tolkningen av denna föreskrift. Det är emellertid fullt klart all rättelseföreläggande inte är tänkt som någon rutinåtgärd.

Omständigheter som i rättspraxis har inverkat på prövningen av frågan om föreläggande har varit om tillstånd - byggnadslov, dispens - kunnat ges för åtgärden, I ett rättsfall, refererat i regeringsrättens årsbok (RÅ) 1967 not, K 1835 gällde frågan om del varit nödigt med föreläggande att la bort viss byggnad, som uppförts ulan vederböriigt byggnadslov, 1 regeringsrätten uttalade både byggnadsstyrelsen och länsarkitekten att tidsbegränsat byggnadslov borde kunna meddelas. Regeringsrätten fann bl. a, på grund härav att del - trots att byggnaden hade uppförts utan lov - inte kunde anses nödigt att förelägga ägaren au riva byggnaden. En liknande uppfattning kom lill ullryck i RÅ 1966 not, K 1098, där ett föreläggande att fiytta byggnad, vilken uppförts på annan plats än som angavs i byggnadslovet, blev undanröjt, emedan byggnadsföretaget inte stred mol gällande utomplansbestämmelser och fiyttning inte framstod som nödig. Till omständigheter som kan tala mot föreläggande har i rättspraxis hänförts också att byggnad som uppförts i strid mol byggnadsförbud inle medfört någon olägenhet som förbudet haft till uppgift att förekomma samt dröjsmål med genomförandet av sådan detaljplanläggning som motiverat förbudet (se t, ex, RÅ 1970 not, C 434 och 435 samt 1971 not, C 120), Byggnadsnämnden anses ha bevisbördan för ett föreläggande är nödigt (se t, ex, RÅ 1965 not, K 902),

Föreläggande enligt 70 5 BS skall riktas mol "ägaren av den fastighet, byggnad eller anordning, varom fråga är", öm del finns olika ägare lill mark och byggnad skall föreläggande riktas mot byggnadens ägare, inte mot markägaren (RÅ 1959 not. K 1248). Rättsförhållandet kan någon gång

Prop. 1975/76:164 110

vara sådant att fastighetsägaren mot nytljanderätlshavares bestridande kan ha begränsade möjligheler att efterkomma föreläggandet. I ett sådant fall har fastighetsägaren ålagts att vidla på honom som fastighetsägare ankommande åtgärder till förhindrade att en uthyrd lokal i fortsättningen användes för verkstadsrörelse, vilken inhysts i fastigheten ulan erforderiigt byggnadslov (RÅ 1949 not, K 43; se även RÅ 1966 not, K 903).

Om egendom som avses med föreläggande överiåts, blir den nye ägaren inle bunden av föreläggandel, ulan nytt föreläggande måste vid behov meddelas för honom.

Som förut har framgåtl kan byggnadsnämnden i fall som avses i 70 5 första Slycket BS välja mellan att förena föreläggande med vite eller alt föreskriva att åtgärden i händelse av tredska verkställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad.

Vad först gäller vile finns några maximigränser för vitesbeloppets storiek inte angivna i byggnadsförfatiningarna. Byggnadsnämnden har således full frihet att med hänsyn till de föreliggande omständigheterna bestämma vitesbeloppets storiek. Principen är emellertid den att viiel skall bestämmas till sådant belopp att del med hänsyn lill vederbörandes ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigi kan antas förmå honom att åtlyda föreläggandet Gfr 9 kap, första stycket rättegångsbalken).

Om ett vitesföreläggande visar sig ineffektivt, kan myndighelen meddela nytt föreläggande vid högre vite. En förutsättning härför äremellertid, att det första föreläggandet har vunnit laga kraft. Däremot krävs det inte alt det första viiel är utdömt, innan nytt vile föreläggs. (NJA 1951 s. 116; RÅ 1964:40),

När den i föreläggandet utsatta tidsfristen har gäll ul utan att detta har fullgjorts, eller när ett vitesförbud har överträtts, uppkommer frågan om vitets utdömande. Denna fråga prövas av allmän domstol och talan om vitets utdömande förs härvid av allmän åklagare. Sådan talare torde förutsätta framslällning av byggnadsnämnden till åklagaren.

Enligt Strömberg (Allmän förvaltningsrätt 7 uppl, s. 149) torde försuttet vite vara föremål för älalspreskription. Strömberg erinrar emellertid om att utgångspunkten för preskriptionstidens beräkning kan bli senare än den tid då vitet försuttits, om intresset av prestationens fullgörande kvarstår (se även Svensk Juristtidning 1949 s. 742, 1965 rf. s. 75 och 1968 rf. s. 46).

1 mål om vites utdömande anses domstolen kunna pröva byggnadsnämndens behörighet att meddela föreläggandet men däremot inte frågan om föreläggandet varil behövligt eller lämpligt. Finner domstolen att vitet är försuttet, skall vitesbeloppet i princip dömas ut. I vissa situationer anses domstolen emellertid ha möjlighet att jämka beloppet (NJA 1951 s. 116). Domstolens avgörande kan överklagas till hovrätten och HD.

Om byggnadsnämnden i stället för att använda sig av vite föreskriver att åtgärden i händelse av tredska verkställs genom nämndens försorg på

Prop. 1975/76:164 111

den tredskandes bekostnad, medför inte detta att nämnden efter den bestämda tidsfristens utgång själv kan ombesörja åtgärden. Med stöd av ett uttalande av stadsplaneutredningen (SOU 1945:15 s, 567) tolkas nämligen bestämmelserna i 70 § första stycket BS sä, att nämnden innan tvångsutförande får ske mäste föra talan inför domstol om fastställelse av sin rätt till tvångsutförande. Bifalles nämndens talan, får nämnden söka verkställighet av domen hos de exekutiva myndigheterna. Även i dessa fall kan talan mot domstolens avgörande fullföljas till HD.

2.1.4 Justitieombudsmannens beslut den 18 oktober 1974

Justitieombudsmannen (JO) har till bostadsdepartementet överiämnat eti exemplar av beslut den 18 oktober 1974 i anledning av klagomål mot ledamöter i en byggnadsnämnd angående underiåtenhet att fullfölja ingripande mot olovligt utfört byggnadsföretag. Av beslutet framgår bl. a. följande.

Byggnadsnämnden hade den 7 december 1970 beslutat att förelägga en fastighetsägare vid vite av 5 000 kr. att före den 1 juli 1971 ha borttagit två utan byggnadslov utförda källartillbyggnader på en villabyggnad. I beslut den 22 september 1971 avslogs en framställning från fastighetsägaren om anstånd med verkställigheten av föreläggandet. Samtidigt meddelades föreläggande för honom vid vite av 10 000 kr. att senast sex månader efter delfåendet ha borttagit tillbyggnaderna och fyllt igen en ursprängning. Vidare beslöts att tidigare vitesföreläggande skulle överiämnas till allmän åklagare för åtgärd.

Sedan fastighetsägaren fullföljt talan till Kungl. Maj:t i fråga om vites-föriäggandena och ett beslut med avslag på ansökan om dispens för käl-lartillbyggnaderna m. m., beslöt byggnadsnämnden vid sammanträde den 6-7 febmari 1974 avstyrka bifall till besvären. Vid samma tillfälle upptogs till behandling ett förslag av stadsarkitektkontorel i kommunen att byggnadsnämnden skulle dels till allmän åklagare överiämna nämndens beslut den 22 september 1971 för utdömande av försuttet vite och dels i övrigt bordlägga frågan om förnyat föreläggande. Byggnadsnämnden beslöt med sex röster mol fyra och en nedlagd att inte vidta någon åtgärd i ärendet.

1 en reservation mot beslutet anfördes bl. a. följande.

Efter att ha avstyrkt bifall till besvär avseende dispens från gällande byggnadsförbud framhöll byggnadsnämndens majoritet som motivering till sill beslut huvudsakligen.

Det åligger kommunens tjänstemän alt tillföriitligen styrka att den olovliga tillbyggnaden inte fär stå kvar efter verkställd planläggning. Med anledning av uppgift att fastigheten efter framdragning av planerad motorväg inte skulle uppfylla gällande bullernorm framhölls att fastighetens ägare i detta fall fär skylla sig själv. Det tidigare utdömda vitet var straff nog för den olovliga tillbyggnaden.

Enligt reservantemas mening strider ovanslående beslut mot grunderna för den gällande byggnadslagstiftningen. Tidigare praxis vad gäller före-

Prop. 1975/76:164 112

läggandeärenden frångås. Byggnadslovsinstitutel, som vår byggnadslagstiftning huvudsakligen har som grundval och förutsättning, föriorar i betydelse i områden där detaljplaneläggning är förestående. Den som bygger olovligen kan alltid hoppas på att kommunens tjänstemän inte lyckas fullgöra sin bevisskyldighet att byggnaden inte får stå kvar efter planläggning. Naturiigtvis är det en omöjlighet för kommunens tjänstemän att på ett tidigt stadium i en planläggning göra säkra uttalanden om det resultat som planen kommer att leda till för enskilda fastigheter. Tendensen att bygga olovligt, som även tidigare varit betydande, kommer sannolikt att öka som en följd av beslutet. För den enskilde blir det enklare att beräkna konsekvenserna av ett olovligt byggande. Som en följd av detta kommer detaljplaneläggning att försvåras för kommunen.

I framställningen till JO anförde klagandena bl. a. att det ofta var svårt för byggnadsnämndema att komma till rätta med svartbyggandei. Detta upplevdes av de fiesta byggnadsnämnder, liksom av folk i allmänhet, som djupt orättvist då det försatte lagbrytaren i en förmånligare position än den medborgare som lojalt följde gällande rätt. Lagbrytaren kunde dessutom i framtiden resa ersättningsanspråk gentemot kommunen i samband med expropriation eller vid fråga om annan inlösen. Majoriteten av byggnadsnämnden skiljde sig i denna fråga frän andra byggnadsnämnder. Nämndens beslut att underiåta att fullfölja ingripande mot fastighetsägaren innebar bl. a. uppenbara risker för att kommunen senare tvingades att lösa in det olovligt byggda. Majoriteten hade på olika sätt klargjort att beslutet var ett uttryck för nytänkande i dylika frågor.

Klagandena hemställde att JO på grund av beslutets prejudiciella betydelse skyndsamt måtte pröva delta från laglighets- och skälighetssynpunkt och låta sin ståndpunkt komma till utiryck i ett principuttalande.

Sedan JO remitterat ärendet till byggnadsnämnden, beslöt nämnden den 28 augusti 1974 att anta ett av vissa ledamöter upprättat förslag till ytirande, vari anfördes i huvudsak följande.

Byggnadsnämnden upplever ofta ett starkt dilemma i hanteringen av olovligt utförda byggnadsförelag. Människor som drabbas av rivningsförelägganden kan råka mycket illa ut både ekonomiskt och socialt. Om samhällets avsikt är att hålla alternativen öppna för en osäker framtida markanvändning så framstår det som rimligt att byggnad fär bibehållas tills vidare, om man försöker väga den enskildes problem mot det allmännas. Vi har också funnit att Regeringsrätten, Civildepartementet och Kammarrätten sett saken på del sättet.

Vi har upplevt att kommunen hårt drivit förelägganden om rivning, som sedan icke fastställts av högre myndigheter. Samtidigt finner vi, i likhei med dem som gjort anmälan till Riksdagens ombudsman, att vid en mindre, omsorgsfull tillämpning av möjlighelen alt temporärt låta olovliga byggnadsföretag kvarstå följden kan bli en - utåt sett - mer gynnad slällning för byggherren ifråga än för den som följt gällande byggnadsföreskrifter. De straffpåföljder som kan bli aktuella är så obetydliga att de i en del fall negligeras.

1 det aktuella fallet utförde fastighetsägaren är 1966 och 1967 utan lov tvä mindre källartillbyggnader, varav den ena används som bordtennisrum

Prop. 1975/76:164 113

för familjens barn. Byggnadsförbud för fasligheten har varit rådande sedan år 1964. Tidpunkten för detaljplanläggning är osäker liksom även tomtplatsens framtida utnyttjande. Byggnadsnämndens majoritet konstaterade i ärendet att den måttliga tillbyggnaden ej medförde olägenhet för grannar, landskapsbild, miljö eller eljest. Byggnadens läge cirka 200 m från motorvägsbanken ansågs ej medföra sådana sanitära olägenheter att fastigheten därför icke skulle vara beboelig.

Tillbyggnaden synes ej i nägon väsentlig män höja byggnadens värde. Farhågan att kommunen vid en ev. inlösen skulle tvingas betala överpris till följd av tillbyggnaden får anses obefogad då dispens vägrats, vilket bekräftar alt byggnadsföretaget icke sanktionerats. Här är endast fråga om ett uppskov med prövningen ang. borttagandet vilket är jämförbart med en uppskjuten verkställighet av ett föreläggande eller en tidsbegränsad dispens. Byggnadsnämnden kan återupptaga föreläggandefrågan närhelst det skulle bli aktuellt. Det kan i detta sammanhang konstateras att byggnadsnämnden vid varje ny behandling av ett ärende kan pröva detta fömt-sättningslöst varvid nämnden är oförhindrad att ändra ett tidigare ställningstagande.

Anmälarna efteriyser hänsyn till laglighet och skälighet. Eftersom byggherren samtidigt kan ådömas straff avser ett föreläggande icke att tillrättaföra den enskilde lagbrytaren. Föreläggandel är endast ett påtryckningsmedel för att åstadkomma ett borttagande eller en ändring av ett byggnadsföretag, för det fall byggnadsnämnden bedömer detta med hänsyn till omgivningen och övriga omständigheter för närvarande ej kunna tolereras. Den byggnadsnämnden enligt 70 § byggnadsstadgan anförtrodda skälighetsbedömningen bör byggnadsnämnden givetvis begagna med mycket stor urskiljning, emedan motsatsen kan medföra icke önskvärd prejudicerande verkan. Förevarande fall torde emellertid ligga inom ramen för vad byggnadsnämnden i detta sammanhang kan medge. Ett nytänkande inom byggnadsnämnden i denna riktning får anses helt i överensstämmelse med vad laglighet och skälighet kan fordra.

Mot bakgrund av vad som ovan angivits vill byggnadsnämnden därför anföra följande:

1 Lagstiftningen och tillämpningen härav bör ändras så att föreläggande om rivning av olovliga byggnadsföretag kan skjutas på framtiden utan risk för det allmänna att komma i sämre position vid en framtida planläggning genom ökade ersättningskrav. Detta förutsätter sannolikt att givna byggnadslov måste registreras på ett bättre sätt, t. ex. på gravationsbeviset enligt bygglagutredningens förslag. En effektiv registrering av detta slag skulle påverka möjlighetema till belåning och försäljning.

2 Straffsatsen för olovligt byggande bör höjas och preskriptionstiden förlängas så alt byggnadsnämnden ej frestas använda rivningsföreläggande i allmänpreventivt syfte.

3 Även byggnader utan byggnadslov bör åläggas besiktning så att - trots olagligheten i uppförandet - byggnaderna ändå uppfyller de tekniska krav som samhället uppställt för byggande i allmänhel.

Avslutningsvis vill byggnadsnämnden framhålla att det aktuella ärendel har behandlats i enlighet med de principer vi ansett oss kunna utläsa ur överinstansemas beslut. Nämnden vill dock samtidigt betona det väsentliga i att problemkomplexet ingående penetreras i samband med den nu pågående lagstiftningen avseende markanvändning och byggande. Nämnden är helt införstådd med att olovligt byggande måste stävjas och att något verksamt

8 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 114

straff måsle finnas. Den nuvarande lagstiftningen kan dock vara mycket hård mot enskilda människor, så hård att rivningar faktiskt ytterst sällan blir verkställda.

Med stöd av vad ovan anförts vill byggnadsnämnden framhålla att nämnden icke finner några skäl föreligga till anmärkning mot byggnadsnämndens handläggning av rubricerade ärende,

JO meddelade beslut i anledning av klagomålen den 18 oktober 1974,

I beslutet anför JO följande.

I 70 § första stycket byggnadsstadgan föreskrivs bl. a. Har byggnad uppförts eller annan åtgärd vidtagits utan byggnadslov, där sådant erfordras, eller i strid mot godkända ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter, är ägaren av den fastighet, byggnad eller anordning, varom fråga är, skyldig att undanröja eller ändra det utförda i den mån nämnden finner nödigt att meddela föreläggande därom.

Av stadgandet framgår att byggnadsnämnden beträffande frågan om föreläggande skall meddelas har stor frihet att handla efter eget bedömande. Jag finner det inte vara möjligt att göra något generellt ultalande om hur denna bedömning skall ske, då hänsyn måsle tagas till omständigheterna i varje enskilt fall. Bedömningen fär dock inte styras av andra hänsyn än sådana som ryms inom ramen för stadgandets syfte. Jag vill även framhålla önskvärdheten av att ärenden av ifrågavarande slag i görligaste mån handläggs konsekvent.

Det beslut som avses med klagomålen går inte väl ihop med vad byggnadsnämnden tidigare åtgjort i ärendet. Något lagligt hinder att meddela beslut av sådant innehåll har dock inte förelegat och jag finner vad som förevarit inte ge mig fog för ingripande.

I ärendet har framkommit vissa spörsmål av principiell natur, som kan förtjäna beaktande vid det inom bostadsdepartementet pågående arbetet med översyn av byggnadslagstiftningen. Jag överiämnar därför ett exemplar av detta mitt beslut till bostadsdepartementet för kännedom.

Ärendet är härmed av mig slutbehandlat.

2.2 Naturvårdslagen

Naturvårdslagen (1964:822, omtryckt 1974:1025) (NVL) innehåller flera bestämmelser rörande bl. a. bebyggelse.

Enligt 7 § kan länsstyrelsen under vissa förutsättningar förklara område, som behöver särskilt skyddas eller vårdas, som naturreservat. I reservats-beslut skall anges bl. a. de inskränkningar i rätten att förfoga över fastighet som är nödvändiga för att trygga ändamålet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, täktverksamhet, uppodling, dikning, plantering och avverkning (8 §). Länsstyrelsen kan i särskilda fall medge undantag från föreskrifterna.

Då fråga uppkommit om bildande av naturreservat, kan länsstyrelsen för viss tid meddela förbud mot att utan styrelsens tillstånd vidta åtgärd beträffande det berörda området som strider mot syftet med de ifrågasatta reservatföreskrifterna (11 §).

Enligt 13 § kan länsstyrelsen som naturminne fridlysa till fastighet hörande naturföremål, som bör särskilt skyddas eller värdas. Fridlysningen

Prop. 1975/76:164 115

skall omfatta även erforderiigt markområde. I övrigt gäller samma bestämmelser som för naturreservat.

15-17 §§ innehåller särskilda bestämmelser till skydd för friluftslivet. För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv råder enligt 15 § slrandskydd vid havet, insjöar och vattendrag. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 m från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. När det behövs för att tillgodose syftet med strandskyddet, kan strandskyddsområdet utvidgas, dock högst intill 300 m från strandlinjen. Strandskyddet kan under vissa förutsättningar även upphävas.

Inom strandskyddsområde är det enligt 16 § första styckei förbjudet bl. a. att uppföra helt ny byggnad, att ändra befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än tidigare och att utföra grävnings- och andra förberedelsearbeten för sådan bebyggelse. Förbudet gäller inte all bebyggelse. Undantagna är bl. a. anläggningar som behövs för jordbmket, fisket och skogsskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål (16 § tredje stycket). Länsstyrelsen kan för särskilt fall medge undantag från bestämmelsema i 16 § första stycket.

Enligt 17 5 första stycket, som innehåller bestämmelser om s. k. stängselgenombrott, kan länsstyrelsen, om det på område som är av betydelse för friluftslivet eller i områdets närhet finns stängsel som hindrar eller försvårar tillträdet till mark där allemansrätt råder, förelägga stängselhållaren att anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart att stängslet endast avser att stänga allmänheten ute från området, kan föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Bestämmelsema om stängsel äger motsvarande tillämpning beträffande dike. Har någon utan byggnadsnämndens tillsländ salt upp skylt varigenom allmänheten avvisas från visst område, kan nämnden förelägga den som är ansvarig för åtgärden att ta bort skylten (17 § andra och tredje styckena).

Enligt 18 § krävs i princip tillstånd av länsstyrelsen för läkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter för annat ändamål än markinnehavarens husbehov.

Område, inom vilket särskilda åtgärder behövs för att skydda eller vårda naturmiljön men som inte lämpligen bör avsättas till naturreservat, kan enligl 19 § av länsstyrelsen förklaras som naturvårdsområde. I beslutet härom skall föreskrivas de inskränkningar i nyttjandet av fastighet som behövs, såsom förbud mot eller föreskrifter i fråga om byggnad, upplag och schaktning. Bestämmelserna i 19 § är inte tillämpliga på bebyggelse - men däremot på andra arbetsföretag - inom område som ingår i fastställd generalplan, -Stadsplan eller byggnadsplan.

Om byggnad som inte ligger inom område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan lämnats att förfalla, kan länsstyrelsen förelägga ägaren att riva eller iståndsäita byggnaden eller på annat sätt avhjälpa skadan (21 §).

Bestämmelser om straff, vite och handräckning meddelas i 37-39 §§. En-

Prop. 1975/76:164 116

ligt 37 5 försia stycket - såvitt nu är av intresse - kan den dömas till böter eller fängelse i högsl sex månader som uppsåtligen eller av oaktsamhet.

1. brytermot förbud eller föreskrift som meddelats enligt 8 5,

2. brytermot förbudet i 16 5 första stycket att uppföra ellerändra byggnad,

3. bryter mot 17 5 andra styckei, om inle gärningen är ringa eller

4. ulföriäki i strid mol 18 5 eller föreskrift som meddelais i samband med tillstånd till företaget.

Utbyte av brott som avses i punkt 4 skall enligt 37 § andra stycket förklaras förverkat, om det inte är uppenbart obilligt.

Den som gjort sig skyldig till gärning som avses i 37 § kan förpliktas att ersätta kostnad som föranleds därav (38 §).

Har någon begått gärning som avses ovan i punkterna I, 2 eller 4, kan länsstyrelsen vid vite förelägga honom att vidta rättelse. Överexekutor kan meddela handräckning för sådant ändamål. Ansökan om handräckning får göras av allmän åklagare, statens naturvårdsverk, länsstyrelsen eller den kommunala myndighet som handhar naturvårdsfrågor. Beträffande handräckning äger bestämmelserna i 191 5 UL motsvarande tillämpning.

Föreläggande enligt 17 § första stycket får förenas med vite. Åtlyds inte föreläggandet, skall utmätningsmannen föranstalta om att åtgärden vidtas, om länsstyrelsen begär det.

Även byggnadsnämnds föreläggande enligt 17 § tredje stycket får förenas med vite. Om föreläggandet inte åtlyds, kan nämnden låta vidta åtgärden på den försumliges bekostnad (39 §).

Flera av de ovan redovisade bestämmelserna gmndar sig på förslag i prop. 1974:166 och trädde i kraft den 1 januari i år. Propositionen föranleddes bl. a. av förslag av naturvårdskommittén i betänkandet (Ds Jo 1974:1) Naturvård 1, Strandskydd, Landskapsvård, Förvaltning.

I betänkandet tog kommittén upp bl. a. frägan om påföljd vid överträdelse av vissa bestämmelser i NVL. Kommittén redovisade därvid en framställning från en länsstyrelse om påföljd för underiåtenhet att söka tillstånd till täktverksamhet. I framställningen anfördes att nägon form av ekonomisk sanktion syntes påkallad för att motverka olaga grusexploalering. Som lösning på problemet föreslogs antingen skadeståndsskyldighet gentemot det allmänna eller någon form av förverkande till statsverket av gmsets värde eller del därav.

Kommittén framhöll att överträdelse av förbud eller bestämmelse enligt NVL i olika fall kan medföra betydande ekonomisk vinst. Detta förhållande kunde enligt kommittén inte beaktas i tillräcklig utsträckning med dä gällande bestämmelser. Fömtsättningar borde därför tillskapas att - i överensstämmelse med vad som i allmänhet gäller för brott som medför vinning - förverka den med verksamheten förbundna vinslen eller del av denna. Kommittén föreslog därför en bestämmelse med sådan innebörd.

Kommitténs förslag tillstyrktes under remisst)ehandlingen av naturvårds-

Prop. 1975/76:164 117

verket, planverket, några länsstyrelser. Svenska naturskyddsföreningen och Svenska turistföreningen. Naturvårdsverket ansåg att också hus som byggts i strid mot förordnande enligt NVL borde kunna anses som utbyte av brott. En länsstyrelse avstyrkte kornmitténs förslag under motivering att förver-kandepåföljd syntes alltför sträng. Vattenlagsutredningen framhöll att det många gånger måste vara svårt att bestämma storleken av utbytet.

Departementschefen framhöll (prop. 1974:166 s. 120) att man i fråga om åtskilliga av de i 37 § straffbelagda gärningarna inte kan tala om någon vinning genom förseelsen i fråga. I andra fall, t. ex. uppförande av byggnad utan tillstånd, skulle en regel om förverkande bereda stora svårigheter vid tillämpningen. Enligt departementschefens mening borde en förverkanderegel begränsas till olaga täktverksamhet, där regeln uppenbariigen kan fylla en praktisk funktion.

Riksdagen biföll propositionsförslaget (JoU 52, rskr 405).

2.3 Miljöskyddslagen

ML är lillämplig på miljöfariig verksamhet varmed avses utsläppande av avloppsvatten m. m. från mark, byggnad eller anläggning i vattenområde samt användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vattenområde eller medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant (1 §). Regeringen kan med avseende på viss del av landet förbjuda utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas i vattenområde (8 §). Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet kan ansöka om tillstånd lill verksamheten hos koncessionsnämnden för miljöskydd (9 § första stycket). Enligt 10 § kan regeringen föreskriva att vissa åtgärder som innebär miljöfariig verksamhet inte lär vidtas utan att koncessionsnämnden lämnat tillstånd eller anmälan gjorts hos naturvårdsverket eller länsstyrelsen. Naturvårdsverket eller i vissa fall länsstyrelsen kan dock enligt 12 § miljöskyddskungörelsen (1969:388, ändrad senast 1972:224) efter prövning i varje särskilt fall medge undantag från sådan skyldighet att söka tillstånd (dispens). I 2, 5, 7, 8 och 10 §§ miljöskyddskungörelsen har angivits vilka åtgärder som inle får vidtas utan tillstånd eller dispens eller utan föregående anmälan.

1 lillståndsbeslut skall enligt 18 § ML noggrant anges den miljöfariiga »verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Åsidosätter någon villkor som angetts i lillståndsbeslut och är avvikelsen betydande, kan koncessionsnämnden förklara tillståndet förverkat och förbjuda fortsalt verksamhet (23 5 ML),

I 384 55 ML meddelas bestämmelser om tillsyn. Enligt 38 5 skall tillsynsverksamheten utövas av statens naturvårdsverk och länsstyrelserna. Finner tillsynsmyndighet att olägenhet av betydelse från allmän synpunkt uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfariig verksamhet, kan myndighelen meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka

Prop. 1975/76:164 118

olägenheten (39 5). Har tillstånd enligt ML inte givils, kan länsstyrelsen enligt 40 5 första stycket ML meddela föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som är uppenbart behövligt för att bestämmelserna i ML skall efterievas. 1 brådskande fall eller när särskilt skäl eljest föreligger får föreläggandet ges omedelbart och i annal fall försl sedan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd och anvisningar. Åsidosätter tillståndshavare villkor som angivits i tillståndsbeslutet, kan länsslyrelsen förordna om rättelse pä hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidta rättelse (40 5 tredje slyckel), I beslut om föreläggande enligt 40 5 kan länsstyrelsen utsätta vite (40 5 fiärde styckei). Har tillstånd enligt ML inle meddelats, kan koncessionsnämnden på hemställan av statens naturvårdsverk besluta om förbud mot miljöfariig verksamhet, som inte är tillåtlig enligt ML eller meddela föreskrift om försiktighetsmått (41 5).

Enligt 45 5 ML kan böter eller fängelse i högst ett år ådömas bl. a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bryter mol förbud som meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 5,

2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen meddelat enligt 10 5 första stycket ulan att undantag har medgivits eller

3. åsidosätter villkor i tillståndsbeslut så att allmän eller enskild rätt kan kränkas.

Har någon begått gärning som avses i punkterna 1-3, kan överexekutor meddela handräckning för alt åstadkomma rättelse. 1 fräga om sådan handräckning gäller samma regler som för handräckning enligt 191 5 UL, Berörs allmänna intressen, fär ansökan om handräckning göras av statens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår. Om föreläggande enligt 40 5 första eller andra stycket inte åtlyds, skall utmätningsmannen på anmodan av länsstyrelsen ombesörja att åtgärd vidtas (47 5 ML).

Beslut i fråga om bl, a. tillstånd enligt ML och beslut i fråga som avses 141 5 MLblirgällandenärbeslutet vunnit laga kraft. I beslutet kan förordnas att det skall lända till efterrättelse omedelbart. Beslut i fråga som avses i 40 5 ML länder till efterrättelse omedelbart, om inte annat förordnas (49 5 ML).

2.4 Hälsovårdsstadgan

Hälsovårdsstadgan (1958:633, ändrad senast 1972:675) (HS) innehåller materiella bestämmelser som syftar till att hindra att sanitär olägenhet uppkommer. Där finns bestämmelser om bl. a. bostäder, lokaler av olika slag, vattenförsörjning, vatten- och luftförorening, anläggning och upplag för industriell verksamhet. HS gäller inom både tät- och glesbyggda områden. 1 vissa hänseenden gäller strängare beslämmelser för område med fastställd stads- eller byggnadsplan, s. k. hälsovårdstätort. Det ankommer på hälsovårdsnämnden att utöva den närmaste tillsynen över den allmänna hälsovården inom kommunen (2 5)-

Prop. 1975/76:164 119

I 14 kap, HS finns beslämmelser om hälsovårdskontroll, enligt vilka hälsovårdsmyndigheterna på olika sätt kan ingripa mot missförhållanden. Enligt en inledande, allmän bestämmelse(71 5) fär hälsovårdsnämnd antingen omedelbart eller efter råd eller uppmaningar och skäligt anstånd meddela föreläggande och förbud som anses behövliga för efterievnad av bl, a. HS och lokal hälsovårdsordning. Närmare bestämmelser om vad hälsovårdsnämnds beslul enligt 71 5 kan avse ges i 72 5- Där nämns bl, a. föreläggande att inom viss tid vidta åtgärd för alt undanröja bristfällighet hos byggnad eller annan egendom och förbud mot att använda lägenhet eller lokal för avsett ändamål lill dess förekommande bristfällighet har undanröjts.

Föreläggande och förbud kan allt efter omständigheterna riktas mot ägare eller nyttjanderättshavare eller mot bådadera (73 5)- Hälsovårdsnämnd kan enligt 75 5 föreskriva vite för underiåtenhet att rätta sig efter föreläggande eller förbud. Om någon underiåter all utföra arbete eller vidta åtgärd som åligger honom enligt bl. a. HS eller lokal hälsovårdsordning, kan nämnden under vissa förutsättningar låta verkställa arbetet eller åtgärden på den försumliges bekostnad. Hälsovårdsnämnd kan förordna att dess beslut skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan (86 5).

3 Bygglagutredningens förslag och remissyttranden över detta

3.1 Utredningen

I sitt betänkande Markanvändning och byggande (SOU 1974:21) redovisar bygglagutredningen de principer som enligt utredningens mening bör läggas till gmnd för den framtida plan- och byggnadslagstiftningen. Uiredningen tar därvid upp bl. a. frägan om påföljd vid överträdelse av lagstiftningen (s. 385 och 386).

Utredningen konstaterar att ett vanligt brott mot gällande byggnadsbestämmelser är att byggnad uppförs ulan att erforderiigt byggnadslov sökts. Erfarenheterna har enligt utredningens mening visat att de nuvarande påföljderna är otillräckliga för att avhålla frän sådant olovligt byggande. Utredningen konstaterar vidare alt det inom ramen för ett system av den typ som föreslås i betänkandet är om möjligt ännu viktigare att olovligt byggande kan beivras på ell meningsfullt sätt. Utredningen anser därför att andra och strängare påföljder bör föreskrivas i blivande byggnadslag.

Vid olovligt byggande är ofta del väsentligaste intresset att få bort det som uppförts. Enligt bygglagutredningens mening bör tyngdpunkten i ett framtida påföljdssystem ligga på regler som tillgodoser detta intresse. Ansvaret för att åtgärder vidtas bör i första hand ligga på byggnadsnämnden som det primära lillsynsorganet. Enligt utredningen bör reglerna till att börja

Prop. 1975/76:164 120

med självfallet ge nämnden möjlighet att vid vite förbjuda att olovligt påbörjat byggnadsarbete fortsätts.

Då det gäller situationer då samhället först i efterhand upptäcker det olovliga byggandet kan man enligt utredningen skilja pä olika fall. Ofta är det uppenbart att det olovligt uppförda inte kan tillåtas stå kvar. För dessa fall anser utredningen att nämnden bör ha befogenhet alt vid vite ålägga den byggande att på egen bekostnad bortskaffa det olovligt byggda vid äventyr att detta eljest genom nämndens försorg bortskaffas på den byggandes bekostnad. Denna påföljd bör kunna tillämpas oberoende av eventuella straffrättsliga påföljder. Tillämpningen av nu gällande handräckningsbestämmelser i BL har enligt utredningen i avsevärd grad försvårats pä gmnd av att verkställigheten förhalas genom överiåtelse av fastigheten. I likhet med vad som gäller beträffande uppruslningsåläggande och användningsförbud enligt bostadssaneringslagen (1973:531, ändrad senast 1974:821) anser utredningen att beslut om rivning av olovligen uppförd byggnad bör gälla även mot ny ägare av fastigheten.

I vissa fall kan det enligt utredningen vara mera tveksamt om det olovligt uppförda kan få vara kvar. Vid en legal efterprövning kan det kanske visa sig att det olovligt uppförda kan tillåtas stå kvar, måhända efter vissa ändringar. 1 sådana fall anser utredningen att byggnadsnämnden bör ha möjlighet att, innan andra åtgärder vidtas, bereda ägaren tillfälle att inom viss tid ge in ansökan om lov till företaget. Om ansökan inte inkommer inom föreskriven tid eller om byggnadslov inte beviljas, bör byggnadsnämnden enligt utredningen ha möjlighet att förordna om rivning i enlighet med vad som nyss sagts. Beviljas byggnadslov bör byggnadsnämnden ha möjlighet att som villkor för detta föreskriva skyldighet att vidta de ändringar av det uppförda som kan vara erforderiiga.

Utredningen anser att det vid sidan av de här antydda reglerna bör finnas regler om straffansvar för den som åsidosätter skyldigheten alt söka erforderiigt byggnads- eller rivningslov. De nuvarande strafföesiämmelserna torde enligt utredningen böra föras över till en ny byggnadslag. Utredningen anser slutligen att möjligheterna till faktiska ingripanden bör vara frikopplade från reglerna om straff rättslig påföljd och inte vara underkastade särskilda preskriptionsregler.

3.2 Remissinstanserna

Många remissinstanser understryker det angelägna i att man kommer till rätta med det olovliga byggandet. Enligt länsstyrelsen I Stockholms län tyder stickprovsundersökningar på en ökning av det olovliga byggandet i länet. I en undersökning som omfattade 538 fastigheter konstaterades att det på 408 av dessa fanns någon form av olovlig bebyggelse. 1 ett skärgårdsområde upptäcktes 80 fall av nybyggnad - fördelade pä 44 fastigheter - där ansökan om byggnadslov inte hade gjorts. En viktig orsak till att

Prop. 1975/76:164 121

bebyggelse uppförs utan lov och oftast fär stå kvar är enligt länsstyrelsen alt mänga byggnadsnämnder har för små resurser för kontroll på fältet och även bristande administrativa möjligheter att verkligen engagera sig i ärenden om olovlig bebyggelse. Vidare har information och upplysning till allmänheten inte gått ul i tillräcklig omfattning. I kombination med en svar-tillämpad och omständlig lagstiftning, som många gånger tolkats på ett sätt som i första hand gynnat den som handlat olovligt, har följden blivit att de fiesta husen fått stå kvar. Nackdelen av varje enskilt fall har enligt länsstyrelsen av överprövande myndigheter ofta underskattats, då man inte insett dess roll i ett större sammanhang där företeelsen genom sin mångfald kan vålla problem för markanvändningsplaneringen och bl. a. la i anspråk t. ex. strandområden som annars avselts för framtida allmänt nyttjande. Länsstyrelsen konstaterar vidare att de låga straffsatser som för närvarande tillämpas inte har någon som helst avskräckande effekt och att preskriptionstiden om två år gör att lagreglerna saknar praktisk betydelse då det är vanligt alt ett ä två är kan gå innan olagligt uppförd bebyggelse upptäcks.

Kommunförbundet anför att möjligheten till handräckning enligt 148 § BL är effektiv från den synpunkten alt prövning inte först behöver ske av domstol. Emellertid är tillämpningsområdet för 148 § begränsat till de fall av överträdelse som återfinns i 147 § BL. I andra fall fär man använda sig av befogenheterna i 70 § BS varvid domstolsprövning krävs, vilket anses vara en onödig omgång. Del omständliga förfarandet enligt nuvarande ordning påtalas även av fiera andra remissinstanser. Länsstyrelsen i Hallands län t. ex. anför ati myndigheiernas nuvarande möjligheter att genom vitesförelägganden, handräckning m. m. fä en olovligt utförd åtgärd (av beskaffenhet att inte kunna godtas i efterhand) undanröjd i förstone kan synas vara tillräckliga. Genom de generösa besvärsmöjlighelerna och genom myndigheternas långa handläggningstider samt inte minst genom överiåtelse av äganderätten lill den fastighet som omfattas av t. ex. ett vitesföreläggande sätts emellertid erfekliviieten i systemet nära nog helt ur spel.

Flertalet remissinstanser som yttrar sig i frågan framhäver det angelägna i att samhället ges bättre möjligheter att sätta stopp för det olovliga byggandet. Länsstyrelsen i Stockholms län framhäller särskilt viklen av att åtgärder sätts in omedelbart för att lokalisera och ta bort olämplig bebyggelse så att den inte får status av "pågående markanvändning" och hindrar en kommande planläggning enligt bygglagutredningens lagförslag. Härvid bör personella och ekonomiska resurser ställas till byggnadsnämndernas förfogande samtidigt som BL och BS snabbt ändras enligt de intentioner som bygglagulredningen föreslagit i sitt betänkande. En hell ny markanvändningslagstiftning bör inte avvaktas. Planverket hälsar förslaget om effektivare lagstiftning gentemot olovligt byggande med tillfredsställelse. Det bör dock enligt verket göras en skillnad på sådana byggen där lov hade kunnat beviljas och sådana där lov inte kan påräknas. En slor del av nuvarande olovliga byggnadsföretag torde innebära endast mindre åtgärder avseende till- och

Prop. 1975/76:164 122

ombyggnader, omfärgning av fasader m. m. Genom viss begränsning av byggnadslovsplikten inom en del områden borde kontrollresurserna enligt verket kunna koncentreras till de mest väsentliga fallen. Även de statliga resurserna måste avstämmas mot utökade arbetsuppgifter.

Förslaget att lagstiftningen gentemot det olovliga byggandet skall effektiviseras liljstyrks också av/w>7ö7;f/;öv'e/SA'rt«e or/? fi/efa/ie, riksantikvarieämbelel, naiuivårdsverkei, länsstyrelserna I Östergötlands, Gotlands, Göteborgs och Bohus, Hallands. Skaraborgs. Västmanlands. Kopparbergs och Jämtlands län, Fagersta, Falkenbergs, Haninge, Härnösands, Kalmar, Karlstads, Kinda, Markaryds, Motala, Mönsterås, Nacka, Norrtälje. Nässjö, Skövde, Stockholms, Söderköpings, Tyresö, Umeå. Valdemarsviks, Varbergs och Vilhelmina kommuner saml Föreningens Sveriges kommunalafönvltningsjurisier. Svenska kommunal-tekniska föreningen och Föreningen Sveriges siadsarkiiekier.

Länsstyrelsen i Gotlands och Hallands län samt Motala kommun lillslyrker all tyngdpunkten i lagstiftningen läggs på att inom rimlig tid få del olovligt uppförda eller utförda undanröjt. Denna inriktning av påföljdssysiemet synes förutsättas även av de remissinsianser som efterlyser effektivare regler för handläggningen av påföljdsärenden.

Kommunförbundei anser att man bör överväga att medge generell möjlighet till handräckning utan den begränsning av tillämpningsområdet till 148 § BL som f. n. gäller och utan domstolsprövning. Byggnadsnämnden bör vidare, sedan ett föreläggande vunnit laga kraft, kunna direkt begära exekutiva åtgärder. Det ter sig enligt förbundet som en onödig omgång att nämnden skall behöva få befogenheten domfäst. En annan begränsning i de nuvarande ålgärdsmöjligheterna består däri att, vid underiåtenhet att utföra arbete eller vidta annan åtgärd enligt 70 § andra stycket BS, endast vitespåföljden står till byggnadsnämndens förfogande. Påföljden att vid tredska åtgärden verkställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad bör enligt förbundet kunna ifrågakomma vid föreläggande enligt båda de fall som nu omfattas av 70 § BS, Påföljden att åtgärd vidtas på vederbörandes bekostnad anses böra gälla även ny ägare. Allmänt bör man enligl förbundet sträva efter att i göriig män begränsa den dubbelprövning som nu sker i såväl administrativ som judiciell väg. Varje extra möjlighet att få ett åtgärdsbeslut prövat i den ena eller andra ordningen medför givetvis motsvarande tidsutdräkt med åtgärdens verkställande och leder då till del resultatet att tvångsmedlet framstår såsom mindre effektivt. Liknande synpunkler framförs av Vilhelmina kommun. Enligl länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län bör del övervägas alt ersätta förfarandet enligt 70 5 BS med ell handräckningsförfarande genom överexekutor ungefär på sätl som anges i 148 5 BL, Handräckningsärenden bedömes i allmänhet vara av brådskande naturoch ges därför förtur i domstolsbehandlingen.

Länsstyrelsen I Siockholms län anser att lagstiftningen bör ges en sådan utformning att myndigheterna får starka möjligheter att snabbt få rättelse lill stånd. Som länkbara förbättringar av prövningssystemet nämner

Prop. 1975/76:164 123

länsslyrelsen ekonomiskt stöd (förskoiteringsmedel) åt kronofogdemyndigheten för att smidigare kunna effektuera ett handräckningsbeslut. Vidare föreslås en annan typ av lämplighetsprövning där husägaren själv skall bevisa företagets lämplighet från allmän synpunkt. Utgångspunkten för byggnadslovs- och dispensprövning i efterhand bör enligt länsstyrelsen givetvis i princip vara densamma som om huset inte uppförts. Husets värde kan inte heller rimligen fä påverka bedömningen, eftersom den som har råd att bygga ett dyrt hus i sä fall skulle få en fördel av detta. Eftersom erfarenheter frän tillämpning av föreskrifterna visar ett väsentligt hänsynstagande lill den kapitalinvestering som nedlagts i ett svartbygge, bör den nämnda principen enligt länsstyrelsen uttryckas direkt i lagtexten. Länsstyrelsen anser att det även kan ifrågasättas om inte den princip som föreslagits av naturvårdskommitién genom tillägg i 37 § naturvårdslagen kan tillämpas generellt för olovligt uppförd bebyggelse. Förslaget, som lyder "Utbyte av brott som avses i denna paragraf skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt", avser bl, a. olaga läkt, olovligt uppförd bebyggelse eller anordning inom strandskydds- eller naturreservatsområde. Innebörden skulle således bli att olovligt uppförd byggnad eller anordning kan förklaras förverkad till statsverket. Även naturvårdsverket och länsstyrelsen i Östergötlands län ifrågasätter om man inte bör införa en regel om förverkande.

Även länsstyrelserna i Östergötlands, Gotlands, Hallands, Skaraborgs, Kopparbergs och Jämtlands län, Kinda, Markaiyds, Nacka, Norrtälje, Nässjö, Söderköpings. Tyresö. Umeå, Valdemarsviks, Varbergs och Vilhelmina kommuner samt Svenska koininunal-iekniska jörenlngen och Föreningen Sveriges stadsarkitekter framhåller alt det behövs effektivare handläggningsregler för ärenden med syfte att sloppa olovligi byggande eller alt få bort det olovligt byggda.

Länsstyrelsen I Hallands län ifrågasätter om det inte vore en lämplig ordning att låta länsstyrelsen döma ut viten - eventuellt i länsrätten - samt att förslagsvis inte medge besvärsrätt över beslutet om utdömande. Enligl länsstyrelsens mening kommer rättssäkerhetssynpunkterna även vid den föreslagna ordningen att lillböriigen beaktas. Samma handläggningsordning anses kunna tillämpas beträffande förelägganden om verkställighet på den tredskandes bekostnad. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser alt det är angeläget att det införs en regel som säger att ärenden rörande korrektion av otillåtet byggande normalt skall behandlas med förtur. Enligt länsstyrelsen I Kopparbergs län bör planmyndigheten få möjlighet att vid kraftigt verkande påföljd och begäran om handräckning omedelbart kunna sioppa vad som olagligen uppförs. Myndighetens beslut bör enligt länsstyrelsen gälla utan hinder av förd klagan. Umeå kommun anser att de principer utredningen föreslär för att komma till rätta med olovligt byggande är riktiga. Dämtöver uttrycker kommunen den förhoppningen att det överprövningsförfarande som oftast kommer lill stånd i dessa ärenden kan genomföras tämligen snabbt. Genom ett snabbt förfarande skulle antalet besvärsärenden enligt kommunen troligen kunna komma att minskas då besvär ofta synes anföras

Prop. 1975/76:164 124

endast av det skälet att man vill vinna tid. Därtill kommer att ju längre tid en olovligt uppförd byggnad lär kvarstå desto mindre brukar förståelsen för ett beslut om rivning bli. Söderköpings kommun föreslåratl möjligheterna att klaga i högsta instans inskränks.

I anslulning till utredningens uttalande att byggnadsnämnden självfallet skall ha möjlighet att vid vite förbjuda att olovligt påbörjat byggnadsarbele fortsätts erinrar hovrätten över Skåne och Blekinge om att detta strider mot hittillsvarande uppfattning om användningen av vite. Hovrätten fömtsätter därvid, att olaga byggnadsarbete även i fortsättningen skall vara belagt med straff Stadgandet i 9 kap. 8 § rättegångsbalken att vite inte må föreläggas då straffar utsatt gäller visseriigen inle förvaltningsrätten men enligt praxis används enligt hovrätten inte vile då annan påföljd finns.

Förslagel att beslut om att olovligen uppförd byggnad skall rivas skall gälla även mol ny ägare av fasligheten tillstyrks av naturvårdsverket, länsstyrelserna i Östergötlands, Göteborgs och Bohus, Hallands, Västmanlands och Jämtlands län, Haninge. Kinda, Motala och Stockholms koininuner samt Föreningen Sveriges kommunalaförvaltningsjurisler. Även hovrätten över Skåne och Blekinge bilräder förslaget men ifrågasätter om inte ytteriigare åtgärder behövs för alt förhindra förhalning av beslutade åtgärder. Sålunda kan effekten av föreläggande om underiåtenhet av olika slag, som inte kan få fortsätta -1, ex, bristande underhäll av byggnad, användning av fastigheten på ett för närboende störande sätt - enligt hovrätten behöva förstärkas på enahanda sätl.

Enligt länsstyrelsen I Östergötlands län bör övervägas om inle en officiell registrering bör ske så att en köpare av en fastighet lätt kan fä upplysning om gällande föreläggande och förbud. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Västmanlands län och Kinda kommun.

Kalmar och Mönsterås kommuner pekar på problemet med olovlig rivning. I sådana fall kan man knappast kräva att fä den uppförd på nytt. I de fall alt det är fråga om en kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull byggnad är det dessutom omöjligt att återskapa de lidigare värdena vid ett åter-uppförande. För de fall att en olovlig och oönskad rivning uppdagas mäste det enligl kommunerna finnas handfasta möjligheter alt omedelbart på platsen sloppa verksamhetens fortsättande. En rivning över en natt måsle kunna åstadkomma starka påföljder.

Länsslyrelsen I Stockholms län anser att man bör införa höjda straffsatser och strängare straffmätning, vilket även medför längre preskriptionstid. Dessulom börenligt länsstyrelsen innehavet av en olovligt uppförd byggnad kriminaliseras.

Några remissinstanser påpekar att de av bygglagulredningen föreslagna åtgärderna är otillräckliga. Härnösands kommun anser sålunda alt utredningen lämnar problemet med svartbyggen olöst. Olofsiröms kommun framhåller att samhället inte ens i dag klarar av alll svartbyggeri och att frågan hur den föreslagna utökade byggnadslovsplikten skall administreras, kontrolleras

Prop. 1975/76:164 125

och registreras kvarstår olöst. Liknande uppfattning framförs av byggnadsnämnden i Halmstads kommun. Även Kalmars och Mönsterås kommuner ifrågasätter om inte ytteriigare skärpning av reglerna är nödvändig.

Sveriges villaägareförbund förklarar att man inte är övertygad om att de av bygglagutredningen föreslagna åtgärderna är det bäsla sättet att komma till rätta med problemet angående svartbyggen. Enligt förbundets erfarenhet torde bristema snarast vara att hänföra till tillämpningen av gällande regler. Förbundet framhåller som exempel att en kommun 25 år efter det en byggnadsåtgärd, som enligt kommunens mening fordrar byggnadslov men för vilken sådant aldrig begärts, meddelar rivningsföreläggande rörande till- eller ombyggnad av byggnad på fastighet, vilken innefattas i kommunens ex-proprialionsansökan. Om kommunen sålunda utnyttjar sina offentiigrättsliga befogenheter för att reducera sina egna kostnader för fastighelsförvärv, synes detta enligl förbundet näppeligen överensstämma med avsikten med att tillerkänna kommunen denna offentiigrättsliga behörighel. Förbundet ifrågasätter vidare om inte i själva verket kommunen får anses ha lämnat sitt tysta medgivande genom att man under den långa tid, som förflutit efter det "olovliga" byggandet inte vidtagit några åtgärder för att beivra detsamma samt om inte det "olovliga" byggandet preskriberats. Om, såsom utredningen föreställer sig, strängare påföljder än hittills bör införas när det gäller olovligt byggande, mäste också enligl förbundet i rättssäkerhetens intresse klarare regler än de utredningen skisserar införas, när byggnadslov erfordras och då så inte är fallel. Och dessa regler bör enligl förbundet självfallet gälla även när kommun, som privaträttsligt subjekt bygger.

4 Överväganden och förslag

4.1 Allmänt

De medel som samhället nu har för att upprätthålla efterievnaden av byggnadsförfatiningarna är av dels straffrättslig, dels administrativ karaktär. Som framgår av remissyttrandena över bygglagutredningens l)etänkande är kritiken stark mot det nuvarande systemet. Det är en nära nog allmän uppfattning bland de remissinstanser som yttrar sig i frågan att möjligheterna att komma till rätta med det olovliga byggandet är otillräckliga. De av länsstyrelsen i Stockholms län redovisade stickprovsundersökningarna ger en antydan om i vilken utsträckning sådant byggande kan förekomma. Resultaten är sannolikt inte representativa för landet i dess helhet - inte ens för länet - men styrker kravet från bl. a. länsstyrelsen att åtgärder bör sättas in snarast möjligt.

Remissinstanserna pekar på flera omständigheter som enligt deras mening bidrar till att systemet inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det anförs sålunda bl. a. att många byggnadsnämnder har för små resurser för kontroll

Prop. 1975/76:164 126

på tältet och bristande administrativa möjligheter att engagera sig i ärenden om olovligt byggande, alt förfarandet i samband med föreläggande, handräckning m. m, är omständligt, au reglerna nära nog kan sättas ur spel genom de möjligheter att förhala förfarandet som den byggande har och att straffet för olovligt byggande är alltför lågt. En remissinstans - länsstyrelsen i Stockholms län - påpekar t. ex. att de låga straffsatser som tillämpas f. n. inte har någon som helst avhållande effekt och att den korta preskriptionstiden - två år - gör att strafföesiämmelserna saknar praktisk betydelse, eftersom det är vanligt att ett ä två år kan gå innan olovligt uppförd bebyggelse upptäcks.

Det är naturiigtvis vanskligt att med någon säkerhet uttala sig om orsakerna till att del olovliga byggandet har fått en sådan utbredning som det på många håll i landet tydligen har. 1 en del fall beror del sannolikt på alt den byggande har bristfälliga kunskaper både om byggnadslagstiftningens innehåll och om de byggnadsbestämmelser som gäller inom området. Det är troligen långt ifrån ovanligt att en byggnadsåtgärd, som enligt BS är byggnadslovskrävande, av den byggande uppfattas som så bagatellartad eller eljest av sådan beskaffenhet att det framstår som osannolikt att den kan vara av någol intresse för byggnadsnämnden. Det kan f, ö, vara tveksamt om den stora allmänheten har klart för sig att byggnadslovsplikten numera gäller i hela landet. Den tidigare gällande ordningen då byggnadslov krävdes i princip endasl inom område med fastställd plan eller med utomplansbestämmelser torde fortfarande leva kvar hos många.

Ett annat inte ovanligt fall är att den byggande kontaktar personal hos byggnadsnämnden för att diskutera den planerade åtgärden. Får han då det beskedet att åtgärden visseriigen kräver byggnadslov men att något hinder mot lov sannolikt inte föreligger, uppfattas detta många gånger som liktydigt med ett byggnadslov och ett klartecken att genomföra åtgärden,

1 de situationer som nu har berörts kan man i stor utsträckning komma till rätta med del olovliga byggandet genom en förbättrad information om gällande bestämmelser, om syftel med dessa och om byggnadsnämndens uppgifter. Betydligt svårare är problemen i de fall som närmast åsyftas när man talar om olovligt byggande eller svartbyggen, nämligen när den byggande medvetet åsidosätter gällande bestämmelser. Som har anförts ovan framhåller fiera remissinstanser att nuvarande påföljder inte haren tillräckligt avhållande effekt. De bötesstraff som döms ut - om åtal över huvud taget kan väckas - uppges vara så låga alt de ibland inte motsvarar ens de kostnader som är förenade med ansökan om byggnadslov. Om byggandet inle innebär överträdelse av förbud som meddelats i eller med stöd av BL, är byggnadsnämndens möjligheter all få lill slånd rättelse dessutom begränsad och fömtsätter ett omständligt förfarande.

1 det inledande avsnittet har framhållits att det på senare år har genomförts fiera reformer som syftar till att stärka samhällets kontroll över marken. Om dessa reformer skall fä avsedd effekt, kan man givetvis inte acceptera

Prop. 1975/76:164 127

att samhällets planeringsinsatser motverkas genom att byggande sker utan den prövning som är fömtsätt i BL och BS. Olägenheterna är emellertid inte begränsade till planläggningssidan. Att byggnader eller byggnadsdelar uppförs utan byggnadslov innebär nämligen också bl. a. att de inte blir underkastade den byggnadskontroll som byggnadsnämndens prövning innebär. Det kan innebära t. ex. att kraven på hållfasthet, hygien och skydd mot brandfara inte blir beaktade i tillräcklig utsträckning.

Det nuvarande sanktionssystemet har varit i stort sett oförändrat i cirka 30 år. Det har således inte omfattats av den reformverksamhet som har förekommit inom andra delar av byggnadslagstiftningen och fyller uppenbariigen inte de krav som man måste kunna ställa i dagens samhälle. Om det olovliga byggandet skall kunna bemästras, är del nödvändigt att även sanktionssystemet reformeras så att det fyller rimliga anspråk på efTeklivitet och snabbhet utan att därmed rättssäkerheten åsidosätts.

4.2 Ett nytt påföljdssystem

Det nuvarande sanktionssystemet är, som har framgått av det fömt anförda, uppbyggt dels av regler som i första hand syftar till alt avhålla den enskilde från överträdelser av BL och BS, dvs. straffbestämmelser, dels av regler som ger samhället möjlighet att under vissa förutsättningar undanröja eller åstadkomma rättelse av olovligt utförda åtgärder. Även ett nytt sank-tionssyslem bör innehålla både sanktioner av repressiv karaktär och sanktioner som har till syfte att återställa det läge som har mbbats. Vid utformningen av ett nytt syslem bör särskilt tillses att möjligheterna att fä det olovligt utförda undanröjt eller rättat blir effektiva och enkla att tillämpa. Dessa möjligheter mäsle emellertid kompletteras med sanktioner som har ett avhållande syfte.

Vad först gäller nuvarande strafföestämmelser tyder fiera uttalanden i remissyttrandena över bygglagutredningens förslag på att beslämmelserna har begränsad eftekt. Många gånger inträder älalspreskription innan överträdelsen ens upptäcks. Det är dessutom troligt att anmälan till åtal inte är någon vanlig företeelse. I den riktningen pekar åtminstone en enkät som år 1973 gjordes hos ett 20-tal byggnadsnämnder Enkäten, som utfördes i anslutning till en inom dåvarande civildepartementet företagen undersökning av påföljdssystemet i BL och BS, visar nämligen att fiertalet av byggnadsnämnderna gjorde anmälan om åtal endast när överträdelsen bedömdes vara av allvariig karaktär.

Det är naturiigtvis möjligt att genom en straffskärpning markera den vikt samhället fäster vid att reglerna i BL och BS efterievs. Det kan ske t. ex. genom att i straflbestäm melserna anges att antalet dagsböter inte fär underskrida en viss nivå. En sådan åtgärd skulle emellertid knappast leda till några påtagliga förbättringar jämfört med dagens läge om den inte kombineras med organisatoriska förändringar eller förstärkning av äklagarmyn-

Prop. 1975/76:164 128

digheterna. Det är därför nödvändigt alt överväga ett system som helt eller delvis bygger på andra påföljder än de nuvarande.

Inom vissa områden har på senare är införts avgifter vid sidan av de ordinära påföljderna böter och fängelse. En sådan reglering genomfördes den 1 april 1973 på det trafikpolitiska området med syfte att motverka överträdelse av bestämmelser om högsta tillåtna last för bl. a. lastbilar. Enligt lagen (1972:435) om överiastavgift utgår sålunda överiastavgift, om t.ex. lastbil framförs med högre axeltryck än som är tillåtet. Avgiften, som beslutas av länsstyrelsen och påförs ägaren till fordonet, utgår oavsett om straff ådöms för överiaslen.

Även vid brott mot skattelagstiftningen utgår avgifter av olika slag. Skattetillägg utgår t. ex. om skattskyldig i självdeklaration eller annat skriftligt meddelande, avgivet till ledning vid den skattskyldiges taxering, lämnat oriktig uppgift. Skattetillägget, som i normalfallet beslutas av den lokala skattemyndigheten, utgår med 50 % av det skattebelopp som skulle ha undandragits om det oriktiga meddelandet följts. Också här utgår avgiften oavsett om straff ådöms. Bestämmelser om skattetillägg finns i 116 a, 116 b och 116d-j§§ taxeringslagen (1956:623).

Mycket talar för att ett avgiftssystem av den typ som nu har berörts skulle kunna bli ett effektivt hjälpmedel mot olovligt byggande. De böter som i dag döms ut för dessa förseelser uppgår, som vissa remissinstanser påpekar, många gånger till belopp som utgör endast en bråkdel av värdet av det olovligt byggda. Om man inför ett avgiftssystem, kan man fä en sanktion som anpassas bättre till delta värde och därigenom på ett helt annal sätt än böter verkar avhållande på dem som överväger att bygga utan byggnadslov.

När det gäller både överiastavgift och skattetillägg finns ett naturiigt underiag för beräkning av avgiften, nämligen överiastens storiek resp. storieken av det skattebelopp som skulle ha undandragits. I fråga om olovligt byggande kan emellertid förseelserna vara av de mest skilda slag och av varierande svårighetsgrad. Det är därför knappast möjligt att finna någon för alla dessa fall gemensam faktor som är lämpad att ensam utgöra underiag för ett avgiftsuttag. Om man skall införa särskild avgift för olovligt byggande, är det därför nödvändigl att bygga upp ett system med differentierade avgifter. Innan ett sådant system närmare diskuteras skall först något beröras de former av olovligt byggande som kan bli aktuella för ett sådant system.

4.2.1 Omfattningen av begreppet olovligt byggande

När begreppen olovligt eller olaga byggande används i dagligt tal, i massmedia och sannolikt även i de fömt berörda remissyttrandena avses sådana fall då byggande, som kräver byggnadslov, sker ulan sådant lov. Vilka ål-gärder som kräver byggnadslov finns angivet i 54 § 1 mom. BS. De kan lämpligen delas in i två huvudgrupper, nämligen åtgärder som är att hänföra

Prop. 1975/76:164 129

till nybyggnad och övriga åtgärder. Enligt 75 5 försia stycket BS skall lill nybyggnad hänföras

1. uppförande av helt ny byggnad,

2. till- eller påbyggnad av fömt befintlig byggnad,

3. ombyggnad eller annan ändring med avseende på byggnads yttre eller inre utförande av så genomgripande beskalTenhet att den kan anses jämföriig med ombyggnad,

4. byggnads inredande helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden fömt varit använd,

5. sådan förändring av byggnad som medför att byggnaden kommer att strida mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser och

6. annan förändring av byggnad, vilken i befintligt skick strider mot plan eller bestämmelser som nyss sagts, såvida ej fråga är om bostadsbyggnad med högst två bostadslägenheter eller därtill hörande uthus.

Av dessa fall kan uppförande av helt ny byggnad sägas utgöra den mest renodlade formen av olovligt byggande. Hämnder faller emellertid alla typer av byggnader, alltifrån fabriksbyggnader till mindre redskapsskjul. Även bortsett frän byggnadens storlek och ändamål, kan åtgärden vara av mer eller mindre allvariig art beroende pä planförhållandena inom området. Från allmän synpunkt måste det t. ex. anses som en betydligt mera kvalificerad Överträdelse om byggnad uppförs utan lov inom område där det råder nybyggnadsförbud - kanske också förbud mot bebyggelse enligt NVL- än om utomplansbestämmelser gäller i området.

Om man bortser från åtgärderna under punkt 3, där ingreppet i byggnaden alltid fömtsätts vara av genomgripande karaktär, kan det även i fråga om de fall som avses med punkterna 2 och 4-6 förekomma åtgärder av varierande svårhetsgrad. Till- eller påbyggnad (punkt 2) kan sälunda omfatta både sådana fall då den. urspmngliga byggnaden utgör endast en obetydlig del i den färdiga byggnaden och fall då det nytillkomna storieksmässigt är relativt obetydligt, t. ex. ett mindre förråd. Inredning för ändrad användning av byggnad (punkt 4) kan avse hela byggnaden eller bara en liten del av den, t. ex. en bostadslägenhet som inreds till kontor. Samma typ av skala kan tänkas också i fråga om åtgärderna under punkterna 5 och 6. På samma sätl som i de egentliga nybyggnadsfallen kan underiåtenhet att söka byggnadslov till nu avsedda åtgärder vara mer eller mindre kvalificerad, bl. a. beroende på om åtgärden samtidigt innebär att nybyggnadsförbud överträds.

De övriga åtgärder som enligt 54 § 1 mom. BS kräver byggnadslov är

1. sådan till nybyggnad ej hänföriig ändring av byggnad som berör konstmktionen av dess bärande delar eller av eldstäder, rök-eller ventilationskanaler eller som avsevärt påverkar dess planlösning eller yttre utseende,

2. sådan till nybyggnad ej hänföriig ändring av byggnad som innefattar inrättande av ledningar för vattenförsörjning eller avlopp och därmed förbundna anordningar samt mera väsentlig ändring av befintlig sådan ledning eller anordning,

3. ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat än-

9 Riksdagen 1976. I saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 130

damål än det, vartill byggnaden fömt varit använd som finns angivet på godkänd ritning,

4. uppförande eller väsentlig ändring av mur, plank eller därmed jämförlig anordning,

5. schaktning, fyllning eller annan liknande åtgärd inom tomt, såvida åtgärden innebär avsevärd ändring av höjdläget för tomten eller del därav,

6. inrättande av fast cistern eller annan fast anordning för hantering eller förvaring av brännbara vätskor, såvida åtgärden inte avser endast att tillgodose viss fastighets husbehov, samt

7. inrättande av upplag.

Enligt tredje stycket samma mom. krävs vidare byggnadslov för följande åtgärder inom område med stadsplan, nämligen

8. omfärgning av fasad som inte vetter mot kringbyggd gård eller annan sådan plats,

9. utbyte av taktäckningsmaterial,

10. rivning av byggnad saml

11. uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning.

Till de byggnadslovskrävande åtgärderna är slutligen att hänföra

12. rivning av byggnad inom område där förbud mot nybyggnad gäller enligt 35 § BL (1 mom. tredje stycket),

13. uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning inom område med byggnadsplan (1 mom. tredje stycket) samt

14. inrättande av bl, a, materialgård inom sådant område i närheten av befintlig eller tillämnad befästning m, m, där skyldighel att söka byggnadslov föreligger på gmnd av länsstyrelsens beslut (I mom. Qärde slycket).

Det bör anmärkas att bestämmelsema i 54 § 1 mom. BS inte har generell giltighet. De gäller sålunda inte i fråga om byggnad som tillhör staten eller landsting (2 mom. tredje stycket). 1 fråga om ekonomibyggnader för jordbmk, skogsbmk eller därmed jämförlig näring gäller beslämmelserna endast inom område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan (35 § BS). Enligt 54 § 2 mom. första och andra styckena BS kan dessutom vissa åtgärder vidtas i en- och tvåfamiljshus utan byggnadslov. Det gäller åtgärder beträffande ledningar för vattenförsörjning och avlopp saml en del andra invändiga ändringar i huset eller därtill hörande uthus. Slutligen kan länsstyrelsen medge befrielse från skyldighet att söka byggnadslov i fråga om industriområde som ligger avskilt och är i en ägares hand (54 § 3 mom. BS).

4.2.2 Avgiftssystemets utformning

A vgiftsunderlag

Det främsta syftet med att införa ett avgiftssystem är som fömt har anmärkts att man därigenom får helt andra möjligheter än f. n. alt bestämma påföljden på ett sådant satt att den kan antas avhålla från olovligt byggande. Avgiften kan m,a. o. bestämmas så att det blir ekonomiskt oförmånligt

Prop. 1975/76:164 131

att göra sig skyldig till sådant byggande.

Alt huvudsyftet är det nu angivna medför att avgiften i det enskilda fallet kan bestämmas på ett schablonmässigt sätt. Den skall således inte utgöra nägon direkt taxering av överträdelsens samhällsskadliga verkningar. Ett avgiftsuttag på schablonmässiga gmnder medför i sin tur att det skapas fömtsättningar för ett system som är förhållandevis enkelt och lätt att till-lämpa, vilket mäste anses utgöra en stor fördel.

1 det föregående har anmärkts att det föreligger vissa problem att finna ett för alla former av olovligt byggande lämpligt underiag för beräkning av avgiftens storiek. En tänkbar lösning är att anknyta avgiften till värdet av det byggda och att bestämma värdet enligt de regler som gäller för den allmänna fastighetstaxeringen. Dessa regler innebär i huvudsak följande.

Allmän fastighetstaxering skall enligt 12 § kommunalskattelagen (1928:370) (KSL) ske vart femte år. Bestämmelser om taxering finns även i taxeringslagen. Riksskatteverket (RSV) fastställer anvisningar för taxeringen.

Fastighet skall taxeras som jordbmksfastighet, då den används för jordbmk eller skogsbmk, och som annan fastighet, då den används för annat ändamål (7 § KSL).

- Av intresse i detta sammanhang är främst taxering av annan fastighet, i första hand sådana med en- och tvåfamiljshus.

Vid taxeringen av annan fastighet skall i princip redovisas två delvärden, nämligen markvärde och byggnadsvärde (10 § KSL). Med markvärde skall enligt punkt 3 a i anvisningarna till 10 § KSL förstås värdet av taxeringsenhetens mark och markanläggningar. Med annan fastighets byggnadsvärde skall enligt punkt 3 b i samma anvisningar förstås värdet av de byggnader som hör till taxeringsenheten. Som byggnadsvärde skall redovisas det mervärde som taxeringsenheten har på gmnd av att den är bebyggd.

Enligt RSV:s anvisningar beträffande värdering av småhusfastighet skall byggnadsvärdet beräknas som summan av värdet av varje hus som hör till taxeringsenheten. Med småhus avses byggnad, vars ändamål är att utgöra bostad åt högst två familjer för permanent boende eller för fritidsändamål. I riktvärdet för småhus innefattas även värde av utrymmen i de byggnader som utgör komplement till småhuset i funktionellt avseende, t. ex. garage, bastu eller förråd. Vid värderingen av småhus skiljer man mellan permanenthus och fritidshus.

För i princip varje småhusfastighet skall fyra värdefaktorer bestämmas, nämligen klass för hustyp, storieksklass, åldersklass och standardklass. Bestämmande för val av klass för hustyp är bl, a, antalet våningar i huset. Siorieksklassen besiäms främsl med hänsyn till byggnadens bostadsyta. Inlervallel i varje storieksklass är 15, 20 eller 25 m. Inlervallel om 15 m gäller för de klasser som omfattar byggnader med högst 100 m bostadsyta. Detta innebär t. ex. att sådana byggnader som har en bostadsyta om 86 m tillhör samma storieksklass som byggnader med en bostadsyta om 100 m.

Prop. 1975/76:164 132

För de klasser som omfattar byggnader med 101-200 m bostadsyta är inlervallel i varje klass 20 m. Däröver - 201-300 m-är inlervallel 25 m.

Åldersklassen bestäms främst med hänsyn till byggnadsåret. Vid större tillbyggnad bör enligl RSV:s anvisningar åldersklassen väljas mellan tidpunkterna för nybyggnad och för tillbyggnad. Avvägningen däremellan bör ske mot bakgrund i första hand av tillbyggnadens storlek och kostnaden för denna.

Standardklassen bestäms främst med hänsyn till byggnadens utrustning och biutrymmesstandard.

Sedan de olika klasserna bestämts kan med ledning därav byggnadsvärdet utläsas i särskilda byggnadsvärdelabeller.

Det skulle otvivelaktigt innebära vissa fördelar om fastighetstaxeringen kunde utnyttjas när man skall bestämma avgifi för olovligt byggande. Förulom att värdet av det byggda måsle anses utgöra en naturiig utgångspunkt för beräkning av avgiftens storiek, medför en koppling till fastighetstaxeringen den fördelen att värdet kan bestämmas med hjälp av ett värderingsinstrument som är godtaget av samhället. De för taxeringen upprättade byggnadsvärdelabellerna kan i nuvarande uiformning användas när det olovligt byggda är en helt ny bebyggelseenhet. Avgiften kan då bestämmas så att den motsvarar byggnadsvärdet eller en del av della. När del gäller andra lyper av byggande stöter man emellertid på problem. Så är fallet i fråga om t. ex. tillbyggnader eller uppförande av ny komplementbyggnad. Som har framgått av del ovan anförda bygger nämligen taxeringen bl. a, på en indelning av byggnaderna i storieksklasser, vars intervaller är så stora alt även betydande tillbyggnader kan utföras utan att detta medför att byggnaden kommer i en högre storleksklass, Å andra sidan kan det inträffa också att en relativt obetydlig tillbyggnad kan leda lill att högre storieksklass blir tillämplig. Dessa problem kan sannolikt bemästras genom att ett tabellverk med ett större antal storieksklasser arbetas fram. Däremot torde det inte vara möjligt att inom ramen för taxeringssystemet nå en lösning för sådana fall där byggnadsåtgärder inle kommer till uttryck i form av höjt taxeringsvärde.

Det nu anförda visar att det inte är någon lämplig lösning alt anknyta avgifterna till lastighelstaxeringen. Det torde därmed också vara uteslutet att använda värdet av det olovligt byggda som underlag för avgiftsberäkningen. Om man skall ha ett för alla typer av olovligt byggande gemensamt avgiftsunderiag är det således nödvändigl att söka en annan lösning. Den enda tänkbara utvägen torde därvid vara att utgå ifrån den s. k, byggnadslovstaxan, beträffande vilken bestämmelse finns i 8 5 BS.

Enligl dessa bestämmelser får länsstyrelsen på framställning av kommun utfärda taxa för avgifter att eriäggas av den som hos byggnadsnämnden påkallar åtgärd, vilken föranleder ritningsgranskning, besiktning eller annan tids- eller kostnadskrävande förrättning. Länsstyrelsens prövning syftar till att kontrollera att avgifterna inte överstiger vad som kan anses motsvara

Prop. 1975/76:164 133

kommunens självkostnader. Länsstyrelsens beslut konstituerar en rätt för kommunen att ta ut avgifter enligt taxan, däremot ingen skyldighet.

Med anledning av förslag i prop, 1975:107 har riksdagen (CU 29, rskr 220) givit regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter hos byggnadsnämnd och att överiåta åt kommun att meddela sådana föreskrifter. Bemyndigandet innebär således att det blir möjligt att överiämna hela avgiftsprövningen till kommunen. I propositionen (s. 10) uttalade föredraganden alt avgifternas belopp bör göras beroende av byggnadsföretagets omfattning och den mängd arbete som, genomsnittligt sett, brukar läggas ned på ett ärende av den beskaffenhet det gäller.

Taxorna för avgifter hos byggnadsnämnd har varit relativt likformiga i landets kommuner. Detta förklaras främst av att s. k. normalförslag har utfärdats och blivit vägledande för taxornas utformning i fiertalet kommuner. Ett nytt normalförslag till taxa för byggnadslov m. m, har nyligen utarbetats av Svenska kommunförbundet i samarbete med statens planverk. Avsikten med det nya förslaget är att åsladkomma en bättre anpassning än tidigare lill det aktuella kostnadsläget och att ge möjlighet till en förenklad till-lämpning. Förslaget är vidare grundat på tanken all varje kommun för sig skall kunna besluta om önskad koslnadstäckningsgrad.

Taxan i det nya normalförslaget kan sägas vara uppbyggd av två komponenter, ett grundbelopp och en objektfaktor. Grundbeloppet är avsett alt faslslällas åriigen på grundval av löneläget för berörd personal vid byggnadsnämnderna enligt kommunförbundets lönestatistik. I normalförslagei har grundbeloppet baserats på kostnadsläget år 1974 och satts till 100 kr, I taxan har byggnadslovsärendena indelats i nio olika grupper. Till grund för gruppindelningen ligger uppgifterom normal tidsåtgång för handläggning av olika ärendetyper, Tidsålgången har uttryckts som en objektfaktor. Avgiften för en ålgärd bestäms på så sätt att grundbeloppet multipliceras med den för åtgärden bestämda objektfaktorn. För enfamiljshus t. ex, är objektfaktorn 5,0, vilket medför att avgift skall utgå med 500 kr.

Objektfaktorerna är avsedda att ge de inbördes relationerna i fråga om tidsåtgång mellan olika ärenden. Gmndbeloppet däremot är ett uttryck för kostnadsutvecklingen. Inträffar kostnadsförändringar eller vill kommunen förändra kostnadstäckningsgraden, är avsikten att kommunen skall besluta om ändring av gmndbeloppet.

För fall där förhållandena är särpräglade innehåller normalförslaget bestämmelser som ger byggnadsnämnden möjlighet att besluta antingen om skälig tilläggsavgift eller om reduktion av avgiften enligt taxan.

Avgiften omfattar granskning av de handlingar som behövs för prövningen, erforderiiga besiktningar samt meddelande av byggnadslov och bevis om slutbesiktning. Avgiften innefattar också tid för nödvändiga resor inom kommunen.

1 en del byggnadslovsärenden är det nödvändigt att s. k. nybyggnadskarta upprättas (jfr 2 § tredje stycket och 55 § I mom. andra stycket BS). I vissa

Prop. 1975/76:164 134

fall krävs vidare att mätningslekniska åtgärder, t. ex. utslakning och lägeskontroll av byggnad, skall företas (jfr 63 § och 64 § 1 mom. BS). Enligt normalförslaget utgår särskild avgift för nybyggnadskarta som byggnadsnämnden tillhandahåller och för mätningstekniska åtgärder. Avgift utgär med belopp som byggnadsnämnden påförs av den konsult som anlitas för ändamålet. Dessa bestämmelser är avsedda för kommuner, som saknar egen mätningsorganisation och som därför anlitar lantmäteriverket eller annan konsult. Kommuner som själva ombesörjer hithörande uppgifter förutsätts anta särskild taxa för denna verksamhet, vilket kan ske med stöd av 1 § tredje slycket lantmäteritaxan (1974:337). Enligt uppgift från kommunförbundet uppgår kostnadema för nybyggnadskarta, utslakning och lägeskontroll i fråga om småhus normalt till 1.200-1.500 kr.

Avser byggnadslovsärende uppförande av enfamiljshus kan den sammanlagda avgiften således beräknas normalt uppgå till 1.700-2.000 kr., varav 500 kr. utgör avgift för meddelande av byggnadslov m. m. och återstoden avgift för nybyggnadskarta och mätningstekniska åtgärder.

Det bemyndigande som regeringen har fått genom riksdagens beslut att godta förslaget i prop. 1975:107 innebär som har nämnts att hela avgiftsprövningen kan överiämnas till kommunerna. Detta kan medföra - på samma sätt som dagens bestämmelser på området - all avgifistaxan kommer att variera från kommun till kommun. En övre gräns för avgifterna finns dock genom att självkostnadsprincipen skall följas och avgiftsrätten således inte får utövas i vinstsyfte.

Det kan visserligen anföras betänkligheter mot att som underlag för beräkning av avgifter för olovligt byggande använda en taxa som kan ha olika utformning i olika kommuner. Det kan fä till följd att avgiften för en viss typ av olovligt byggande inte blir densamma i alla kommuner. Risken för olikheter kan emellertid reduceras. Det kan till att börja med ske genom att man vid beräkning av avgift inte tar hänsyn till den möjlighet som enligt taxan föreligger att genom höjning eller sänkning av byggnadslovsavgiften beakta särpräglade förhållanden. Avgiften för olovligt byggande kan m. a. o. bestämmas med utgångspunkt i taxans bestämmelser för normalfallet. Risken för olikheter kan reduceras ytteriigare, om man också bortser från sädana avgifter som eriäggs för nybyggnadskarta, utslakning och lägeskontroll av byggnader samt för andra mätningstekniska åtgärder. Som har framgått av det ovan anförda fömtsätts kommuner med egen mätningsorganisation anta särskild taxa för sädana åtgärder, medan andra kommuner förväntas ta ul avgift med belopp som byggnadsnämnden påförs av den konsult som anlitas för ändamålet. Om man har så skiftande sätt att debitera avgift, kan naturiigtvis påtagliga variationer i fräga om avgiftens storiek uppkomma mellan olika kommuner.

Bortser man vid beräkning av avgiften för olovligt byggande frän fall som de nu berörda, kommer denna att bestämmas med utgångspunkt i

Prop. 1975/76:164 135

den avgift enligl taxan som ulgår för granskning av de handlingar som behövs för byggnadslovsprövningen, erforderiiga besiktningar, resor inom kommunen saml meddelande av byggnadslov och bevis om slutbesiktning. Även med en sådan begränsning av beräkningsunderiaget finns det givetvis risk för variationer kommunerna emellan. Erfarenheten talar emellertid för att variationerna inte blir stora. Som har nämnts förut har nämligen taxorna i landets kommuner hittills varit relativt likformiga beroende på att de normalförslag som har upprättats blivit vägledande i fiertalet kommuner. De olikheter i taxan som kan komma att uppstå torde därför inte utgöra något hinder mot att taxan i den utsträckning som här har angetts läggs till gmnd för beräkning av avgiften för olovligt byggande.

Byggnadsavgifl

Mot bakgmnd av det ovan anförda föreslås att del vid varje form av olovligt byggande skall utgå en avgift - byggnadsavgift - som normalt bestäms med utgångspunkt i den taxa som avses i 8 § BS. Byggnadsavgift bör utgå med belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som - med beaktande av nyss förordade begränsningar - enligl taxan skulle ha utgått, om byggnadslov till den ifrågavarande åtgärden hade meddelats. Byggnadsavgift bör dock aldrig utgå med lägre belopp än 500 kr. Detta minimibelopp skall således utgå även i de sällsynta fall då kommun inte antagit någon byggnadslovstaxa.

1 klarhetens intresse bör framhållas att den byggande i vanlig ordning skall betala avgift enligt byggnadslovslaxan, om han i efterhand söker byggnadslov till ålgärden. Att han betalar byggnadsavgift befriar honom således inte frän denna skyldighet. Givelvis skall avgiften enligt taxan därvid bestämmas med hänsyn till förhållandena i det aktuella fallet. Om taxan föreskriver det, skall avgift således eriäggas t. ex. för de mätningstekniska åigärder som vidtas.

De nu föreslagna bestämmelserna kan belysas med några exempel. Om del olovligt byggda består i en åtgärd, för vilken avgift för byggnadslov enligt taxan skall betalas med 200 kr., blir byggnadsavgiften således 4 X 200 = 800 kr. Är avgiften enligt taxan endast 100 kr. eller föreskriver taxan ingen avgift, skall byggnadsavgift utgå med minimibeloppet 500 kr. Med tillämpning av de lidigare redovisade faktorerna i byggnadslovstaxan blir byggnadsavgiften för ett olovligt byggt småhus 2,000 kr. Som nyss har nämnts skall-om byggnadslov lill åtgärden söks-dessutom belalas avgift enligt taxan fördetta,

Tilläggsavgifi

En byggnadsavgift av den typ som nu har föreslagits kommer säkerligen att fä en avhållande effekt på en del former av olovligt byggande. Del är emellertid inte troligt att effekten kommer att bli särskill stark i fråga om den typ av byggande som torde utgöra det största problemet i sammanhanget.

Prop. 1975/76:164 136

nämligen ny-, till- eller ombyggnad av bostadshus. I många av dessa fall kommer nämligen byggnadsavgiften att utgöra endast en liten del av den totala kostnaden för åtgärden och uppfattas därför inte som särskilt betungande. Även i fråga om andra fall av byggande kan den nu angivna situationen tänkas uppkomma. Om avgiftssystemet skall fä den åsyftade effekten, talar starka skäl för att byggnadsavgiften mäste kompletteras med en tilläggsavgift för sädana former av olovligt byggande som det är särskilt angeläget att motverka.

En svårighet med en sädan ordning kan vara att precisera de fall då till-läggsavgifl skall utgå. Med ett undantag, som kommer att avhandlas i det följande, kan dock till en början den avgränsningen göras att tilläggsavgift bör komma i fråga endast beträffande sådana älgärder som enligt 75 § första stycket BS är att hänföra till nybyggnad. Som har påpekats i det föregående inrymmer emellertid nybyggnadsbegreppet en mängd olika företeelser av varierande svårhetsgrad, vilket gör det nödvändigt att begränsa tillämpningsområdet ytteriigare.

Vad först gäller de egentliga nybyggnadsfallen, dvs. uppförande av en helt ny byggnad (75 § första stycket a), torde det stå helt klart att tilläggsavgift bör ulgå vid uppförande utan byggnadslov av helt nya byggnader som skall användas för bostadsändamål. Det gäller både hus avsedda som permanent bostad och hus som skall användas endast under en del av året, t. ex. fritidshus, gäststugor o. d.

En annan typ av byggnader som inte sällan uppförs utan byggnadslov är sådana som utgör komplement till bostadshus, t. ex. garage och förråd. Att belägga också fall som dessa med tilläggsavgift är dock knappast motiverat. Man torde nämligen kunna utgå ifrån att byggnadsavgiften här kommer att ha en tillräckligt avhållande effekt.

Problemet med olovligt byggande torde i huvudsak vara koncentrerat till byggnader som nyttjas för bostadsändamål. En annan typ av byggande som kan vålla betydande kostnader och olägenheter för kommunen när det sker utan byggnadslov är uppförande av industribyggnader och andra byggnader, avsedda att användas som arbetslokaler. Det kan t. ex. föra med sig att kommunen tvingas göra investeringar i bosläder, gator m. m. ulan att detta kan föregås av en tillräckligt omsorgsfull planering. Dessa företeelser är naturligtvis mest besvärande för sådana kommuner sorn är beroende av att nya arbetstillfällen skapas. För att motverka att fall som de nu angivna uppkommer, bör tilläggsavgift kunna utgå också vid uppförande av byggnad som skall innehålla arbetslokal.

Det torde inte finnas skäl att utsträcka tillämpningsområdet för tilläggsavgiften lill andra fall av egentlig nybyggnad än de nu berörda. Avgiften bör således kunna ulgå när den olovligt uppförda byggnaden är avsedd för bostadsändamål eller skall nyttjas för verksamhet i vilken arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning.

Till nybyggnad skall enligt 75 § första stycket b) BS hänföras också till-

Prop. 1975/76:164 137

eller påbyggnad av fömt befintlig byggnad. I likhet med vad som har föreslagits i fråga om de egentliga nybyggnadsfallen bor till- eller påbyggnad beläggas med tilläggsavgift, om den avser utrymme som skall användas för bostadsändamål eller som arbetslokal. Det torde inte heller i dessa fall finnas anledning att ha ett mera vidsträckt tillämpningsområde. Avgörande för frägan om tilläggsavgift skall utgå bör givetvis vara det för till- eller påbyggnaden avsedda användningssättet. Vilken användning den befintliga byggnaden har skall således vara utan betydelse.

De övriga åtgärder som enligt 75 § första stycket BS skall hänföras till nybyggnad är som förut har framhållits

1. ombyggnad eller annan ändring med avseende ä byggnads yttre eller inre utförande av så genomgripande beskaffenhet, att den kan an.ses jämföriig med ombyggnad,

2. byggnads inredande helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden fömt varit använd,

3. sådan förändring av byggnad, som medför alt byggnaden kommer att strida mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser, samt

4. annan förändring av byggnad, vilken i befintligt skick strider mol plan eller bestämmelser som nyss sagts, såvida ej fråga är om bostadsbyggnad med högst två bostadslägenheter eller därtill hörande uthus.

I fråga om de åtgärder som avses med punkterna 1, 3 och 4 måste konstateras att det är svårt alt åstadkomma en tillfredsställande avgränsning av de fall som skulle kunna komma i fråga för tilläggsavgift. Det är vidare förenat med problem att finna en lämplig utgångspunkt för beräkningen av avgiftens storiek. Mycket talar emellertid för att det här inte finns lika starka skäl för tilläggsavgift som i de fömt behandlade fallen och att byggnadsavgiften får tillräckligt avhällande effekt. De med punkterna 1, 3 och 4 avsedda fallen bör således inte falla inom tilläggsavgiftens tillämpningsområde.

Situationen är annoriunda när det gäller byggnads inredande helt eller delvis till väsentligen annat ändamål (punkt 2). Hämnder faller bl. a. de s. k. smygkontoriseringarna som pä många häll j landet utgör ett stort problem. Även andra former av ändrad inredning förekommer, som det är angeläget att motverka t. ex. att fiskebodar eller andra ekonomiulrymmen inreds till fritidshus. Tilläggsavgift bör därför utgä för ålgärd som avses med punkt 2.

Sammanfattningsvis innebär det nu anförda alt tilläggsavgift bör utgå vid olovligt byggande som avser

1. uppförande av helt ny byggnad,

2. till- eller påbyggnad av fömt befintlig byggnad, eller

3. inredande av byggnad helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd,

om det uiryinme som omfattas av åtgärden är avsetl för bostadsändamål

Prop. 1975/76:164 138

eller för verksamhet i vilken arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning.

1 det föregående har antytts att det bör göras ett undantag från principen alt tilläggsavgift skall utgå endast för åtgärder som är att hänföra lill nybyggnad. Undantaget gäller rivning av byggnad utan byggnadslov.

I olika sammanhang under senare år har framhållits som nödvändigl att samhället fär sädana medel till sitt förfogande som gör det möjligt att tillgodose intresset att bevara äldre byggnader och miljöer (se t. ex. prop. 1973:21 och 22, CU 20, rskr 209), 1 syfte att stärka samhällets ställning i detta avseende genomfördes med verkan från den 1 januari 1974 vissa ändringar i BL och BS (prop. 1973:196, CU 35, rskr 386). Ändringarna - som genomfördes i avvaktan på en mera genomgripande reform av byggnadslagstiftningen - innebär att byggnadsnämnden kan meddela tidsbegränsade förbud mot rivning av byggnad inom vissa områden när det är påkallat från bostadsförsörjningssynpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse (jfr 35 a § BL). Mot den nu angivna bakgmnden torde del inte råda någon tvekan om att lilläggsavgift bör utgå också när rivning av byggnad genomförs utan byggnadslov där sådant erfordras.

För rivning krävs i dag byggnadslov endast om byggnaden är belägen inom område med stadsplan eller inom område där förbud mot nybyggnad gäller enligt 35 § BL, dvs. sådant område beträffande vilket beslut har fattats eller fråga väckts om antagande eller ändring av stadsplan.

Eftersom tilläggsavgift avses utgå endast i fall där byggnadslovsplikten åsidosätts, kommer således bara rivningar inom område som nyss sagts alt omfattas av avgiftsskyldighelen. Samma begränsningar i fräga om ändamål som har föreslagits i det föregående bör gälla även här.

När det gäller beräkningen av tilläggsavgiftens storiek vid byggande, torde den enklaste lösningen vara att avgiften utgår med visst belopp per kvadratmeter lägenhetsyta som åtgärden kan beräknas ha omfattat. Beloppet bör bestämmas lill 500 kr,, vilkel motsvarar ungefär en Qärdedel av dagens produktionskostnad per kvadratmeter för småhus.

Siluaiionen är delvis en annan i rivningsfallen. Här finns i allmänhet ett taxerat byggnadsvärde som avser byggnaden i det skick den befann sig när den olovliga åtgärden vidtogs. Det faller sig därför mest naturligt att man, i stället för all ta ul ett belopp per m, här anknyter tilläggsavgiften till byggnadsvärdet. I en del fall kan det f. ö. vara svårt att i efterhand bestämma den yla som skulle kunna ligga till gmnd för avgiftsberäkningen. Tilläggsavgift i dessa fall bör utgå med belopp som motsvarar hälften av det laxerade byggnadsvärdet.

Den avgränsning av tilläggsavgiftens tillämpningsområde som har gjorts i det föregående innebär att många smärre byggnadslovspliktiga åtgärder undantas från tilläggsavgift. Sä blir fallel även om de i och för sig kan vara av väsentlig betydelse för miljön eller för byggnadens funktion. Mindre

Prop. 1975/76:164 139

till- och påbyggnader samt mindre ombyggnader och rivning av mindre byggnader torde i allmänhet vara av den arten att de bör jämställas med de nyss nämnda fallen. Här torde också byggnadsavgiften ofta ha en tillräckligt avhållande effekt.

Det är därför lämpligt att från tilläggsavgift undanta sådana smärre åtgärder som nu har nämnts. Undantagen kan inte lämpligen anges pä annat sätt än alt åtgärder av en viss storiek undantas. Det bör komma till uttryck på sä sätt att åtgärder som omfattar tre kvadratmeter eller mindre inte skall träffas av tilläggsavgift.

För de fall som avser tillbyggnad, påbyggnad eller inredande till nytt ändamål bör föreskrivas att den yta som åtgärden avser vid beräkning av tilläggsavgift skall minskas med tre kvadratmeter. Syftet med detta är att hindra att alltför stor skillnad i sammanlagd avgift uppkommer i gränsfallen. Utan en sädan bestämmelse skulle t. ex. skillnaden i avgift mellan två tillbyggnader om tre resp. fyra kvadratmeter bli 2.000 kr., beroende på att tilläggsavgiften för den större tillbyggnaden beräknas på hela ytan, dvs. fyra kvadratmeter. Med den nu föreslagna bestämmelsen blir skillnaden i avgift 500 kr.

De nu föreslagna reglerna om tilläggsavgift innebär, om det olovligt byggda t. ex. utgör ett fritidshus om 50 m, att tilläggsavgift skall utgå med 25.000 kr. Om det olovligt byggda utgör en tillbyggnad om 15 m till ett befintligt bostadshus skall lilläggsavgift ulgå med (15 - 3) x 500 = 6.000 kr. Därest ell garage som omfattar 20 m indreds för bostadsändamål utan att byggnadslov erhållits skall tilläggsavgift utgå med (20 - 3) x 500 = 8.500 kr. Dessutom skall i samtliga fall betalas byggnadsavgift bestämd pä sätt som framgår av de förul angivna exemplen samt avgifi för byggnadslov enligt kommunens byggnadslovstaxa.

Befrielse från avglftsskyldighel i vissa faU

Det är av fiera skäl påkallat alt ha bestämmelser om undantag frän skyldigheten att beiala byggnadsavgifl och tilläggsavgift. Vad först gäller byggnadsavgift kan det inte anses rimligt att avgift skall utgå om den byggande, t. ex. efter tillsägelse av tjänsteman hos byggnadsnämnden, återställer byggnaden eller anläggningen i dess skick före åtgärden. För att t)efrielse skall inträda bör rättelsen dock vidtas innan byggnadsnämnden tar upp frågan om påföljd för åtgärden.

En annan situation där det är befogat att byggnadsavgift inte tas ut är om rivning av byggnad företas i syfte att förebygga eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller om rivningen avser byggnad som har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse. Den närmare avgränsningen av dessa fall avhandlas i specialmotiveringen.

Vad härefter angår skyldigheten att betala tilläggsavgift bör, i likhet med vad som nyss har föreslagits beträffande byggnadsavgift, undantag från skyl-

Prop. 1975/76:164 140

dighelen föreskrivas för sådana fall då den byggande finner för gott att undanröja det utförda, innan frågan om tilläggsavgift har blivit slutligt avgjord.

Som fömt har nämnts får överexekutor på gmnd av bestämmelserna i 148 § första stycket BL meddela handräckning till rättelse i sådant olovligt byggande som innebär att nybyggnad eller annan åtgärd har vidtagits i strid mot förbud som har meddelats i eller med stöd av BL. Enligt förslag som läggs fram i det följande skall möjligheten att fä handräckning vidgas sä att den omfattar bl. a. alla åtgärder beträffande vilka byggnadslovskravet har åsidosatts. Vid sidan av handräckning skall byggnadsnämnden på samma sätl som f. n. kunna förelägga ägaren att vidta rättelse i del utförda. Med stöd av de nu berörda reglerna kan byggnadsnämnden således genomdriva alt det olovligt byggda blir rivet. Det kan inte anses rimligt att bestämmelserna om tilläggsavgift skall gälla i dessa fall. Undanlag från skyldigheten att betala sådan avgift bör därför gälla också här. Däremot är det inle befogat att göra något undanlag från skyldigheten att betala byggnadsavgift. Om ägaren inte efterkommer föreläggande att vidla rättelse, kan det visseriigen ifrågasättas om inte tilläggsavgift bör utgå, när den i föreläggandet bestämda tidsfristen har gått ut. Som fömt har framhållits är emellertid huvudsyftet med avgiften att den skall motverka olovligt byggande. I de nu aktuella fallen däremot är det fråga om att förmå honom att la bort del olovligt byggda, I en sådan situation fär nämnden tillgripa de tvångsmedel som är avsedda för detta ändamål, t. ex. ansöka om handräckning eller sätta ul nytt högre vite.

I det föregående har föreslagits att byggnadsavgift inte skall utgå i sådana fall då rivning sker för att förebygga eller begränsa skada pä annan egendom och då rivningen avser byggnad som har skadats genom brand eller annan liknande händelse. Givetvis bör inte heller tilläggsavgift utgä i dessa fall.

Även med de nu föreslagna möjligheterna till undantag frän skyldigheten att beiala byggnadsavgift och tilläggsavgift kan det sannolikt inte undvikas alt de föreslagna avgiftsbestämmelserna nägon gång medför att avgift åläggs i en situation där ett avgiftsuttag skulle vara slötande. Därför bör det finnas möjlighet att efterge eller nedsätta avgift när särskilda skäl föreligger. Denna möjlighet bör emellertid komma till användning endast i undantagsfall. Frågan om en åtgärd kräver byggnadslov och om åsidosättande av detta krav skall medföra avgiftsskyldighet bör givetvis bedömas enligt de bestämmelser som gäller när åtgärden vidtas. Som exempel på situationer då eftergift eller nedsättning bör kunna komma i fråga kan anges det fallet att en åtgärd, som vid den tidpunkt när den utförs anses inte kräva byggnadslov, på grund av ett prejudicerande avgörande bedöms som byggnadslovskrävande när avgiftsfrägan prövas. I det nu angivna fallel antas således samma bestämmelser gälla både när åtgärden vidtas och när avgiftsfrågan prövas. Att rättsläget under mellantiden klargörs genom ett prejudikat torde medföra att frågan om avgift skall bedömas med hänsyn tagen till detta

Prop. 1975/76:164 141

och att avgift alltså skall ulgå. 1 en sådan situation bör emellertid avgiften kunna nedsättas eller efterges.

Val av subjekt för avgifterna

Både byggnadsavgiften och tilläggsavgiften bör utgå så snart de objektiva fömt.sättningarna föreligger, dvs. att kravet på byggnadslov har blivit åsidosatt. Subjektiva fömtsättningar i form av uppsåt eller oaktsamhet skall inte behöva föreligga. Hämtinnan föreligger således en väsentlig skillnad i förhållande till nuvarande straffrättsliga regler. 1 anslutning härtill är det befogat att överväga om avgiftsplikten på samma sätt som straffen skall läggas på den som vidtar den olovliga åtgärden eller om avgifterna skall bäras av ägaren av anläggningen. Den senare lösningen innebär bl. a. att, om det olovligt byggda överiåts innan frågan om avgift blir aktuell, skyldigheten att betala avgift faller på förvärvaren.

Med tanke på att syftet med avgiftssystemet i första hand är att avhålla frän olovligt byggande, inte att inskrida mot innehavet, ligger det onekligen nära till hands att lägga avgiftsskyldighelen på den som har gjort sig skyldig till överträdelsen. Att lägga avgiftsskyldigheten pä ägaren kan, i sådana situationer dä det olovligt byggda överiåts innan frågan om avgift blir aktuell, leda lill resultat som förefaller otillfredsställande. Man kan nämligen ta för givet att den byggande vid överiätelsen utnyttjar möjligheten att ta ut ersättning för den värdeökning som har uppkommit till följd av byggandet. Köparen skulle då bli tvungen att betala dels för värdeökningen, dels byggnadsavgift, eventuellt ocksä tilläggsavgift. Detta är emellertid konsekvenser som sedan länge är accepterade i BL och BS. Straffansvaret vilar enligt dessa författningar pä den som vidtar den olovliga åtgärden. Konsekvenserna av handräckning enligt 148 § BL eller föreläggande enligt 70 § första stycket BS att riva del byggda drabbar däremot ägaren. Dagens regler kan således medföra att en köpare dels kan få betala för den genom det olovliga byggandet uppkomna värdeökningen, dels kan bli tvungen att undanröja det byggda.

1 detta sammanhang skall emellertid erinras om att det i situationer som de nu anförda kan finnas möjlighet för köparen alt kräva ersättning av köparen. Avser köpet t.ex. fast egendom, kan köparen enligt 4 kap. 18 § jordabalken bl. a. häva köpet eller få avdrag på köpeskillingen. Helt klart är dock rättsläget inle på den punkten (jfr prop. 1970:20 B 1 s. 204 och 205 samt A s. 218).

En annan omständighet som bör beaktas i detta sammanhang är att en reglering, enligt vilken ägaren av det olovligt byggda skall bära avgifterna, mycket snart kommer att leda till stor försiktighet bland köpare. Det kommer sannolikt att utbildas en praxis som innebär att man i köpehandlingar tar in garantiutfästelser rörande byggnadens rätta tillkomst och eventuellt även särskilda bestämmelser beträffande ansvaret för byggnadsavgift och tilläggsavgift. En moisvarande utveckling kunde iakttas när den nya jordabalken

Prop. 1975/76:164 142

trädde i kraft. I praktiken kommer det därför sannolikt inte att uppstå några problem av betydelse i det nu berörda avseendet.

Ett väsentligt inslag i det föreslagna avgiftssystemet är att det skall vara enkelt att tillämpa. Detta har kommit till uttryck bl. a. i förslaget att avgifterna skall beslämmas på ett schablonmässigt sätt. Principen bör slå igenom också när det gäller att bestämma vem som skall ha betalningsansvaret för avgifterna. Detta medför att ansvaret bör läggas på den som äger del olovligt byggda när avgiftsfrägan prövas. Att lägga betalningsansvaret på den som utför det olovliga byggandet är nämligen inte lämpligt med tanke på att det många gånger kan vara vanskligt att bedöma vem som har utfört åtgärden. Frågan kan kompliceras ytteriigare, om det olovligt byggda har utförts av fiera personer vid olika tidpunkter. Den prövning som skulle bli nödvändig i fall som dessa lämpar sig inte förden beslutsordning som föreslås i det följande.

På gmnd av del nu anförda bör skyldigheten att betala byggnadsavgift och tilläggsavgift läggas på den som är ägare av det olovligt byggda när frägan om avgift tas upp till prövning.

Beslulsmyndlghet m. m.

Avgiftssystemet är avsett att ersätta den nuvarande ordningen med straff som påföljd för olovligt byggande. 1 det följande kommer därför att föresläs att strafföeslämmelsema på området upphävs.

Som har framgått av det förul anförda ligger i förslaget att införa avgifter - bortselt frän syftet att avhålla från olovligt byggande - en strävan att åstadkomma en ordning som medger snabba och effektiva ingripanden mot överträdelser. Avgifterna skall beräknas enligl schablonmässiga grunder och kan antas inte vålla några problem för de tillämpande myndigheterna. Något utrymme för skönsmässig prövning kommer i princip inte att finnas, I linje med angivna strävanden ligger att man anförtror prövningen av avgifterna åt del organ som i dag har den största erfarenheten av byggnadslovsfrågor, nämligen byggnadsnämnden.

Mot en sådan ordning kan invändas att avgifterna i en del fall kan uppgå till betydande belopp och därför fä allvariiga konsekvenser för den betalningsskyldige. Delta kan tala för att prövningen bör göras av domstol. Om uppgiften att pröva avgiftsfrågor läggs pä byggnadsnämnden, innebär detta emellertid inte i realiteten någon väsentlig vidgning av de befogenheter som nämnden redan har att ingripa mot enskilda. Den möjlighet nämnden i dag har all t. ex. meddela föreläggande om rivning av byggnad som har uppförts utan byggnadslov kan medföra minst lika allvariiga konsekvenser för den enskilde som en befogenhet att ålägga skyldighet att betala de avgifter som nu har föreslagits. Med hänsyn härtill och till att avgifterna skall beräknas på ett enkelt och enhetligt sätt torde det inte finnas skäl att hysa några betänkligheter mol att ge byggnadsnämnden denna befogenhet.

Prop. 1975/76:164 143

Talan mot byggnadsnämndens beslut i avgiftsfrågor bör, i överensstämmelse med vad som gäller beslul i egentliga byggnadslovsfrågor, föras hos länsslyrelsen och kammarrätten.

Den i det föregående föreslagna möjligheten att efterge eller nedsätta avgift bör lämpligen anförtros åt länsstyrelsen. Talan mot länsstyrelsens beslut bör föras hos kammarrätten.

Avgifterna skall, som har framhållits fömt, utgå när de objektiva förutsättningarna för detta föreligger. Det är alltså inle avsett att byggnadsnämnden skall ha någon möjlighet till skönsmässig prövning i detta avseende. Så snart nämnden finner att kravet på byggnadslov har åsidosatts, skall åtminstone byggnadsavgift tas ut. Om dessulom tilläggsavgift skall tas ut är beroende bl. a. av åtgärdens beskaffenhet och om det byggda kan tillåtas stå kvar. Frägan om tilläggsavgift bör därför prövas i samband med att nämnden tar ställning till om byggnadslov till åtgärden kan meddelas i efterhand.

Olovligt byggande kan komma till nämndens kännedom pä olika sätt. Många gånger uppdagas det av nämndens egna tjänstemän. I andra fall kan anmälan om byggandet göras av närboende eller av annan som har upptäckt del. Oavsett hur byggandet kommer till nämndens kännedom måste nämnden på gmnd av sin skyldighel all öva inseende över hur kommunen bebygges (1 § BS) la upp frågan och avgöra vilka påföljder åtgärden skall föranleda.

De böter som f. n. döms ut med stöd av sirafföestämmelserna i BL och BS tillfaller staten. När det gäller de nu föreslagna avgifterna finns det emellertid anledning att överväga om inte en del av dessa bör tillfalla kommunen. Avgifterna har en annan karaktär än böter och kan till en del ses som en kompensation till samhället för de kostnader som del olovliga byggandet förorsakar. Det synes därför befogal alt byggnadsavgifterna tillfaller kommunen och övriga avgifter staten.

4.3 Straffrättsliga påföljder

Enligt 147 § första stycket BL kan den dömas till böter som företar nybyggnad eller annan åtgärd i strid mol förbud som meddelats i eller med stöd av BL. Är omständigheterna synnerligen försvärande kan fängelse i högst sex månader dömas ut. Enligt paragrafens andra stycke kan böter eller fängelse i högst ett är ådömas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor som regeringen meddelat med stöd av 136 a § tredje stycket, så att allmän rätt kan kränkas.

Sirafföestämmelserna i BS finns i 69 § och föreskriver böter eller, vid synneriigen försvårande omständigheter, fängelse i högst sex månader för den som

1. vidtar åtgärd, varom i BS förmäls, utan att ha erhållit byggnadslov, där sådant erfordras.

Piop. 1975/76:164 144

2, underiåter att ställa sig lill efterrättelse vad i BS eljest är föreskrivet rörande rätt att vidta sådan åtgärd,

3, underiåter att fullgöra föreskriven anmälningsskyldighet eller att vid utförande av arbete följa fastställda ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade föreskrifter eller

4, överträder förbud som avses i 68 §.

Det nu föreslagna avgiftssystemet innebär att det vid olovligt byggande utgår antingen byggnadsavgift ellersädan avgift i förening med tilläggsavgift. Om nägon ändring i straffbestämmelserna inte vidtas kommer förseelser som avses i 147 § första styckei BL och de förseelser i 69 § BS som avses med punkten 1 ovan att omfattas av såväl avgifts- som strafföesiämmelserna.

De uppgifter som finns tillgängliga rörande tillämpningen av nuvarande strafföestämmelser tyder på att antalet fall av olovligt byggande som leder lill åtal är mycket ringa. Vid den enkät som enligt vad fömt har anförts (avsnitt 4.2) företogs år 1973 bland ett 20-tal byggnadsnämnder framkom sålunda alt anmälan lill åtal gjordes i stort sett endasl i grava fall. 1 en del remissvar pä bygglagutredningens förslag påpekas att förseelser mot BL och BS ofta hinner preskriberas innan åtal väcks. Mycket talar således för att de nuvarande straflbestämmelserna har begränsad betydelse.

Om ett avgiftssystem i enlighet med vad som har föreslagits ovan genomförs, kommer det att utgöra tyngdpunkten i påföljdssystemet vad gäller olovligt byggande. Straffbestämmelserna i deras nuvarande utformning blir därmed av ännu mindre betydelse än i dag. Om byggnadsnämnden ålägger den byggande att betala avgift, är det nämligen knappast troligt att någon åtalsanmälan kommer till stånd annat än möjligen i mycket kvalificerade fall. Alt ha straflbestämmelser av hänsyn enbart till dessa kan inte anses befogat. Tillräckliga skäl att ha kvar någon straffsanktion för olovligt byggande finns därför inte. De nuvarande bestämmelserna pä området bör således upphävas.

Detta förslag leder till att slraffbestäm melserna skulle komma att omfatta endast åsidosättande av vissa villkor som meddelas i samband med tillstånd enligt 136 a § BL samt sådana förseelser enligt 69 § BS som avses med punkterna 2-4 ovan.

Vad först angår åsidosättande av villkor i tillstånd enligt 136 a § BL, inträder straff endast om åsidosättandet kan medföra att allmän rätt kränks. Innan straff ådöms måste således prövas om denna effekt kan inträda. Det är en prövning som bör ankomma på domstol. Det bör därför inte komma i fräga att ersätta strafföesiämmelserna för dessa fall med den lyp av administrativa avgifter som är aktuell i della sammanhang. F. ö. skulle det knappast vara möjligt att finna någon lämplig grund föravgiftsberäkningen.

Hell annorlunda är situationen när det gäller de nämnda förseelserna enligl 69 § BS. I fråga om dessa kan med fog påstås att det inte finns anledning att belasta polis, åklagare och domstolar för att få en påföljd utmätt. Straffen i dessa fall bör därför ersättas med en administrativ avgift, som i likhet

Prop. 1975/76:164 145

med vad som har föreslagits beträffande byggnadsavgiften och tilläggsavgiften bör beslutas av byggnadsnämnden. Avgift bör utgå med lägst 200 och högst 500 kr.

De nu framlagda förslagen innebär således att bestämmelser om straff skall finnas endast för åsidosättande av villkor i tillstånd enligt 136 a § BL.

4.4 Verkan av föreläggande m. m. gentemot ny ägare

Bygglagutredningen framhåller att tillämpningen av handräckningsbestämmelserna i BL i avsevärd grad har försvårats på grund av att verkställigheten förhalas genom överiåtelse av fastigheten. Uiredningen anser att beslut om rivning av olovligt uppförd byggnad därför bör gälla även mot ny ägare av fastigheten i likhet med vad som i bostadssaneringslagen (1973:531) (BSL) finns föreskrivet i fråga om uppruslningsåläggande och användningsförbud. Förslaget har fått ett positivt mottagande av remissinstanserna.

Enligl 2 § första stycket BSL kan hyresnämnden under vissa fömtsättningar ålägga fastighetsägare att vidta ålgärd som behövs för att bostadslägenhet inom fastigheten skall uppnå lägsta godtagbara standard (uppmst-ningsåläggande) eller förbjuda att bostadslägenhet som inte har sådan standard används för bostadsändamål (användningsförbud). Åläggande eller förbud fär förenas med vite (13 § första stycket). Övergår fastigheten till ny ägare, gäller åläggandet eller förbudet mot denne (8 §). Har vite satts ut gäller detta dock inte mot den nye ägaren, men hyresnämnden flr sätta ut vite för denne (13 § andra stycket). När byggnad tillhör innehavare av inskriven tomträtt, äger bestämmelserna i lagen motsvarande tillämpning på tomträtten (1 § andra stycket).

Föreläggande enligt 70 § BS skall riktas mol "ägaren av den fastighet, byggnad eller anordning varom fråga är". Det medför att föreläggandet upphör all gälla, om äganderätten övergår på annan. Byggnadsnämnden måsle i ett sådant fall - om inte den nye ägaren godvilligt vidtar rättelse - fatta, beslut om föreläggande för denne. Ett sådant beslut kan givetvis överklagas enligt de fullföljdsbestämmelser som finns i 71 § BS. Även om överiåtelsen inte sker i syfte att förhala förfarandet, kan den således medföra betydande merarbete och tidsutdräkt. Det torde knappast kunna anföras några bärande skäl för att bibehålla en ordning som medger att frägan om föreläggande kan omprövas i flera instanser så snart ägarskifte inträffar. 1 likhei med vad som gäller i fråga om uppmstningsäläggande och användningsförbud enligt BSL bör därför införas bestämmelser om att föreläggande som avses i 70 § BS - dvs. inte bara föreläggande om rivning - gäller också mot ny fastighetsägare eller lomträttshavare. Det medför att föreläggandet på samma sätt som f. n. upphör att gälla mot överiåtaren men att det därefter automatiskt kommer att gälla mot köparen.

Enligt 10 § första stycket BSL skall beslut om uppruslningsåläggande eller

10 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 146

användningsförbud genast sändas till bl. a. inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträllsboken. Därigenom är det således möjligt t. ex. för fastighetsspekulanter att hos inskrivningsmyndigheten ta reda på om fastigheten eller tomträtten besväras av uppmstningsäläggande eller användningsförbud. Om föreläggande enligt BS skall gälla mot ny ägare av fastigheten, bör bestämmelser av samma innebörd som 10 § första stycket BSL införas.

Vad som har sagts nu har avsett endast de fall då föreläggande riktar sig mot fastighetsägare eller lomträttshavare. För de fall då byggnad eller anordning är belägen på mark som är upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt skall föreläggande pä grund av bestämmelserna i 70 § första stycket BS riktas mot ägaren av byggnaden resp. anordningen. Det är här företrädesvis fråga om arrende av olika slag. Hit hör t. ex. det tämligen vanliga fallet att någon har en sommarstuga på annans mark. 1 dessa fall saknas emellertid den bindning mellan byggnaden/anordningen och nyttjanderätten som föreligger vid tomträtt. Någon registrering av överiåtelse m. m. på sätt som sker beträffande lomträtl är inte föreskriven för arrendefallen. Här saknas i dag således möjlighet att offentliggöra föreläggande av byggnadsnämnden lill upplysning för spekulanter och andra.

Det kan inle gärna komma i fråga att i de nu berörda fallen ha en reglering som innebär att en spekulant måste företa ett omfattande utredningsarbete för att försäkra sig om att den byggnad han tänker köpa inte omfattas av någol föreläggande av byggnadsnämnden. Samtidigt är det angeläget att även föreläggande som avser byggnader på arrendemark knyts till det objekt som omfattas av föreläggande i stället för som nu till objektets ägare.

Den lämpligaste lösningen synes vara att byggnadsnämnden åläggs att föra särskilt register över sådana förelägganden som avses i 70 § BS som avser byggnader på mark upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt. Ett sådant register bör innehålla uppgift om dels registerbeteckning för den fastighel som marken tillhör, dels fastighetens ägare, dels ägaren av den byggnad som avses med föreläggandet och dels föreläggandets innebörd. Om föreläggandet åtlyds eller eljest förfaller, bör även detta antecknas i registret. Registret bör hållas lätt tillgängligt för allmänheten pä byggnadsnämndens kansli. Ett register av denna typ kan göras förhållandevis enkelt och behöver således inte bli särskilt betungande för byggnadsnämnden. De uppgifter som registret föresläs innehålla torde vara tillräckliga för att en spekulant skall kunna ta reda pä om det hus som han avser att köpa belastas av något föreläggande. Finner han av nägon anledning all uppgifterna är bristfälliga, kan han skaffa sig de ytteriigare upplysningar han behöver genom att ta del av byggnadsnämndens handlingar i det akluella ärendel.

Om byggnadsnämnden åläggs att föra register av den karaktär som nu har diskuterats, torde nägot hinder inte föreligga mol att även i fräga om byggnad pä mark upplåten med annan nytQanderätl än tomträtt genomföra principen att föreläggande skall gälla även mot ny ägare.

Prop. 1975/76:164 147

Som har anmärkts ovan innebär reglerna i BSL alt vite som har förenats med uppmstningsäläggande eller användningsförbud inte gäller mot ny ägare. Om så bedöms nödvändigt fär hyresnämnden sätta ut vite för denne. I propositionen med förslag till BSL (prop. 1973:22) diskuterades ett förslag av saneringsutredningen att vite skulle anknytas lill fastigheten i stället för till fastighetsägaren. Under remissbehandlingen påpekade justitiekanslern att frågan om vitets övergång i samband med fastighetsöverlåtelse behandlades under förarbetena till HS (prop. 1958:6 46) men att en sådan lösning då avvisades av departementschefen, som bl. a. av principiella skäl inte ansåg det godtagbart att vitet övergick från en person till en annan. Denne kunde nämligen inte anses ha ådagalagt den tredska som var en fömtsättning för vitet. Justitiekanslern fann de skäl som anfördes i 1958 årsprop. likabärandei frågaom saneringsutredningensförslag. Frågan bordeen-ligt hans mening utredas närmare och i ett större sammanhang. 1 prop. 1973:22 (s, 93) gav även departementschefen utiryck för uppfattningen att frågan borde las upp i ett större sammanhang.

Det torde inte finnas tillräckliga skäl att i detta begränsade sammanhang göra något avsteg från de bedömningar som gjordes i 1973 års prop. Som framgår av vad fömt har anförts kan byggnadsnämnden, när föreläggande som avses i 70 § första stycket BS meddelas, i stället för att sätta ut vite föreskriva att åtgärden i händelse av tredska kan verkställas genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Vad som nyss har sagts om vite avser givetvis även sådan föreskrift,

4.5 Handräckning m. m.

Företar någon nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som har meddelats i eller med stöd av BL, kan byggnadsnämnden som fömt har nämnts, vända sig till överexekutor för att få rättelse lill slånd (148 § första stycket BL). Bifaller överexekutor framställningen, sker handräckningen ulan hinder av att talan förs mot överexekutors beslut (53 § UL). Överinstanserna - hovrätt och högsta domstolen - kan dock inhibera vidare åtgärd i ärendet i avbidan på att den fullföljda talan slutligt prövas. I mäl av denna typ skall avgörandet ske skyndsamt. De kostnader som uppkommer för handräckningen kan byggnadsnämnden under vissa fömtsättningar fä utmätta hos motparten (197 och 199 §§ UL).

Den möjlighet lill handräckning som finns i dessa fall måste anses utgöra ett effektivt hjälpmedel för byggnadsnämnden att komma lill rätta med överträdelser av BL. Detta vitsordas också av kommunförbundet som emellertid anser alt samma möjligheter till handräckning bör finnas även vid överträdelser av BS.

Har byggnad uppförts eller annan åtgärd vidtagits utan byggnadslov, där sådani erfordras, eller i strid mol godkända ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter, är ägaren av den ifrä-

Prop. 1975/76:164 148

gavarande fastigheten, byggnaden eller anordningen enligt 70 § försia stycket BS skyldig att undanröja eller ändra det utförda i den män nämnden finner nödigt att meddela föreläggande om det. I föreläggande kan sättas ut vite eller föreskrivas att åtgärden i händelse av tredska verkställs genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad.

För all föreläggande skall få utfärdas måste del således framstå som nödigt att det olovligt byggda blir undanröjt eller ändrat, och det ankommer på nämnden alt styrka detta. Följs inte föreläggande kan nämnden emellertid inte enbart på grund härav låta verkställa åtgärden, utan rätten till tvångsutförande måste först prövas av domstol.

Det är uppenbart att åtskillig tid kan förfiyta innan byggnadsnämnden fär till stånd verkställighet i ett ärende som rör överträdelse av BS. Dessutom har tolkningen i rättspraxis av kravet att del skall framstå som nödigt att det olovligt byggda blir rättat eller undanröjt varit sådan att det många gånger har varit svårt för byggnadsnämnden att fä till stånd rättelse. Länsslyrelsen i Stockholms län framhåller bl. a. att nackdelen av varje enskilt fall har underskattats av de överprövande myndigheterna, eftersom de inte har insett företeelsens roll i ett större sammanhang, där den genom sin mångfald kan vålla problem för markanvändningsplaneringen. Länsstyrelsen förordar att man inför en lämplighetsprövning som innebär att byggnadens ägare blir bevisskyldig beträffande byggnadsföretagets lämplighet från allmän synpunkt.

De möjligheter till tvångsingripande som står byggnadsnämnden till buds enligt 70 § första stycket BS är således betydligt mera begränsade än i de fall som avses i 147 § första stycket BL. Förarbetena ger ingen upplysning om anledningen till att 70 5 BS inte innehåller någon motsvarighet lill handräckningsbestämmelserna i 148 5 BL, En orsak är sannolikt del i 70 5 BS uppställda kravet att del måste framstå som nödigt att det olovligt byggda blir undanröjt eller ändrat. Den prövning som sker lett handräckningsärende måste nämligen vara relativt summarisk. Den lämpar sig inte för fall då sakförhållandet är oklart eller ivistigt som det mänga gånger kan vara i fall enligl 70 5 BS, Tvister som kräver mera mgående utredning eller muntiig bevisning är avsedda att prövas i annan ordning än den som gäller för handräckningsärenden.

Det är inte förenligt med den syn samhället i dag har på kommunernas planering att det skall ankomma pä byggnadsnämnden att styrka nödvändigheten av att exempelvis en byggnad, som har uppförts ulan byggnadslov, behöver tas bort. Huvudprincipen bör i stället vara att den som vidtar byggnadslovskrävande åtgärd ulan sådant lov eller vidtar åtgärd i strid mot godkända ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter (jfr 70 § första stycket BS) skall vara skyldig att vidta rättelse, när nämnden begär det. Kravet i 70 § första stycket BS att det skall framstå som nödigt att rättelse sker bör således tas bort. Samma huvudprincip kommer därigenom att gälla i dessa fall och i de fall då nybyggnadsförbud eller

Prop. 1975/76:164 149

annat förbud som meddelas i eller med stöd av BL överträds, dvs. fall enligt 147 § första stycket BL.

1 linje med det synsätt som nu har redovisats ligger att det också i de fall som åsyftas i 70 § första stycket BS bör finnas möjlighet för byggnadsnämnden att begära handräckning för att fä till stånd rättelse. Del är givetvis inte meningen att möjligheten till handräckning skall tillgripas så snart det kommer till nämndens kännedom att en överträdelse har ägt mm. Nämnden bör emellertid ha en skyldighet att omedelbart ta ställning till upptäckta överträdelser. Många gånger kan det därvid visa sig uppenbart alt det byggda inte kan tillåtas stå kvar. I dessa fall bör nämnden vara skyldig att direkl begära handräckning. I andra fall åter kan frågan vara mera tveksam. Här kan det vara lämpligt att, som också bygglagutredningen förordar, nämnden bereder den byggande tillfälle att inom viss tid ge in ansökan om lov till företagel. I vissa fall krävs också alt dispens söks. Om ägaren inte använder sig av den möjligheten eller om byggnadslov inte beviljas, skall byggnadsnämnden vara skyldig alt överlämna frågan till överexekutor för att fä till stånd rättelse eller att förelägga ägaren att undanröja det olovligt byggda. Det nu anförda innebär således att byggnadsnämnden, om byggnadslov inte beviljas, skall ha skyldighet att antingen begära handräckning eller förelägga ägaren att vidta rättelse.

Sammanfattningsvis innebär det ovan anförda dels att kravet i 70 § första stycket BS att det skall framstå som nödigt att rättelse i det olovligt byggda kommer till stånd tas bort, dels att möjlighet till handräckning genom överexekutors försorg införs i de fall som avses i 70 § första stycket BS och dels att skyldighet införs för byggnadsnämnden all i vissa fall tillgripa handräckning eller föreläggande om rättelse.

1 detta sammanhang bör det påpekas att utslag av överexekutor med stöd av 191 § UL - vilket lagrum är tillämpligt i de nu aktuella fallen -inte utgör något rättegångshinder vid domstol. I paragrafens andra stycke sägs nämligen att den mot vilken utslaget riktas är oförhindrad att efter stämning utföra sin talan vid domstol.

Enligl 70 § första slycket sista punkten BS kan föreläggande meddelas ändå att handräckning kan beviljas enligt 148 § BL. Nämnden har således möjlighet alt innan handräckning begärs förelägga ägaren att vidla rättelse och att därvid sätta ut vite eller föreskriva att rättelse i händelse av tredska verkställs genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Denna valmöjlighet bör efter de nu föreslagna ändringarna givetvis avse även de nya fall där handräckning kan ske.

Underiåter någon att utföra arbete eller vidta annan åtgärd som åligger honom enligt BS eller med stöd därav meddelat beslut, kan byggnadsnämnden enligt 70 § andra slycket BS förelägga honom att vidla åtgärden. I sådant föreläggande fär vite sättas ut. Däremot kan inle föreskrivas att åtgärden i händelse av tredska verkställs genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Som kommunförbundet påpekar bör även sådan föreskrift kunna

Prop. 1975/76:164 150

meddelasi föreläggandet. Bli vandebestämmelserbördärförutformas såatl delta blir möjligt.

Som har anmärkts i det föregående tolkas bestämmelserna i 70 § första stycket BS på gmnd av ett motivuttalande sä, att byggnadsnämnden inte utan vidare får sätta sitt hot om utförande på den tredskandes bekostnad i verket. Rätlen till ivångsulförande måste först fastställas av domstol. Någol sådant krav på fastställelse torde inte förekomma i andra sammanhang där rätt till tvångsutförande finns Qfr 75 § HS). Del är svårt alt finna skäl för att byggnadsnämnden inte bör ha rält till ivångsulförande utan föregående domstolsprövning. Det bör erinras om att den som föreläggs alt vidta en åtgärd vid äventyr att tvångsutförande sker - förutom rätten lill besvär över föreläggandet - kan få frågan om tvångsutförande prövad av domstol i samband med att kostnaderna för utförandet skall tas ul. Motsätter han sig att betala dessa, kan de nämligen las ut endast med stöd av domstolsutslag. I ett sådant mål kan domstolen pröva bl. a. om den primära förpliktelsen varit lagligen gmndad, om laga förfall förelegat och om det begärda beloppet är skäligt (Westerberg, Allmän förvaltningsrätt s, 69). I likhei med vad som gäller pä andra områden där tvångsutförande får ske bör byggnadsnämnden ha rätt all vidta den ifrågavarande ålgärden ulan att domstolsprövning föregår. Detta bör komma till uttryck genom ett tillägg i beslämmelserna om Ivångsulförande,

Enligl 68 § BS kan byggnadsnämnden i vissa situationer förbjuda alt på-börjai byggnadsarbete fortsätts, nämligen om arbetet uppenbariigen strider mot BS, fastställd plan eller utomplansbestämmelser. Är det uppenbart att byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller näriiggande byggnaders hållfasthet eller medför fara för människors liv- eller hälsa, är det enligl samma paragraf nämndens skyldighet att meddela sådani förbud. Med stöd av motivuttalanden anses förbud enligt 68 § träda i kraft omedelbart och gälla till dess annoriedes förordnas,

I beslut med förbud att fortsätta byggnadsarbele får vite inte sällas ul. Anledningen till detta är enligt uttalande i förarbetena att överträdelse av sådant förbud är belagt med straff och att vite enligt allmänna gmndsatser inte skall föreläggas när straff är utsatt (jfr 9 kap. 8§ andra styckei rättegångsbalken).

I de fall då byggnadsnämnden kan förbjuda att byggnadsarbete fortsätts torde situationen ofta vara sådan att det är särskill angelägel att arbetena upphör. Det gäller kanske i synnerhet de fall då det åligger nämnden som en skyldighet att ulfärda förbud men kan i lika hög grad vara fallet t, ex, när rivning påbörjas av en kulturhistoriskt värdefull byggnad. Det skulle givetvis ge mera eftertryck ål ett förbud om det kunde förenas med vite. Några principiella invändningar mot detta lorde inle kunna anföras. Den avgift som enligt förslaget i avsnitt 4.3 skall utgå när förbud överträds kan utgå endasl en gång. Viteshoiet kommer att rikta sig mot en fortsatt överträdelse. På gmnd av det nu anförda bör del öppnas möjlighet att förena förbud som avses i 68 5 BS med vite.

Prop. 1975/76:164 151

4.6 Sammanfattning av påföljdssystemet

Det förslag till påföljdssysiemet som nu har lagts fram innebär att byggnadsnämnden, när olovligt byggande kommer till dess kännedom, måste ta Slällning lill vilka påföljder som skall inträda. Om nämnden därvid finner det uppenbart att del olovligt utförda inte kan få bibehållas, är nämnden skyldig alt begära handräckning eller att förelägga ägaren alt vidla rättelse. 1 samband därmed skall nämnden också fatta beslul i fråga om byggnadsavgift.

Om nämnden däremoi finner att byggnadslov möjligen kan komma i fråga, bör ägaren beredas tilirälle att inom viss tid ge in ansökan om byggnadslov. Finner nämnden vid prövning av ansökan att lov inte kan meddelas eller utnyttjar ägaren inte sin möjlighet att ge in ansökan, skall nämnden förfara på samma sätl som i det förul nämnda fallet.

Finner byggnadsnämnden att lov kan meddelas i efterhand, har nämnden att meddela byggnadslov, eventuellt med villkor om erforderiiga ändringar i del ulförda. I samband därmed skall nämnden också fatta beslut om byggnadsavgift, i förekommande fall även tilläggsavgift.

Vad som har sagts nu gäller i tillämpliga delar också sådana f, n, straffbelagda gärningar, beträffande vilka avgift skall utgå enligt förslaget i avsnitt 4,3,

4.7 Lagteknisk lösning m. m.

Beslämmelser om ansvar och handräckning m. m. finns f n. i både BL och BS, Detta i förening med alt bestämmelserna till en del täcker varandra medför att det många gånger kan vara svårt att avgöra vilka regler som är tillämpliga i det enskilda fallet. Förslagen i det föregående innebär att i allt väsentligt samma påföljdsbesiämmelser kommer att gälla oavsett om det är BL eller BS som överträds. Med hänsyn härtill bör de nya bestämmelserna tas in i en särskild lag. En sådan lösning har dessutom den fördelen att lagen utan några omfattande bearbetningar kan ingå som en del i den blivande byggnadslagstiftning som f. n. förbereds inom bostadsdepartementet. Lagen bör benämnas lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Förslagen medför all ändringar behöver göras i BL, BS och NVL.

1 enlighet med det anförda har upprättats förslag till

1. lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.,

2, lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

3. lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612),

4, lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822).

Prop. 1975/76:164 152

5 Specialmotivering

S.l Förslaget till lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Inledande bestämmelser

1§

Lagen är som har framhållits i avsnitt 4.7 avsedd att innehålla beslämmelser inte bara om de nya avgifter som har föreslagits i det föregående utan också beslämmelser om straff i visst fall, handräckning, föreläggande och andra påföljder vid olovligt byggande m. m. som f. n. finns i BL och BS. En stor del av lagens bestämmelser överensstämmer därför hell eller delvis med gällande ordning. 1 den utsträckning som har varit möjligt har uttryckssätt .som förekommer i BL eller BS oförändrade överförts till lagen för att det skall stå klart att någon ändring i sak inte är åsyftad. Nuvarande bestämmelser i BL och BS i nu berörda delar avses upphöra alt gälla när lagen träder i kraft.

I I 5 har lagens tillämpningsområde angetts omfatta frågor om avgift, straff, handräckning eller annan påföljd för åtgärd som vidtas i strid mot BL eller BS eller med stöd av dessa författningar meddelade föreskrifter. Uttrycket påföljd har således en vidsträckt innebörd och avser såväl avgifterna som verkställighetsmedlen förbud, föreläggande och handräckning.

Enligt vad som har anförts i det föregående skall prövningen av nämnda frågor ankomma på flera olika myndigheler. Sålunda skall bl. a. frågor om avgift prövas av byggnadsnämnden, frågor om nedsättning och eftergift av länsstyrelsen och frågorom handräckning av överexekutor. Bestämmelser härom har tagils in i den paragraf som avhandlar respektive påföljd.

Lagen innehåller inga beslämmelser om förfarandet hos byggnadsnämnden eller länsstyrelsen. Det innebär att förvaltningslagens (1971:290) bestämmelser blir tillämpliga.

2 5

I 2 5 ges bestämmelser om den skylidghet som i enlighel med vad som anförts i avsnitt 4.5 föreslås gälla för byggnadsnämnden att ingripa vid olovligt byggande. Som framhållits bör rättelse alltid ske när den olovligt genomförda åtgärden är olämplig. Med rättelse avses givetvis alt det olovligt byggda rivs eller på annat sätt undanröjs. I enlighel härmed föreskrivs i försia punkten att byggnadsnämnden är skyldig att tillse att rättelse vidtas. Byggnadsnämnden har att i enlighel härmed välja mellan all med stöd av 13 5 begära handräckning hos överexekutor eller att utfärda föreläggande enligt 14 5-

Som anförts i avsnitt 4.5 bör nämnden i vissa fall kunna avvakta med all vidta rällelseålgärder i avbidan på att ansökan om byggnadslov ges in och prövas. Föreskrifter härom ges i paragrafens andra punkt. Denna möjlighet bör i princip inte användas i andra fall än då del framstår som sannolikt

Prop. 1975/76:164 153

att byggnadslov kan meddelas. Andra punkten har utformats i enlighet härmed. Den omständigheten att det olovligt byggda endast i vissa mindre delar avviker från vad som kan godtas vid en byggnadslovsprövning bör inte medföra att byggnadsnämnden avstår från att bereda ägaren tillfälle all komma in med ansökan om byggnadslov. Rättelse kan i dessa fall åstadkommas genom alt efterföljande byggnadslov, med stöd av 58 5 2 mom, BS i dess i det följande föreslagna lydelse, förses med villkor att nödvändiga ändringar vidtas. Några bestämmelser om tidsfrist inom vilken ansökan skall göras torde inte behövas i lagen. Tiden bör emellertid inte vara längre än vad som erfordras för att upprätta behövliga byggnadslovshandlingar.

Den föreslagna lydelsen av andra punkten medför att frågan om rättelseåtgärder hålls öppen bara i avbidan pä ansökan om och prövning av byggnadslov. Kommer inte ansökan in inom utsatt lid eller avslås ansökan, skall byggnadsnämnden i enlighel med bestämmelsen i första punkten se till att rättelse vidtas.

Under den tid som sätts ut med stöd av andra punkten skall byggnadsnämnden givetvis inte besluta om rättelseåtgärd. Särskild föreskrift härom torde dock inte behövas.

Förbud alt fortsätta byggnadsarbete

3 5

I 3 5 meddelas bestämmelser om rätt för byggnadsnämnden att förbjuda att byggnadsarbete fortsätts. Paragrafen överensstämmer i sak med 68 5 BS. 1 avsnitt 4.5 har föreslagits att sådani förbud skall fä förenas med vite. Bestämmelser om detta har tagits in i 15 5 första stycket.

A vgifter

4 5

I 4 5 meddelas bestämmelser om byggnadsavgift. Som förutsättning för avgiftsskyldighetens inträde har i paragrafens första stycke angetts att någon vidtar åtgärd, till vilken erfordras byggnadslov, utan sådant lov. Avgiftsplikt föreligger således endast om byggnadslov krävs för åtgärden. Av bestämmelserna framgår att frågan om byggnadslovsplikt förelåg skall bedömas enligt de regler som gällde när åtgärden vidtogs. Innehållet i dessa regler blir således avgörande för frågan om byggnadsavgift skall utgå.

När det däremot gäller frågan om byggnadslov i efterhand kan meddelas till en olovligt vidtagen åtgärd, måsle prövningen härav - vilket torde framgå av 2 5 - göras mot bakgrund av de förhållanden som råder vid prövnings-tilirället. Som länsstyrelsen i Stockholms län har anfört i sitt remissyttrande över bygglagutredningens förslag bör utgångspunkten för byggnadslovs- och dispensprövning i efterhand i princip vara densamma som om byggnaden

Prop. 1975/76:164 154

inte hade uppförts.

Av ordalydelsen i 4 5 första stycket följeratt avgiftsskyldighelen i princip inträder i och med att del olovliga byggandet har påbörjats. Som har föreslagits i avsnitt 4.2,2 skall emellertid skyldigheten i vissa situationer bortfalla. Beslämmelser härom finns i 5 5.

Att fråga om byggnadsavgift skall prövas av byggnadsnämnden framgår av paragrafens andra siycke.

Paragrafens tredje stycke innehåller bestämmelser om byggnadsavgiftens storlek. Till skillnad mot frågan om byggnadslovsplikt föreligger avses att byggnadsavgiften skall bestämmas med tillämpning av den taxa som gäller vid prövningstillfället. Detta framgår av att det i bestämmelserna talas om avgift som vanligen erläggs. Med delta uttryck klarläggs också - i överensstämmelse med vad som har förordats i avsnitt 4.2.2 - att det är fråga om den avgift som betalas i normalfallet och att man således inle skall ta någon hänsyn till om förhållandena i något avseende är särpräglade. Förslaget i nämnda avsnitt att man när byggnadsavgifien bestämmes skall bortse också från avgifi för nybyggnadskarta m, m, har kommit till uttryck i styckets andra punkt. Av bestämmelserna framgår vidare att avgiften alltid skall utgå med minst 500 kr. Som har framhållits i nämnda avsnitt skall nämligen minimiavgiften utgå bl. a. i sådana fall då ålgärden i fråga inte är avgiftsbelagd i kommunens taxa.

5 5

1 avsnitt 4.2.2 har föreslagits vissa undantag från skyldigheten att betala byggnadsavgift. Enligt förslagel skall sådan skylighel inle föreligga om rättelse sker innan byggnadsnämnden tar upp frågan om påföljd för åtgärden. Bestämmelser härom har tagits in i 5 5 1. När det i paragrafen talas om all nämnden tar upp frågan om påföljd innebär delta inte något krav på att frågan samtidigt måste avgöras. Det kan t, ex. tänkas att nämndens behandling utmynnar i ett beslut om komplettering av utredningen. Rättelse som sker efler det att sådant beslut har fattats skall således inte medföra befrielse från byggnadsavgift.

I nämnda avsnitt har vidare föreslagits alt byggnadsavgift inte skall utgå, om rivning av byggnad företas i syfte att förebygga eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller om rivningen avser brandskadad egendom. Bestämmelser om detta har tagits in i 5 5 2,

Som exempel på fall där rivning sker i förebyggande syfte kan anföras all en byggnad rivs för att motverka att en eldsvåda sprider sig till byggnaden och därifrån till angränsande bebyggelse. Som förutsättning för befrielse anges i paragrafen att det skall vara fråga om en omfattande skada på annan egendom. Frågan om detta krav är uppfyllt skall inte bedömas i relation till den hotade egendomens värde, utan det skall vara fråga om en skada som i absoluta tal är betydande. Den måste vara sä stor att det framstår

Prop. 1975/76:164 155

som befogat att tillgripa rivning för att förebygga eller begränsa skadan.

I fråga om det andra undantagsfallet, dvs, att rivningen avser byggnad som har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse, bör framhållas att det givetvis inte fär vara endast mindre skador, utan byggnaden skall ha skadats till väsenilig del,

1 de fall som avses 15 5 2 skall inte heller tilläggsavgift utgå (jfr avsnitt 4.2.2), Beslämmelser om detta finns i 8 5-

6 5

1 6 5 första stycket har tagits in bestämmelser om särskild avgift för andra överträdelser än sådana som utgör olovligt byggande i den mening som har kommit till uttryck i 4 5 första stycket. Till de överträdelser som i dag är strafföelagda hör överträdelse av förbud enligt 68 5 BS, Eftersom sådant förbud kan avse åtgärd som innebär olovligt byggande, har beslämmelser om avgiftsplikt vid överträdelse av förbud tagits in i ett särskilt stycke. Att fråga om särskild avgift skall prövas av byggnadsnämnden följer av

6 5 tredje stycket. 1 paragrafens Qärde stycke ges bestämmelser om avgiftens
storiek.

Med de undanlag som har angivits ovan omfattar 6 5 samma överträdelser som f. n. regleras i 69 5 BS.

7 5

Paragrafen innehåller bestämmelser om tilläggsavgift och har utformats i överensstämmelse med förslaget i avsnitt 4.2,2. Beträffande den närmare motiveringen till beslämmelserna hänvisas till nämnda avsnitt.

I första stycket anges i fyra olika punkter de åtgärder som kan föranleda tilläggsavgift. Av bestämmelserna framgår att avgiftsskyldigheten inträder i princip först när åtgärden har vidtagits. Här föreligger således en skillnad i förhållande till skyldigheten att betala byggnadsavgift vilken avses inträda så snart åtgärden har påbörjats. När det gäller tilläggsavgift torde del dock inte vara möjligt att innan ålgärden har vidtagits bedöma om förutsättningar för avgift finns. Som har framhållits i avsnitt 4.2,2 skall nämligen avgift utgå endasl om ålgärden omfattar utrymme som är avsett för bostadsändamål eller för verksamhel i vilken arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning. Kravet alt åtgärden skall ha vidtagits innebär dock inte att den skall vara fullbordad i den meningen alt t.ex, en tillbyggnad på ett bostadshus skall vara färdig för infiytlning. Det bör i ett sådant fall vara tillräckligt all åtgärden har kommii lill utförande i en sådan utsträckning all ändamålet med säkerhet kan bedömas.

Enligt 7 5 andra slycket skall fräga om tilläggsavgift prövas av byggnadsnämnden.

Prop. 1975/76:164 156

8 5

I avsnitt 4.2.2 har föreslagits att tilläggsavgift inte skall utgå, om det utrymme som avses med åtgärden inte överstiger tre kvadratmeter. I avsnittet har vidare föreslagits att befrielse frän tilläggsavgift skall inträda, om del olovligt byggda undanröjs handräcknings vägen, om byggnadsnämnden förelägger ägaren att undanröja detta eller om denne vidtar rättelse innan frågan om tilläggsavgift har blivit slutligt avgjord. Beslämmelser om detta finns i 8 5- Beträffande den närmare motiveringen till dessa hänvisas till nämnda avsnitt, där frågan om undanlag från avgiftsskyldighet ingående har behandlats.

18 5 1 regleras det fallet att det utrymme som avses med åtgärden inte överstiger tre kvadratmeter. Hur utrymmets yla skall beräknas avhandlas vid 9 5- 1 8 5 2 och 3 föreskrivs att tilläggsavgift inte utgår om handräckning eller föreläggande att vidta rättelse meddelas.

1 den allmänna motiveringen (avsnitt 4,2.2) till de nu berörda undantagssituationerna har - i anslutning .till en diskussion av frågan om till-läggsavgift när ägaren inte följer föreläggande om rättelse - framhållits att byggnadsnämnden då får tillgripa de tvångsmedel som finns. Som torde ha framgått av specialmotiveringen till 2 5 kan nämnden därvid antingen begära handräckning eller förelägga ägaren vid nytt högre vite eller vid äventyr av tvångsutförande. Att nämnden har möjlighet att välja mellan handräckning och föreläggande framgårav 14 5 första slycket. Här kan också erinras om förslaget i avsnitt 4.4 att föreläggande i vissa fall skall gälla mot ny ägare och antecknas i fastighelsboken till upplysning för spekulanter m. fl. Om en fastighet som omfattas av ett föreläggande säljs, övergår således förpliktelsen att återställa fastigheten i dess skick före den olovliga åtgärden på den nye ägaren. Detta måste påverka inte bara fastighetens marknadsvärde utan också möjligheterna att belåna fastigheten och utgör vid sidan av hotet om vite eller ivångsulförande en påtryckning på fastighetsägaren att följa föreläggandet,

I 8 5 4 har tagits in bestämmelser för det fallet alt ägaren självmant vidtar rättelse. Beslämrnelserna har utformats så alt avgift inte utgår, om rättelse sker innan fråga om tilläggsavgift har avgjorts genom lagakraftägande beslut. Här föreligger således en skillnad i förhållande lill bestämmelserna 15 5 1 om befrielse från byggnadsavgift vid frivillig rättelse. Som förutsätining för befrielse från sådan avgift gäller nämligen att rättelsen sker innan frågan om påföljd las upp lill prövning.

Av 8 5 5 framgår genom en hänvisning till 5 5 2 alt tilläggsavgift inte skall ulgå, om byggnad rivs för all förebygga eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller om rivningen avser byggnad som till väsentlig del har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse. 1 special-motiveringen till 5 5 har avgränsningen av dessa fall närmare diskuterats.

Prop. 1975/76:164 157

Bestämmelserom beräkning av tilläggsavgift ges 19 51 paragrafens första stycke avhandlas de fall som åsyftas i 7 5 första stycket 1-3, dvs. uppförande av ny byggnad, till- och påbyggnad av befintlig byggnad saml inredande av byggnad till väsentligen nytt ändamål. 1 överensstämmelse med förslaget i avsnitt 4.2.2 föreskrivs att avgiften skall beräknas på grundval av den lägenhetsyta som åtgärden kan beräknas ha omfattat. Lägenhetsytan, som kan vara bostadslägenhetsyta eller lokallägenhetsyta, beräknas enligt bosladsslyrelsens mätregler.

För de fall som avser tillbyggnad, påbyggnad eller inredande till nytt ändamål har föreskrivits att det vid beräkning av nämnda yta skall fråndragas tre kvadratmeter. Som har närmare utvecklats i nämnda avsnitt är syftet med dessa bestämmelser alt motverka att alltför stor skillnad i sammanlagd avgifi uppkommer i vissa gränsfall.

Enligt 9 5 andra stycket skall tilläggsavgift utgå med 500 kr. för varje kvadratmeter. Därmed avses att avgift inte utgår för del av kvadratmeter.

1 9 5 tredje stycket meddelas bestämmelser om beräkning av lilläggsavgift i fall då rivning av byggnad företas utan byggnadslov. Några kommentarer till bestämmelserna utöver vad som har anförts i avsnitt 4,2.2 lorde inte behövas.

105

Frägan om val av subjekt för byggnads- och tilläggsavgift har utföriigt behandlats i avsnitt 4.2.2. Bestämmelser i ämnet ges i 10 5 första styckei. Enligl dessa skall avgifterna betalas av byggnadens eller anläggningens ägare. Begreppet anläggning används här som beteckning för alla åtgärder som inte resulterar i en byggnad. Det omfattar t. ex. schaktning och fyllning, omfärgning av fasad och utbyte av laktäckningsmaterial. Särskilda regler har dock givits för de fall då åtgärden avser rivning av byggnad. I dessa fall skall avgift betalas av den som ägde byggnaden vid rivningstillfället. 1 första stycket tredje punkten har tagits in bestämmelser om solidariskt ansvar om ägarna är två eller fiera.

I 10 5 andra stycket ges bestämmelser om vem som skall påföras särskild avgift enligt 6 5. I motsats till förslagel beträffande byggnads- och tilläggsavgift föreskrivs här att särskild avgift skall påföras den som har gjort sig skyldig till underiåtelsen eller överträdelsen. 1 detta avseende kan bestämmelserna således sägas motsvara vad som gäller enligt de nuvarande reglerna om straff i 69 5 BS, Den skillnaden föreligger emellertid att det för avgiftsskyldighet inte förutsätts uppsåt eller oaktsamhet. Här gäller således detsamma som i fråga om byggnads- och tilläggsavgift.

Prop. 1975/76:164 158

115

I överensstämmelse med vad som har anförts i avsnitt 4.2.2 har 1115 tagits in bestämmelser om att byggnadsavgift och tilläggsavgift fär nedsättas eller efterges om särskilda skäl föreligger. Beträffande innebörden av kravet på särskilda skäl hänvisas lill vad som har anförts i nämnda avsnitt och i specialmotiveringen till förslaget om ändring i NVL. Motsvarande möjlighet till nedsättning och eftergift bör finnas även i fråga om särskild avgift enligt 6 5. Bestämmelserna i 11 5 försia stycket har utformats i enlighet härmed.

Nedsättning och eftergift förutsätter ansökan. Att den skall göras hos länsstyrelsen följer av 11 5 andra stycket. Någon lidsfrist för ansökan har inte angetts. Det faller emellertid av sig självt att den bör göras senast när det blir aktuellt att ta ut avgiften genom utmätning. Gör den betalningsskyldige ansökan innan utmätning verkställs, bör möjlighet finnas att inhibera verkställigheten. Beslämmelser om detta har tagits in i II 5 tredje stycket.

Siraff

12 5

I avsnitt 4.3 har föreslagits att nuvarande bestämmelser om siraff i BL och BS skall behållas endast i fråga om åsidosättande av villkor i tillstånd enligt 136 a 5 BL. 1 överensstämmelse härmed har i 12 5 tagits in straffbestämmelser för dessa fall. Bestämmelserna motsvarar i sak 147 5 andra stycket BL,

Handräckning m. m.

I 13-15 55 meddelas bestämmelser om handräckning och föreläggande. Bestämmelserna skall ses mot bakgrund bl, a, av den skyldighet som i 2 5 har ålagts byggnadsnämnden att se till att rättelse sker när olovligt byggande har ägt rum,

13 5

I avsnitt 4.5 har föreslagils att de möjligheter alt lä handräckning som f. n, finns enligt 148 5 BL skall utökas till att omfatta alla sådana fall som avses i 70 5 första stycket BS. Beslämmelserna i 13 5 första stycket har utformats i överensstämmelse härmed. Enligt gällande bestämmelser kan handräckning ske dels om nybyggnad eller annan åtgärd företas i strid mot förbud som har meddelats i eller med stöd av BL, dels om villkor i tillstånd enligt 136 a 5 BL åsidosätts. De först nämnda åtgärderna torde samtliga vara byggnadslovskrävande och ingår på grund härav bland de handräck-

Prop. 1975/76:164 159

ningsfall som åsyftas när det i 13 5 första stycket talas om att åtgärd, till vilken erfordras byggnadslov enligl BS, har utförts utan sådani lov. För de fall då villkor i tillstånd enligt 136 a 5 BL har åsidosatts har meddelats bestämmelser i 13 5 första stycket sista punkten.

Bestämmelserna i 13 5 andra stycket överensstämmer i sak med 148 5 andra stycket BL.

14 och 15 55

Enligt 70 5 första slycket BS kan byggnadsnämnden meddela föreläggande om undanröjande eller ändring i fråga om bl.a, åtgärd som har vidtagits utan byggnadslov utan hinder av att handräckning kan beviljas enligl 148 5 BL, Motsvarande bestämmelser har tagits in i 14 5 första stycket.

1 förhållande till bestämmelserna i 70 5 BS innebär 14 och 15 55 de förändringarna att förbud att fortsätta byggnadsarbete fär förenas med vite, att byggnadsnämnden vid sådan underiåtenhet som avses i 70 5 andra stycket BS får meddela föreläggande vid äventyr av ivångsulförande och att tvångsutförande fär ske utan föregående dom. Beträffande den närmare motiveringen till dessa ändringar hänvisas till avsnitt 4.5.

Som har anförts i avsnitl 4,4 skall vite eller föreskrift om ivångsulförande, i motsats till föreläggandel, inte gälla mot ny ägare. Bestämmelser härom har tagits in i 15 5 tredje stycket. Med 13 5 andra stycket BSL som förebild har dessutom föreskrivits att nämnden fär sätta ut vite eller meddela föreskrift om tvångsutförande för den nye ägaren.

Bestämmelser om utdömande av vite finns i 24 5.

Verkan av föreläggande i vissa faU 16 5

Föreläggande som riktar sig mot fastighetsägare, tomträitshavare eller ägare av byggnad på arrendemark skall enligt förslag i avsnitt 4,4 gälla mot ny ägare av fasligheten, tomträlten eller byggnaden. 1 16 5 första stycket meddelas bestämmelser när föreläggande riktar sig mol fastighetsägare. Enligt paragrafens andra siycke skall dessa bestämmelser äga motsvarande tillämpning på tomträtts- och arrendefallen. Beiräffande den närmare motiveringen till bestämmelserna hänvisas till avsnitt 4.4.

Att vite eller föreskrift om ivångsulförande som har satts ut i föreläggande inte övergår på den nye ägaren följer av 15 5 iredje stycket.

Prop. 1975/76:164 160

Förelägganderegister 17 5

För att föreläggande som avser byggnad på arrendemark skall kunna gälla även mot ny ägare av byggnaden har i avsnill 4.4 föreslagils att byggnadsnämnden skall föra särskill regisler beträffande sådana förelägganden. Bestämmelser om registret - förelägganderegister-meddelas i 17 5- Några särskilda anmärkningar utöver vad som har anförts i nämnda avsnitt torde inte vara påkallade. Närmare föreskrifter angående registret torde fä utfärdas av regeringen.

Anteckning i fastighelsboken m. m.

18-20 55

En förutsättning för alt föreläggande skall kunna förklaras gälla mot ny ägare är att föreläggandet kan offentliggöras, så att bl. a. spekulanter fär kännedom om det. Frågan har närmare berörts i avsnitt 4.4. I 18 5 har i överensstämmelse härmed tagits in bestämmelser om anteckning angående föreläggande i fastighetsboken, tomträttsboken eller förelägganderegistret. 1 paragrafen sägs att beslut i fråga om föreläggande genast skall sändas till inskrivningsmyndigheten och alt byggnadsnämnden i härför avsedda fall genast skall ombesörja anteckning i förelägganderegistret. Underrättelsen till inskrivningsmyndigheten resp. anteckningen i registret skall således göras så snart det är möjligt och förutsätter inte all beslutet har vunnit laga kraft. Med beslut i fråga om föreläggande avses både beslul alt utfärda föreläggande och beslut som innebäratt föreläggande upphävs. Skyldigheten att underrätta inskrivningsmyndigheten om beslul att upphäva eller undanröja föreläggande ankommer på beslutsmyndighelen, dvs. normalt på överinstans.

När föreläggande åtlyds måste även delta komma till uttryck genom anteckning pä sätt som anges i 18 5. Bestämmelser om anteckning i dessa fall finns i 19 5- Byggnadsnämnden är ensam behörig men också skyldig att göra anmälan till inskrivningsmyndigheten eller ombesörja anteckning i förelägganderegistret.

Det kan tänkas uppkomma fall dä nämnden och den genom föreläggandet förpliktade har olika uppfattning i fråga om föreläggandel har uppfyllts. Vägrar nämnden att göra anmälan eller anteckning, bör den förpliktade ha möjlighet alt få frågan prövad, I 20 5 har därför tagits in bestämmelser om att länsstyrelsen i sådant fall på ansökan av byggnadens ägare skall göra anmälan eller besluta att anteckning skall göras i förelägganderegistret.

Prop. 1975/76:164 161

Övriga bestämmelser

21 5

1215 har tagits in beslämmelser om rält för byggnadsnämnden att besiktiga fastighet och byggnad i den mån det är nödvändigt för att förbereda prövning av fräga enligt lagen. Även om del normall inle torde uppkomma några problem för nämnden med att fä tillträde för besiktning, är del nödvändigt med uttryckliga bestämmelser om nämndens rätt i detta avseende. Enligt 21 5 andra slycket kan nämnden förelägga ägaren att vid vite hålla fastigheten eller byggnaden tillgänglig för besiktning. Av bestämmelserna i 26 5 följer att talan mot beslut om sådani föreläggande skall föras hos länsstyrelsen,

22 5

Paragrafen innehåller bestämmelser om fördelningen mellan staten och kommunen av avgifter enligt lagen. Bestämmelserna innebäratt byggnadsavgift enligt 4 5 tillfaller kommunen, medan särskild avgift enligt 6 5 och tilläggsavgift enligt 7 5 tillfaller staten. Frågan har berörts även i avsnitt 4.2.2,

I 23 5 har tagits in bestämmelser om preskription av skyldigheten att betala avgifi enligt lagen. Bestämmelserna innebär att avgift inte får påföras, om det när frågan om avgift prövas hos byggnadsnämnden har förfiutit mer än tio år frän betalningsskyldighetens inträde. När betalningsskyldigheten för de olika avgifterna inträder framgår av 4, 6 resp. 7 5-

Beslämmelserna avser endasl preskription av avgifterna enligt lagen och har således inte någon inverkan pä möjligheterna att begära handräckning eller utfärda föreläggande om rättelse,

24 5

I 24 5 finns bestämmelser om utmätning av avgifter. Utmätning får ske när beslutet om avgift har vunnit laga kraft. Något krav på att betalningsskyldigheten skall fastställas av domstol skall således inte gälla.

Enligt 64 5 uppbördslagen (1953:272) skall staten tillkommande fordran, som får tas ut genom utmätning utan föregående dom, indrivas i samma ordning som skatt. Det innebär bl. a. att utmätningsmannen har hand om indrivningen och vidtar de åtgärder som behövs - i sista hand utmätning - för att fordringen skall bli betald. Några motsvarande bestämmelser finns inte för fordringar som tillkommer kommun. Det ankommer här på kom-

II Riksdagen 1976. I saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 162

munen att själv vidta de förberedande åigärder i form av krav och påminnelser som bedöms lämpliga. Givelvis kan utmätning enligt de nu föreslagna bestämmelserna ske också utan att några förberedande åtgärder vidtas. Oavsett vilken utväg som väljs, måste kommunen emellertid själv göra framställning till utmätningsmannen om utmätning.

Med den föreslagna fördelningen av avgifterna mellan staten och kommunen ankommer det således på kommunen att bevaka indrivningen av byggnadsavgifterna. Övriga avgifter, vilka skall tillfalla staten, indrivs av utmätningsmannen. Föratt utmätningsmannen skall få kännedom om fordran på avgift som skall tillkomma staten, bör byggnadsnämnden i en blivande förordning med tillämpningsbestämmelser åläggas att underrätta länsstyrelsen om beslut rörande sådan avgift så snart beslutet har vunnit laga kraft.

Enligt 64 5 uppbördslagen skall restavgift enligt 58 5 1 mom. samma lag ulgå när staten lillkommande fordran indrivs. Restavgift utgår med fyra procent av fordringens belopp. Om annat inte föreskrivs, kommer restavgift att utgå vid indrivning av de avgifter som skall tillfalla staten. Det finns emellertid inte anledning att i detta avseende ha olika bestämmelser för de avgifter som tillfaller staten och de som skall tillkomma kommunen. Beslämmelser har därför tagits in i 24 5 andra punkten om att restavgift inte skall utgå.

25 5

F. n. gäller att fråga om utdömande av vite som har förelagts med stöd av BS prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Utdömt vite kan förvandlas till fängelse. Dessa frågor bör även framdeles prövas av allmän domstol. Med den inriktning som påföljdssystemet nu föreslås få passar det däremot mindre väl att anlita allmän åklagare för dessa frågor. Det bör i stället ankomma på byggnadsnämnden att föra talan om utdömande av vite. Bl. a. på grund härav bör utdömt vite - i likhet med vad som gäller beträffande BSL - inte kunna förvandlas. Bestämmelserna i 25 5 har utformats i enlighet härmed.

1 överensstämmelse med förslagel i avsnitt 4.2.2 har i 26 5 föreskrivits att talan mot byggnadsnämndens beslul skall föras hos länsstyrelsen. Denna ordning stämmer överens med vad som f. n. gäller beträffande fullföljd mot beslul som avser fråga om byggnadslov. En särskild beslämmelse har tagits in beträffande talan mol länsstyrelsens beslut i fråga om nedsättning och eftergift som avses i II 5 och i fråga om anmälan och anteckning som avses i 20 5- Även i dessa fall fullföljes talan i kammarrätten. Mot kammarrättens beslut får talan föras,hos regeringsrätten. Enligt 35 5 förvaltningsprocesslagen (1971:291) krävs emellertid för att besvären skall tas upp

Prop. 1975/76:164 163

till prövning att regeringsrätten meddelar prövningstillstånd.

Av 12 5 andra stycket förvaltningslagen och 7 5 förvaltningsprocesslagen följer alt besvärstiden är tre veckor räknat från den dag klaganden fick del av beslutet.

Övergångsbestämmelser

Med hänsyn dels till att lagen måste föregås av en omfattande informationsverksamhet, dels till att byggnadsnämnderna behöver tid för att upprätta förelägganderegister föreslås ikraftträdandet ske den 1 juli 1976. Lagen skall tillämpas på åtgärder ,som påbörjas eller förseelser som begås efter ikraftträdandet. För åtgärd eller förseelse som är att hänföra till tiden före den 1 juli 1976 bör beslämmelserna i BL och BS gälla. Detta följer av övergångsbestämmelserna i förslagen till ändring i dessa författningar. 1 klarhetens intresse har motsvarande regler tagits in också i övergångsbestämmelserna lill lagen.

5.2 Förslaget till lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)

När lagen om påföljder vid olovligt byggande m. m. träder i kraft blir bestämmelsema i 147 och 148 55 BL överflödiga. De bör därför upphöra att gälla. I 147 5 har emellertid tagits in en erinran om att påföljdsfrågor skall prövas enligt den nya lagen. Samtidigt har rubriken närmast före 147 5 ändrats så all den stämmer överens med den terminologi som används i lagen.

1 övergångshänseende föresläs att äldre bestämmelser skall tillämpas i fråga om åtgärd som har påbörjats eller förseelse som har begåtts före lagens ikraftträdande den 1 juli 1976.

5.3 Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

I avsnitt 4.5 har föreslagits att byggnadsnämnden, när byggnadslov med-'delas i efterhand, skall som villkor för lovet kunna föreskriva skyldighel för sökande att vidta de ändringar av det uppförda som kan vara nödvändiga. Eftersom det torde vara tveksamt om nuvarande bestämmelser ger nämnden denna möjlighet, har i 58 5 2 mom. BS lagts till ell tredje siycke med bemyndigande att förena byggnadslov med sådant villkor.

1 överensstämmelse med vad som gäller enligl 2 mom. första stycket har föreskrivits att i beslutet skall anges lid inom vilken villkoret skall vara fullgjort. Sker inte sådan fullgörelse, kan byggnadsnämnden med stöd av 13 eller 14 5 i den föreslagna lagen om påföljdervid olovligt byggande m. m. vidta åigärder för att åstadkomma rättelse.

Lagen om påföljder vid olovligt byggande m. m. är avsedd att ersätta bl. a. bestämmelsema i 6 kap, BS om ansvar, vitesföreläggande m. m. Dessa

Prop. 1975/76:164 164

bestämmelser - 68-70 55 - skall således upphöra att gälla när lagen träder i kraft. I likhet med vad som har föreslagits beträffande BL bör emellertid finnas en erinran om alt påföljdsfrågor skall prövas enligt den nya lagen. En sådan erinran har tagits in i 68 5- Samtidigt föresläs att rubriken till 6 kap. ändras på i huvudsak samma sätt som motsvarande rubrik i BL. 1715 2 mom. andra slycket finns bestämmelser om bl. a. fullföljd av talan mot länsstyrelses beslut om förbud eller föreläggande enligt 6 kap. Dessa bestämmelser föreslås upphävda. Samma övergångsbestämmelser som i BL föreslås.

5.4 Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

Byggande som sker i strid mot bestämmelserna i BL och BS innebär i många fall att även beslämmelserna i NVL om byggande överträds. Enligt nuvarande ordning gäller att den som uppsåtiigen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelser i NVL eller med stöd därav meddelade förbud eller föreskrifter kan dömas lill böter eller fängelse i högst sex månader (37 5). NVL innehåller vidare regler som gör det möjligt för länsstyrelse, byggnadsnämnd och hälsovårdsnämnd att i vissa fall vid vite förelägga den som begått överträdelsen alt vidta rättelse och för allmän åklagare, statens naturvårdsverk, länsstyrelsen eller den kommunala myndighet som handhar naturvårdsfrågor att hos överexekutor begära handräckning för att åstadkomma rättelse (39 5).

Med den nuvarande utformningen av påföljdssystemet i BL och BS uppstår inga särskilda samordningsproblem då det gäller påföljd för överträdelse av såväl BL och BS som NVL.

Ett genomförande av ett avgiftssystem av den typ som föreslagits i det föregående för överträdelse av skyldigheten att söka byggnadslov medför, om inte några ändringar görs i NVL, alt det för en och samma byggnadsåtgärd skulle kunna dels ulgå avgifter enligt den föreslagna lagen om påföljder vid olovligt byggande m. m., dels följa böter eller fängelse enligt NVL:s bestämmelser. En sådan ordning synes mindre tillfredsställande med tanke på författningarnas likartade karaktär och syfte. Med hänsyn härtill föreslås att 37 5 NVL kompletteras med ett nytt tredje stycke som innebär att' böter eller fängelse inte skall kunna ådömas i de fall byggnadsavgift kan utkrävas med stöd av den föreslagna påföljdslagen.

De nuvarande bestämmelserna i 39 5 NVL om möjlighet att åstadkomma rättelse bör bibehållas oförändrade som ett komplement till motsvarande bestämmelser i den föreslagna påföljdslagen. Teoretiskt kan därigenom den situationen tänkas uppstå att byggnadsnämnden i efterhand ger byggnadslov till en olovlig byggnad och tar ul såväl byggnadsavgift som tilläggsavgift medan tillstånd enligt NVL inte meddelas. I en sådan situation kan det som uppförts utan tillstånd komma att bortskaffas med stöd av 39 5 NVL. Om så sker bör det anses att sådana särskilda skäl föreligger som gör det

Prop. 1975/76:164 165

möjligt all med stöd av 11 5 i den föreslagna påföljdslagen förordna om eftergift av tilläggsavgiften.

Enligt övergångsbestämmelserna till påföljdslagen skall denna, såvitt nu är av intresse, tillämpas i fräga om åtgärd som har påbörjats efter lagens ikraftträdande den 1 juli 1976. Den nu föreslagna ändringen i NVL bör träda i kraft samtidigt med påföljdslagen. På grund av de nämnda övergångsbestämmelserna kommer 37 5 tredje stycket NVL att bli tillämpligt endasl i fråga om åtgärd som har påbörjats efter den 1 juli 1976, Några särskilda övergångsbestämmelser utöver tidpunkten för ikraftträdandet behövs därför inte.

6 Lagtext

6.1 Förslag till

Lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Härigenom föreskrives följande.

Inledande bestämmelser

1 § Enligt denna lag prövas fråga om avgift, straff, handräckning och annan påföljd för åtgärd som vidtages i strid mot byggnadslagen (1947:385) eller byggnadsstadgan (1959:612) eller med stöd av dessa författningar meddelade föreskrifter.

2 § Har åtgärd, till vilken erfordras byggnadslov enligt byggnadsstadgan (1959:612), utförts utan sådant lov, skall byggnadsnämnden tillse att rättelse vidtages. Framstår det som sannolikt att byggnadslov kan meddelas till åtgärden, lär nämnden i stället bereda ägaren tillfälle att inom viss tid inge ansökan om byggnadslov.

Förbud att fortsätta byggnadsarbele

3 § Är det uppenbart att påbörjat byggnadsarbete strider mot byggnads
stadgan (1959:612) eller mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan
eller utomplansbestämmelser, fär byggnadsnämnden förbjuda att arbetet
fortsattes.

Är det uppenbart att påbörjat byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller näriiggande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, skall nämnden förbjuda att arbetet fortsattes även om de i försia styckei angivna fömtsättningama ej föreligger.

Prop. 1975/76:164 166

A vgifter

4 § Vidtager någon åtgärd, till vilken erfordras byggnadslov enligt bygg
nadsstadgan (1959:612), utan sådant lov, utgär avgift (byggnadsavgift).

Fråga om byggnadsavgift prövas av byggnadsnämnden.

Byggnadsavgift utgår med belopp motsvarande fyra gånger den avgift som enligt taxa som avses i 8 5 byggnadsstadgan vanligen eriägges, om byggnadslov till en motsvarande åtgärd beviljas, dock minst 500 kronor. Vid beräkning av avgift enligt nämnda taxa skall hänsyn ej tagas till sädan del av avgiften som belöper på upprättande av nybyggnadskarta, utslakning eller lägeskontroll av byggnad eller på annan mätningsteknisk åtgärd.

5 § Byggnadsavgift utgår ej om

1. rättelse i det utförda företages innan fråga om påföljd för åtgärden upptages till prövning eller

2. åtgärden avser rivning av byggnad och rivningen är nödvändig för att förebygga eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller omfattar byggnad som till väsentlig del har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse.

6 § Särskild avgift ulgår om någon i annat fall än som avses i 4 5 första
stycket underiåter att

1. ställa sig till efterrättelse vad i byggnadsstadgan (1959:612)är föreskrivet om rätt att vidtaga åtgärd som omnämnes i stadgan,

2. fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrives i byggnadsstadgan,

3. vid utförande av arbete följa fastställda ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade föreskrifter.

Särskild avgift utgår även, om någon överträder förbud som avses i 3 5-Fråga om särskild avgift prövas av byggnadsnärnnden. Avgift enligt första och andra styckena utgår med minst 200 och högsl 500 kronor.

7 § Har åtgärd som anges i 4 5 första stycket vidtagits, utgår fömtom bygg
nadsavgift en tilläggsavgift, om åtgärden innebär att

l.helt ny byggnad har uppförts,

2. förul befintlig byggnad har tillbyggts eller påbyggts,

3. byggnad helt eller delvis har inretts till väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd eller

4. byggnad har rivits

och det utrymme som omfattas av åtgärden är avsett för bostadsändamål eller för verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning.

Fråga om tilläggsavgift prövas av byggnadsnämnden.

Prop. 1975/76:164 167

8 § Tilläggsavgift enligt 7 5 utgår ej, om

1. åtgärden, i fall som avses i 7 5 första stycket 2-4, omfattar utrymme som ej överstiger tre kvadratmeter,

2. handräckning som avses i 13 5 första stycket meddelas till rättelse i det ulförda,

3. föreläggande om rättelse enligt 14 5 första stycket meddelas,

4. rättelse i det utförda företages innan fråga om tilläggsavgift har avgjorts genom beslut som vunnit laga kraft eller

5. fall som avses 15 5 2 föreligger.

9 § I fall som avses i 7 5 första stycket 1-3 bestämmes tilläggsavgiften på
grundval av den lägenhetsyta som åtgärden kan beräknas ha omfattat. 1
fråga om åtgärd som avses i 7 5 första stycket 2 och 3 skall vid beräkning
av sådan yta fråndragas tre kvadratmeter.

Tilläggsavgift i fall som anges i första stycket utgår med 500 kronor för varje kvadratmeter.

1 fall som avses i 7 5 första stycket 4 utgår tilläggsavgift med belopp som motsvarar hälften av det vid senaste fastighetstaxering bestämda värdet av byggnaden. Finns ej sådant värde, utgår avgiften med belopp som motsvarar hälften av byggnadens värde, beräknat enligt de bestämmelser som gäller i fråga om fastighetstaxering.

10 § Byggnadsavgift och tilläggsavgift påföres ägaren av den byggnad eller
anläggning som har utförts genom åtgärden. Avser åtgärden rivning av bygg
nad, påföres avgiften den som var ägare av byggnaden när rivningen företogs.
Är två eller fiera ägare av byggnaden eller anläggningen, svarar de solidariskt
för avgiften.

Särskild avgift enligt 6 5 påföres den som har gjort sig skyldig till underiåtelsen eller överträdelsen.

11 § Avgift enligt denna lag lär efler ansökan nedsättas eller efterges, om
särskilda skäl föreligger.

Fråga om nedsättning eller eftergift enligt första stycket prövas av länsstyrelsen.

Har ansökan enligt första stycket gjorts, fär myndighet där saken är anhängig förordna att verkställighet ej fär äga rum.

Straff

12 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor som re
geringen har meddelat med stöd av 136 a 5 iredje stycket byggnadslagen
(1947:385), så att allmän rätt kan kränkas, dömes till böter eller fängelse
i högst ett år.

Prop. 1975/76:164 168

Handräckning m. m.

13 § Har åtgärd, lill vilken erfordras byggnadslov enligt byggnadsstadgan
(1959:612), utförts utan sådant lov eller i strid mot godkända ritningar eller
av byggnadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter, fär över
exekutor meddela handräckning till rättelse i del utförda. Handräckning
får meddelas även i fall som avses i 12 5-

Ansökan om handräckning fär göras av allmän åklagare eller av byggnadsnämnden. Gör allmän åklagare ansökan och begär utmätningsmannen att kostnad för förrättning skall förskjutas, fär det ske av allmänna medel. I övrigi äger i fråga om handräckning bestämmelserna i 191 5 utsökningslagen moisvarande tillämpning.

14 § I fall som avses i 13 5 första stycket första punkten fär byggnadsnämnden
utan hinder av att handräckning kan meddelas förelägga ägaren av den
fastighet, byggnad eller anläggning som är i fråga att vidtaga rättelse i det
utförda.

Underiåter nägon att utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd, som åligger honom enligt byggnadsstadgan (1959:612) eller med stöd av stadgan meddelat beslut, fär byggnadsnämnden förelägga honom att vidtaga ålgärden.

15 § Förbud enligt 3 5 samt föreläggande enligt 14 5 fär förenas med vite.
I föreläggande som anges i första stycket får byggnadsnämnden i stället

för att sätta ut vite föreskriva att åtgärden i händelse av tredska verkställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Verkställighet fär ske utan föregående dom.

1 fall som avses i 16 5 gäller utsatt vite eller föreskrift enligt andra stycket denna paragraf ej mot den nye ägaren, men byggnadsnämnden får sälta ut vile eller meddela föreskrift för denne.

Verkan av föreläggande I vissa faU

16 § Har föreläggande enligt denna lag meddelats för någon i egenskap av
fastighetsägare och övergår fastigheten till ny ägare, gäller föreläggandet
mot denne.

Bestämmelserna i första stycket äger motsvarande tillämpning, när föreläggande har meddelats för någon i egenskap av tomträitshavare eller ägare av byggnad på mark som är upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt.

Förelägganderegister

17 § Byggnadsnämnden skall upprätta särskilt register (förelägganderegister)
för anteckning beträffande sådant föreläggande enligt denna lag som omfattar
byggnad på mark upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt.

Prop. 1975/76:164 169

Anieckning som avses i första slyckel skall göras beträffande fastighetens registerbeteckning, namnet pä fastighetens ägare och byggnadens ägare, innehållet i föreläggandet samt andra uppgifter beträffande delta som kan vara av belydelse för annan.

Förelägganderegister skall hållas lätt tillgängligt för allmänheten hos byggnadsnämnden.

Anieckning i fastighelsboken m. m.

18 § Beslut i fråga om föreläggande som avses i 16 5 skall genast sändas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträttsboken. Avser föreläggandet byggnad som anges i 17 5 första stycket, skall byggnadsnämnden genasi ombesörja anteckning enligt andra stycket samma paragraf i förelägganderegistret.

19 § När föreläggande som avses i 16 5 har efterkommits, skall byggnadsnämnden genasi anmäla del lill inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighelsboken eller tomträttsboken eller genast ombesörja anteckning i förelägganderegistret.

20 § Gör ej byggnadsnämnden anmälan eller anteckning enligt 19 5, skall länsstyrelsen på ansökan av byggnadens ägare göra sådan anmälan eller förordna om anteckning i förelägganderegisiret.

Övriga beslämmelser

21 § Byggnadsnämnden får besiktiga fastighet och byggnad i den mån del
är nödvändigt för att förbereda prövning av fråga enligt denna lag.

Lämnas byggnadsnämnden ej tillfälle till besiktning som avses i försia stycket, fär nämnden förelägga ägaren av fastigheten eller byggnaden att vid vite hålla denna tillgänglig för besiktning.

22 § Byggnadsavgift enligt 4 5 tillfaller kommunen. Övriga avgifter enligt denna lag tillfaller staten.

23 § Har när fråga om avgift enligt denna lag prövas av byggnadsnämnden mer än tio är förflutit från det skyldighet att betala avgiften inträdde, far avgiften ej påföras.

24 § När beslut i fråga om avgift enligt denna lag har vunnit laga kraft, får avgiften uttagas genom utmätning. Därvid skall restavgift som avses i 58 5 1 mom. uppbördslagen (1953:272) ej utgå.

Prop. 1975/76:164 170

25 § Fråga om utdömande av vite som förelagts med stöd av denna lag prövas av allmän domstol på yrkande av byggnadsnämnden. Vite fär ej förvandlas.

26 § Talan mot beslut av byggnadsnämnden i fråga som avses i denna lag föres hos länsstyrelsen genom besvär.

Talan mot länsstyrelsens beslut i besvärsmål enligt första stycket och i fråga som avses i II och 20 55 föres hos kammarrätten genom besvär.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976 och tillämpas i fråga om åtgärd som har påbörjats och förseelse enligt 5 eller 11 5 som har begåtts efter ikraftträdandet.

6.2 Förslag till

Lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)

Härigenom föreskrives i .fråga om byggnadslagen (1947:385)' dels att 148 5 skall upphöra all gälla,

dels alt mbriken närmast före 147 5 och 147 5 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Elfte avd. Om ansvar, liandräck- Elfte avd. Om påföljder och full-

ning och fullföljd av talan m. m. följd av talan m. m,

147 5

Den som förelager nybyggnad eller Fråga om påföljd för ålgärd som fö-

annan ålgärd i strid mot förbud som reiages I strid mol denna lag eller nied
meddelats i denna lag eller med stöd stöd av lagen meddelade föreskrifter
av lagen dömes ilU böter. prövas enligt lagen (1976:000) om på-

Åro omsländighelerna synnerUgen följder vid olovligi byggnade m. m. försvårande, må Ull föngelse i hög.si sex månader dömas.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor som Konungen meddelat med stöd av 136 a § tredje stycket, så alt allmän räll kan kränkas, dömes tiU böter eller föngelse i högst ett år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976. Äldre bestämmelser skall dock tillämpas i fråga om åtgärd som har påbörjats och förseelse som har begåtts före ikraftträdandet.

1 Omtryckt 1972:775.

2 mom. Vid byggnadslov för nybyggnad må, om byggnadsnämnden finner det nödigt och sökanden skriftligen samtyckt därtill, fogas villkor att annan byggnad å tomten skall rivas, ombyggas eller ändras. 1 beslutet skall angivas viss tid för villkorets fullgörande.

Byggnadslov, som avser uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning må, när särskilda skäl därtill äro, begränsas att avse rält att bibehålla skylten eller anordningen viss tid. Byggnadsnämnden äger på ansökan medgiva föriängning av tiden.

Meddelas byggnadslov Ull åtgärd som redan har iitföris, må som villkor för sådani lov föreskrivas skyldighel att vidtaga de ändringar i det ut/orda som befinnas nödvändiga. I beslutet skaU angivas viss tid för villkorels fullgörande. 6 kap. öm påföljder.

6 kap. öm ansvar, vitesföreläggande m. m.

68 5

Fråga om påföljd för åtgärd som företages i strid mot denna stadga eller med stöd av stadgan meddelade föreskrifter prövas enligt lagen (1976:000) om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Strider påbörjat byggnadsarbete uppenbarligen mot denna stadga eller mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser, äger byggnadsnämnden förbjuda arbetets fortsättande.

År uppenbart att påbörjat byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller näriiggande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, skall nämnden förbjuda arbe-

Omtryckt 1972:776,

Prop. 1975/76:164 172

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

tets forisättande, även om de I försia Slycket angivna töriiisältnlngarna icke äro för handen.

2 mom. Talan mot länsstyrelses beslut i byggnadslovsärende som enbart rör tillämpning av 29 5 första stycket 1), så ock talan mot länsstyrelses beslut enligt 54 5 1 mom. sista stycket eller 66 5 eller i annat ärende som avses i 67 5 än sådant som rör ansökan hos länsstyrelsen eller byggnadsnämnd om medgivande som avses i I mom. första stycket sista punkten av paragrafen föres hos regeringen genom besvär.

Mot annat beslut av länsstyrelse Mot annat beslut av länsstyrelse i ärende som avses i 5 kap, och mot i ärende som avses i 5 kap. föres talan länsstyrelses beslut om förbud eller fö- hos kammarrätten genom besvär. rdäggande enligt 6 kap. föres talan hos kammarrätten genom besvär.

1 övrigt föres talan mot länsstyrelses beslul enligt denna stadga hos regeringen genom besvär.

Innefattar länsstyrelsens beslut prövning icke blott av fråga som avses i andra slycket utan även av fråga som enligt byggnadslagen eller denna stadga skall avgöras av regeringen, skola besvär över sådant beslut anföras hos kammarrätten.

Talan mot statens planverks beslut enligt 61 5 2 eller 5 mom. föres hos kammarrätten genom besvär. Mot annal beslut av planverket enligt denna stadga föres talan hos regeringen genom besvär.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976. Äldre bestämmelser skall dock tillämpas i fråga om åtgärd som har påbörjats och förseelse som har begåtts före ikraftträdandet.

6.4 Förslag till

Lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

Härigenom föreskrives att 37 5 naturvårdslagen (1964:822)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

37 5 Till böter eller fängelse i högst sex månader dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 'Omtryckt 1974:1025.

Prop. 1975/76:164 '73

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1. bryter mot förbud eller föreskrift som meddelats enligt 5, 8, 10, 11 eller 14 5, 16 5 andra stycket eller 19 §,

2. bryter mot 16 5 första stycket första punkten eller, om ej gärningen är ringa, mot 16 § första stycket andra punkten,

3. bryter mot 17 5 andra stycket, om ej gärningen är ringa,

4. utför takt i strid mot 18 5 eller föreskrift som meddelats i samband med tillstånd till företaget,

5. underiåter att fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrivits med stöd av 20 5 första stycket,

6. bryter mot 22 5 första eller tredje stycket eller mot föreskrift som meddelats i samband med medgivande enligt tredje stycket, eller

7. åsidosätter stadgandet i 23 5, om ej gärningen sker på plats, till vilken allmänheten icke äger tillträde eller har insyn, eller gärningen är ringa.

Utbyte av brott som avses i 4 skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.

/ faU som avses i första slycket 1 och 2 skaU ej tlU straff dömas, om åtgärden är sådan alt byggnadsavgift kan utgå enligt lagen (1976:000) om påföljder vid olovligi byggande m. m.

Denna lag träder i kraft den I juli 1976.

Prop. 1975/76:164 174

Bilaga 2

Sammanställning av remissyttranden över Förslag till lagstiftning om påföljder vid olovligt byggande (Ds B 1975:3)

I stort sett har promemorian fått ett gynnsamt mottagande vid remissbehandlingen, Ålskilliga remissyttranden innehåller visseriigen kritik mot de förslag som läggs fram men det övervägande antalet remissinstanser har begränsat sin kritik till ett fätal punkter i promemorian och tillstyrkt eller lämnat utan erinran övriga förslag.

1 Allmänt

Mot bakgrund bl. a. av den kritik mot nuvarande ordning som framförs i remissyttrandena över bygglagutredningens betänkande, diskuteras i promemorian frågan om orsakerna till det olovliga byggandet. Frågan tas upp även av en del remissinstanser. RÅ framhåller sålunda att nu gällande byggnadslagstiftning släller till myndigheternas förfogande flera åtgärder vilka framstår som väl ägnade att förebygga eller i efterhand rätta till olovligt byggande och vad därmed sammanhänger. Emellertid visar gjorda undersökningar, fortsätter RÅ, att olovligt byggande förekommer i mycket stor utsträckning och att många av dessa fall lämnas helt obeivrade. Detta förhållande synes enligl RÅ ha i stort sett två förklaringar: dels är de gällande reglerna i vissa hänseenden omständliga, dels har byggnadsnämnderna inte tillräckliga resurser föratt upptäcka och ingripa mot olovligt byggande. Enligt länsåklagarmyndighelen I Stockholms och Gollands län talar myckel för alt endast ett mindre antal fall av s, k, svartbyggen blir föremål för beivran inför domstol. Anledningen lill denna utveckling synes enligt myndigheten vara dels att resurserna hos byggnadsnämnderna är otillräckliga, dels att nämndema, måhända med stöd av vissa uttalanden i förarbeten och kommentar lill byggförfattningar, tillämpat den nämnden tillkommande diskretionära prövningsrätten i fråga om fullgörande av anmälan till åtal i alltför generös riktning. Även praxis synes kraftigt variera från nämnd till nämnd. Ju mer landsbygdsbetonad en kommun är, anför myndigheten, desto lägre synes anmälningsfrekvensen även relativt sett vara hos dess byggnadsnämnd. Andra orsaker som i vart fall indirekt bidragit lill att det olovliga byggandet lätt en alltför stor omfattning är enligt myndigheten korta preskriptionstider, alltför låga straffsatser hos domstolama samt möjligheten att genom fas-lighetsöveriåielse och genom överklagande förhala myndigheternas beslut om vitesföreläggande och handräckning. Den som avser att bygga svart torde f. n. vid en avvägning av de fördelar han kan uppnå och de risker han löper, finna att del många gånger är värt ett försök att bygga utan

Prop. 1975/76:164 175

lov. Faran för upptäckt är inte särskilt stor. Risken för att han, om bygget hinner fullbordas, skall tvingas riva detta är enligt myndighelen inle heller särskilt påtaglig. Med nuvarande ordning, fortsätter myndigheten, där en olovlig bebyggelse på grund av sen upptäckt och förhalningstaktik från den felandes sida många gånger fär karaktär av pågående markanvändning, drar sig byggnadsnämnderna av ekonomiska hänsyn ofta föratt söka faen rivning till stånd. Liknande synpunkter anför länsstyrelsen I Malmöhus län och länsåklagarmyndigheten i Kopparbergs län. Enligl länsåklagarmyndigheten i Hallands län är den dåliga efterievnaden av vår nuvarande byggnadslagstiftning mera en resursfråga än en lagstiftningsfråga.

Enligt LRF föranleder rådande detaljreglering många gånger stora kostnader och tidsutdräkt för den enskilde, vilket i sin tur kan förklara handlanden som står i strid mot gällande regler. Stelbenthet hos de handläggande myndighelerna medverkar med säkerhet till den nuvarande ordningen. LRF är därför av den uppfattningen att myckel skulle vara alt vinna genom en smidigare och snabbare behandling av förekommande ärenden.

De sanktioner för att motverka olovligt byggande, som nu finns att tillgripa, är enligt Linköpings kommun klart otillräckliga. Byggnadsnämnderna har betydande svårigheter att med erforderiig kraft kunna hävda viktiga allmänna intressen med avseende på markanvändning och byggande. Detta förhållande skadar tilltron till kommunernas möjligheter att styra utvecklingen inom planerings- och byggnadssektom så att kommuninvånarnas gemensamma intressen tillgodoses. Fördel övervägande fiertalet av de byggnadsverksamma, som lojalt följer givna regler och bestämmelser, ler det sig enligt kommunen stötande och från rättvisesynpunkt otillfredsställande att kommunerna inte har mer verksamma sanktioner alt tillgripa vid överträdelser av byggnadslagstiftningen och med stöd av denna meddelade regler och föreskrifter. Byggnadsnämndernas bemödanden att komma till rätta med missförhållanden möts inte sällan av ett visst överseende löje både från berörda och från massmedia. Med tanke på effektiviteten av de åtgärder, som nämnderna har att tillgripa finner kommunen en sådan reaktion fullt förståelig. Vilhelmina kommun framhåller att den administrativa påföljden enligt nu gällande regler, när den kommer till användning, måste bedömas som synneriigen svårhanterlig. Genom olika förhalningsmanövrer från den byggandes sida - överklagningar, överiåtelser m. m. - kan ett ärende dra ut på tiden orimligl lång tid. Dessutom tillkommer enligt kommunen den effekten att ju längre lid som förflyter från det den olagliga handlingen begåtts till dess påföljden är bestämd och sanktionerad, desto mindre blir motivationen både för den byggande och för byggnadsnämnden att fullfölja ärendet och tillrättalägga det som en gång gjorts oriktigt.

Prop. 1975/76:164 176

2 Ett nytt påföljdssystem

Det helt övervägande antalet remissinstanser vitsordar behovet av effektivare påföljder och tillstyrker eller lämnar utan erinran förslagel att införa ett system med avgifter i kombination med förstärkta möjligheter till handräckning.

JK anser sålunda all ett nytt påföljdssystem bör utformas på ett sådant sätt all del innebär både skärpta sanktioner i avhållande syfte och sanktioner som ger samhället bätlre möjligheter att återställa det läge som har rubbats genom den olovliga ålgärden. JK anser också att detta är en lämpligare utväg än en skärpning av straffet för olovligt byggande. Svea hovrätt finner det tveksamt om det nuvarande systemet skulle bli tillräckligt effektivt även om straffen skärptes och möjligheterna till handräckning ökades. Hovrätten kan därför godta en omläggning av sanktionssystemet i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget men fömtsätter därvid att sanktionssysiemet blir föremål för förnyat övervägande i samband med det pågående arbetet på en ny byggiiadslagstiftning. Enligt kammankolleglels mening bör frän rättssäkerhetssynpunkt sanktioner i form av avgifter i och för sig undvikas och lillgripas endast i rena undantagsfall. Med hänsyn till svårigheterna att åsladkomma ett effektivt hjälpmedel mot olovligt byggande anser dock kollegiet att införande av det nu föreslagna sanktionssysiemet även inom byggnadslagstiftningen bör kunna godtas.

Brottsförebyggande rådet upplyser att rådets kriminalpolitiska arbetsgrupp i sin rapport (1974:3) Kriminalpolitiskt utvecklingsarbete har uttalat att man har anledning att överväga om kriminaliseringen på alla områden verkligen är motiverad och vilka följder en "inflatorisk" strafflagstiftning kan få för det allmänna rättsmedvetandet. Enligt gruppens mening borde man inom kriminalpolitiken generellt hålla fast vid en begränsning av straffrättens roll och försöka finna andra medel än straff för kontrollen av mindre regelöverträdelser. Rådets styrelse har anslutit sig till dessa synpunkler. Brottsförebyggande rådet ser det därför som en stor förQänst att förevarande förslag i praktiken leder lill en avkriminalisering av det olovliga byggandet enligl byggnadslagstiftningen. Enligt rådets mening är de administrativa sanktioner som föreslås vida överiägsna de nuvarande straffrättsliga päföljdsformerna för att komma till rätta med det olovliga byggandet. De föreslagna möjligheterna till en väsentligt snabbare handläggning av dessa ärenden blir av betydelse i repressivt hänseende. En förutsättning är naturligtvis att de kommunala organen utnyttjar möjligheterna att ingripa med snabbhet och kraft. Under den förutsättningen anser rådet att de nya handläggningsformerna i förening med de föreslagna avgifterna kommer all verka även i förebyggande syfte. Vetskapen om att ett olovligt byggande kan föra med sig mycket dryga kostnader som - om inte formellt så dock reellt - besvärar

Prop. 197.5/76:164 177

fasligheten och inverkar menligt på denna som kreditobjekt kommer säkerligen att verka starkt återhållande på den som överväger ett olovligt byggande. Rådet tillstyrker alltså den avkriminalisering som föreslås till förmån för ett administrativt sanktionssystem. Rådet förutsätter att avgiftssystemet får en frän rättssäkerhetssynpunkt fullt betryggande utformning. 1 detta ligger enligt rådet såväl att beräkningsgrunden skall vara lätt att arbeta med som att den som drabbas av avgiften både kan förutse och kontrollera den ulan svårighet.

Kammarrätten i SundsvaU finner det angeläget att samhällets möjligheter att ingripa mot överträdelser av byggnadslagstiftningen ökas, särskilt i fråga om möjligheterna att få rättelse till stånd när olovliga byggnadsåtgärder har ulförts. Kammarrätten finner det också befogat att de ändringar i lagstiftningen som är påkallade genomförs utan att slutförandet av översynen av byggnadslagstiftningen i sin helhet avvaktas. Tyngdpunkten i de förslag som läggs fram i promemorian får anses ligga i att de ökar förutsättningarna att åstadkomma rättelse i byggnadsåtgärder som utförts olovligen. Ett effektivt system i det avseendet torde också vara av stor betydelse när det gäller att avhålla den enskilde från överträdelser av byggnadslagstiftningen. Systemet fordrar emellertid att de organ, som i första hand har att ombesörja att ingripande kommer till stånd, dvs, byggnadsnämnderna, ges resurser som gör det möjligt för dem att vid behov inskrida med adekvata åigärder. Kammarrätten anseratt frågan härom underdel fortsatta lagstiftningsarbetet bör ägnas större uppmärksamhet än hittills. Även om utökade möjligheter att ingripa med rättelseåtgärder i sig kan antas få en tämligen stor preventiv effekt, är del nödvändigl att sanktionssystemet också innefattar påföljder av repressiv karaktär. Det föreslagna systemet med avgifter av olika slag är avsetl alt fylla denna funktion. Enligt kammarrättens mening hade det varit en fördel om förslaget i denna del hade föregåtts av mer ingående överväganden. Del finns nämligen anledning all söka ulreda i vad mån de föreslagna avgifterna, även om de sätts högl, får bättre preventiv effekt än av allmän domstol utdömda straffrättsliga påföljder. Kammarrätten vill inle motsätta sig att ett avgiftssystem nu ulan ytteriigare utredning införs också inom byggnadslagstiftningens ram. Enligt kammarrättens mening är det emellertid viktigt att användningen av delta och redan införda avgifts-syslem blir föremål för fortlöpande uppmärksamhet.

Till de övriga remissinstanser som tillstyrker förslaget i slorl eller lämnar delta utan erinran hör RSV, riksantikvarieämbetet, statens lantmäteriverk, slatens planverk, lantbruksstyrelsen, arbetarskyddsstyrdsen, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs, Västernorriands och Västerbottens län, länsåklagarmyndighelen i Kopparbergs län. Föreningen för samhällsplanering. Hyresgästernas riksförbund. Svenska kom-nnmförbundel, Svenska byggnadsarbetareförbundet. Svenska naturskyddsföreningen. Svenska riksbyggen, SABO, Sveiiges föreningsbankers förbund. Syd-Il Riksdagen 1976. I saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 178

västra Skånes kommunalförbund. Svenska kommunal-tekniska föreningen. Göteborgsregionens förbundsstyrelse. Föreningen Sveriges stadsarkitekter samt Fagersta, Falkenbergs, Göteborgs, Haninge, Helsingborgs. Hylle. Härnösands. Kalmar, Karlskrona, Karlstads, Kramfors (byggnadsnämnden), Kungsbacka, Laholms, Linköpings, Luelå, Malmö, Markaiyds, Motala, Mönsterås. Norrköpings, Norrtälje, Nässjö, Olofsiröms, Partille (byggnadsnämnden), Skövde (byggnadsnämnden), Sollefteå, Stockholms, Uddevalla, Umeå, Varbergs, Vilhelmina, Värmdö (majoriteten) och Ångelholms kommuner. Alt de gällande reglerna framstår som omständliga har enligl RÅ i stor utsträckning sin grund i hänsyn till rättssäkerheten. I mänga fall kan denna dock tillgodoses på andra sätl än som nu sker. Om byggnadsnämnderna far ökade resurser, vilkel från många håll framhållits som en nödvändighet i anslutning till det föreslagna nya regelsystemet, anför RÅ, så skulle en betydligt ökad effektivitet kunna ernås med endasl obetydliga ändringar i nuvarande regelsystem. Med anledning av förslaget att införa avgifter erinrar RÅ om att de nutida kriminalpolitiska strävandena går ul på avkriminalisering av de områden där så är möjligt. Ett sådant system som det nu föreslagna passar enligt RÅ för mindre allvariiga men dock frekvenla lagöverträdelser, där det är möjligt att finna en lämplig sanktionsform, exempelvis ekonomiskt kännbara avgifter, RÅ anser att detta slags sanktioner framstår som väl ägnade atf avhälla från olovligt byggande.

Länsåklagarmyndighelen I Stockholms och Gotlands län anser att ett effektivare påföljdssystem måste skapas och att en ny lagstiftning framför allt måste inriktas på att göra det möjligt att särskilt i de mer flagranta fallen kunna få bort det som olovligen uppförts. Då det gäller sanktioner av repressiv karaktär finns enligt myndigheten möjlighet att antingen skärpa gällande strafföestämmelser eller åstadkomma ett avgiftssystem i enlighet med förslaget. Myndigheten kan inte ansluta sig till uppfattningen i promemorian att en straffskärpning knappast skulle leda till några påtagliga förbättringar jämfört med dagens läge om den inte kombineras med organisatoriska förändringar eller förstärkning av åklagarmyndigheterna. Även om antalet mål skulle öka genom ett effektivare påföljdssystem lorde denna ökning inte bli större än att åklagarmyndigheterna ulan eftersläpningar kan bemästra en sådan situation. Skall en effektivisering ske med bibehållande av straffsanktioner synes enligt länsåklagarmyndigheten inte bara en skärpning av strafföesiämmelserna bli nödvändig utan även en förlängning av preskriptionstiden, exempelvis till fem år. Ett syslem med bibehållna straffsanktioner, påpekar myndigheten, innebär dock att avsevärd lid kommer att förflyta från brottets upptäckt till lagakraftägande dom.

Enligt Sundsvalls kommun torde systemet med höga straffavgifter vid olovligt byggande genom sin blotta existens verka starkt återhållande. Kommunen känner emellertid viss tveksamhet inför förslaget att byta ut straffbestämmelserna mot ett avgiftssystem enligt den modell som tillämpas bl, a.

Prop. 1975/76:164 179

vid brolt mot skattelagstiftningen. Alternativet, som måhända bör ytteriigare övervägas, är enligt kommunen att bibehålla systemet med straffrättsliga påföljder och att införa höjda straffsatser och strängare straffmätning. Detta leder även till att längre preskriptionslider erhålles. De skäl som i promemorian har anförts mol en sådan lösning finner kommunen inte vara tillräckligt bärande. Mot avgiftssystemet talar bl, a. alt avgifterna utgår schablonmässigt med ledning av byggnadslovstaxan och inte påverkas av försvårande eller förmildrande omständigheter som kan föreligga i varje särskilt fall. Det torde enligl kommunen även framstå som stötande att de ekonomiska påföljderna, vilka kan uppgå lill mycket höga belopp, drabbar alla lika, oberoende av ekonomiska förutsättningar. Trots de anförda betänkligheterna framhåller kommunen att de medel för att upprätthålla efterlevnaden av byggnadslagstiftningen som nu har lagts fram kan skapa förutsättningar att komma till rätta med problemen. Det är enligt kommunen därför angelägel att förslagel leder fram lill lagsliftning utan dröjsmål.

Tyresö kommun hemställer, mot bakgrund bl. a. av att det föreslagna avgiftssystemet innebär nya och kostnadskrävande uppgifter för byggnadsnämnderna, att ändringarna i nuvarande sanktionsbestämmelser i första hand genomförs i form av straffskärpning. Även Sveriges advokatsamfund och Nacka kommun (majoriteten) synes förorda en sådan lösning.

Föreningen Sveiiges kommunala löivaltningsjurisler erinrar om att avgifter som påföljd förekommer inom vissa områden av lagstiftningen, nämligen vid överträdelse av bestämmelse om högsta tillåtna last och vid brott mot skattelagstiftningen. Dessa bestämmelser avser utpräglade lukrativa brottstyper anför föreningen, dvs. sådana där brottslingen för ekonomisk vinning åsidosätter av samhället givna normer, 1 det stora flertalet fall av olovligt byggande är det säkeriigen inte den ekonomiska vinningen som driver den brottslige. Därför anser föreningen inte att den valda påföljdsformen stämmer väl överens med tidigare tillämpade straffrättsliga principer. Inte heller finns grund för införande av ett avgiftssystem mot olovligt byggande i bygglagutredningens förslag eller remissvaren däröver. Föreningen anser därför att gällande sanktionssystem i första hand bör förbättras utan att avgiftsprincipen kommer till användning. I andra hand hävdar förenirigen att avgiftsreaktionen bör begränsas till fall av lukrativt olovligt byggande. En indragning av de vinster som kan ha uppkommit för den enskilde genom olovligt byggande bör enligt föreningen knytas till de tidpunkter då det olovligt byggda objektet avyttras eller av samhället inlöses.

Länsåklagarmyndighelen i Hallands län anser att effektiviseringen och förenklingen av det nuvarande administrativa sanktionssysiemet är bra men avstyrker förslaget om införande av ett administrativt avgiftssystem i stället för det kriminalrättsliga påföljdssystemet. Myndigheten erinrar om att justitieombudsmannen (JO 1975 s. 376 fO har riktat rätt bister kritik mot det 1971 införda skalterättsliga avgiftssystemet. På grund av den kritiken bör

Prop. 1975/76:164 180

man tills vidare vara återhållsam med att sätta avgift i slällel för siraff Myndigheten anser att byggnadslagstiftningen helt vissl kommer att efterlevas väl om handräckningsförfarandel och andra former av rättelse görs tillräckligt enkla och effektiva. Utrymmet för straff eller straffliknande sanktioner är enligt myndighetens bedömning rätt litet på byggnadslagstiftningens område. Hell kan straff dock inte undvaras men överträdelsen bör betecknas som brolt endast om den väsentligt skadar allmänt eller enskilt intresse eller eljesi framstår som grov. Straffsatsen bör vara böter eller fängelse högst ett är. Enligl myndigheten bör man däremot inte nu genomföra en sä genomgripande och tvivelaktig förändring som det innebär att ersätta det kriminalrättsliga sanktionssystemet med ett avgiftssystem. Den saken bör avgöras i samband med del pågående arbelel på en ny byggnadslagstiftning.

Enligt Näringslivets byggnadsdelegalion måste man, dådet gäller den ökande frekvensen formellt otillåtna byggnadsåtgärder observera, all det är mycket varierande slag av byggnadsarbeten som omfaltas av byggnadslovskravet. Det måsle också rimligen beakias.ail byggnadsförbudens omfattning blivit en hell annan än vad byggnadslagen avsett genom alt provisoriska byggnadsförbud i planförberedande syfte blivit mycket vanliga och långvariga. Härigenom har normala byggnadsåtgärder inom befintlig bebyggelse i stor utsträckning förhindrats. När det gäller sanktioner mot olovligt byggande anser delegationen det således vara nödvändigt att ta hänsyn till alt till-lämpningsområdei inrymmer en mängd olika tillämpningsproblem, och att de s. k, svartbyggena-dvs, planstridiga nybyggnader inom känsliga områden utgör ett specialfall. För sanklionssystemets utformning kan dessa relativt extrema typfall således knappast få bli vägledande. Delegationen framhåller att dessa klart lagstridiga nybyggnadsätgärder - dvs. svaribyggen i egentlig bemärkelse - i normalfallet bör avlägsnas för att uppnå de från landskaps-och plansynpunkl önskvärda resultaten, vilket är möjligt redan enligt dagens lagstiftning. Därmed finns det enligt delegationen också anledning att se mera nyanserat på problemet hur sanktionssysiemet bör vara inrättat för byggnadsåtgärder som myndighelerna i efterhand bedömer så pass rimliga att de far bibehållas. Enligt delegationens uppfattning har det förslag lill sanktionssystem som framlagts i departementspromemorian inte blivit lämpligt avvägt. Del bör därför inte läggas till grund för lagstiftning. Ett nytt sanktionssystem måste enligt delegationen vida mer anpassas till de skiftande förhållandena. De strängaste sanktionerna bör avgränsas till de kvalificerade fallen av planstridigt nybyggande. Delegationen anser att det med tanke på de samband som råder mellan utformningen av plansysiem, byggnadslovskrav och sanktioner mot olovligt byggande, förefaller rimligt all avvakta med nya bestämmelser om sanktioner, lill dess alt de väntade förslagen om en ny byggnadslagstiftning lagls fram. Nuvarande sanktionssystem bör enligt delegationens uppfattning således bibehållas tills vidare.

Prop. 1975/76:164 181

Svenska byggnadsenlreprenörföreningen och Sveriges villaägareförbund ansluter sig till delegationens yttrande. Sveriges fastlghetsägarejörbund, Sveriges köpmannaförbund, Göteborgs lästighetsägarejöreniiig och Handelskammaren i Göteborg anför liknande kritik som delegationen.

Enligt Sveriges advokatsamfund är motiveringarna för behovet av ändrad lagsliftning vagt hållna. Samfundet finner det anmärkningsvärt att övervägandena i promemorian av allt att döma inte grundar sig på några för ändamålei gjorda undersökningar angående omfattningen och karaktären av lagöverträdelserna. Det begränsade bedömningsunderiag som stått till förfogande måste anses alltför magert föratt bilda underiag för en lagstiftning med så hårda sanktioner som förslaget innebär. De påpekade svårigheterna i det nuvarande systemet bör enligt samfundet kunna rättas till ulan alltför ingripande åtgärder. Samfundet avstyrker därför förslagel om avgifter. Förslaget om förenklade regler för tvångsingripanden finner samfundet däremot välgrundat.

Inte heller hovrälien över Skåne och Blekinge finner att det övertygande har påvisats att det föreligger någol behov av det föreslagna administrativa sanktionssystemet. Förslaget som sådant har enligt hovrätten slora brister. Hovrätten kan väl ansluta sig till tanken att nuvarande bötesstraff måhända är otillräckliga som påföljd gentemot den som medvetet åsidosätter gällande beslämmelser och som kalkylerar med böterna som en kostnad för byggnationen. Också för sådana fall torde dock möjligheterna till handräckning m, m, - om de tillämpas - vara en återhållande faktor. Skulle det likväl anses nödvändigt att skärpa de repressiva sanktionerna - något som hovrätten inte vill hålla för helt uteslutet - bör detta ske genom en straffskärpning, t. ex, på så sätt att normerade böter införs som påföljd, och inte genom införande av ett illa övervägt system med administrativa avgifter. I sammanhanget kan också erinras om att en utredning (Ju 1973:11) f. n, undersöker frågan om en eventuell reformering av del ekonomiska sanktionssystemet inom straffrätten. Enligl hovrättens mening är avgiftssystemet betänkligt inte enbart från principiella synpunkter. Del kan bl, a, ifrågasättas om systemet innehåller tillräckliga garantier för den enskildes rättssäkerhet. Tvärtemot vad som hävdas i promemorian (s, 85 O vill hovrätten göra gällande att del föreslagna systemet troligen kommer alt vålla problem för byggnadsnämndema och att det rymmer ett stort mått av skönsmässig prövning. Att mol bakgrund av detta fastställa avgifterna - som i en del fall kan uppgå till betydande belopp - genom ett summariskt förfarande som saknar de rättssäkerhetsgarantier vilka finns inbyggda i domstolsprocessen finner hovrätten vara synneriigen betänkligt. Den rättsosäkerhet som detta innebär förstärks väsentligt genom förslaget om en tioårig preskriptionslid och genom alt faslighetens ägare kan få stå lill svars för andras handlande. 1 detta hänseende innebär förslaget enligt hovrätten uppenbara risker fÖr godtycklighet. Detsamma kan sägas om alt förslaget i strid mol vad som

Prop. 1975/76:164 182

anges som dess syfte, att komma ät det medvetna åsidosättandet av gällande bestämmelser, innebär att man vid fastställande av avgifter skall bortse från subjektiva förutsättningar i form av uppsåt eller oaktsamhet. Sammanfattningsvis anser hovrätten alt det föreslagna avgiftssystemet kan betecknas som ett förhastat och misslyckat försök att på fel väg och vid fel tidpunkt komma till rätta med det olovliga byggandet. Hovrätten vill bestämt avstyrka förslaget.

2.1 Omfattningen av begreppet olovligt byggande

Ett tiotal remissinstanser tar upp frågan rörande omfattningen av begreppel olovligi byggande. Föreningen Sveriges kommunala lötvaltnliigsjuiisier framhåller sälunda all byggnadslagstiftningen många gånger är så oklar och dess tillämpning beroende av särskilda eller lokala förhållanden att stränga sanktioner bör drabba endast klara fall av lagöverträdelser. S. k. rättsvillfarelse synes ibland böra tillmätas betydelse. Det blir enligt föreningen otillfredsställande att en mängd fall av svartbyggen fortfarande kan komma alt undgå beivrande medan andra, relativt lindriga fall, på grund av nitisk kontroll eller avundsjuka grannars anmälan mäste las upp av byggnadsnämnden. Föreningen tror att olikhet i tillämpningen av bestämmelserna kommer att upplevas av allmänheten och måhända även av ledamöterna i byggnadsnämnden, som är politiskt valda representanter för allmänheten, som slötande, Sveiiges fastighetsägareförbund erinrar om att enligt 75 5 BS till nybyggnad hänförs "annan förändring av byggnad vilken i befintligt skick strider mot plan etc". Med uttrycket "annan förändring" kan menas snart sagt vilken åtgärd som helst. Även bagatellartade åtgärder som normalt inte är tillståndskrävande kan enligt förbundet falla under delta begrepp. På grund av tolkningssvårigheter kan den enskilde felaktigt komma att utan tillstånd vidta i och för sig byggnadslovskrävande åtgärder och därmed komma att drabbas av de föreslagna sanktionerna. Detta anser förbundet inte godtagbart. Förbundet erinrar vidare om att det i 75 5 andra stycket BS anges alt exempelvis anordnande av värmeledning eller vattenklosett inte anses som nybyggnad under förutsättning att husei måste antas komma all kvarstå under längre tid. Det är givet alt ägaren och myndighelen kan ha olika uppfattning om byggnaden kommer alt kvarstå längre lid, framhåller förbundet. Vederbörande ägare kan vara hell ovetande om vilka planer myndigheterna har i den mån de över huvud laget har bestämt sig. Insättande av dylika anordningar, vilket normalt inte är byggnadslovskrävande, skulle därför enligt förslaget kunna drabbas av sanktion därför att byggnadsnämnden med hänvisning till interna planer påslår alt byggnaden inte skall kvarstå någon längre tid. Liknande synpunkter anför Sveriges viJIaägarejörbund och Sveriges köpmannaförbund. Även Norrköpings och Umeå kommuner anser att en skärpning av påföljdsbestämmelserna på föreslaget sätl gör det nödvändigt

Prop. 1975/76:164 183

med en översyn av bestämmelserna om byggnadslov så att dessa klarare än nu anger vilka åtgärder som omfattas av kravei på sådant lov. HyUe och Umeå kommuner saml länsåklagarmyndigheten i Stockholms och Gotlands län anser att det bör vara möjligt alt begränsa omfattningen av det nuvarande byggnadslovskravet.

Länsstyrelsen I Väsierboliens län påpekar att förslaget inte ger effekt i fråga om rivning av kulturhistorisk bebyggelse inom områden utanför stadsplan, eftersom byggnadslovsplikt inle föreligger i dessa fall. Detta är enligt länsstyrelsen otillfredsställande frän både bevarandesynpunkt och rättvisesynpunkt. För att kunna uppnå en sådan tillämpning måste emellertid bestämmelserna i 54 5 BS kompletteras. Liknande synpunkter anför liks-antikvarieäinbelel samt Falkenbergs och Kungsbacka kommuner. Malmö tom-w(/rt erinrar om att i bygglagutredningens betänkande (SOU 1974:21) Markanvändning och byggande föreslås att bestämmelserom underhåll av byggnad skall utarbetas. Kommunen vill i detta sammanhang påtala behovet av effektiva påföljdsbestämmelser vid underiåtenhet att vidta erforderiiga underhållsåtgärder.

2.2 Avgiftssystemets utformning

Några remissinstanser tar upp frågan om avgiftssystemets utformning. Till dessa hör JK som ansluter sig i stort till den uiformning som avgiftssystemet har fält i förslaget. JK har ingen invändning mot konstruktionen att låta byggnadslovstaxan enligt 8 5 BS ulgöra grund för beräkning av avgiften för olovligt byggande. Med hänsyn till syftet med avgiftssystemet kan man enligt JK bortse från de mindre variationer som kan komma att uppstå kommunerna emellan. Även SABO och Linköpings kommun anser att sådana variationer får accepteras,

RÅ anser en förutsättning för ett väl fungerande nytt system vara alt detta lämnar minsta möjliga utrymme för diskretionär prövning. Vad gäller byggnadsavgifien finner RÅ att förslaget i detta hänseende är väl utformat med sin direkla anknytning till taxan för byggnadslov. Även den föreslagna tilläggsavgiften är baserad på fakta som inte bör lämna utrymme för godtycke, nämligen den ifrågavarande byggnadens kvadratmeteryta.

Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över avgiftssystemels uppbyggnad är tveksamma lill eller finner det otillfredsställande att avgiften för olovligt byggande kan komma alt variera kommunerna emellan. Länsslyrelsen i Malmöhus län anser sålunda alt avgiften bör vara enhetlig i hela landet och att den därför börbeslämmas påannat sätt,exempelvis genom av regeringen utfärdade föreskrifter om avgifternas storiek. Liknande synpunkter anför Föreningen Sveriges kommunala förvaUningsJurlster, Svenska kommunal-tekniska föreningen. Sveriges fastighetsägareförbund, Sveriges köpmannaförbund samt Falkenbergs, Karlstads. Stockholms, Trelleborgs och Öre-brokommuner. Enligt Trelleborgs kommun bordet övervägasom inteavgifter-

Prop. 1975/76:164 184

na pä lämpligt sätt kan anknytas till det normalförslag till taxa för byggnadslov m. m. vilket nyligen utarbetats av Svenska kommunförbundet i samarbete med statens planverk.

Frågan las upp även av Sveiiges advokatsamfund som framhåller att överträdelser inom en kommun på ett för den enskilde stötande sätt kan komma att avvika från påföljderna för motsvarande överträdelser inom en annan kommun. Samfundet anför att sådana avvikelser visseriigen kan inträffa vid tillämpningen av det nuvarande systemet, men påpekar att i sådana fall korrigeringsmöjligheter finns i högre instans. Det betänkliga i förslaget är enligt samfundet att risken för olikheter finns inbyggd i själva lagstiftningen.

Kriliskt inställd till avgiftssystemets uiformning är också Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer som anser att systemet medför en hel del inte oväsentliga problem från såväl rättvise- som tillämpningssynpunkl. Föreningen lägger därför fram förslag till ett nytt avgiftssystem som innebär i huvudsak följande.

Det nya systemet bör innehålla endast en avgift, som ulgär för alll olovligt byggande och som baseras pä värdel av del olovligt byggda. Förfarandet i normalfallet bör vara att del olovligt ulförda, omedelbart efter byggnadsnämndens sammanträde (av praktiska skäl dagen efter), värderas av nämnden och dokumenteras genom fotografering. Straffsatsen kan därefter beslutas genom delegationsbeslut. Den samfällda nämndens beslut skall således innebära endast ett fastställande av att avgift skall ulgå i relation till det värde det olovligt byggda har påföljande dag. Har det olovligt utförda undanröjts vid detta tillfälle, är värdet av det byggda noll och avgiften blir således noll. Fortsätier vederbörande av tredska eller av annat skäl del olovliga byggandet, bör nytt delegationsbeslut fattas om utökning av straffavgiften till all omfalta även det ytterligare byggda. Till grund för värderingen bör ligga en värderingskatalog, upplagande schablonvärden för olika arbeisåtgärder. Denna katalog bör utfärdas centralt och regleras genom förändringarna i prisindex.

Byggnadsavgift

Endasl ett mindre anlal remissinsianser yttrar sig över förslaget till byggnadsavgift, som innebär bl, a, att avgiften skall utgå vid varje form av olovligt byggande. Enligl Norrköpings kommun kommer nian med den föreslagna tilläggsavgiften säkert till rätta med de fiesta fallen av ny-, till- och ombyggnad. Däremoi kan man enligt kommunen befara att olovligt byggande i de fall där tilläggsavgift inte avses utgå blir vanligare vid en avkriminalisering. Del är frän planeringssynpunkt av stor ekonomisk betydelse för kommunen att ombyggnad eller annan jämförbar ändring i byggnads yttre eller inre utförande av genomgripande beskaffenhet samt förändring av bygg-

Prop. 1975/76:164 185

nad i strid mot fastställd plan inte kommer lill slånd utan föregående byggnadslovsprövning. Denna form av olovligt byggande kan enligt kommunen vara svår att upptäcka och att återställa med handräckning. Om straffsanktionen, som i dessa fall synes ha en relativt god preventiv effekt, byls ut enbart mol föreslagna byggnadsavgifter befarar kommunen all möjlighelerna alt exempelvis genomföra saneringar försvåras.

Även Falkenbergs kommun finner det tveksamt om byggnadsavgiften kan verka avhållande från olovligt byggande vid alla tillfällen. Del torde enligt kommunen kunna uppstå fall då den byggande t. o., m, kan göra en ekonomisk vinst genom all åsidosätta bestämmelserna, t. ex. för alt undgå aviserade prishöjningar och liknande. Vid de fall av överträdelser när byggnadslov senare kan påräknas torde byggnadsavgiften inte avskräcka. Kommunen anser därför att en höjning av byggnadsavgifien kan vara befogad.

Länsstyrelserna i Hallands och Västerbottens län saml Laholms och Varbergs kommuner uttalar sig också för en höjning. Lysekils kommun påpekar, att byggnadsavgiften, frånsett minimiavgiften på 500 kr, följer byggnadslovstaxan, vars grundbelopp årligen justeras med hänsyn till inträffade ändringar i kostnadsläget. Kommunen anser det lämpligt att minimiavgiften undergår motsvarande justering. Haningen kommun anser alt minimiavgiften bör indexregleras.

Riksantikvarieämbetet anser att högre avgift - förslagsvis två eller tre gånger större än byggnadsavgiften - bör tas ut när byggnad av kulturhistoriskt värde inom område, för vilket kommunen har fattat beslut om långsiktigt bevarande, olovligen förändras eller förvanskas.

Kammarkollegiel anför att byggnadsavgiften är tänkt som en påföljd för förseelser mera av ordningskaraktär, nämligen underlåtenhet att söka byggnadslov. Att avgiften föreslås motsvara fyra gånger byggnadslovsavgiften kan enligt kollegiet i många fall leda lill en påföljd som framstår som direkt stötande. Med hänsyn till avgiftens karaktär av reaktion mot en förseelse av denna art anser kollegiet att avgiften bör sättas lägre än fyra gånger byggnadslovsavgiften.

Flera remissinstanser anser att avgiften inle bör benämnas byggnadsavgifl. Ell skäl härtill anges vara all benämningen för tanken lill avgift för något som i sig är tillåtet. Bl. a. följande förslag lill allernaliv benämning läggs fram: avgift för olovligt byggande, extraavgift, kompensationsavgift, svart-byggeavgift och underlåielseavgift.

Tekniska nomenklaturcentralen har ingen erinran mot förslaget i denna del.

TUläggsavgift

En förutsättning för alt tilläggsavgift skall utgå är enligt förslaget att det utrymme som omfattas av den olovligt ulförda ålgärden är avsett för bostadsändamål eller för verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för ar-

Prop. 1975/76:164 186

betsgivares räkning. JK erinrar om att man i förslaget har haft som riktmärke att avgiftssystemet skall både avhålla den enskilde från olovligt byggande och vara lätt att tillämpa. Om denna målsättning skall uppfyllas är det enligt JK nödvändigl att ta bort den begränsning som ligger i kravet att utrymmet skall vara avsett för vissl ändamål. Skälen för denna ståndpunkt är främst två. Dels finns det enligt JK oftast lika stor anledning att ingripa mot byggnad som inle avser bostadsändamål. Dels - och detta väger nästan ännu tyngre i delta läll - är i synnerhet begreppet arbetstagare så vagt och omtvistat all det inte bör förekomma i en lagstiftning av här avsett slag. JK kan inte heller se någon anledning att göra skillnad på fall där utrymmet är avsetl för verksamhel som bedrivs ulan anställda arbetstagare och fall där sådana finns. JK är medveten om att bestämmelser av nu förordat innehåll i vissa fall kan leda till resultat som uppfattas som stötande. 1 slällel för undanlag av den typ förslaget innehäller bör man emellertid för sådana fall ge möjlighet till nedsättning av avgiften eller befrielse från avgift. Även Partille kommun (byggnadsnämnden) anser att ändamålsbegränsningen bör tas bort. Göteboigs kommun påpekar att den föreslagna utformningen av reglema om lilläggsavgift medför alt enmansförelagare eller bolagsmän i lä-mansbolag kommer att kunna undgå avgiften därför att de inte sysselsätter arbetstagare. Sådana konsekvenser anser kommunen inte vara godtagbara. Liknande synpunkter anför statens planverk, länsslyrelsen I Hallands län samt Haninge, Kungsbacka. Norrköpings och Siockholms kommuner.

Tyresö kommun anser att även andra byggnader, såsom garage, ekonomibyggnader, uthus och dylikt - som uppförs olovligen - bör kunna belastas med tilläggsavgift. Olovligt byggande av denna typ har ofta förekommit i kommunen, I en del fall har dessa byggnader varil osedvanligt stora, anför kommunen. Garage med byggnadsytor upp till 70 m har förekommit. Dessa byggnader utgör enligt kommunen ett stort problem, inte bara genom sin storiek och utformning utan främst genom att de avsevärt försvårar en framtida ändamålsenlig planläggning. Liknande synpunkter anför länsslyrelsen i Kopparbergs län. Hyresgästernas riksförbund samt Haninge, Stockholms och Värmdö (ma]ori\eten) kommuner. Enligl Trelleborgs kommun kan det ifrågasättas om tilläggsavgift bör anknytas enbart till begreppel byggnad. Även för andra anordningar än byggnad, t. ex. upplag, lorde det föreligga behov av att kunna debitera tilläggsavgift.

Enligt förslagel skall lilliiggsavgift utgå bl, a, om den olovligt ulförda åtgärden innebär all byggnad hell eller delvis har inretts till väsentligen annal ändamål än del vartill byggnaden förut varit använd, JK erinrar om att ell motiv härför enligl promemorian är all den s. k. smygkontoriseringen på många håll i landet utgör ett stort problem. Vill man söka komma till rätta med denna företeelse måste man emellertid enligt JK ta ul tilläggsavgift även för byggnadsåtgärd som innebär "ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden förut

Prop. 1975/76:164 187

varit använd eller som finnes angivet å godkänd ritning". Enligt JK torde del nämligen vara mycket vanligt att en bostadslägenhet tas i anspråk för kontor utan all sådana inredningsålgärder vidlas som omnämns i 75 5 byggnadsstadgan. Genom en sädan lösning undviker man även onödiga tolkningsproblem. Svenska kommunal-tekniska jörenlngen. Föreningen Sveiiges siadsarkiiekier, Hyresgästernas riks/örbiind och Göteborgs kommun anför samma synpunkter. Även Svenska kommunförbundet anser att tilläggsavgiften, för att ha preventiv effekt, bör utsträckas till alla fall av olovligt ändrad användning av byggnad. I den mån endasl nybyggnadsåtgärder anses kunna komma i fråga för tilläggsavgift anser kommunförbundet dock alt följande nybyggnadsläll bör tilläggas: Förändring av byggnad, som medför att byggnaden kommer alt strida mot fastställd stadsplan och förändring av byggnad som i befintligt skick strider mot fastställd plan. Åtgärder i strid med gällande planläggning måste enligt kommunförbundets uppfattning betraktas som myckel allvarliga förseelser,

finiigt Sveiiges advokaisainjund är konstruktionen av tilläggsavgiften sådan all påförandet därav i fiertalet fall blir utomordentligt kännbart förden drabbade. Med hänsyn härtill anser samfundet att påförandet av tilläggsavgift borde begränsas till sådana fall där lagstiftningen är klar och lättförståelig och där överträdelsen kan anses grov. När fråga är om uppförande av hell ny byggnad, till- eller påbyggnad av befintlig byggnad eller rivning av byggnad (7 5 första styckei I, 2 och 4) ligger det nära lill hands att bedöma överträdelsen som grov. Däremot anser samfundet alt det starkt kan ifrågasättas, om inredande av byggnad helt eller delvis till väsentligt annat ändamål än det vartill byggnaden förut varil använd generellt sett kan anses som en grov överträdelse. Dylika åtgärder kan ofta vara av ringa omfattning, t. ex, uppsättande eller rivning av en vägg eller omändring av badrum lill förråd, där återställandet varken är svårt eller särskill kostnadskrävande. 1 sådana fall skulle påförandel av lilläggsavgift kunna leda lill oproportionerligt hård bestraffning i förhållande till arten och omfattningen av överträdelsen. Om tilläggsavgift skall komma i fråga för överträdelser av detta slag - något som enligl samfundets mening kan ifrågasättas med hänsyn till all möjligheler till föreläggande och tvångsingripande finns - anser samfundet att tillämpningen uttryckligen bör begränsas till åtgärder av ingripande omfattning, genom vilka ett återställande omöjliggjorts eller allvariigt försvårats. Även Malmö kommun anser på liknande skäl att tilläggsavgift inte bör utgå för åtgärd som innebär att byggnad eller del därav inreds för väsentligen nytt ändamål. Dessa förändringar torde enligt kommunen i allmänhel inle uppfattas som en byggnadslovspliktig åtgärd.

Med anledning av förslaget att tilläggsavgift skall utgå även när byggnad rivs ulan lov erinrar länsslyrelsen i Västernorrlands län om alt byggnadsnämnden enligt 35 a § BL får meddela förbud mot rivning av byggnad inom vissa områden, om detta förbud är påkallat bl, a, för bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse. Inom sådana områden

Prop. 1975/76:164 188

kan byggnader som inle är avsedda för bostadsändamål eller innehåller arbetslokal vara av stort värde för den samlade miljön. Enligt länsstyrelsens uppfattning bör därför tilläggsavgift utgå vid olovlig rivning av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull byggnad inom område, för vilket förbud mot rivning meddelats enligl 35 a 5 BL, även om byggnaden inle är avsedd för bostadsändamål eller innehåller arbetslokal. Samma förslag framförs av kammarrätten i Sundsvall och Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer.

Länsstyrelsen I Väslernorrlands län är tveksam till förslaget att tilläggsavgift inle skall utgå vid åtgärder, som omfattar utrymme mindre än 3 m samt motsvarande minskning av yta vid beräkning av tilläggsavgift. Detta förefaller onödigt komplicerat. Länsstyrelsen anser att byggnadsnämnden i stället bör få befogenhet att ge dispens i uppenbara bagalellfall, trots att eftergift enligt 11 § skall prövas av länsstyrelsen.

Enligt förslagel skall lilläggsavgift beslämmas på grundval av den lägenhetsyla som ålgärden kan beräknas ha omfattat. Länsslyrelsen i Östergötlands län, som framhåller all byggnadslovstaxan och därmed även byggnadsavgiften beräknas efter våningsyia, anser att tilläggsavgiften bör beräknas enligl samma grunder. Länsstyrelsen i Väsierboliens län. Hyresgästernas riksförbund, SABO samt Falkenbergs, Kungsbacka, Norrköpings och Varbergs kommuner framför samma förslag. Länsstyrelsen i Hallands län. Föreningen Sveiiges siadsarkiiekier och Haninge kommun anser att avgiften bör beräknas efter byggnadsyta.

Genom att byggnadsavgiften anknyts till byggnadslovslaxan kommer den alt förändras med kostnadsutvecklingen, framhåller länsstyrelsen I Väslernorrlands län. Enligt förslaget skall däremot tilläggsavgiften fastställas till 500 kr, dvs. ungefär en Qärdedel av dagens produktionskostnad per kvadratmeter för småhus. Då även produktionskostnaden förmodligen kommer all förändras kan del enligl länsslyrelsen ifrågasättas om tilläggsavgiften skall anges i ett fast belopp. Liknande synpunkter anför länsslyrelsen i Hallandslän, 5,450 samt Göteborgs. Haninge. Lysekils. Sundsvalls, Söderköpings. Varbergs och Örebro kommuner.

1 fråga om tilläggsavgiften vid rivning, vilken enligl förslaget skall grundas på den rivna byggnadens taxeringsvärde, bör enligt statens lanimäieriverk inle förbises au det taxerade byggnadsvärdet ibland kan vara myckel lågt när det gäller hus som ägaren är benägen att riva. Bl. a. kan enligt verket s, k, K-märkla hus ibland vara lågt taxerade. Tilläggsavgiften får i så fall kanske en mycket begränsad preventiv effekt. Verket ifrågasätter om man inle i stället bör överväga att anknyta tilläggsavgiften till storleken av den nybyggnadsrält som föreligger på platsen enligt gällande plan. Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att annat avgiftsunderlag bör övervägas t. ex. det markvärde söm frigörs genom rivningen. Liknande synpunkler anför länsslyrelsen i Väsierboliens län. Svenska kommunförbundei. SABO och Föreningen Sveriges siadsarkiiekier.

Prop. 1975/76:164 189

Kungsbacka och Linköpings kommuner lämnar förslaget om tilläggsavgift utan erinran.

Som har framgått av det förut anförda anser advokatsamfundet att till-läggsavgiften i flertalet fall kan bli en utomordentligt kännbar påföljd. Flera andra remissinstanser har samma uppfattning. Malmö kommun anser sålunda - med hänsyn till att byggnadsnämnden inte bara är ett organ för myndighetsutövning ulan också ett serviceorgan till allmänhetens Qänst - att det kan vara ägnat att undergräva allmänheiens förtroende för nämnden, om den dömer ut höga tilläggsavgifter för olovligt byggande, för vilkel det sedermera lämnas byggnadslov, eventuellt med krav på vissa ändringar i det utförda. Kommunen anser därför att en omarbetning av bestämmelserna bör övervägas, varvid en nyansering och sänkning av tilläggsavgiften bör prövas, Enligl kammarkollegiel bör tilläggsavgift inle utgå om byggnadsnämnden vid prövning av byggnadslov till åtgärden skulle ha gett tillstånd till denna, Norrköpings kommun ifrågasätter om inte tilläggsavgiften blir alltför schabloniserad. 1 många fall kan tilläggsavgiften komma att uppgå till så höga belopp, att påföljden verkar stötande. Kommunen anser att en annan beräkningsgrund för tilläggsavgiften bör övervägas. Liknande synpunkter som de nu anförda framförs också av Föreningen Sveriges stadsarkitekter och Hylte kommun.

Även Sveiiges fasiigheisägarejörbund anser att avgiften i vissa fall kan bli orimligt hög. Att ändra en bostadslägenhet på exempelvis 100 m till konior, varvid de faktiska ändringarna kan vara relativt obetydliga, skulle medföra en lika hög tilläggsavgift som att utan tillstånd uppföra ett enfamiljshus av samma storlek. Delta kan enligt förbundet inle anses vara en rimlig avvägning. Om det nya sanktionssystemet införs synes det förbundet befogat med en ytterligare differentiering av avgifterna. Vid en sådan differentiering bör hänsyn tas inte endast till berörd yta utan även lill åtgärdens omfattning och huruvida den vidtagits på redan befintlig bebyggelse eller ej. Enligt Sveiiges villaägareförbund kan en begränsad straffavgift för försummelsen att i laga ordning inkomma med ansökan om byggnadslov accepteras. Vid fasislällandet av ytterligare sanktioner anser förbundet att man måste kräva slörre försiktighet än vad förslaget innefattar.

Nacka kommun (majoriteten) avstyrker förslaget om tilläggsavgift och förordar i stället straffskärpning i kombination med en förlängning av liden för åtalspreskriplion.

Handelskammaren i Göteborg har den bestämda uppfattningen, att en till-läggsavgift med sådan konstruktion, som föresläs i betänkandet, inte bör få förekomma i ett rättssamhälle. Handelskammaren kan inte finna annal än att byggnadsnämndernas prövning av tilläggsavgiften måste bli skönsmässig. I sådana fall, där det olovligt byggda kan tillåtas stå kvar, kommer byggnadsnämnderna enligt handelskammaren alt i realiteten ha full frihet att besiämma om tilläggsavgift skall eller inte skall utgå. Vid detta avgörande

Prop. 1975/76:164 190

kan en nämnd bestående av förtroendevalda lekmän, av vilka åtminstone i mindre kommuner någon eller några inte sällan har relationer av ett eller annal slag till byggaren, inte förväntas kunna på rent objektiva grunder besluta om uttagandel av avgifter, som med förslagels 500 kr per m oftast torde röra sig om fiera tiotusentals kronor. Handelskammaren tror vidare inte att ett genomförande av förslaget om lilläggsavgift kommeratt få åsyftad avskräckande verkan. Den risk som svarlbyggaren alltid löper, nämligen att tvingas riva vad han ny- eller tillbyggt, förefaller kammaren vara en så kännbar påföljd, alt den förebyggande effekten knappast kan förstärkas genom införandel av bestämmelser om påföljder av annat slag.

Befrielse från avglftsskyldighel i vissa fall

Enligt förslagel skall byggnadsavgift inte ulgå, om den byggande t. ex. efter tillsägelse av Qänsteman river det olovligen utförda innan fräga om påföljd tas upp till prövning. Länsstyrelsen i Stockholms län erinrar om att många skärgårdskommuner har svåra problem med olovlig uppställning av husvagnar inom fritidstomler och i de för det rörliga friluftslivet attraktiva lägena. Sådana vagnar och mindre monleringsfärdiga hus kan normalt ulan större kostnad fiyttas till annan plats. Den föreslagna undantagsbestämmelsen kan enligt länsstyrelsen därför inbjuda till en form av "chanstagning" inom sådana områden. Bestämmelsen medför även administrativa svårigheter, då det alltid samma dag som ärendet tas upp i byggnadsnämnden måste konstateras att byggnaden inte har undanröjts. Länsstyrelsen föreslår att byggnadsavgift alltid utgår vid olovlig byggnadsverksamhet med undantag av vissa i lagtexten angivna fall av rivning. Föreningen Sveiiges stadsarkitekter samt Haninge och Varbergs kommuner anför liknande synpunkter.

Hyresgästernas riksförbund finner det rimligt att den som vidtar rättelse innan samhället hunnit ta upp frågan om påföljd skall befrias från sådan. Förbundet ifrågasätter emellertid starkt om inte förslaget i frågaom undantag från tilläggsavgift är alltför långtgående och bestämmelsernas repressiva verkan härigenom hotad. Förbundet kan instämma i att den som på eget initiativ eller efter föreläggande inom viss angiven lid själv vidtar rättelse bör befrias från tilläggsavgiften. Däremot delar inte förbundet uppfattningen alt samma möjlighet skall öppnas i de fall där samhället handgripligen måste träda in för att återställa ordningen. Möjligen kan man länka sig en nedsättning av avgiften. De föreslagna undantagsbestämmelserna synes enligl förbundet få en något ologisk verkan vid en konsekvent tillämpning av den föreslagna lagstiftningen. Enligt denna skall byggnadsnämnd alltid se till all rättelse vidlas. Tillgriper då nämnden någol av de medel som ställts till förfogande härför skulle befrielse från avgiftsskyldighelen inträda. Förbundet påpekar att någon motsvarande befrielse däremot inte inträder i de fall byggnadslov kan beviljas i efterhand. Förbundet förordar all möjlighelerna lill befrielse

Prop. 1975/76:164 191

från tilläggsavgift inle utsträcks längre än till självständiga åigärder vidtagna inom den tidsfrist som kommunen uppställer vid ett föreläggande. Haninge kommun finner förslaget i denna del lämpligt. Det kan enligl kommunen medföra alt frågan om föreläggande eller handräckning inle behöver las upp.

Svea hovrätt ifrågasätter om det är rimligt all byggnadsavgift skall utgå för byggnad vilken sedan bortskaffas emedan den är olovlig (jfr 4 och 13 §§ förslaget till påföljdslag samt 8 § i fråga om befrielse från tilläggsavgift i fail av handräckning).

I promemorian framhålls alt möjligheterna att nedsätta eller efterge avgift bör komma till användning endast i undantagsfall. Länsstyrelsen i Stockholms län delar denna uppfaltning. Enligt länsstyrelsen bör emellertid skäl för nedsättning och eftergift, utöver vad promemorian antyder, kunna föreligga även i sådana fall, då åtgärder och förfaranden på grund av sin storiek och art vid prövning i det enskilda fallet befinnes vara av mera bagatellartad natur. Länsstyrelsen är dessutom av den uppfattningen alt nedsättning eller eftergift som regel bör medges endast om byggnadsnämnden i det enskilda fallet tillstyrker detta.

Nacka kommun (majoriteten) anser atf det närmare bör preciseras i vilka fall nedsättning eller eftergift får medges. Även kammarkollegiel och länsstyrelsen i Västernorriands län anser det önskvärt med en precisering i detta avseende.

Val av subjekt för byggnadsavgift och lilläggsavgift

Förslaget i promemorian i frågaom val avubjekt föravgifterna innebär bl. a. att skyldigheten att beiala byggnadsavgift och tilläggsavgift skall läggas på den som är ägare av det olovligt byggda när frågan om avgift tas upp till prövning. Består den olovliga åtgärden i att rivning har företagits ulan byggnadslov, skall avgiften dock påföras den som ägde byggnaden när rivningen företogs.

Meningarna är delade bland de remissinstanser som yttrar sig i denna fråga. En positiv inställning till förslaget har JK, som emellertid framhåller att det är av vikt att en ny ägare i göriigaste mån skyddas mol rättsföriuster. Vad köparen enligt JK kan göra är att dels undersöka om en byggnad uppförts med byggnadslov och Överensstämmer med byggnadslovshandlingarna, dels förmå säljaren all direkt eller indirekt förbinda sig alt svara för sådana kostnader som kan uppkomma om byggnaden uppförts ulan eller i strid med byggnadslov. JK påpekar att frågan om friskrivningsklausuler av detta slag möjligen kan tas upp av utredningen om konsumentskydd vid förvärv av småhus.

Positivt inställda till förslaget är också RÅ, kammarrätten i Sundsvall samt Falkenbergs, Härnösands och Nacka (majoriteten) kommuner. Enligt RÅ kan de föreslagna reglerna i fall av äganderättsövergång i vissa situationer leda

Prop. 1975/76:164 192

till otillfredsställande resultat. RÅ anser att dessa får godtas på de skäl som har anförts i promemorian men framhäller all de fall där en ålgärd har skett utan ägarens förvållande synes värda visst beaktande. Även om det i byggnadsnämndens ärende klart upplyses, att exempelvis en hyresgäst eller helt utomstående person gjort en tillbyggnad eller rivit ett hus eller vidtagit viss annan motsvarande åtgärd, så skall byggnadsnämnden enligt de föreslagna jämförelsevis automatiskt verkande reglerna påföra byggnadens ägare byggnadsavgift och tilläggsavgift. Avgiften kan visserligen efterges av länsstyrelsen efter ansökan (11 5), anför RÅ, men det förefaller inte vara rimligt att ålägga byggnadens ägare att göra sådan ansökan. Ansökningen torde kunna göras av byggnadsnämnden, men del framstår enligt RÅ som naturiigare att 10 5 första styckei av den föreslagna lagen omformuleras så att de otillfredsställande besluten inte behöver fattas. Kammarrätten konstaterar att del kan göras invändningar mol den föreslagna ordningen. Enligt kammarrättens mening är emellertid fördelarna med förslaget betydande. Framför allt försvåras härigenom handeln med olovligt uppförda byggnader genom den försiktighet som köpare och långivare måste iaktta. Kammarrätten framhåller emellertid all en köpare som vill hålla sig skadeslös mäste hos byggnadsnämnden kunna inhämta tillföriiiliga uppgifter beträffande den fastighel han avser alt köpa.

Några remissinstanser tillstyrker förslaget med viss tvekan. Till dessa hör Sveriges föreningsbankers förbund samt Göteborgs och Linköpings kommuner. Förbundet finner del uppenbart att de föreslagna reglerna kommer att medföra obehagliga överraskningar för många fastighetsägare, som inte själva är ansvariga för olovliga byggätgärder. Förbundet instämmer i det antagande som görs i promemorian om att praxis förmodligen kommer att utvecklas så att i köpekontrakt intas klausuler av innebörd alt säljaren åtar sig betalningsskyldighet för avgifter av nu berört slag och att därigenom överraskningar för köpare kommer alt undvikas. Enligt förbundet gäller detta emellertid huvudsakligen de fasiighetsöveriåtelser som förmedlas av seriösa fastighetsmäklare, medan sådana garantiutfäsielser i övriga överiåtel-sesituationer inte torde bli vanliga. Förbundet anser det betänkligt att lagstiftaren överiåter åt enskilda att - i en fråga av närmast straff rättslig karaklär -genom civilrättsliga dispositioner åsladkomma den ansvarsfördelning mellan parter, som det rätteligen ankommer på lagstiftaren att göra. Detta gäller enligt förbundet särskilt när man från början kan förutse att många enskilda - äv okunnighet eller av andra skäl - inte kommer att utnyttja möjligheten med garantiutfäsielser. Förbundet är emellertid klart medvetet om att det knappast är möjligt att undvika den föreslagna regleringen, om samhällets möjligheter att ingripa skall bli effektiva, och vill därför inte avstyrka förslaget. Förbundet betonar dock nödvändigheten av att information om lagstiftningen verkligen tränger ut till allmänheten. Liknande synpunkter anför Linköpings kommun. Göteborgs kommun ifrågasätter om inle avgiftsskyl-

Prop. 1975/76:164 193

dighelen kan läggas på säljaren i sådana fall då köparen kan visa att han varken känt till eller bort känna till att fastigheten kommit till på olagligt sätt.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län påpekarail de lagrum i jordabalken som reglerar säljarens och köparens rättigheter och förpliktelser inte är avsedda att tillämpas på de fall då det gäller administrativa påföljder gentemot köparen. Enligl länsstyrelsen bör bestämmelser införas i jordabalken som direkt behandlar denna siluation. Enligt Svenska kommunal-tekniska föreningen bör del övervägas att införa skyldighel för säljare av fastighet att svara för alt på fastigheten befintliga byggnader inte har uppförts olovligt.

Enligl Norrköpings kommun innebär förslaget en klart försämrad ställning för en köpare, som är ovetande om att det objekt han köpt är olovligt uppfört. Genom köpekontrakt kan han visseriigen skydda sig på papperet, framhåller kommunen, men det ankommer på honom att, sedan han fått svara för påföljderna, göra sin regressrätt mot säljaren gällande med allt vad delta i praktiken kan innebära i form av framslällning av skadeståndskrav, stämning inför rätta m. m. Kommunen ifrågasätter om detta har blivit tillräckligt beaktat i förslaget. Hylte kommun anser att förslaget inte är godtagbart moliveral.

Enligt Sveriges advokatsamfund framstår förslaget i denna del som inkonsekvent. Lämpligheten av att avgifterna, som till sitt syfte ändå måste vara att likställa med straff, skall kunna påföras annan än den som begått överträdelsen måste enligt samfundet starkt ifrågasättas. Möjligheterna för en fastighelsköpare att genom rimliga undersökningsåtgärder bringa klarhet i om fastigheten till alla delar är lagligen uppförd är i det närmaste obefintliga. Förslaget måste dessutom uppfattas som ett övervältrande från det allmänna till den enskilde av utredningsarbete och därmed förenade kostnader samt risktaganden, som i delta sammanhang rimligen måste åvila det allmänna. Samfundet anser sålunda att promemorian i denna fråga alltför starkt betonar samhällsintresset utan att tillräckligt beakta konsekvenserna för den enskilde. Samfundet vill därvidlag särskill peka på att de ekonomiska och praktiska konsekvenserna för köparen av en fastighet kan bli förödande samtidigt som hans möjligheter att lagligen och praktiskt gardera sig i förhållande till säljaren måste bedömas som begränsade, i vart fall i beaktande av den tidrymd som kan bli aktuell. Det förQänar enligt samfundet att påpekas att köparens hävningsrätt enligl 4 kap. 12 5 jordabalken är begränsad till ett år frän tillträdet, om inte säljaren förfarit svikligt. I praktiken torde detta medföra att köparen blir hänvisad till att föra lalan mol säljaren om avdrag pä köpeskillingen. Dylika processer kan kompliceras av alt lång tid förflutit från köpet och att fastigheten bytt ägare flera gånger. Det är enligt samfundets mening helt orealistiskt att räkna med alt säljare av fastigheter generellt setl är villiga att ställa säkerheter, som gäller under tio år från köpet.

Även Sveiiges fasiighetsägareförbund motsätter sig förslaget och anför i

13 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 194

alll väsentligt detsamma som advokatsamfundet. Fastighetsägareförbundet framhåller härutöver alt det i vissa fall torde vara omöjligt för den enskilde att utföra en säker kontroll. Det gäller exempelvis när i liden en ålgärd har utförts. Förbundet påpekar vidare att jämförande ritningsunderiag inte sällan saknas hos byggnadsnämnderna. Hovrätten över Skåne och Blekinge finner den föreslagna ordningen uppenbart orättfärdig.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att avgifterna bör påföras den som har gjort sig skyldig till del olovliga byggandet. Om ägaren emellertid i enlighet med förslaget skall påföras avgifterna bör lagbestämmelserna enligt länsstyrelsen förtydligas, så alt därav klart framgår att med ägare avses ägaren vid det tillfälle då frågan om avgift av byggnadsnämnden första gången tas upp till prövning och att senare överiåtelse saknar betydelse även om besvär anförs och avgiftsfrågan således prövas även av annan instans.

Beslulsmyndlghet

Förslaget att beslutanderätten i påföljdsfrågorna skall läggas på byggnadsnämnden tillstyrks eller lämnas utan erinran av i stort sett alla kommuner som yttrar sig i frågan. Norrköpings kommun finner det dock principiellt tveksamt att en politiskt vald nämnd skall vara beslutsmyndighet vid bestämmandet av de stränga påföljder som del föreslagna avgiftssystemet innebär. Kravet på rättssäkerhet gör det enligt kommunen nödvändigt att byggnadsnämnden har lillgång till juridisk expertis vid handläggning av frägor enligt den nya lagen.

Av de övriga remissinstanser som yttrar sig över förslaget i denna del kan omkring hälften sägas vara positiva med tvekan medan återstoden avstyrker förslaget. Till den först nämnda kategorin hör RÅ, som konstaterar all det i detta fall naluriigen är byggnadsnämnden som skall se lill alt lagstiftningen på området fungerar. Enligt RÅ kan emellertid vissa olägenheter vara förknippade med att byggnadsnämnden är såväl service- och lillsynsorgan som straffande och broltsanmälande myndighet. RÅ framhåller vidare att man hittills knappast har velat godta att kommunala nämnder får befogenheter av det slag det här kan vara fråga om, med inslag av dömande och straffmätning. Det är enligt RÅ också tveksamt om nämnderna har den fasthet i organisationen som bör krävas för dessa funktioner. RÄ vill emellertid inte framföra nägon erinran mol förslaget i dessa hänseenden. RÅ konstaterar att länsstyrelserna skall ha tillsyn över byggnadsnämndernas arbeie samtidigt som de också är besvärsinstans och kan ge eftergift. Liknande synpunkter anför länsåklagarmyndighelen i Kopparbergs län.

Det i promemorian föreslagna avgiftssystemet har den fördelen att del skulle medföra enklare och snabbare handläggning anför länsåklagarmyndighelen i Siockholms och Gotlands län. Förundersökning skulle inte bli erforderiig, och handläggningen hos byggnadsnämnderna skulle

Prop. 1975/76:164 195

endasl vara underkastad bestämmelserna i förvaltningslagen. Denna enkelhet i nämndernas handläggning av ärenden om byggnadsavgift anser myndigheten dock medföra att förslaget inger betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt. Frågan om en viss åtgärd kräver byggnadslov kan exempelvis många gånger vara svår att avgöra. Bortseende från subjektiva faktorer kan stundom ge stötande resultat. Risk föreligger även för viss slentrian i handläggningen. Vissa omständigheter föreligger enligt myndigheten dock som talar mot den tvekan man kan hysa mot att frågan om avgifter läggs hos byggnadsnämnden. Myndigheten framhåller därvid att nämndens beslut om avgifter kan överklagas hos länsstyrelse, kammarrätt och i vissa fall även regeringsrätt. Så kommer, om förslaget går igenom, säkeriigen att ske i stor utsträckning, i vart fall i början. Vidare får avgifterna efter ansökan hos länsstyrelsen nedsättas eller efterges, om särskilda skäl föreligger. Även denna möjlighet lorde komma att begagnas i en inte ringa utsträckning. Genom att fallen ofla lorde bli prövade i högre instans, kommer länsstyrelserna enligt myndighetens mening ganska snart alt kunna få en uppfattning om hur bestämmelserna tillämpas och bidra till en sund praxis. Genom sin tillsynsskyldighet över byggnadsväsendet i länet har länsstyrelsen för övrigt en direkt skyldighet att följa utvecklingen. Myndigheten framhåller att en förutsättning för förslagets genomförande måste vara att byggnadsnämnderna tillförs administrativ förstärkning. Föratt kunna uppdaga svartbyggen erfordras en större satsning på fältarbetet. Dessutom måsle nämndernas administration av avgiftssystemet och utförande av talan inför domstol om utgivande av försuttna viten innebära en inte obetydlig ökning av arbetsuppgifterna. Med nu redovisade uttalanden är myndigheten beredd tillstyrka förslaget.

Svea hovrätt framhåller att det från principiell synpunkt är tveksamt om byggnadsnämnd bör ges så långtgående befogenheter som föreslås. Liknande uppfattning har kronofogdemyndiglielerna i Göteborg och i Visby. Även enligt LRF kan det ifrågasättas om byggnadsnämnd bör tilläggas de befogenheter som förslaget redovisar, eftersom det för den enskilde kan medföra ekonomiska påföljder av betydande omfallning. Förslaget utgår emellertid från att någon skälighetsbedömning inte skall ske, att avgifter uttas efter vissa bestämda schablonregler och att handräckning meddelas på helt objektiva grunder. Av den anledningen har LRF ingen erinran mot förslaget. Även kammarkollegiel synes godta förslaget på grund av all byggnadsnämnden inte skall företa någon skönsmässig prövning.

Hovrätten över Skåne och Blekinge finner det uppenbart olämpligt och stridande mot fundamentala rättsprinciper att föra över handläggningen av frågor om ingripande mot lagstridiga beteenden från domstolar till administrativa myndigheter eller-vilket måste anses än mer olämpligt-till politiskt sammansatta organ. Hovrätten vill bestämt varna häremot. Detta gäller inte minst mot bakgmnd av den kritik som från olika håll under senare tid

Prop. 1975/76:164 '96

riktats mot tillämpningen av reglerna om skattetillägg och förseningsavgift i taxeringslagen (jfr t.ex. JO 1975 s. 376). En utredning med uppgift att se över det skatteadministrativa sanktionssysiemet har också tillsatts nyligen. Att under sädana förhållanden nu införa ett liknande system på ett helt nytt område förefaller hovrätten mindre lämpligt.

Inte heller Näringslivets byggnadsdelegalion anser det lämpligt att anförtro administrativa myndigheter uppgiften att debitera de föreslagna avgifterna, vilka kan få mer långtgående betydelse än normala straff Rättssäkerhetsskäl kräver att den enskildes förhållanden i så viktiga frågor får bedömas av domstol. I likhei med RÅ påpekar delegationen också att det kan medföra olägenheter om byggnadsnämnden blir såväl service- och lillsynsorgan som bestraffande myndighet. Svenska byggnadsenlreprenörföreningen och Sveriges villaägareförbund ansluter s\g till delegationens yttrande. Liknande synpunkter anför Sveriges advokatsamfund. Sveriges jåsiighetsägarelörbund. Handelskammaren I Göteborg och Hylte kommun. Även länsåklagaren i Hallands län avstyrker förslaget i denna del.

Sveriges kommunala förvallningsjurisler förklarar sig ha den principiella inställningen att det är en siatlig uppgift att beivra brott, oavsett att den i viss män skönsmässiga bedömningen av huruvida olovligt byggande föreligger eller huruvida detta har den svårighetsgraden att det bör föranleda åtgärd från det allmännas sida är en uppgift för byggnadsnämnden. Skulle byggnadsnämnden ändå åläggas uppgiften att ta ut s. k. byggnadsavgift måste enligl föreningens uppfattning särskild uppmärksamhet ägnas nämndernas tillgång till juridiskt skolad personal samt behovet av kontroll av att handhavandet av lagen blir likformigt, såväl inom en och samma kommun som över riket.

Enligt förslaget skall fråga om nedsättning och eftergift prövas av länsstyrelsen efter ansökan. Detta innebär, anför kammarrätien i Sundsvall att det vid sidan av den vanliga besvärsordningen skapas en särskild ordning för omprövning av påförda avgifter. Delta är enligl kammarrättens mening ägnat att skapa betydande svårigheter. Systemet medger alt påförda avgifter kan bli föremål för omprövning i två omgångar. Det kan sålunda först föras* talan mot påförd avgifi genom besvär till länsstyrelse och, om utgången där ger anledning till det. fortsatt besvärstalan i kammarrätt och eventuellt regeringsrätt. Därefter kan fråga om nedsättning eller eftergift av den påförda avgiften aktualiseras hos länsstyrelsen genom ansökan. Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till kammarrätt och regeringsrätten. Det dubbelarbete och den tidsutdräkt som ett sådant förfarande skulle medföra kan knappast accepteras. Det framstår enligl kammarrätten i och för sig som en naturiig ordning att prövningen i fråga om nedsättning och eftergift görs redan i första instans, dvs. av byggnadsnämnden (jfr 116 d 5 taxeringslagen). Om prövningen i detta avseende inle anses böra ske i byggnadsnämnd, bör den kunna hänföras till länsstyrelse på så sätt att länsslyrelsen ges möjligheter

Prop. 1975/76:164 197

att, när besvär har anförts, ocksä pröva huruvida avgift, som i och för sig bör påföras, av särskilda skäl kan nedsättas eller efterges. Denna prövning skulle då ske inom det vanliga besvärsinstitutets ram, Ytteriigare en möjlighet kan enligt kammarrätten vara att fordra särskild ansökan lill länsslyrelsen men föreskriva att ansökan skall ske inom vanlig besvärstid. Om besvär anförs och ansökan görs samtidigt, kan ansökningen och besvären därefter prövas i ett sammanhang.

Linköpings kommun anser att förslaget i denna del inte överensstämmer med den strävan att ge de kommunala organen större självständighet som utvecklats i andra sammanhang. Att i detta speciella fall ge länsstyrelsen en särskild befogenhet att efterpröva byggnadsnämndens beslut synes inte vara motiverat. I de fall nya omständigheter kan påvisas, som ändrar förutsättningarna för ett avgiftsbeslut, är byggnadsnämnden uppenbariigen oförhindrad att efter ansökan ta upp beslutet till omprövning, anför kommunen. Att länsstyrelsens prövning skulle vara erforderlig för all de byggande inte skulle bli obilligt behandlade anser kommunen alt det knappast finns något fog för att påstå. Förvaltningslagens regler om kommunicering synes ge erforderiiga garantier för alt den byggande fär tillfälle att före ett avgiftsbeslut ta del av de skäl på vilka beslutet grundas och framföra sina synpunkter i ärendet. Sedan beslul fattats kan det genom besvär föras vidare till prövning av länsstyrelsen och kammarrätten. Att därutöver ge länsstyrelsen en särskild befogenhet att efterge eller nedsätta avgiften kan enligt kommunen knappast bidra till att göra avgiftssystemet effektivt. Det fär vidare en negaliv effekt när byggnadsnämnden skall hävda sin kompetens i avgiftsärenden. Kommunen avstyrker därför alt länsstyrelsen fär den föreslagna efterprövningsrätten. Örebro kommun, som ställer sig helt oförslående till förslaget i denna del, anför i allt väsentligt samma synpunkter som Linköpings kommun. Även Malmö kommun anser att byggnadsnämnden bör ges möjlighetatt efterge eller nedsätta avgift. Enligt kommunens mening skulle detta innebära en smidigare handläggning i avgiftsfrågorna och samtidigt inte ge allmänheten den uppfattning om bristande samstämmighet mellan olika myndigheters bedömning rörande denna påföljd som föreslaget system otvivelaktigt skulle innebära.

Enligt Fagersta kommun kan förslaget i denna del, i förening med att byggnadsnämndens diskretionära prövningsrätt kraftigt beskurits, underiätta nämndens arbete i frågor som åtminstone i mindre kommuner med nära kontakt mellan allmänheten och byggnadsnämndens ledamöter ofta ger upphov till långdragna utredningar och diskussioner.

Enligt Nacka kommun (majoriteten) kommer antalet ansökningar om nedsättning eller eftergift att med sannolikhet bli myckel stort, inte minst av det skälet, att det kan vara fördelaktigt förden betalningsansvarige att förhala inbetalandet. Del bör enligt kommunen därför övervägas, om inte den av byggnadsnämnden beslutade straffavgiften bör nedsättas hos länsstyrelsen

Prop. 1975/76:164 198

i avvaktan på slyrelsens prövning. Vidare bör föreskrivas viss tid inom vilken sådan ansökan skall vara inlämnad lill länsslyrelsen för alt vinna beaktande.

Som redan torde ha framgått anser både kommuner och övriga remissinstanser att ell genomförande av förslagel i promemorian kommer att medföra behov av ökade resurser hos byggnadsnämnderna. Utöver vad som har redovisats i det föregående kan anmärkas att länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför att tillämpningen av avgiftssystemet kräver inte obetydliga administrativa insatser av byggnadsnämnden och dess Qänsteman. Reglerna om beräkning av de olika avgifterna är inte okomplicerade. Fördelningen av avgifter på stat och kommun samt pä kommunen ankommande uppbörds- och indrivningsåtgärder vad beträffar byggnadsavgifterna skapar enligt länsstyrelsen ytteriigare administrativt arbete. Byggnadsnämnderna torde, särskilt i mindre kommuner, inte heller - vid jämförelse med lokal skattemyndighet avseende påförande av skalletillägg - ha sådan administration och personal som erfordras för tillämpning av avgiftssystemet. Länsstyrelsen finner det knappast troligt att kostnaden för delta arbete täcks av de byggnadsavgifter som infiyter. Länsstyrelsen framhåller i detta sammanhang att införande av avgiftssystemet dessutom torde, genom besvärsprocesser rörande avgiftsbesluten, uppbörd och indrivning av tilläggsavgifter m. m. föra med sig en ansvällning även av den statliga administrationen.

Frågan om byggnadsnämndernas behov av ökade resurser tas upp också av RSV. Trots all det enligt RSV i dag finns exempel där byggnadsnämnder visat bristande förmåga att agera mot olovligt byggande utgår RSV från att de nya bestämmelserna kommer att tillämpas på ett omdömesgillt sätt. Detta förutsätter emellertid att nämnderna ges ökade personella och administrativa resurser för denna nya och jämfört med tidigare mer aktiva verksamhet. RSV vill särskilt understryka det angelägna i att byggnadsnämnderna tillförs juridisk sakkunskap för att kunna riktigt utöva de föreslagna utökade befogenheterna. Behovet av juridiskt utbildad personal påtalas även av länsslyrelsen i Väslernorrlands län och kronofogdemyndigheten i Göteborg.

3 Straffrättsliga påföljder och särskild avgift

I promemorian föreslås att överträdelser av bestämmelsema i BL och BS - med visst undantag - skall följas av administrativa avgifter i stället för av straffrättsliga sanktioner. Remissinstansernas inställning i stort till delta förslag har berörts i avsnittet om ett nytt påföljdssystem. I förevarande avsnitt redovisas vad remissinstanserna i övrigt anför med anledning av förslaget.

Några remissinstanser hyser betänkligheter mot att helt avkriminalisera det olovliga byggandet. Länsstyrelsen i Malmöhus län ifrågasätter om inte

Prop. 1975/76:164 199

de straffrättsliga påföljderna i skärpt form bör finnas kvar vid kvalificerat olovligt byggande vid sidan om avgiftssystemet i enlighet med de principer som tillämpas på andra rättsområden där ekonomiskt påföljdssystem införts. Även Norrköpings kommun förordar att strafföestämmelser skall finnas för grova fall av olovligt byggande. Kommunen finner det från allmänpreventiv synpunkt betänkligt att helt avskaffa straff som påföljd för olovligt byggande. Också hovrälien över Skåne och Blekinge framhåller att man riskerar att förlora den preventiva effekt som ligger i en straffsanktion. Att helt upphäva be-stämmelsenom fängelsestraff fördeall variigastefallenanserhovrätlen inte välbetänkt.

JK anser det vara en brist i det föreslagna påföljdssysiemet att detta uteslutande är inriktat på innehavaren-ägaren av det olovligt uppförda. Även om skälen för en koncentration av insatserna på denne är fullt begripliga, finner JK det önskvärt att ingripanden, åtminstone i grava fall, kan ske även mot den som vidtagit den olovliga åtgärden, dvs. gärningsmannen, i fall när denne inte längre är ägare. Enligt JK kan detta lämpligen ske genom att den straffrättsliga påföljden behålls men begränsas till nyssnämnda fall.

Brottsförebyggande rådel konstaterar att förslaget på en enda punkt innebär en avvikelse från den inslagna vägen med avkriminalisering. Sålunda föreslås, anför rådet, att den nuvarande straffrättsliga regleringen av åsidosättande av villkor i tillstånd enligt 136 a 5 tredje stycket BL bibehålls. Rådet skulle helst se alt även dessa fall kunde lösas inom del administrativa sanktionssystemet men finner det tänkbart att man inle kan undvara straffbestämmelsen. Rådel anser emellertid att man i den fortsatta handläggningen i departementet bör ytteriigare överväga denna fråga.

Som har nämnts förut anser RÅ del vara en förutsätining för ett väl fungerande nytt syslem alt detta lämnar minsta möjliga utrymme för diskretionär prövning. 1 detta hänseende kan man enligt RÅ ställa sig något tveksam till förslaget om särskild avgift. Sådan avgift skall ulgå med minst 200 och högst 500 kr, vilket innefattar ren straffmätning. RÅ ifrågasätter om man inte här i stället bör stadga en helt fixerad avgift, eventuellt med olika belopp för skilda typer av förseelser.

Utformningen av bestämmelserna i förslaget och de uttalanden i anslutning till dem som finns i promemorian lyder enligt kammarrätten I SundsvaU på att nämnden inte skall företa någon diskretionär prövning när den skall besluta om särskild avgift skall påföras. Nu gäller, anför kammarrätten, all nämnden beiräffande de former av underiåtenhet som åsyftas har en välmotiverad befogenhet att skönsmässigt pröva om anmälan till åtal skall ske. Den föreslagna ordningen med administrativ avgift innebär därtill att någon prövning moisvarande den som görs av åklagare enligl RB 20:7 inle kommer alt ske. Lagtexten bör enligl kammarrättens mening därför kompletteras med ett stadgande som ger byggnadsnämnden rält att i bagalellfall underlåta att påföra särskild avgift. Liknande synpunkter anför Föreningen

Prop. 1975/76:164 200

Sveriges byggnadsinspektörer.

Kammarrätten erinrar vidare om att i 147 5 BL kriminaliseras vissa åtgärder som företas i strid mot 17 och 47 55 i samma lag och att del därvid inte alltid är fråga om åtgärder som kräver byggnadslov. Kammarrätten påpekar att förslaget synes sakna stadgande om påföljd i de fall där byggnadslov inte krävs.

Linköpings kommun, som tillstyrker förslaget om särskild avgift, anser att maximibeloppet bör höjas avsevärt för att ge avsedd verkan. Ett möjligt alternativ vore all ingen maximigräns anges utan att beloppet fär beslämmas med hänsyn till den åtgärd som avses med ingripandet. Kommunen anför att även sådana överträdelser som avses med bestämmelsema om särskild avgift kan ha avsevärd ekonomisk innebörd. I ett för kommunens byggnadsnämnd aktuellt ärende, där avvikelse skett från ritningarna avseende bottenbjälklaget för 30 småhus, har kostnaden för av byggnadsnämnden påfordrad rättelse beräknas till 5 000 kr per hus. Att den byggande i ett sådant fall skulle kunna påföras en avgift om 500 kr synes enligt kommunen otillräckligt även om avgiften skulle gälla per hus. Kommunen yrkar alt max-imibeloppetfördensärskildaavgiftenhöjstill minslS 000kr, Kommunenanser vidare att den särskilda avgiften i enlighel med förslaget bör tas ut av den som gjort sig skyldig lill underlåtenheten eller överträdelsen, vilken i allmänhet lorde vara den som stårsom sökande av byggnadslovet, Även Svenska koininunal-tekniska föreningen. Föreningen Sveiiges byggnadsinspektörer samt Göteboigs, Helsingborgs, Malmö och Örebro kommuner anser att maximibeloppet förden särskilda avgiften bör höjas. Föreningen samt Göteborgs och Örebro kommu-neranser att det av lagtexten bör framgå vem som skall anses skyldig att eriätta avgiften.

Föreningen Sveriges stadsarkitekter anser att den särskilda avgiften bör indexregleras, eftersom den på grund av infiationen eljest föriorar större delen av sin avsedda verkan efter några få år. Liknande synpunkter anför Hyresgästernas riksförbund samt Haninge. Lysekils och Söderköpings kommuner.

Enligt förslaget skall särskild avgift ulgå bl. a. när nägon överträder ett av byggnadsnämnden meddelat förbud att fortsätta byggnadsarbete. Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer anser att det inte finns skäl att ta ut avgift i dessa fall. Enligl föreningen bör sådant förbud, om det är allvarligt menat, regelmässigt sanktioneras med lämpligt vite. Till skillnad mot viten i samband med påbud, föriorar emellertid sådana viten sin molivationskraft i och med överträdelse av förbudet. Enligt föreningen torde det således här inte vara fråga om viten i egentlig bemärkelse utan mer om en straffavgift, som inte bör föreligga i två former gällande samma ärende. Nacka kommun (majoriteten) synes dela föreningens uppfattning i denna fråga.

Prop. 1975/76:164 201

4 Verkan av föreläggande m. m. gentemot ny ägare

Förslaget i promemorian att föreläggande skall gälla mol ny ägare av fastigheten eller byggnaden eller, om marken är upplåten med tomträtt, mot ny innehavare av denna tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser som yttrar sig i frågan. Till dessa hör JK, RÅ. hovrätten över Skåne och Blekinge, länsåklagarmyndighelerna i Stockholm och Gollands samt i Hallands län, CFD, RSV, statens planverk, statens naturvårdsverk, länsstyrelserna i Östergötlands, Göteborgs och Bohus län. Svenska koniniunför-bundet. Svenska kommunal-tekniska föreningen. Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer. Handelskammaren i Göteborg saml Falkenbergs. Göteborgs. Karistads, Linköpings. Nacka (majoriteten), Skövde (byggnadsnämnden). Sund-.svalls. Ange och Örebro kommuner.

Förslaget att vite och föreskrift om ivångsulförande till skillnad mot föreläggandet som sådant inte skall gälla mol ny ägare har mött krilik särskill från kommunhåll. Svenska kommunförbundet (majoriteten) vitsordar, med hänvisning till vad som anförs i promemorian, alt principen att påföljd inte gäller mot ny ägare rent allmänt kan motiveras av skäl som har betydande styrka. Å andra sidan synes del enligt Förbundet också uppenbart att olägenheterna av att påföljden inte kommer alt gälla mot ny ägare just på detta särskilda område är avsevärda. Det har av principiella skäl inle ansetts godtagbart att vitet övergår från en person till en annan, då denne inte kan anses ha ådagalagt den tredska som är en förutsättning för vitet anför kommunförbundet. 1 promemorian hävdas att dessa principiella överväganden om vitet givetvis även avser föreskrift om Ivångsulförande, Enligl kommunförbundet kan det emellertid ifrågasättas om denna jämförelse är rättvisande. Vitet har en närmare anknytning till den individuelle ägaren eller innehavaren än föreskrift om ivångsulförande, då ju vitels storiek bestämmes med hänsyn lill möjligheterna att göra föreläggandet effektivt gentemot viss person. Föreskrift om tvångsutförande, framhåller kommunförbundet, fär enligt sakens natur i stort sett samma innebörd gentemot vage ägare eller innehavare av aktuell fastighet eller byggnad. Det borde därför inte väcka några avgörande betänkligheter mot att i vart fall låta sådan föreskrift gälla även mot ny ägare eller därmed jämställd person.

Även frågan om vitets giltighet vid överiåtelse bör enligt kommunförbundet bli föremål för ytteriigare överväganden. Att utsatt påföljd förfaller vid överlåtelse av faslighet torde medföra betydande praktiska svårigheter. Man lär fä räkna med alt möjlighelen kommer att utnytQas all anföra besvär över byggnadsnämndens nya sanktionsbeslut, Tidsföriusten blir därmed i stort sett densamma som om även föreläggandet hade förfallit. Situationen blir enligl kommunförbundei likartad med den som uppkommer om man redan från början givit ett föreläggande utan sanktion, något som enligt 1951 års byggnadsutredning inte borde förekomma annal än i rena undantagsfall. Kommunförbundei finner det också tveksamt om man i en be-

Prop. 1975/76:164 202

svärsprocess om påföljden kan undvika en ny bedömning i sak även av själva föreläggandet. Med hänsyn till del nära samband som föreligger mellan utsatt påföljd och föreläggandet lorde del fä antas alt en sådan bedömning kan komma att ske i inte obetydlig utsträckning.

Vill man verkligen komma till rätta med det olovliga byggandet måste man enligt kommunförbundels mening inventera alla tänkbara möjligheter alt undvika de nu angivna ölägenheterna. De principiella betänkligheterna mot att låta en utsatt påföljd gälla även mot ny ägare av fastighet eller byggnad bör därvid vika för intresset av alt göra påföljdssyslemel effektivt. Med en sådan ordning vinner man förutom annal den fördelen alt den som avser alt överiåta sin fastighet givetvis blir angelägen om att snarast avveckla ärendet om olovligt byggande. Skälig hänsyn till den allmänna rättssäkerheten får enligt kommunförbundet anses ha lagils, om påföljden får erforderiig publicitet. Det i promemorian föreslagna underrältelsesys-temet fyller därvid rimliga krav. En fastighetsspekulant kan förskaffa sig erforderlig kännedom om de viiesbelopp eller föreskrifter om tvångsutförande som kan vara aktuella för berörd fastighet och sätts därigenom i tillfälle att bedöma om och på vilka villkor ett förvärv av fastigheten skall kunna komma till stånd.

En negativ inställning till förslaget har också statens naturvårdsverk, länsstyrelsen i Östergötlands län. Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer saml Halmstads. Karlstads. Kungsbacka. Lysekils. Malmö, Nässjö. Partille (byggnadsnämnden), Skövde (byggnadsnämnden) och Örebro kommuner. Stålens planverk påpekar att möjligheten att genom överklaganden förhala rättelse kommer att finnas kvar. 1 sammanhanget understryker planverket särskilt att föreläggande som inte förenats med vite endast är att uppfatta som ett råd eller en anmaning från byggnadsnämnden och i sämsta fall leder lill två besvärsomgångar med åtföljande tidsutdräkt. Liknande synpunkter anför länsstyrelsen i Hallands län.

Nacka kommun (majoriteten) anser alt överklaganderätien avseende förordnande om nytt vite bör kunna begränsas föratt föreläggandena skall bli effektivare.

Förslagen i promemorian godtas av Göteborgs och Linköpings kommuner. Även en minoritet inom Svenska kommunförbundet synes ha en positiv inställning till detta. Trelleborgs kommun finner ställningstagandet i promemorian till frågan om vites övergång på ny ägare förståeligt, eftersom frågan från rättssäkerhetssynpunkt är av stor principiell betydelse. Kommunen anser det emellertid angeläget att problemet snarast blir grundligt belyst.

Enligt kammarrätten i Sundsvall kan allmänt ifrågasättas del lämpliga i att vite åsatts eller föreskrift meddelas mot ny ägare ulan att vara knutet till ett föreläggande som riktas mot honom. Frågeställningen har enligt kammarrätten särskild aktualitet mol bakgrunden av att det kan göras gällande att ny ägare inte bör vara betagen rätt att föra talan mot beslut om vite eller föreskrift. Om avsikten är att beslut om vile eller föreskrift skall kunna

Prop. 1975/76:164 203

överklagas av den nye ägaren, anser kammarrätten att detta bör anges, i vart fall motivledes.

Förslaget att beslut om föreläggande skall sändas till inskrivningsmyndigheten för anieckning i fastighetsboken eller lomträttsboken har mött erinringar endast från ett fåtal remissinsianser. Däremot är inställningen till förslaget om förelägganderegister övervägande kritisk.

Kammarkollegiet anser att man av inskrivningsmässigä skäl bör undvika anteckningar i fastighets- eller tomträttsboken om det är möjligt. Kollegiet ifrågasätter om inte frågan i stället kan lösas på det sättet all det föreslagna förelägganderegistret byggs ut så att det omfatiar samtliga förelägganden som byggnadsnämnden meddelar. En spekulant på en faslighet kan då vända sig till nämnden för att få reda på om fastigheten besväras av något föreläggande. Detta ligger enligt kollegiet helt i linje med att det är till nämnden som den enskilde har all vända sig för att lä upplysningar om vilka bestämmelser som gäller för ett aktuellt områdes bebyggande. Kollegiets uppfattning delas av Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer och Laholms kommun. Föreningen framhålleratl del förelägganderegister, som blir följden av den nya lagstiftningen måste utföras så enkelt och obyräkratiskt, att riskerna för felaktigheter elimineras och sä att de ständigt kan hållas å jour. Det senare innebär enligl föreningen att tidsutdräkien mellan beslut och registrering resp. avregistrering inte bör överstiga ett dygn. Nacka kommun (majoriteten) synes förorda att anteckning om föreläggande skall göras av inskrivningsmyndigheten i den utsträckning som föreslås i promemorian men att det dessutom skall föras ett register hos byggnadsnämnden över alla förelägganden.

JK ifrågasätter om något förelägganderegister behövs. De anteckningar som det är fråga om synes JK lika gärna kunna göras i fastighetsboken, nämligen på upplägget för den fastighet på vilken byggnaden är uppförd. Härigenom vinnes också den fördelen alt fastighelsboken kommer att ge upplysning om att på fastigheten finns en byggnad tillhörig annan än ägaren av fastigheten och om att denna byggnad uppförts utan byggnadslov,

CFD ansluter sig till förslaget att anteckning sker i fastighets- eller lomträttsboken i fråga om föreläggande som riktar sig mot fastighetsägare resp. lomträttshavare. Av 7 5 lagen (1973:98) om inskrivningsregister torde enligt CFD följa att sådan anteckning skall ske i inskrivningsregistret inom de områden där ADB-systemet tagits i anspråk inom inskrivningsväsendet. 1 fråga om publiceringen av förelägganden som riktar sig mot ägare av hus på ofri grund anser CFD att alternativa lösningar kan tänkas. Registrering av sådana beslut kunde sålunda ske hos fastighetsregistermyndighet, inskrivningsmyndighet eller, såsom föreslagits i promemorian, hos byggnadsnämnd i ett särskill förelägganderegister. Enligt CFD:s mening talar starka skäl för en samlad och enhetlig redovisning av samtliga förekommande förelägganden för att undvika att undersökningar måste ske på olika håll.

Prop. 1975/76:164 204

Delta leder enligt CFD till att även förelägganden som riktar sig mot ägare av hus på ofri grund bör redovisas i form av en anteckning i fastighelsboken resp. inskrivningsregistrel med tydligt angivande av objektet för föreläggandet. Redovisningen och åjourhållningen av uppgiften skulle härigenom ankomma på inskrivningsmyndighet efter avisering från byggnadsnämnd. Sådan anteckning skulle enligt CFD utgöra hänvisning till ett särskilt register med de olika uppgifter som föreslagits (fastighetens registerbeteckning, namnet på fastighetens ägare och byggnadens ägare, innehållet i föreläggandet m. m.). Detta register kan föras av inskrivningsmyndigheten eller byggnadsnämnden.

1 sill yttrande erinrar CFD om en i riksdagen väckt motion (nr 1975:1128) rörande möjlighet till inteckning i hus på arrenderad mark. Riksdagens lagutskott, som inhämtade ytirande av CFD, hemställde i sitt betänkande (nr 28) med anledning av motionen alt frågan borde bli föremål för ulredning. Om möjlighel öppnas för inteckning i hus på ofri grund, torde detta enligt CFD komma all innebära all fastighets- och tomträttsböcker (inskrivningsregister) kompletteras med register över arrendetomter eller motsvarande föratt göra det möjligt att registrera inteckningar i sådana byggnader. Handläggningen av sådana ärenden och därmed ansvaret för ett sådant register skulle naluriigen ankomma på inskrivningsmyndighet. Inom ramen för ett sålunda vidareutvecklat system för inskrivningsärenden öppnas möjligheler för en bättre redovisning av förelägganden av nu angiven art,

CFD erinrar vidare om de utredningar som skett ifråga om tillskapandet av ett särskilt byggnadsregister. CFD har helt nyligen åter tagit upp frågor kring registrering av data om enskilda byggnader och kommer inom kort alt kunna lägga fram en plan med förslag för det vidare arbetet. Ett sådant arbete kan på sikt öppna möjligheter att tillgodose behovet av en lämplig redovisning bl. a. av sådana åtgärder rörande byggnader som nu är i fråga. Uppbyggnaden av ett byggnadsregister med noggrann koordinatsättning av enskilda byggnader lorde enligt CFD vidare ge ökade möjligheter att följa utvecklingen av byggnadsbeståndet och därmed övervaka efterievnaden av bestämmelserna.

Även slatens lantmäteriverk, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Falkenbergs kommun anser att det bör övervägas om inte alla förelägganden bör samlas i ett enda register, nämligen i fastighelsboken eller lomträttsboken.

Sveiiges kommunala föivalinlngsjuiisier anser att registerfrågan för arren-defasiigheler inie har blivit tillfredsställande löst i förslaget. Allmänheten synes alltför litet känna till vikten av samråd med byggnadsnämnden i samband med fastighelsaffärer. Enligt föreningen skulle en samlad registrering hos CFD möjligen vara lättare tillgänglig för allmänheten. Registreringen kan då även tilldelas betydelse för köparens goda tro, något som kan vara skäl för nedsättning av påförd avgifi. Haninge kommun anser att

Prop. 1975/76:164 205

det bör undersökas, om inte anmälan om föreläggande för byggnad på ar-rendeloti kan ske till fögderi.

Göteborgs kommun framhåller att en generell lagregel om service och information till allmänheten har föreslagits av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén i dess förslag till lag om allmänna handlingar. Enligt kommunen hör regleringen av den nu aktuella frågan närmast hemma i en sådan lagstiftning och fär - om kommitténs förslag blir lag - en lösning som kan anses vara till fyllest.

5 Handräckning m. m.

Förslaget att införa skyldighet för byggnadsnämnden att i vissa fall tillgripa handräckning eller föreläggande om rättelse har behandlats närmare av ett fåtal instanser av vilka fiertalet är kritiskt inställda lill förslaget.

JK konstaterar att det förslag till påföljdssystem som lagts fram innebär att byggnadsnämnd - utan skyldighet att först närmare pröva omständighetema i det enskilda fallet - kan påkalla handräckning enligl 191 5 utsökningslagen eller meddela föreläggande all vidta rättelse i det utförda i samtliga de situationer där åtgärd, till vilken erfordras byggnadslov enligt BS, utförts ulan lov. Nämnden lär visseriigen - om det framstår som sannolikt att byggnadslov kan meddelas -avvakta med att vidta rättelseåtgärder i avbidan på att ansökan om byggnadslov ges in och prövas. Något krav på att nämnden skall bereda ägaren tillfälle till en sådan prövning i efterhand finns inte. JK anser att en lagteknisk konstruktion av angivet slag är otillfredsställande för den enskilde från rättssäkerhetssynpunkt och ägnat att medföra kritik mot byggnadsnämndens handläggning. JK anser därför att en annan lösning bör sökas.

I likhet med bygglagutredningen och remissinstanserna anser JK att man skall sträva efter att så snabbt som möjligt få till slånd rättelse i de fall där det olovligt byggda inte kan fä bestå. Detta får dock inle ske på bekostnad av rättssäkerheten. På grund av den summariska process som ett handräck-ningsförfarande innebär, börenligt JK handräckning - utan föregående möjlighel till byggnadslovsprövning - fä ske endasl i sådana fall där nybyggnad eller annan åtgärd företagits i strid mot förbud av del slag som enligt gällande lagsliftning meddelats i BL eller med stöd av denna lag. JK anser att inte heller föreläggande att vidta rättelse i det olovligt utförda - utan föregående möjlighet lill byggnadslovsprövning - bör ske i andra fall än som nyss nämnts,

1 övriga fall - alltså fall där BL inte är tillämplig - bör enligt JK ett rällelseförfarande inle vidtas förrän den enskilde beretts möjlighet att komma in med ansökan om byggnadslov. Byggnadsnämnden bör alltså vara skyldig att bereda ägaren tilirälle att söka byggnadslov. En sådan ansökan skall prövas enligt samma grunder som skulle tillämpats om det olovligt

Prop. 1975/76:164 206

utförda inte utförts. Under sådana omständigheter kan prövningen enligt JK inte ge anledning till tolkningssvårigheter av det slag som nödighelskravet enligt 70 5 BS ger upphov till. Prövningen behöver inte heller nämnvärt försena möjligheterna att vinna rättelse i de fall en sådan måste vidtas. Däremot, framhåller JK, innebär förfarandet en rätt till överprövning av byggnadslovsfrågan och därmed en betydelsefull rältssäkerhetsgaranli. Avslås en i efterhand inkommen ansökan om byggnadslov, bör byggnadsnämnden vara skyldig alt se till att rättelse vidtas antingen genom att begära handräckning eller genom all förelägga ägaren all vidla rättelse i det utförda.

Kommer ansökan inte in till byggnadsnämnden inom utsatt tid, bör byggnadsnämnden enligt JK ha att göra en fingerad byggnadslovsprövning. Skulle det vid en sådan visa sig att byggnadslov inte kan meddelas, skall byggnadsnämnden förfara på samma sätt som om en ansökan avslagits. Skulle nämnden däremoi finna att byggnadslov kan beviljas, eventuellt efter viss justering, anser JK att byggnadsnämnden inte bör vidta andra åtgärder än att ta ut byggnadsavgift. I den mån rättelse i någon del anses böra ske bör nämnden givetvis söka åstadkomma sådan rättelse. Givetvis skall även sedvanlig avgift för byggnadslov tas ut, framhåller JK. öm besvär över byggnadsnämndens beslut anförs i högre instans, bör prövningen där ske med största skyndsamhet på samma sätt som f, n, sker när det gäller besvär vid allmän domstol över överexekutors beslut.

Svea hovrätt, länsslyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Göteborgs kommun finner det väl drastiskt att byggnadsnämnden skall vara skyldig att föranstalta om åtgärder för att fä det olovligt byggda undanröjt om byggnadens ägare inte använder sig av möjligheten att ansöka om byggnadslov. Liknande synpunkter anför RSV. Länsstyrelsen anser att nämnden - på liknande sätt som det JK föreslår - i sådana fall bör kunna utan ansökan meddela någon form av lov för byggnadens bibehållande. Byggnadsnämndens Qänsteman bör enligt länsstyrelsen genom besiktning, uppmätning etc. kunna skaffa erforderligt underlag för nämndens beslut i byggnadslovsfrågan.

Länsstyrelsen I Östergötlands län erinrar om att besvär inte fär föras över byggnadsnämnds beslut, varigenom medgivande till avvikelse från fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan vägrats. Länsstyrelsen får medge undantag från sådana planer endast om byggnadsnämnden tillstyrkt det. Om en byggnadsnämnd skulle motsätta sig dispens och byggnadslov följaktligen inte kan meddelas i efterhand, skall enligl förslagel åigärder till rättelse obligatoriskt vidlas, Länsslyrelsen.konstaterar att detta gäller även om rättelse skulle innebära t. ex. rivning av en större byggnad som kanske av förbiseende uppförts i strid mot ifrågavarande plan, oaktat avvikelse i och för sig inte medför olägenhet av betydelse. En sådan utvidgning av kommunernas planmonopol synes länsstyrelsen betänklig när det gäller så betydelsefulla och känsliga avgöranden som föreläggande att vidta rättelse.

Prop. 1975/76:164 207

Inte sällan torde förhållandena vara sådana att byggnadsförelag på längre sikt kan vara olämpligt men att det för tillfället inte medför olägenheter. Länsstyrelsen framhåller att rivning ofta kan innebära stor värdeförstöring som inte står i rimligt förhållande till ölägenheterna av byggnadsföretaget. Det bör därför enligt länsstyrelsen fortfarande vara möjligt att i vissa fall tills vidare inte företa någon åtgärd för borttagande av sådan olovlig byggnad. Även om man slopar nuvarande beslämmelser i 70 5 BS, enligt vilka det ankommer på byggnadsnämnden att styrka nödvändigheten av att rättelse sker, anser länsstyrelsen att det bör klargöras i lagtexten att byggnadsnämnden inte behöver vidta åtgärder för rättelse i bagatellartade ärenden eller om eljest alldeles särskilda omständigheter föreligger.

Nacka kommun (majoriteten) anser att det bör finnas möjlighet att - utan att ta slutlig ställning i fräga om byggnadslov - låta en byggnad stå kvar i avvaktan på kommunal planering. En annan möjlighet som enligt kommunen borde kunna användas är alt medge tidsbegränsade dispenser, alternativt uppskov med verkställighet av rivningsförelägganden.

Statens planverk framhåWer att, i sådana fall då byggnadsnämnden avvaktar med alt vidta rällelseålgärder i avbidan på att ansökan om byggnadslov ges in och prövas, denna prövning uteslutande skall ske mot bakgrunden av hur byggnadsföretaget förhåller sig till gällande bestämmelser och inte påverkas av ovidkommande hänsyn, såsom byggnadens värde. 1 annat fall kan man enligt planverket riskera att få ett nytt nödighetsrekvisit.

Förslagel i nu berörd del tillstyrks uttryckligen av Kalmar och Linköpings kommuner.

De i promemorian föreslagna ändringarna i fråga om byggnadsnämndens möjligheler alt tillgripa handräckning, ivångsulförande m. m. har i övrigi föranlett erinringar endast från ett fåtal remissinstanser. Några instanser uttrycker i allmänna ordalag sin tillstyrkan till förslagen. Till dessa hör länsstyrelsen i Malmöhus län, Sveriges advokatsamfund och Handelskammaren i Göteborg.

Förslaget att det s. k. nödighetsrekvisilet i 70 5 BS tas bort - dvs. kravei alt det skall framstå som nödigt att rättelse i det olovligt byggda kommer till stånd -tillstyrks uttryckligen av länsstyrelserna i Malmöhus. Göteborgs och Bohussamt Väsierboliens län. Handelskammaren i Göteborg, Sveriges advokat-samvund samt Falkenbergs, Göteborgs och Sundsvalls kommuner. Sveriges fastighetsägareförbund anser med hänsyn bl. a, lill att lång tid kan ha förfiutit från det en olovlig åtgärd vidtogs och ny ägare, som saknar kännedom om förhållanden kan ha tillträtt fastigheten, att nödighelskravet bör vara kvar, i vart fall när 10 år förflutit och alt det dessutom utsträcks till att gälla även BL beträffande åtgärder på byggnader som tillkommit i enlighet med gällande plan,

Förslagel att utvidga de möjligheter till handräckning som f. n. finns i BL till att omfatta även fall av byggande i strid mot BS uppfattas av Göteborgs

Prop. 1975/76:164 208

kommun som särskill positivt. Förslaget tillstyrks uttryckligen också av Falkenbergs. Linköpings och Sundsvalls kommuner.

Några remissinstanser är tveksamma till handräckningsinstitutel. Länsstyrelsen I Östergötlands län framhåller sålunda alt i promeorian handräckning tagits upp som den åtgärd som i första hand skall övervägas då fråga uppkommer om rättelse. Även om handräckningsinstitutet utformas på sådant sätt att det inte blir särskilt betungande för byggnadsnämnderna, synes enligt länsslyrelsen handräckning i och för sig vara ett så allvariigt och administrativt tungrott instrument all det som regel inte bör anlitas förrän i sista hand. Liknande synpunkter anför Halmstads kommun.

Haninge kommun ifrågasätter, om behovet av vitesföreläggande eller i vart fall föreläggande vid äventyr av ivångsulförande behöver finnas kvar jämsides med handräckningssyslemet. Med den utformning som handräckningssystemet fåll framstår vitesföreläggande som ett onödigt tidsödande och krångligt sätt att erhålla rättelse, Förslagel torde medföra ökade kostnader och administrativt krångel för byggnadsnämnden, vilket medför minskad användning av vitesföreläggande.

Enligt förslagel skall förbud att fortsätta byggnadsarbete kunna förenas med vite. Förslaget har inte mött någon erinran. Nacka kommun (majoriteten) framhåller som angelägel alt förbud att fortsätta olovliga eller farliga arbeten kan delges den ansvarige med kortast möjliga tidsutdräkt. Om den samfällda byggnadsnämnden skall fatta sådant beslut, kan tidsutdräkien enligt kommunen röra sig om en eller i sämsta fall fiera månader, vilket självfallet är otillfredsställande. Med den skärpning av reglema mot olovligt byggande som nu föreslås anser kommunen det vara logiskt att byggnadsnämndernas möjligheler alt stoppa olovligt eller farligt byggande i avvaktan på vidare prövning förstärks. Med hänsyn lill reglerna i 7 5 BS lorde det f n. inte vara möjligt all lill Qänsteman delegera rätlen att meddela förbud vid vite. För att förbudsreglerna i den nya lagen inte skall utgöra ett slag i luften, anser kommunen att frågan om rätt för Qänsteman att meddela förbud vid vite bör tas upp till prövning, Samma synpunkter som kommunen anför också Föreningen Sveiiges stadsarkitekter och Haninge kommun. Till de övriga remissinstanser som uttryckligen tillstyrker förslaget i denna del hör länsstyrelserna I Kopparbergs och Västerbottens län samt Falkenbergs, Linköpings, Stockholms och Sundsvalls kommuner.

I promemorian föreslås att ansökan om handräckning skall lä göras av allmän åklagare eller av byggnadsnämnden. Svenska kommunförbundet ifrågasätter om det inte bör klarläggas i vilka fall åklagare är skyldig alt på begäran av byggnadsnämnd göra ansökan om handräckning med därav följande möjlighel alt få kostnaden förskjuten av allmänna medel. Kainmar-räiten i Sundsvall, som anför liknande synpunkter, anser att åklagarens befogenhet att göra ansökan i vart fall bör begränsas på så sätt att den förutsätter att byggnadsnämnden vänder sig lill åklagaren och begär hans biträde. Det-

Prop. 1975/76:164 209

samma föreslår kronofogdemyndigheten i Kalmar. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att det bör klariäggas att det är byggnadsnämnden som i regel skall ansöka om handräckning. A andra sidan synes det enligt länsstyrelsen värdefullt att även statlig myndighet kan göra framställning, om byggnadsnämnd i nägot fall skulle underiåta att ingripa trots att delta är påkallat från allmän synpunkt. Länsstyrelsen ifrågasätter emellertid om det inte är lämpligare att rätten att på dylikt sätt i andra hand ingripa överfiyttas från allmän åklagare till länsstyrelsen. En moisvarande möjlighet för statlig myndighet att ingripa i andra hand bör enligt länsstyrelsen införas även i fråga om vitesföreläggande. Kronofogdemyndigheten i Norrköping anser att ansökan om handräckning bör fä göras endast av byggnadsnämnden och inte av allmän åklagare.

Gör allmän åklagare ansökan om handräckning och begär utmätningsmannen att förrättningskostnad skall förskjutas, fär det enligt förslaget göras av allmänna medel. Med hänsyn till att det föreslås en i lag stadgad skyldighet för byggnadsnämnden att föranstalta om rivning m. m. torde det enligt länsstyrelsen i Stockholms län vara rimligt att kostnad för förättning fär förskjutas av allmänna medel även i de fall då byggnadsnämnden är sökande. Samma förslag framför Haninge, Mönsterås och Nacka (majoriteten) kommuner.

/<5K erinrar om att i det förslag till ny utsökningslag (SOU 1973:22) som har avgivits av lagberedningen har förordats att överexekutors uppgift att bl. a. meddela handräckning skall överfiyttas till kronofogdemyndigheten. RSV anser det finnas skäl att i detta sammanhang överväga en ordning som låter byggnadsnämnden göra ansökan om handräckning direkt hos utmätningsman. Förhoppningsvis kommer nämnderna att begränsa sina ansökningar om handräckning till hell klara fall, och RSV anser det inte vara en nackdel eller stötande att denna summariska prövning sker direkt hos utmätningsmannen. Förfarandet torde vinna i tid med en sådan ordning. Liknande synpunkter anför kronofogdemyndigheterna i Stockholm och Malmö.

Med hänvisning till förslaget i promemorian att föreläggande skall gälla mot ny ägare framhåller/?SI/att promemorian däremot inte behandlar frågan om ett handräckningsutslag riktat mol viss fastighetsägare kan verkställas mot en senare förvärvare. Enligt RSV kan en kronofogdemyndighet inte verkställa ell handräckningsutslag avseende borttagande av byggnad mot ny förvärvare (se SOU 1973:22 s. 431). Den som byggt olovligt har här möjlighet alt kringgå bestämmelsen om handräckning genom att efter överexekutors beslut överiåta fastigheten till annan. Kostnaden för lagfart torde enligt RSV inte avhålla en fastighetsägare från en sådan transaktion då han står inför ett rivningshot. RSV anser att det bör övervägas att i lagen införa en bestämmelse Qfr 16 5) av innehåll att handräckningsbeslut gäller mot ny ägare. Även sådant beslut skulle då antecknas i fastighelsboken. Samma

14 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 210

förslag framför också statens naturvårdsverk samt länsstyrelserna i Siockholms och Hallands län.

I fråga om handräckningsförfarandet konstaterar RSV att lagens beslämmelser i ämnet är utformade efter förebild av gällande regler. Handräckning torde nu komma att användas av byggnadsnämnderna relativt oftare och RSV anser att det finns skäl att ge handräckningsbestämmelsen en mer detaljerad utformning. Framför allt verkställigheten är ofta förenad med praktiska och juridiska problem. Därför bör i bestämmelserna skiljas på överexekutors beslut om handräckning och utmätningsmannens verkställighet av beslutet. Samma förslag framför kronofogdemyndigheten I Göteborg som vidare framhåller att utsökningslagen och ulsökningskungörelsen inle innehåller regler om förfarandet vid verkställighet av handräckningsbeslut av nu ifrågavarande art. Enligt myndigheten vore det värdefullt om sådana regler utformades i detta sammanhang. Även om svårigheler föreligger alt i detalj reglera förfarandet, skulle förekomsten av mera grundläggande förfaranderegler undanröja den rättsosäkerhel som i dag råder vid verkställighet av förpliktelser till positiv prestation som inte går ut på betalning. Även kronofogdemyndigheten i Visby anser sådana regler påkallade. Enligt kronofogdemyndigheten i Kalmar bör i fråga om myndighetens biträde med handräckning finnas klargörande uttalande om att myndighetens medverkan innebär endast att övervaka att handräckningsålgärderna inle förhindras. Det kan inte vara realistiskt alt tänka sig alt myndigheten aktivt ingriper på annat sätt, såsom med anskaffande av handräckningsmanskap, redskap, maskiner etc. Detta bör enligt myndigheten ankomma på byggnadsnämnden/kommunen. Kostnaden härför kan ju för övrigi las ut genom utmätning hos svaranden. Liknande synpunkter anför länsslyrelsen i Stockholms län.

6 Fördelning och indrivning av avgifterna

Enligt förslagel skall byggnadsavgift tillfalla kommunen samt tilläggsavgift och särskild avgift staten. Förslaget har mött stark kritik särskilt från kommunhåll. Svenska kommunförbundet framhåller att del föreslagna systemet uppenbariigen kommer att ställa ökade krav på byggnadsnämnderna och att det därför är av vikt att byggnadsnämndema ges sådana resurser att de kan motsvara de ställda kraven. Detta kan innebära vissa ekonomiska påfrestningar för kommunema som särskilt i dagens situation kan upplevas som betungande. Från dessa synpunkter måste del enligt kommunförbundet anses som ytterst otillfredsställande att promemorieförslaget innebär en fördelning mellan vederbörande kommun och staten på så sätt att endast byggnadsavgifl tillfaller kommunen medan övriga avgifter tillfaller staten. Det är angeläget alt byggnadsnämnderna sätts i tillfälle alt motsvara de ökade anspråk som ställs på dem. För statsverket medför den nya ordningen där-

Prop. 1975/76:164 211

emot en betydande avlastning med minskad arbetsbörda för polis, åklagare och domstolar, påpekar kommunförbundet. Som också framhållits i promemorian har de föreslagna avgifterna en annan karaktär än böter och kan lill en del ses som en kompensation till samhället för de kostnader som det olovliga byggandet förorsakar. Dessa kostnader kommer i fortsättningen att i allt väsentligt drabba kommunerna. Kommunförbundet vill därför med bestämdhet hävda att samtliga avgifter skall tillfalla kommunerna. Samma eller liknande uppfattning som kommunförbundet i fråga om fördelningen av avgifterna har länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Kopparbergs och Västerbottens län. Föreningen for samhällsplanering. Hyresgästernas riksförbund. Föreningen Sveiiges byggnadsinspektörer. Sydvästra Skånes kommunalförbund, Svenska kommunal-tekniska föreningen. Föreningen Sveriges siadsarkiiekier samt Falkenbergs, Göteborgs, Haninge, Karlstads. Malmö, Norrköpings, Siockholm, Sundsvalls, Söderköpings. Trelleborgs, Varbergs, Vilhelmina, Ange och Örebro kommuner.

Linköpings kommun ifrågasätter starkt förslagel i denna del. Det tordeenligt kommunen knappast kunna hävdas, att staten åsamkas sådana kostnader av olovligt byggande att den föreslagna fördelningen av avgifterna är motiverade från den synpunkten. Det är heller inte troligt att avgifterna blir av sådan slorieksordning alt de får egentlig ekonomisk belydelse för vare sig staten eller kommunen, i vart fall inte sedan de nya reglerna verkat en lid och förhoppningsvis fått en önskvärd preventiv verkan. Det är enligt kommunen mera en principiell fråga det gäller. Det bör vara kommunerna som helt ansvarar för samhällets reaktion mot olovligt byggande från det att byggnadsnämnden fullgör sin skyldighet att ingripa till dess att den sanktion som eventuellt följer har fullgjorts. Det kan också frän den byggandes synpunkt förefalla förvirrande, anser kommunen, att ett kommunalt beslut om avgift skall fullgöras till staten.

Några remissinstanser föreslår att alla avgifter skall tillfalla staten, RSV kan sålunda inte finna att några bärande skäl anförts för att låta byggnadsavgiften tillfalla kommunen. Skall samhället (kommunen) kompenseras för de kostnader som det olovliga byggandet förorsakar bör delta inle ske genom ett avgiftsuttag där självkostnads- och likställighetsprinciperna inle följs. RSV anser därför att även byggnadsavgiften bör tillfalla staten. Sveriges advokatsamfund delar denna uppfallning. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser del olämpligt att det organ som har att besluta om sanktionerna självt skall komma i åtnjutande av det ekonomiska utbytet av dessa. För allmänheten torde detta lätt komma att framstå som stötande.

Enligt Kungsbacka kommun synes den föreslagna fördelningen riktig med hänsyn till nuvarande förhållanden men kommunen stryker under att de största nackdelarna av olovligt byggande torde drabba kommunerna,

Sveriges kommunalaföiyalinlngsjuiister anser att det inte har förebragts bärande skäl till att en fördelning av avgifterna bör äga rum på stat och kom-

Prop. 1975/76:164 212

mun. Såväl byggnadsavgift som tilläggsavgift och särskild avgift bör enligt föreningens mening tillfalla endera kommunerna eller staten.

I frågaom indrivningen av de olika avgifterna konstaterar/?5 K att förslaget innebär att kommunen själv skall bevaka indrivningen av byggnadsavgift och att utmätning skall kunna ske utan att förberedande åtgärder i form av krav och påminnelser vidtas. RSV anser det finnas skäl kräva att förberedande in kassoåtgärder regelmässigt vidtas. Bestämmelser om hur indrivningen skall gå till bör ingå i en blivande förordning med tillämpnings-bestämmelser. I lagtexten skiljs inte mellan den avgift som tillkommer kommunen och övriga avgifter, som tillfaller staten. Enligt RSV:s mening bör beträffande avgifterna till slalen föreskrivas att de skall drivas in enligt uppbördslagens beslämmelser. Restavgift bör följaktligen utgå. Någon anledning att i det avseendet särbehandla denna staten tillkommande avgift frän andra staten tillkommande fordringar finns enligt RSV inte.

Kronofogdemyndlghelen i Siockholm framhålleratl den föreslagna ordningen medför olika behandling av de avgifter som skall tillfalla staten och de som skall tillkomma kommunen. Från bl. a. indrivningssynpunkt torde det enligt myndigheten vara mera tillfredsställande att samtliga avgifter enligt den föreslagna lagstiftningen drivs in i samma ordning - förslagsvis med hänvisning till 64 5 uppbördslagen - men med avräkningsskyldighet för staten i fråga om byggnadsavgiften. Liknande synpunkter anför JK. kronofogdemyndigheterna i Kiistansiad och Trollhättan samt länsstyrelsen I Östergötlands län. Malmö kommun anser att kommunema i samma utsträckning som staten bör ges möjlighel till förenklade rutiner vid indrivningen av byggnadsavgifter,

RS V saml kronofogdemyndigheterna i Göteborg och Kristianstad ifrågasätter om inle införsel bör tillåtas för indrivning av slalen tillkommande avgifter.

7 Övriga frågor

Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över de föreslagna reglerna om utdömande av vite.

Enligt JK bör det övervägas om inte frågor rörande utdömande av vite kan prövas av länsstyrelse - kammarrätt - regeringsrätt i stället för av de allmänna domstolarna. JK framhålleratl både taxeringsviten och uppbördsviten sedan gammalt har utdömts av kammarrätt. I och med 1971 års för-valtningsprocessreform stärktes rättsskipningen på förvaltningsrättens område. Regionala kammarrätter sköts in närmast under regeringsrätten. Dessa domstolar överprövar numera praktiskt taget alla beslut inom förvaltningsrätten, däribland frågor om byggnadslov. Någon invändning mot alt låta kammarrätt döma ut även vite torde enligt JK inte föreligga. Inte heller kan JK se några direkta olägenheter med en ordning, enligt vilken man

Prop. 1975/76:164 213

successivt låter prövningen av frågor om utdömande av vite överföras till förvaltningsdomstol eller i vissa fall länsstyrelse. Länsslyrelsen i Hallands lan och Haninge kommun anför liknande synpunkter.

övriga instanser som yttrar sig i fråga om utdömande av vite tar upp förslaget att talan i dessa frågor skall föras av byggnadsnämnden. RÅ, som anför att en sådan ordning inte torde ha många paralleller, anser att uppgiften mycket väl kan utföras av åklagare, trots att det inte gäller någon egentlig brottspåföljd. Enligt RÅ är det snarare så att denna uppgift bättre ägnar sig för åklagare än den ansökan om handräckning som åklagare skall kunna göra enligt förslagets 13 5 andra stycket. Även länsstyrelsen i Östergötlands län är tveksam till förslaget. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ifrågasätter om förslaget inte förutsätter ändring av bestämmelserna i 18 5 rättegångsbalkens promulgationsförordning om hur särskild talan om utdömande av förelagt vite skall utföras. Enligt länsstyrelsen är det emellertid inte välbetänkt att tillskapa en särskild ordning i fråga om utdömande av byggnadsnämnds vite. Att låta byggnadsnämnds Qänsteman i stället för allmän åklagare föra talan vid domstol i dessa frågor förefaller länsstyrelsen vara föga rationellt.

Svenska kommunförbundei kan inle dela den i promemorian framförda uppfattningen att det med den inriktning påföljdssystemet föreslås få passar mindre väl att anlita allmän åklagare för frågor om utdömande av vite. Att föra talan inför domstol torde för byggnadsnämnderna framstå såsom en för deras egentliga verksamhet främmande uppgift. Enligt kommunförbundet lär också många byggnadsnämnder sakna erforderiiga resurser, bl. a, i form av juridisk expertis, för att på ett tillfredsställande sätt fullgöra denna uppgift. Kommunförbundet anser därför att man bör bibehålla nuvarandesystem där talan försav allmän åklagare, i all sy nnerhet som även i fortsättningen utdömda viten kommeratt tillfalla statsverket.

En positiv inställning till förslaget har Göteborgs och Nacka (majoriteten) kommuner. Göteborgs kommun finner del från principiella synpunkter lämpligt att de nu berörda uppgiftema ankommer på byggnadsnämnden. Genom en sådan konstruktion samlas handläggningen i päföljdsärenden hos byggnadsnämnden. Kommunen, som i likhet med länsslyrelsen i länet ifrågasätter om förslaget är förenligt med rättegångsbalkens promulgationsförordning påpekar vidare att ell genomförande av förslagel ställer krav på att även byggnadsnämnder i mindre kommuner mera regelbundet har lillgång lill processuellt erfaren personal eller konsult, Nacka kommun anser förslagel utgöra en förbättring av nuvarande ordning, eftersom handläggningstidema hos åklagarmyndigheterna i allmänhet är så långa att respekten för vitesförelägganden undergrävs.

Även förslaget om preskription behandlas endast av eii fålal inslanser. AC framhåller att förslaget avser enbart avgifter medan däremot möjligheterna att ingripa genom föreläggande att vidta rättelser eller handräckningsål-

Prop. 1975/76:164 214

gärder inte har underkastats särskilda preskriptionsregler. JK erinrar om att en av grundtankarna i del nu framlagda förslaget är att man så snabbt som möjligt skall fä till stånd rättelse i det olovligt genomförda. Enligt JK följer av ett sådant resonemeng-även med beaktandeav att dél olovligt utförda ofta inte upptäcks förränefter lång tid-attju längre tid som förflyter från det den olovliga åtgärden vidtagits, ju mindre anledning måste det rimligen finnas att kräva rättelse. JK ifrågasätterdärförstarkt om ingripanden genom handräckning o. d. verkligen skall få ske sedan en viss längre tid förfiutit från den tidpunkt då det olovliga byggandet påböQades. öm man inte drar en gräns av detta slag, fortsätier JK, uppkommer dessutom vissa praktiska bekymmer, t. ex, för den spekulant på en fastighel som hos byggnadsnämnden vill kontrollera att det hus han ämnar köpa och som är uppfört för 40 år sedan överensstämmer med byggnadslovshandlingarna. Kronofogdemyndigheten i Kalmar anser i likhei med JK att pre-skriptionsbestämnielserna bör gälla även i fråga om rättelse av olovligt byggande. VÅknandesynpunkter anför Näringslivets byggnadsdelegallon. Svenska byggnadsenlreprenörföreningen och Sveriges villaägareförbund.

Enligt kammarkollegiet synes den föreslagna preskriptionstiden om tio år vara väl lång, särskilt i betraktande av att betalningsskyldigheten skall kunna göras gällande mot ny ägare av fastigheten. Kollegiet anser att fem år borde räcka för att påföljdslagens syfte skall tillgodoses. Även länsstyrelsen i Väsiernoniands län ifrågasätter om preskriptionstiden behöver vara så lång som tio år. Enligt länsstyrelsen är det nämligen angelägel att fastighetsmarknaden och kreditväsendet inte störs av en alltför långvarig osäkerhet om en byggnads fortsatta bestånd. Den föreslagna preskriptionsregeln torde enligt Nacka kommun (majoriteten) innebära att byggnadsnämnden åläggs att bevisa att mindre än tio år förflutit från det skyldighel all betala avgiften inträdde till del nämnden upptar ärendel till prövning. Detta medför, påpekar kommunen, att nämnden inte kommer att kunna driva ett fiertal mål trots att det är uppenbart alt betalningsskyldighet föreligger. Kommunen föreslår att del i stället skall åligga ägaren till byggnaden eller anläggningen att visa att den olovliga åtgärden vidtagits mer än tio är innan byggnadsnämnden upptagit ärendel till prövning. Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer instämmer i kommunens yttrande i denna del.

Enligt förslagel skall byggnadsnämnden ha rätt till besiktning av fastighet och byggnad om det är nödvändigt föratt förbereda prövning av fräga enligt påföljdslagen. Vid behov skall ägaren kunna föreläggas att vid vite lämna lillfälle till besiktning. Länsstyrelsen I Hallands län framhålleratl sådana förelägganden kan överklagas och att en tillämnad besiktning därför kan komma att dra ut på tiden. En lämpligare ordning vore enligt länsslyrelsen måhända att i en sådan situation ge nämnden rätt att få polishandräckning. Liknande sy npunkteranför/ärtii/v're/5É'«/(5s/er,t,'ö7/ö/;rfs/o7; samt/y(7/;/>7,?eoch/.ys

Prop. 1975/76:164 215

Några instanser ifrågasätterom man inle bör överväga en begränsning av besvärsmöjlighé terna i vissa ärenden enligt BLochBS i syfteatt effektivisera förfarandet. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser alt besvär över vitesföreläggande inte borde kunna föras längre än till länsstyrelsen. Söderköpings kommun ifrågasätter om man inte skulle införa förbud att föra talan mol föreläggande alt la bort en inom fastställd plan olovligt uppförd byggnad som strider mot planen.

I fråga om övergångsbestämmelserna anser länsstyrelsen i Stockholmslän det helt rikligt att avgiftssystemet inte skall tillämpas i fråga om åtgärder som har påbörjats och förseelser som har begåtts före ikraftträdandet. Däremot finner länsstyrelsen skäl inte föreligga att på detta sätt begränsa de utvidgade möjlighetema lill handräckning och föreläggande. Inom Stockholms län är det synnerligen angeläget alt de nya beslämmelserna om handräckning och föreläggande kan användas för ati komma till rätta med redan befintliga svartbyggen. Med de begränsade resurser som slår till byggnadsnämnders och övriga tillsynsmyndigheters förfogande hardet enligt länsstyrelsen visat sig att olovligt uppförda byggnader i många fall inle kommer till myndigheternas kännedom förrän efter fiera år. Föratt få bort dessa och nu kända svartbyggen tvingas alltså byggnadsnämnderna, om föreslagna övergångsbestämmelser blir gällande, att under en lång tid framåt tillämpa den äldre lagstiftningen. Ett effektivt utnyttjande av de nya bestämmelsema förutsätter enligt länsstyrelsen vidare en omfattande inventering före lagens ikraftträdande, om lagen i nu berört avseende inte skulle få tillämpas även beträffande redan nu olovligen vidtagna åtgärder. Länsstyrelsen föreslår på grund av det nu anförda att, såvitt gäller handräckning och föreläggande, de nya bestämmelserna skall få tillämpas även om den olovliga åtgärden har vidtagits före avgiftssystemets införande. Det är således inte fråga om s. k, retroaktiv lagstiftnmg, anför länsstyrelsen. Den aktuella åtgärden eller förseelsen är olovlig redan enligt nu gällande lagstiftning,och denna lagstiftning innehållerockså sanktioner häremot. De föreslagna förbättringarna, ifråga om handräckning och föreläggande innebär enligt länsstyrelsen strängt taget bara ett enklare handläggningsförfarande. Samma förslag framförs av Svenska nalurskyddslöreningen och Föreningen för samhällsplanering.

Haninge kommun anser det nödvändigl att lagen blir tillämplig på allting som upptäcks eller kommer lill nämndens kännedom efter ikraftträdandet. Genom en omfattande information från statsmakternas sida om den nya lagen och ett slags "allmän amnesti" kan detta lösas. Enligt kommunen slår del ju var och en fritt att före den I juli själv anmäla en eventuell egen olovlig byggnadsverksamhet och därmed få frågan prövad med eventuell påföljd enligt nu gällande bestämmelser.

Även Svenska kommunförbundei framhåller all de i promemorian föreslagna övergångsbestämmelserna kan orsaka svårigheler i den praktiska han-

Prop. 1975/76:164 216

teringenochattdettatalarförattmanskullelåtade nya reglernagällaförsamtliga de fall av olovligt byggande som bliraktuella efter tidpunkten för ikraftträdandet. Å andra sidan kan däremot anföras starka principiella betänkligheter med hänsyn till den retroaktiva verkan som ett sådant förfarandeskulle fä,och kommunförbundet vill därför inte motsätta sig att övergångsbestämmelserna fär den i promemorian föreslagna utformningen.

Härryda kommun befarar att ett ökat antal olovliga byggnadsföretag kommer att påböQas före lagens ikraftträdande och att det kommer alt bli en besväriig bevisföring i frågan om tidpunkten för igångsättandet. Länsstyrelsen i Hallands län och Föreningen Sveriges stadsarkitekter anser att övergångsbestämmelserna bör ha den innebörden alt bevisskyldighet i frågan när ett olovligt byggnadsföretag påböQats eller förseelse begåtts skall åvila den, som äger det utan lov utförda eller den som begått förseelsen.

I anslutning till de iförslag: som läggs fram rörande anknytningen UU annan lagsliftning framhåller stålens planverk att byggande som sker i strid mot byggnadslagstiftningen ibland innebär att även beslämmelserna i väglagen om byggande överträds. Väglagen bör därför kompletteras, pä sätt som föreslagits beträffande NVL, med en bestämmelse om att straff inle skall kunna ådömas då byggnadsavgift kan utkrävas.

Statens naiuivårdsverk anser det angeläget att även NVL ger fullgoda möjligheter att komma till rätta med byggnadsverksamhet som strider mot denna lag. Enligt naturvårdsverkets mening bör därför förstärkningar genomföras i NVLsom svarar mot deskärpningarsom föreslås i det administrativa på-följdssystemet på byggnadslagstiftningens område. Det innebärenligl verket särskilt att 39 5 NVL bör kompletteras med en bestämmelse om föreläggandes giltighet mol ny ägare. Om det föreslagna avgiftssystemet skulle införas anser naturvårdsverket att ansvarsbestämmelserna i NVL såvitt gäller olovligt byggande inte bör upphävas. Byggande i strid mot naturvårdslagstiftningen utgör, såsom även kommit till uttryck i promemorian (s. 63-64), ett mera kvalificerat brott än när frågan är om åsidosättande enbart av byggnadslovsbestämmelserna i BS. Enligl naturvårdsverket bör i det förstnämnda fallet - på samma sätt som vid byggande i strid mot miljöskyddslagsiiftningen -reguljär straffrättslig påföljd kunna ådömas oavsett om en avgift härjämte tas ul. Naturvårdsverket riktar vidare uppmärksamheten på att det förekommer att byggnadslov i strid mot bestämmelserna i 56 5 1 mom BS ges utan att erforderligt tillstånd eller medgivande lämnats enligt naturvårds- eller miljöskyddslagsiiftningen. Med hänsyn till att naturoch miljö härvid helt onödigtvis kan lä irreparabla skador finner naturvärdsverket det angeläget alt 56-58 55 BS ges sådan ändrad lydelse att därav tydligt framgår att byggnadsnämndema inte får ge byggnadslov utan allerforderiiga tillstånd lämnatsenligt den i 56 5 BSuppräknade lagstiftningen.

Enligt Haninge kommun synes problemet med förseelser mot NVL inte ha tillräckligt observerats. Avgifi bör kunna utgå även för sådan åtgärd, som inte är byggnadslovspliktig men kräver tillstånd eller strider

Prop. 1975/76:164 217

mot naturvårdslagen. Exempel härpå är uppsättande av skyltar, stängsel, flaggstänger o.d., uppförande av bryggor, täktverksamhet. Dessa åtgärder är relativt vanligt förekommande och möjligheten att komma till rätta med dessa har hittills varit så gott som obefintlig. Övervakning och rättelse bör kunna ankomma på byggnadsnämnden. Kommunen finner det lämpligt att man i dessa fall använder sig av den särskilda avgiften.

Som har framgått av redogörelsen för remissutfallet i fråga om förslagen rörande handräckning m. m. anser RSV att det bör övervägas att i påföljdslagen införa bestämmelser av innehåll att handräckningsbeslut skall gälla mot ny ägare. Finns anledning att överväga en sädan ordning, torde enligt RSV också handräckning enligt 39 5 NVL böra tillgå på detta sätt. Behörig att enligt naturvårdslagen söka handräckning hos överexekutor är bl. a. länssty relsen. Enligt RSV kan det i de fall där länsstyrelsen söker handräckning hos överexekutor (länsstyrelsen) i viss mån vara ägnat att negativt påverka allmänhetens och motpartens tilltro till rättssäkerheten.

Enligt riksanlikvarieämbelels mening borde det föreslagna påföljdssysiemet ge förutsättningar all komma till rätta också med det byggande utan byggnadslov som sker i strid mot föreskrifterna i 1 5 andra stycket och 3 5 första styckei i lagen om fornminnen.

Värmdö kommun (majoriteten) anför alt det för en sådan kommun som Värmdö med miltals stränder är angeläget att inte bebyggda strandtomter även i fortsäitningen hålls fria från bebyggelse pä del sätl som 16 5 NVL föreskriver. Byggnadsnämnden anser att olovligt byggande inom område med strandskyddsbestämmelser är ytterst allvarligt. Kommunen avser där-• d uppförande av helt ny byggnad som skall utgöra bostad ål högst 2 iamiljer för permanentboende eller fritidshus och uthus. För dessa fall anser kommunen att lagstiftningen bör skärpas ytterligare och föreslår därför den påföljden att fastigheten efter åtal och dom härom skall övergå i kommunal ägo.

Nära nog samtliga remissinstanser påpekar betydelsen av att en omfattande och effektiv informationsverksamhet kommertill stånd innan den föreslagna lagstiftningen träder i kraft. Länsstyrelsen i Väsiernoniands /önanser all kommunen börombesöQa sådan informaiion, förslagsvis minst en gångåriigen.ArtcAflAomwi/tmajorilelenjanseralt de centrala myndighetema med hjälpav massmedia bör förmedla informationen.

Statens naturvårdsverk tar upp frågan om tillsynsverksamheten på byggnadslagstiftningensområde. Även om tyngdpunkten i denna verksamhet måste ligga på det kommunala planet,anser naturvårdsverket att avsevärda tillsynsinsalser bör utföras även av länsstyrelserna. På dessa lorde i betydande utsträckning ta ankomma information, samordning m. m. Länsstyrelsernas betydelsefulla roll på området bör enligl verkets mening komma lill ullryck bl, a. genom en skärpning av bestämmelserna i 7 5 andra styckei BL om länsstyrelsenstillsyn.Bestämmelsenbör.i, ex,eftermönsierav3 5hälsovårds-

Prop. 1975/76:164 219

Bilaga 3 (De remitterade förslagen)

1 Förslag till

Lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Härigenom föreskrives följande.

Inledande bestämmelser

1 § Överträder någon bestämmelse i byggnadslagen (1947:385) eller byggnadsstadgan (1959:612) eller föreskrift som har meddelats med stöd av dessa författningar, gäller denna lag vid prövning av frågan om påföljd för överträdelsen.

2 § Har överträdelse som avses i 1 5 skett, skall byggnadsnämnden pröva fråga om påföljd enligt denna lag. Vad gäller straff enligt 12 5 och handräckning enligt 13 5 avser prövningen frågan om anmälan till åtal eller ansökan om handräckning skall göras.

Förbud att fortsätta byggnadsarbete

3 § Byggnadsnämnden får förbjuda att byggnadsarbete fortsattes, om del
är uppenbart att arbetet strider mot

1, byggnadsstadgan (1959:612),

2, fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser, eller

3, förbud med stöd av byggnadslagen (1947:385) att företaga nybyggnad eller att riva byggnad.

Är det uppenbart alt byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller närliggande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, skall nämnden förbjuda att arbetet fortsattes även om de förutsättningar som anges i första stycket ej föreligger.

Förbud enligl försia ellerändra stycket länder omedelbart lill efterrättelse.

Avgifter

4 § Vidtager någon ålgärd, till vilken erfordras byggnadslov enligt bygg
nadsstadgan (1959:612), ulan sådani lov, utgår avgift (byggnadsavgift).

Fråga om byggnadsavgift prövas av byggnadsnämnden.

Byggnadsavgift ulgår med belopp motsvarande fyra gånger den avgift som enligt i 8 5 byggnadsstadgan avsedd taxa normalt skall erläggas, om byggnadslov till en motsvarande åtgärd beviljas, dock minst 500 kronor. Vid beräkning av avgift enligl nämnda taxa skall hänsyn ej tagas till sådan del av avgiften som belöper pä upprättande av nybyggnadskarta, utslakning eller lägeskontroll av byggnad eller på annan mätningsteknisk åtgärd.

Prop. 1975/76:164 220

5 § Byggnadsavgift utgår ej om

1. rättelse i det utförda förelages innan fråga om påföljd för åtgärden upptages vid sammanträde med byggnadsnämnden eller

2. åtgärden avser rivning av byggnad och rivningen har

a) varit nödvändig för att avväQa eller begränsa omfattande skada på annan egendom,

b) företagits med stöd av lag eller annan författning eller

c) avsetl byggnad som till väsentlig del har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse.

6 § Särskild avgift ulgår om någon i annat fall än som avses i 4 5 första
stycket

1. överträder förbud som har meddelats i byggnadslagen (1947:385) eller med stöd av denna,

2. underiåter all ställa sig till efterrättelse vad i byggnadsstadgan (1959:612)är föreskrivet om rätt att vidtaga åtgärd som omnämnes i stadgan eller

3. underiåter att fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrives i byggnadsstadgan eller alt vid utförande av arbete följa fastställda ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade föreskrifter.

Fråga om särskild avgift prövas av byggnadsnämnden.

Avgift enligt första stycket utgår med minst 200 och högst 500 kronor. Är överträdelsen eller underlåtenheten ringa, får byggnadsnämnden underlåta att påföra särskild avgift.

7 § 1 fall som avses i 4 5 första stycket ulgår förutom byggnadsavgift en
tilläggsavgift om åtgärden innebär alt

1. helt ny byggnad uppföres,

2. befintlig byggnad lill- eller påbygges,

3. byggnad inredes helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det till vilket byggnaden förut har varit använd,

4. byggnad eller del av byggnad tages i anspråk för väsentligen annat ändamål än det till vilket byggnaden förut har varit använd eller som finnes angivet på godkänd ritning eller

5. byggnad rives.

Fråga om tilläggsavgift prövas av byggnadsnämnden.

8 § Tilläggsavgift enligt 7 5 första stycket utgår ej om

1, åtgärden, i fall som avses i 7 5 försia stycket 2-5, omfattar utrymme som ej överstiger tre kvadratmeter,

2, handräckning som avses i 13 5 meddelas lill rättelse i det utförda,

3, föreläggande om rättelse enligl 15 5 meddelas,

4, rättelse i det ulförda företages innan fråga om tilläggsavgift har avgjorts genom beslut som har vunnit laga kralt eller

5, fall som avses 15 5 2 föreligger.

Prop. 1975/76:164 221

9 § Tilläggsavgift bestämmes på gmndval av den våningsyta som åtgärden
kan beräknas ha omfattat. I fråga om åtgärd som avses i 7 5 första stycket
2-5 skall vid beräkning av sådan yta fråndragas tre kvadratmeter.

Tilläggsavgift utgår med 500 kronor för varje kvadratmeter av den yta som avses i första stycket.

10 § Byggnadsavgift och tilläggsavgift påföres den som vid den tidpunkt
då byggnadsnämnden beslutar om avgift är ägare av den byggnad eller an
läggning som har omfattats av åtgärden. Avser åtgärden rivning av byggnad,
påföres avgiften den som var ägare av byggnaden när rivningen påbörjades.
Är två eller flera ägare av byggnaden eller anläggningen, svarar de solidariskt
för avgiften.

Särskild avgift påföres den som överträder förbud eller underiåter åtgärd som avses i 6 §.

11 § Avgift enligt denna lag får nedsättas eller efterges, om särskilda skäl
föreligger.

Fråga om nedsättning eller eftergift som avses i första stycket prövas av länsstyrelsen efter besvär enligt 31 § över byggnadsnämndens beslut om avgift.

Ulan hinder av andra stycket får länsstyrelsen efter särskild ansökan pröva fråga om eftergift av lilläggsavgift, om den åtgärd för vilken avgiften utgått har undanröjts på grund av bestammel.se i annan författning. Sådan ansökan skall göras inom en månad från det undanröjandet fullbordades. Ansökan som ej göres inom denna tid upptages ej till prövning.

Har ansökan enligt tredje stycket gjorts, fär myndighet hos vilken fråga om indrivning av avgiften är anhängig förordna att verkställighet ej fär äga rum.

Straff

12 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor som re
geringen har meddelat med stöd av 136 a 5 sjunde slycket byggnadslagen
(1947:385), sä att allmän rätt kan kränkas, dömes till böter eller fängelse
i högst ett år.

Handräckning m. m.

13 § Överexekutor lär meddela handräckning till rättelse i det ulförda när
fråga är om

1. åtgärd till vilken erfordrats byggnadslov enligt byggnadsstadgan (1959:612) och åtgärden har vidtagits utan sådani lov,

2. åtgärd som i annat fall har vidtagits i strid mot förbud som har meddelats i byggnadslagen (1947:385) eller med stöd av denna,

3. åtgärd som har vidtagits i strid mot godkända ritningar eller av bygg-

Prop. 1975/76:164 222

nadsnämnden meddelade eller eljesi gällande föreskrifter,

4. underiåtenhet att efter föreläggande därom utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd som åligger någon enligt byggnadsstadgan samt

5. fall som avses i 12 5.

14 § Ansökan om handräckning får göras av byggnadsnämnden och, i fall
som avses i 13 5 5, av allmän åklagare. Gör allmän åklagare ansökan och
begär utmätningsmannen att kostnad för förrättning skall förskjutas, skall
det ske av allmänna medel. I övrigt gäller i fräga om handräckning samma
bestämmelser som för del i 191 5 utsökningslagen (1877:31 s. 1) avsedda
fallet.

Har byggnadslov sökts till den åtgärd som avses med handräckningen, får myndighet hos vilken frågan om handräckning är anhängig förordna att verkställighet ej skall äga rum.

15 § 1 fall som avses i 13 5 1-3 och 5 fär byggnadsnämnden utan hinder
av alt handräckning kan meddelas förelägga ägaren av den fastighel, byggnad
eller anläggning som är i fråga att inom viss tid vidtaga rättelse i det utförda.
Efterkommer ägaren ej sådant föreläggande, får överexekutor meddela
handräckning.

Inges ansökan om byggnadslov och beviljas lov efter det att föreläggande enligt första slyckel har meddelats, är föreläggandet förfallet. Därvid gäller 7 och 8 5§ i tillämpliga delar,

16 § Underlåter någon att utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd, som åligger honom enligt byggnadsstadgan (1959:612) eller enligt beslut som har meddelats med stöd av stadgan, fär byggnadsnämnden förelägga honom att inom viss tid vidtaga åtgärden.

17 § Förbud enligl 3 5 samt föreläggande enligt 15 och 16 55 får förenas med vite.

1 föreläggande som avses i första slycket får byggnadsnämnden i stället för att sätta ut vite föreskriva att, om föreläggandet ej efterkommes, åtgärden kan verkställas genom nämndens försorg på den försumliges bekostnad.

Verkställighet som avses i andra stycket får genom byggnadsnämndens försorg ske ulan föregående dom. Utmätningsman får lämna det biträde som behövs för att verkställigheten skall kunna genomföras,

18 § Framstår det i fall som avses i 13 5 1 som sannolikt att byggnadslov
kan meddelas till åtgärden, skall byggnadsnämnden innan handräckning
begäres eller föreläggande meddelas bereda ägaren lillfälle alt inom viss
tid ansöka om sådant lov.

Inkommer ej ansökan som avses i första stycket inom föreskriven tid, fär byggnadsnämnden ulan hinder härav pröva fråga om byggnadslov till

Prop. 1975/76:164 223

åtgärden. Nämnden får därvid på ägarens bekostnad låta upprättade ritningar och beskrivningar samt företaga de åtgärder i övrigt som är nödvändiga för prövningen av frågan om byggnadslov.

Verkan av föreläggande i vissa fall m. m.

19 § Har föreläggande eller förbud enligt denna lag meddelats för någon
i egenskap av fastighetsägare och övergår fastigheten till ny ägare, gäller
föreläggandet eller förbudet mot denne.

Första stycket gäller ej i fråga om utsatt vite. Byggnadsnämnden fär dock sätta ut vite för den nye ägaren.

Första och andra styckena äger motsvarande tillämpning, när föreläggande eller förbud har meddelats för någon i egenskap av lomträttshavare eller ägare av byggnad på mark som är upplåten med annan nytQanderätl än tomträtt.

Anteckning i fastighetsboken m. m.

20 § Beslut i fråga om föreläggande eller förbud som avses i 19 5 skall genast sändas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighelsboken eller tomträttsboken,

21 § Har anteckning om föreläggande gjorts enligt 20 5 och efterkommes eller förfaller föreläggandet, skall byggnadsnämnden genast anmäla det till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträttsboken. Detsamma gäller när anledning saknas att vidmakthålla förbud som har antecknats på motsvarande sätt.

22 § Gör ej byggnadsnämnden anmälan i fall som avses i 21 5, skall länsstyrelsen på ansökan av byggnadens ägare göra sådan anmälan.

Äterkrav m. m.

23 § Överlåtes egendom, på vilken har utförts åtgärd som avses i 4 5 första
stycket, mol vederiag och påföres förvärvaren på grund av åtgärden bygg
nadsavgift eller sådan avgift och tilläggsavgift, fär han kräva åter av över
låtaren vad han betalar i avgift, om ej överiåtaren vid överiåtelsen upplyst
honom om åtgärden eller han annars känt till eller bort känna till denna.

Första slycket om rält till återkrav äger motsvarande tillämpning på den som har utgivit betalning på grund av sådani återkrav.

Talan om återkrav skall väckas vid domstol senast inom ett år frän det avgift betalades eller, i fall som avses i andra stycket, inom ett år från det betalning på grund av ålerkravet gjordes. Väckes ej talan inom nämnda tid är rätten till talan föriorad.

Talan enligt första eller andra slycket utgör ej hinder mot alt annan talan med anledning av förvärvet av egendomen upptages till prövning.

Prop. 1975/76:164 224

24 § Överiåtes egendom, på vilken har utförts åtgärd som avses i 4 5 första
stycket, mot vederiag och skall rättelse i det utförda vidtagas på grund
av beslut enligt denna lag, äger 4 kap. 12 5 jordabalken motsvarande till-
lämpning, om ej överiåtaren vid överiåtelsen upplyst pm åtgärden eller för
värvaren annars känt till eller bort känna till denna.

Övriga bestämmelser

25 § Byggnadsnämnden eller befattningshavare hos nämnden har rätt att fä tillträde till fastighet, byggnad och annan anläggning i den mån det är nödvändigt för att genom besiktning förbereda prövning av fråga enligt denna lag. Utmätningsman fär lämna det biträde som behövs för att till-trädelserätten skall kunna utövas.

26 § Byggnadsavgifl enligl 4 5 tillfaller kommunen. Övriga avgifter enligt denna lag tillfaller staten.

27 § Har när fråga om påföljd för ålgärd upptages vid sammanträde med byggnadsnämnden mer än tio år förflutit från det åtgärden påböQades, fär ej byggnadsavgift eller tilläggsavgift påföras eller handräckning enligt 13 5 1-3 eller 5 eller föreläggande enligt 15 5 första stycket beslutas.

Försia stycket äger moisvarande tillämpning i fråga om påföljd för överträdelse eller underiåtenhet som avses i 6 5 första stycket. Därvid skall dock i stället för tio år gälla en tid av tre år räknat från det överträdelsen eller underiåtenheten böQade.

28 § Avgift enligl denna lag skall betalas lill utmätningsmannen i den ort
där den betalningsskyldige är bosatt inom två månader från det beslutet
om avgift har vunnit laga kraft. Erinran om delta skall tas in i beslutet.

Beslut skall sändas till utmätningsman som avses i första stycket när det har vunnit laga kraft.

29 § Betalas ej avgift inom den tid som avses i 28 5 första stycket, får
avgiften jämte restavgift, beräknad enligt vad som sägs i 58 5 1 mom.
uppbördslagen (1953:272), indrivas i den ordning som enligt nämnda lag
gäller för indrivning av skatt.

Vid fördelning mellan staten och kommunen av medel som har infiutit skall medel i första hand avsättas för kommunens fordran,

30 § Vite som har förelagts med stöd av denna lag får ej förvandlas.

31 § Talan mot beslut av byggnadsnämnden i fråga som avses i denna lag föres hos länsstyrelsen genom besvär.

Talan mot länsstyrelsens beslut i besvärsmål enligt första stycket saml

Prop. 1975/76:164 225

i fråga som avses 1115 tredje slycket och 22 § föres hos kammarrätten genom besvär.

Besvärsmål angående föreläggande enligt 15 5 första slycket eller förbud enligt 3 5 första eller andra stycket skall handläggas med förtur.

32 § Den som innehar egendom på grund av testamentariskt förordnande utan att äganderätten tillkommer någon anses vid tillämpningen av 10 § första stycket samt 15 och 18 55 denna lag som egendomens ägare.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den I juli 1976.

2. Bestämmelserna i 2, 4, 5, 7-11 och 26 55, bestämmelserna i 27 5, såvitt avser avgifter, samt bestämmelserna i 28 och 29 55 tillämpas endast i fråga om åtgärd som har påböQats efter ikraftträdandet.

3. Bestämmelserna i 6 och 12 §§ får tillämpas endast i fråga om överträdelse som har begåtts efter ikraftträdandet.

4. Bestämmelserna i 23 och 24 §5 får tillämpas endast i fråga om överiåtelse som har ägt mm efter ikraftträdandet.

5. Den som innehar egendom under ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätt skall vid tillämpningen av 10 § försia stycket samt 15 och 18 55 anses som egendomens ägare.

15 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 227

3 Förslag till

Lag om ändring i byggnadsstadgan(1959:612)

Härigenom föreskrives i fråga om byggnadsstadgan (1959:612)'

dels att 69 och 70 §§ skall upphöra att gälla,

dels alt 55 § 1 mom., 58 5 2 mom., mbriken närmast före 68 §, 68 § och 71 § 2 mom. skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

55 §
/ mom. Ansökan om byggnads-        / mom. Ansökan om byggnadslov
lov göres skriftligen hos byggnads-     göres skriftligen hos byggnadsnämn-
nämnden.                           den. Bestämmelser om prövning av

.fråga om byggnadslov ulan ansökan finns i lagen (1976:000) om påföljder vid olovligt byggande m. m. Vid ansökan om byggnadslov för uppförande av nybyggnad eller tillbyggnad av förul befintlig byggnad skola fogas situationsplan över tomten, utvisande befintliga byggnaders och tillämnad byggnads läge, samt ritningar rörande företaget med erforderiig beskrivning. Avser ansökningen byggnad som inrymmer bostadslägenhet, skall situationsplanen dessutom visa utrymmen för lek och utevistelse, parkering samt tillfartsvägar för biltrafik. Inom område, varest byggnadsnämnden tillhandahåller nybyggnadskarta, skall situationsplanen vara grundad å sädan karta. Där ej särskilda omständigheter föranleda annat, skola situationsplan och ritningar ingivas i tre exemplar.

Vid ansökan om byggnadslov för annan åtgärd än nu sagts skola fogas erforderiiga ritningar och beskrivningar.

58 5 2 mom. Vid byggnadslov för nybyggnad må, om byggnadsnämnden finner det nödigt och sökanden skriftligen samtyckt därtill, fogas villkor att annan byggnad å tomten skall rivas, ombyggas eller ändras. 1 beslutet skall angivas viss lid för villkorets fullgörande.

Byggnadslov, som avser uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning må, när särskilda skäl därtill äro, begränsas att avse rätt att bibehålla skylten eller anordningen viss tid. Byggnadsnämnden äger på ansökan medgiva föriängning av tiden.

Meddelas byggnadslov UU ålgärd som redan har utförts, må som vUlkor

' Stadgan omtryckt 1972:776. 2 Senaste lydelse 1975:817.

6 kap. Om påföljder

6 kap. Om ansvar, vUesföreläggan-de m. m.

Bestämmelser om påföljd för överträdelse av denna stadga eller av föreskrift som har meddelats med stöd av stadgan fmns i lagen (1976:000) om pålöljder vid olovligt byggande m. m.

Strider påbörjat byggnadsarbele uppenbariigen mol denna stadga eller mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser. äger byggnadsnämnden förbjuda arbetets fortsättande.

Ar uppenbart att påbörjat byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller närUggande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, skaU nämnden förbjuda arbetets försättande, även om de i första Slyckel angivna förutsättningarna Icke äro för handen.

715

2 mom. Talan mot länsstyrelses beslut i byggnadslovsärende som enbart rör tillämpning av 29 § första stycket 1), så ock talan mot länsstyrelses beslut enligt 54 § 1 mom. sista stycket eller 66 § eller i annat ärende som avses i 67 § än sådant som rör ansökan hos länsstyrelsen eller byggnadsnämnd om medgivande som avses I mom. första stycket sista punkten av paragrafen föres hos regeringen genom besvär.

Mot annat beslut av länsstyrelse Mot annat beslut av länsstyrelse i ärende som avses i 5 kap. och mot i ärende som avses i 5 kap. föres talan länsstyrelses beslut om förbud eller fö- hos kammarrätten genom besvär. rdäggande enligt 6 kap. föres talan hos kammarrätten genom besvär.

I övrigi föres talan mot länsstyrelses beslut enligt denna stadga hos regeringen genom besvär.

Innefattar länsstyrelsens beslut prövning icke blott av fråga som avses i andra stycket utan även av fråga som enligt byggnadslagen eller denna stadga skall avgöras av regeringen, skola besvär över sådant beslut anföras hos kammarrätten.

Talan mot statens planverks beslut enligt 618 2 eller 5 mom. föres hos

Prop. 1975/76:164 230

Utdrag
LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde 1976-02-10

Närvarande: justitierådet Gyllensvärd, regeringsrådet Nordlund, justitierådet Ulveson, justitierådet Erik Nyman.

Enligt lagrådet den 22 januari tillhandakommet utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den II december 1975 har regeringen på hemställan av statsrådet Carlsson beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.,

2. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

3. lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612).

Förslagen, som finns bilagda detta protokoll, har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Lars Uno Didön. Förslagen föranleder följande yttranden inom lagrådet.

Inledning

Lagrådet:

1. Allmänna synpunkter

Syftet med den reform som nu föresläs är att åstadkomma effektivare medel alt upprätthålla efterievnaden av byggnadsförfattningarna. Enligt en allmänt utbredd uppfattning finns för närvarande inle tillräckliga möjligheter att ingripa mol det olovliga byggande som otvivelaktigt förekommer i stor utsträckning, och det råder knappast några delade meningar om att åtgärder behöver vidtagas för att fä till stånd en bättre ordning. Sådana åtgärder är angelägna inte minst med hänsyn till den betydelse som man numera tillmäter frågorna om en ändamålsenlig markanvändning och samhällets kontroll över bebyggelseutvecklingen.

Såsom framgår av den lill grund för remissen liggande departementspromemorian har flera olika omständigheter medverkat till alt tillsynen över byggnadsverksamheten inte har fungerat tillfredsställande. Brister i själva sanktionssystemet har med all säkerhet spelat en inte oväsentlig roll, men lika uppenbart torde vara att även andra faktorer har haft stor betydelse. Särskilt må nämnas att, enligt vad som ibland har gjorts gällande, byggnadsnämnderna på en del håll saknat tillräckliga resurser att utöva den kontroll som erfordrats eller kanske ej ens alltid har haft den rätta förståelsen för behovet av att med kraft ingripa mot överträdelser. Det kan vidare ifrågasättas, om inte byggnadslagstiftningen med dess detaljerade och svår-

Prop. 1975/76:164 231

överskådliga regler om bl. a. byggnadslovsgivningen inte sällan har bidragit till att de byggande gjort sig skyldiga till överträdelser.

Även om behovet av en reformering av sanktionssystemet får anses tillräckligt dokumenterat och en närmare utredning om förekomsten av den olovliga byggnadsverksamheten inte synes nödvändig för att motivera en särskild lagstiftning av det slag som nu föresläs, hade det varil önskvärt, om arten och omfattningen av de överträdelser som har förekommit blivit bättre belysta och viss utredning förebragts rörande de ingripanden som skett enligt gällande ordning och framför alll rörande anledningen till att ingripanden inte förekommit i andra fall av överträdelser. Undersökningar av sådant slag skulle ha gett ett säkrare underlag för uppbyggnaden av ett nytt påföljdssystem. Nu riskeras att lagstiftningen inte lär den mest ändamålsenliga inriktningen och utformningen.

För all den föreslagna reformen skall fä den effekt som man väntar sig fordras en upprustning av byggnadsnämnderna så att de nöjaktigt kan fullgöra de nya och säkerligen ganska betungande uppgifter som nu skall läggas på dem. Beträffande betydelsen av den föreslagna lagen kan ytterligare nämnas, att möjlighelerna att komma till rätta med det olovliga byggandet torde försvåras sä länge byggnadsförfattningarna i övrigt får bestå med oförändrat innehåll.

Innan lagrådet går in på en närmare bedömning av de föreliggande lagförslagen, vill lagrådet något beröra en terminologisk fråga. 1 remissen användes uttrycket påföljd i en vidsträckt bemärkelse; det avser inte bara sådana sanktioner som avgifter och straff utan också av byggnadsnämnd meddelade förbud samt handräckningsåtgärder och verkställighetsförelägganden. Lagrådet finner det främmande för vanligt språkbruk att beteckna alla dessa former av ingripanden som påföljder och anser för sin del, att det skulle vara en fördel om termen påföljd reserveras för sanktionerna avgifter och straff Även med denna begränsning fär termen en innebörd som ej helt överensstämmer med det straffrättsliga påföljdsbegreppet. Detta synes emellertid inte behöva medföra någon olägenhet av belydelse.

Som redan har antytts innehåller det nu föreslagna sanktionssystemet inte endast påföljdsregler som i första hand syftar till att förmå den enskilde att rätta sig efter gällande byggnadsföreskrifter utan även regler som ger myndigheterna befogenhet att få olovligt utförda åtgärder undanröjda eller på annal sätl rättade. Beträffande delta senare slag av regler är att märka att de visseriigen primärt har till syfte att framtvinga ett återställande av läget sådani det var före den ifrågavarande ålgärden men att de, om de är ändamålsenligt utformade och tillämpas konsekvent, kan ha en mycket starkt avhållande effekt. Deras betydelse framhävs även av att de riktas just mot de fall där ett byggande skett i strid mot byggnadslagstiftningens materiella innehåll. De bör därför i preveniionsavseende anses ha väl så slor betydelse som de egentliga påföljdsreglerna. Hur härmed än förhåller sig är det för samhället av största vikt att rättelse av en olovligt genomförd

Prop. 1975/76:164 232

byggnadsåtgärd kan komma till stånd och att de tillämpande myndighelerna regelmässigt framtvingar rättelse utom i fall, där åtgärden vid prövning i efterhand anses böra godtagas. De genom remissen nu föreslagna reglerna om ingripanden föratt åstadkomma rättelse innebärenligl lagrådets mening en betydande och i hög grad önskvärd förbättring av rättelsemöjligheterna.

2. Frågan om lämpligheten av ett avgiftssystem

Tanken att ersätta nu gällande straffbestämmelser med ett syslem av administrativa avgifter är den del av förslaget som särskilt tilldrar sig intresse. I detta avseende innebär remissen att en helt ny ordning skall införas på förevarande område. Alt utnyttja avgifter av skilda slag i stället för eller vid sidan av ordinära straffrättsliga påföljder för all motverka lagöverträdelser är inte nägon nyhet i vårt land, men hittills har detta praktiserats i endasl obetydlig omfattning. Som exempel har i förevarande ärende anförts skattetilläggen enligt taxeringslagen samt överlastavgifterna, som fordonsägare kan bli skyldiga att utge. Här kan hänvisas även till parkeringsboten, som inle kan räknas till bötespåföljderna utan är en sanktion riktad mot en oidentifierad fordonsförare. Vidare kan nämnas, att på senare lid har som ett led i lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder införts ett system med s. k. varselavgifter. Efter prövning av domstol kan sådan avgift, beräknad efter noggrant angivna normer, tas ut av arbetsgivare, som har åsidosatt lagstadgad skyldighet all varsla om driftsinskränkning.

Den nu föreslagna ordningen med avgifter som reaktion mot överträdelser av byggnadsförfattningarna skiljer sig på olika sätt från de lösningar med sanktionsavgifter som hittills har tillämpats och måsle betraktas som en tämligen djärv nydaning. Detta är inte i och för sig något negativt. Särskilt när fråga är om ett sanktionssystem är del emellertid angeläget att man inte utan vägande skäl gör avsteg frän vedertagna principer till skydd för rättssäkerheten. Viss återhållsamhet när det gäller att införa nyheter av nu ifrågavarande slag är också motiverad med hänsyn till att frågan om en reformering av det ekonomiska sanktionssysiemet inom straffrätten för närvarande är föremål för särskild ulredning (se 1974 års riksdagsberällelse Ju 53). Ett naturiigt krav vid införandet av ett helt nytt sanklionssysteni är i övrigt att detta i olika hänseenden är utformat så att det kan ge de resultat som eftersträvas.

I de fall där en ordning med avgifter som alternativ till straff hittills har genomförts har strävan i första hand varit att finna en ersättning för böter. När fråga är om allvariiga lagöverträdelser, har det inle ansetts komma i fråga alt låta avgifter hell ersätta ordinära straffpåföljder. Såvitt framgår av det remissyttrande brottsförbyggande rådet har avgivit över departementspromemorian synes också de strävanden inom kriminalpolitiken som går ut på att begränsa straffrättens roll vara inriktade just på vad man kallar "mindre regelöverträdelser". En liknande inställning kommer till uttryck

Prop. 1975/76:164 233

i det av nordiska straffrättskommittén avgivna betänkandet NU 1975:5.

All avgiftspåföljder ansetts böra i allmänhet komma i fråga endast vid mera bagatellartad brottslighet torde hänga samman med att i de fall, då frihetsberövande påföljd kan komma under övervägande, fråga som regel är om lagöverträdelser vid vilka det finns behov av att utnylQa straffets moralbildande effekt, medan detta behov inte gör sig gällande på samma sätt vid överträdelser för vilka böter är den naluriiga påföljden. En vidgad användning av avgiftssanktioner kan komma att uppfattas som en markering av hur de överträdelser som avses bör bedömas.

Begränsningen av avgiftssanktionerna till mindre allvariig brottslighet bör även ses mot bakgrunden av att för tillämpning av siraff i princip krävs att hänsyn tas lill flera olika faktorer såsom den misstänktes skuld och lagöverträdelsens svårhetsgrad. Såvitt gäller böter tillkommer att lagöverträdarens ekonomiska förhållanden vanligen måste beaktas. Grundsatsen att ingen skall kunna ådömas påföljd för en gärning, om han inte kan göras ansvarig för denna, bygger på rättvisekrav och har stark förankring i det allmänna rättsmedvetandet. I vidare mening innefattas däri också krav på en erforderiig nyansering vid bedömningen i del enskilda fallel. Alt påföljden för en viss gärning i princip skall drabba lagöverträdare lika och att därför vid bestämmande av en ekonomisk påföljd hänsyn skall las till den enskildes betalningsförmåga tillhör på motsvarande sätt grunderna för det slrarfrälls-liga påföljdssysiemet.

Nu angivna hänsynstaganden ställer av naturliga skäl särskilda krav på den ulredning som skall ligga till grund för bedömningen. En väsentlig fördel som man vill vinna med ett avgiftssystem är all det kan tillämpas utan att hänsynstaganden av nyssnämnt slag behöver göras. Vid utredningen i det särskilda fallet bör i allmänhet andra omständigheter inle behöva klarläggas än som erfordras för att man skall kunna slå fast att en överträdelse objektivt sett har ägt rum. Detta måste rimligen medföra all möjlighetema att tillämpa ett avgiftssystem blir begränsade. Man bör sålunda inte medge ett summariskt förfarande, när fråga är om allvarligare överträdelser, för vilka en verkligt kännbar påföljd bör utmätas. Alt rent schablonmässigt ~ och alltså utan iakttagande av normer som utbildats pä det straffrättsliga området och om vilkas värde inte torde råda några delade meningar - ålägga mycket höga avgifter bör sålunda inte tillåtas, om det inte med hänsyn till sättet för avgifternas bestämmande ändock kan accepteras, t. ex. när avgiften sätts i direkt relation till den vinning som lagöverträdelsen har medfört eller kunnat medföra. För att ett system med avgifter bestämda på detta sätt skall kunna tillämpas måste ål den beslutande myndighelen anförtros att företa en närmare prövning om och i vilken utsträckning överträdelsen har varit ägnad att i det särskilda fallel medföra vinning. På speciella områden torde dock förekomsten och storieken av vinningen framträda så klart att ett rent schablonmässigt förfarande är möjligt.

Prop. 1975/76:164 234

Med hänsyn till vad som nu sagts kan det ifrågasättas, om det remitterade förslagel innefattar en jalla avseenden ändamålsenlig och godtagbar lösning. Sålunda är det diskutabelt, om de överträdelser som byggnads- och till-läggsavgifterna riktar sig mol är sådana att uttagande enbart av avgifter är en lämplig sanktion. Hithörande fall innefattar nämligen inte bara enkla försummelser utan också sådana handlingar med uppsåt att kringgå lagstiftningen som det finns all anledning att med kraft ingripa mot. Såsom ett avsleg från hittills upprätthållna principer fär vidare betecknas del förhållandel alt avgifterna skall kunna påföras annan än den till vilken överträdelsen på ett naturligt sätt kan hänföras. Lagrådet kommer alt i del följande närmare beröra frågan om detta avsteg men vill redan här framhålla det otillfredsställande i att på grund av avgiftssystemets konstruktion i denna del den som har begått en lagöverträdelse och kanskelill och med en allvariig sådan kan komma alt gå hell fri från påföljd.

Som skäl för införande av förslagets avgiftssystem anförs i huvudsak all nuvarande bestämmelser om böter och - i grova fall - fängelse är otillräckliga, att erforderiiga slraffskärpningar skulle vara olämpliga från kri-minalpolitisk synpunkt och all de föreslagna administrativa sanktionerna måste antas vara vida överlägsna de nuvarande straffrättsliga påföljderna som medel att komma till rätta med del olovliga byggandet. De närmare överväganden på vilka denna uppfallning grundas har inle redovisats, Visseriigen förhåller det sig otvivelaktigt så alt en övergång till sanktioner med enbart administrativa avgifter erbjuder bestämda fördelar beträffande ett stort antal överträdelser på ifrågavarande område. Snabbare och effektivare ingripanden blir därigenom ofta möjliga. Detta är av värde inte bara i repressivt hänseende utan också med hänsyn till kostnaderna för förfarandet. Såvitt gäller den grövre brottslighet som också förekommer på området, fastän kanske inte så ofta, synes förslaget emellertid innebära en inte obetydlig försämring av möjlighelerna att ingripa med adekvata påföljder. Att här endast tillämpa administrativa avgifter kan, även om avgifterna i vissa fall uppgår lill mycket höga belopp, inte anses tillräckligt. Delta gäller även bortsett från det förhållandet att avgiftsplikten i vissa lägen inte kommer att alls drabba den verkligt skyldige. Att behandla kvalificerade lagöverträdelser på nu angivet sätt måste le sig stötande och kan få menliga konsekvenser, när del gäller att i den allmänna uppfattningen inskärpa bely-delsen av all byggnadsförfaltningarna efterlevs.

Till del sagda kan fogas den anmärkningen alt det föreslagna systemet med administrativa avgifter lider av den brislen att man inle kommer alt ha tillgång till de inom slraffprocessen förekommande säkerhetsåtgärderna kvarstad och skingringsförbud. Det kommer sålunda inte att finnas några möjligheter alt hindra den betalningsskyldige att dra sig undan betalningen genom att överlåta egendom eller vidtaga andra sådana transaktioner. Likaväl som hänsynslösa lagöverträdare nu genom transaktioner av detta slag försöker skydda sig mot rättelseåigärder kommer de med all sannolikhet

Prop. 1975/76:164 235

att försöka skydda sig mot alt behöva betala avgifter. Riskerna för detta kan väntas bli särskilt stora, om man inför sådana verkligt betydande avgifter som tilläggsavgifterna.

3. Närmare om de föreslagna avgifterna

Vad först beträffar byggnadsavgiften delar lagrådet uppfattningen, att redan det förhållandet alt åtgärd som krävt byggnadslov här vidtagits ulan sädant lov bör föranleda påföljd. Föreskrifterna om skyldighet att söka byggnadslov innan marken bebyggs eller byggnad ändras eller används för nytt ändamål syftar nämligen till att säkerställa att tillböriig hänsyn tas till miljön och till kraven på säkerhet, sundhet, ändamålsenlighet och trevnad. Om byggnadslovskrävande åtgärd vidlas ulan lov, kan överträdelsen visseriigen i många fall enbart innebära att den byggande inte på förhand försäkrat sig om byggnadslov till en som det senare visar sig fullt acceptabel byggnadsåtgärd. Dessa fall kan betecknas som rena ordnings-förseelser. 1 andra fall kan den vidtagna åtgärden vara sådan att den inte skulle ha godkänts vid en förhandsprövning men av olika skäl, t. ex. hänsyn till samhällsekonomiska och sociala inlressen, måsle accepteras i efterhand. Men del förekommer också åtgärder, där det utförda står i klar strid mot gällande planer eller byggnadsförbud eller mot särskilda säkerhetsföreskrifter och sålunda är helt oacceptabelt, 1 en del av dessa fall kan det vara fråga om en kränkning av betydande allmänt intresse. Dessa senare läll är alltså av annan karaktär än som vanligen hänförs till ordningsförseelser. Lagrådet har i princip intet att erinra mol ett sanktionssystem som innebär, att allt olovligt byggande drabbas av en schablonmässigt bestämd avgift, benämnd byggnadsavgift. Emellertid måste krävas att vid sidan av sådan avgifi annan påföljd tillämpas, när fråga är om allvarligare överträdelser. Till utformningen av påföljdssystemet i den delen återkommer lagrådet i det följande.

Det kan ifrågasättas, om byggnadsavgift inle också borde utgå när någon visserligen fält byggnadslov till viss åtgärd men inte har rättat sig efter de villkor som gällde för lovet. Vid stora avvikelser, såsom när en hell annan typ av byggnad uppförts än lovet avsåg, bör handlandet kunna hänföras till olovligt byggande, I mänga fall blir det emellertid fråga om mindre avvikelser, ofta så obetydliga att det inte vore rimligt att som sanktion ta ut en avgift av den storlek som byggnadsavgiften bör ha. Man skulle å andra sidan införa ett element av skönsmässighel i avgiftssystemet, om avvikelsens betydelse skulle få bli avgörande för om byggnadsavgift skall utgå eller ej. Vad som sagts nu föranleder att åsidosättande av villkor för byggnadslov inte bör utgöra grund för uttagande av byggnadsavgift.

1 princip bör byggnadsavgift utgå så snart en byggnadslovskrävande åtgärd har vidtagits utan lov. Hänsyn bör sålunda inte tas till uppsåt eller graden av vårdslöshet hos den som åsidosatt kravet på byggnadslov. Att bygg-

Prop. 1975/76:164 236

nadslov senare meddelas eller föreläggande eller handräckning tillgrips för att lä del utförda rättal bör inle heller fä inverka på avgiftens uttagande. Det kan lill och med sättas i fråga,om man skall kunna undgå byggnadsavgift genom frivillig rättelse. Även om en olovligt uppförd byggnad rivs, kan det ibland vara omöjligt att återställa miljön i ursprungligt skick. Det allmänna intresset kan just ha varit knutet till att området bevarades orört. Sådana fall får dock antas höra till undantagen. 1 regel torde vid frivillig rättelse det allmänna intresset bli tillgodosett. Med hänsyn härtill och för att inte hämma frivilliga åtgärder i detta syfte bör man avstå från att ta ul byggnadsavgift i sådana fall.

När del gäller byggnadsavgiftens storiek i det enskilda fallet bör tillses, att avgiften blir tillräckligt hög för att motverka olovligt byggande men inte högre än att den ter sig rimlig även vid oavsiktlig överträdelse. Vidare bör beaktas, att byggnadsavgiften i allmänhet kommer att utgöra den enda påföljden för olovliga åtgärder av högst skilda slag, frän uppförande av omfattande bebyggelse till uppsättande av en skylt. Avgiften måste därför kunna variera inom vida gränser. Samtidigt måste dock avgiften vara tämligen lätt att bestämma och så normerad att den kan förutses av den avgiftsskyldige. Enligt lagrådets mening får förslaget alt byggnadsavgiften skall utgå med belopp som motsvarar fyra gånger byggnadslovsavgiften vid en motsvarande åtgärd, dock med minst 500 kronor, anses uppfylla dessa krav. En svaghet är onekligen, alt taxan för byggandslovsavgift bestäms av vaQe kommun för sig och att det inte ens är nödvändigt att kommunen ,antar sådan taxa. Ett allvariigt åsidosättande av kravet på byggnadslov kan alltså teoretiskt medföra byggnadsavgift som i en kommun uppgår till flera tusen kronor men i en annan kommun stannar vid 500 kronor. Anledning finns emellertid att förvänta att kommunerna i allmänhet kommeratt fastställa taxa för byggnadslovsavgift med ledning av det normalförslag som har utarbetats av Svenska kommunförbundet och slatens planverk. Därmed minskar risken för mera betydande skillnader mellan kommunerna i fråga om byggnadsavgift vid samma slags olovliga ålgärd. Med hänsyn härtill och till de förQänster förslagel i denna del i övrigt har anser lagrådet att det kan tillstyrkas.

Mot den föreslagna tilläggsavgiften kan däremot riktas fiera allvariiga invändningar.

Det kan till en böQan starkt ifrågasättas, om den verkligen kommer att utgöra ett ändamålsenligt och verksamt medel att motverka just den form av olovligt byggande som det från allmän synpunkt setl är mest angeläget alt förhindra, nämligen byggande i strid mot de materiella byggnadsföreskrifterna. Vad som olovligen utförts i dessa fall skall som allmän regel inte fä Slå kvar, och byggnadsnämnderna har att noga övervaka att rättelse kommer lill stånd. Sker rättelse, skall emellertid i princip någon tilläggsavgift inte ulgå. Denna avgift kommer följaktligen i huvudsak bara att drabba sådant byggande som vid prövning i efterhand anses kunna godtas. Men

Prop. 1975/76:164 237

som tidigare anförts innebär överträdelsen i dessa fall många gånger endast den ordningsförseelsen, att den byggande inte på förhand har försäkrat sig om byggnadlov till en fullt acceptabel byggnadsåtgärd. Tilläggsavgiften, som kan uppgå till mycket högt belopp, står i dessa fall inte i rimligt förhållande till den underiåtenhet som den byggande har gjort sig skyldig till.

Närdet olovligt utförda inte i efterhand accepteras utan mäste undanröjas, drabbas den byggande ofta av en kännbar ekonomisk föriust. Denna kan tillsammans med byggnadsavgiften i allmänhet anses utgöra en tillräcklig sanktion. Innebär åtgärden kränkning av mera betydande allmänt intresse och har den företagits uppsåtligen eller av grov vårdslöshet, bör dock samhällets ogillande komma till uttryck i en särskild påföljd vid sidan av byggnadsavgiften. Behovet av att kunna tillämpa en sådan påföljd framstår särskilt klart med tanke på det fallet, att nägon har haft betydande ekonomisk fördel av sitt olagliga förfarande men han vid den tidpunkt när en rättelse blir aktuell inte har så stort intresse av alt fortsättningsvis kunna ulnytQa vad han utan tillstånd har genomfört eller av annan orsak inte drabbas särskilt hårt av en rättelseätgärd. Denna situation kan t.ex. föreligga, när byggnad har tagits i anspråk för otillåtet ändamål. Med hänsyn till de angivna speciella kriterierna för den påföljd som bör förekomma vid sidan av byggnadsavgiften kan påföljden inte utgöras av en schablonmässigt bestämd avgift.

Mot bakgrund av det sagda får lagrådet föreslå att tilläggsavgiften ulgår ur det nya sanktionssysiemet. Som ytteriigare skäl för denna ståndpunkt kan åberopas vad lagrådet anför i det följande under punkt 5 beträffande beslutsmyndigheten. I stället för att tillämpa en ordning med tilläggsavgift bör man vid fall av olovligt byggande, som sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och innebär kränkning av mera betydande allmänt intresse, kunna ingripa mot den skyldige på samma sätt som vid andra svåra lagöverträdelser. Han bör alltså ådömas straff av allmän domstol. För alt sanktionen skall bli tillräckligt effektiv bör domstolen vid sidan av straffet kunna döma ut en straffavgift. Till frågan om straff och straffavgift återkommer lagrådet under punkt 6.

Vad slutligen angår förslaget om särskild avgift innebär det, såsom ocksä föredragande statsrådet påpekar, en viss avvikelse från principen att administrativa avgifter bör bestämmas utan skönsmässiga inslag. Med hänsyn till de omsländigheler som åberopas lill stöd för förslaget bör avsteget emellertid kunna godtas, och lagrådet finner inte heller i övrigt anledning till någon väsentlig erinran mot konstruktionen av den särskilda avgiften.

4. Valet av subjekt för byggnads- och tilläggsavgifterna

Enligl remissen skall den som vid liden för avgiftsprövningen är ägare av den byggnad eller anläggning som berörs av en olovlig byggnadsåtgärd alltid påföras de byggnads- och tilläggsavgifter som kommer i fråga. Förslaget

Prop. 1975/76:164 238

innebär således, att avgiftsskyldighelen bestäms utan hänsyn till om den som drabbas har gjort sig skyldig till den lagöverträdelse del är fråga om och alltså utan hinder av att annan, vanligen då en förutvarande ägare, myckel väl kan vara den egentlige lagöverträdaren. Della alt avgiften kan drabba någon som inte har utfört eller haft något som helst alt skaffa med den olovliga byggnadsåtgärden eller haft möjlighel att avväQa den olaglighet som förekommit innebär en betänklig nyhet på sankiionsområdel och kan svåriigen accepteras.

Ett avsteg som nu sagts från vad som eljest har ansetts böra upprätthållas beträffande påföljdssanklioner kan inte nöjaktigt motiveras med att en ny ägare fär kräva åter av föregående ägare vad han kan ha tvingats att erlägga i avgifter. Sådan återkravsrätl kan många gånger vara helt illusorisk. Just i de mest kvalificerade fallen, där den tidigare ägaren har gjort sig skyldig till en medveten överträdelse av reglema om byggnadslov och han kanske med god förQänst har avhänt sig den ifrågavarande egendomen, är det väl tänkbart att han ordnar sina ekonomiska förhållanden så att en återkravsrätl blir värdelös. Också i andra fall blir möjligheterna att få ersättning för utgivna avgifter emellertid helt beroende av den förre ägarens betalningsförmåga vid den tid då kravet kan göras gällande.

Alt lägga avgiftsskyldigheten på den nye ägaren under hänvisning lill att den, som sålunda drabbas av avgifi på grund av annans lidigare lagöverträdelse, kan sägas ha handlat oförsiktigt vid sitt förvärv och därför bör fä stå sitt kast är inle godtagbart. Möjligen skulle denna motivering kunna åberopas, om den nye ägarens ansvar begränsades till vissa bestämda lyper av äganderättsförvärv, t. ex. köp och vissa andra överlåtelser, beträffande vilka man kan räkna med alt förvärvaren regelmässigt har möjlighet att kontrollera om olovlig byggnadsverksamhet tidigare har förekommit. Enligt förslagel skall någon sådan begränsning inte gälla, utan principen om den nye ägarens betalningsansvar för avgifter skall tillämpas generellt vid alla slags förvärv, vilket kan medföra högst otillfredsställande verkningar i en del fall. Förslaget torde vidare ge upphov till svårlösta problem med tanke på villkorliga överiåtelser, beträffande vilka det vid tiden för avgifts-skyldighetens bestämmande inle kan avgöras om en slutlig överiåtelse har kommit till stånd. Denna fräga får övervägas närmare, om den föreslagna lösningen skall genomföras. Det fallel måste likaså uppmärksammas att efter avgiftens fastställande överiåtelsen går åter eller förklaras ogiltig.

Här kan vidare påpekas att, om avsikten är all låta den nye ägaren svara för avgift av det skälet att han har gjort sig skyldig till viss uraktlåtenhet vid sill förvärv, grundema för avgiftens bestämmande bör utformas med hänsyn till svårhetsgraden av en sådan försummelse. Enbart omfattningen och karaktären av den ursprungliga överträdelsen bör i vaQe fall inle såsom enligt remissen fä vara avgörande.

Förslaget i vad det gäller ny ägares ansvar kan inte heller lillfredsslällande motiveras med all denne redan enligl gällande ordning liksom enligl re-

Prop. 1975/76:164 239

missen kan fä finna sig i att rällelseålgärder framtvingas. Byggnadsavgift är avsedd att utgå även om rättelse tvångsvis genomförs, och vad tilläggsavgiften beträffar kan den uppgå lill belopp som vida överstiger värdel för den nye ägaren av den fastighet eller byggnad som avses med rättelsen. Särskilt må beaktas att nu angivna värde av egendomen kan, t. ex. på grund av upplåtna panlrättigheter, ha varit myckel lågl redan vid förvärvet. För betalning av påförda avgifter svarar emellertid inle bara denna egendom utan ägaren får finna sig i att också hans övriga tillgångar las i anspråk. Vad som nu anförts mot förslaget all låta ny ägare bli betalningsskyldig för byggnads- och tilläggsavgifter innefattar inle något avgörande skäl mot att över huvud tagel tillämpa avgiftspåföljder av detta slag, men sådan ändring bör genomföras i förslaget att avgifterna påförs den som var ägare vid liden för den olovliga åtgärdens vidtagande. Man kan ulgå från alt det är han som i nästan alla fall ligger bakom åtgärden, men även om så någon gång inte skulle vara förhållandet, fär det likväl anses befogat alt låta honom bära ansvar för vad som utförts beiräffande egendomen. Att konstruera avgiftspåföljden med ett så beskaffat ägaransvar låter sig väl förenas med vad som i allmänhet gäller i fråga om sanktioner för lagöverträdelser av mindre allvariig karaktär. Väsentligt äremellertid att ägaren, om han kan visa att han inte alls kan lastas för den överträdelse som avgiften gäller, skall kunna vinna befrielse frän avgiftsskyldigheten. Det remitterade förslaget fär anses medge tillräcklig möjlighet i sädant hänseende genom reglerna om jämkning och eftergift.

5. Beslutsmyndigheten

De tänkta påföljdsavgifterna är avsedda att hanteras i första hand av byggnadsnämndema, och någon prövning inom ramen för ell straffprocessueUt förfarande vid allmän domstol skall alltså inte äga rum. Denna avvikelse från vad som i vanliga fall tillämpas, när det gäller att bestämma sanktioner för lagöverträdelser, är föranledd av strävan alt vinna största möjliga förenkling. En av anledningarna till att man på några områden redan har valt lösningen med administrativa avgiftspåföljder är just all man därigenom undgår att utnyttja det ganska tunga och tidskrävande maskineri som ett StraffprocessueUt förfarande merendels innebär. En övergång till en rent administrativ handläggningar motiverad, närdet är ett myckel enkelt material som skall läggas till grund för avgiftspåföljderna. Behöver endasl förekomsten av vissa faktiska förhållanden konstateras, beträffande vilka någon tveksamhet vanligen inte behöver råda, är det otvivelaktigt en stor fördel att slippa ta del vanliga rättsmaskineriet i anspråk. Annoriunda ställer det sig, när man har att räkna med att närmare utredningar kan bli nödvändiga för att få klarhet i om avgift skall tillämpas. Den administrativa myndighet som skall handlägga avgiftsfrågan lämpar sig i regel inle för utredningar av den karaktär som förekommer vid förundersökning i brou-

Prop. 1975/76:164 240

mål, och del kan även anföras principiella betänkligheter mol alt låta den beslutande myndigheten själv agera i utredande syfte. De skäl som med allt fog brukar anföras mot ett inkvisitoriskl förfarande i brotlmålsprocessen äger också här tillämpning.

Vad beträffar byggnadsavgiften blir det bl. a, med hänsyn till de i remissen föreslagna övergångsbestämmelserna och preskriptionsreglerna inte sällan nödvändigt att närmare utreda när överträdelse har ägt rum. Vidare kan vid bestämmandet av byggnadsavgift med ledning av byggnadslovstaxa viss utredning behövas för att faslslälla beskaffenheten av del objekt ålgärden avsett. De förut nämnda principiella betänkligheterna, de förhållandevis svaga utredningsresurser som byggnadsnämnderna förfogar över och de begränsade möjligheler som föreligger för den enskilde att inför sådan nämnd förebringa bevisning är faktorer som onekligen talar emot att låta byggnadsnämnd döma ut en avgift av den storiek byggnadsavgiften kan fä. Det förhållande som utgör grunden för utdömande av byggnadsavgift, nämligen att byggnadslovskrävande åtgärd har vidtagits utan lov, är emellertid ett faktiskt förhällande som byggnadsnämnden är bäst ägnad att konstatera. Bestämmandet av byggnadsavgiftens storiek i det enskilda fallet torde vanligen inte heller bereda byggnadsnämnden slörre svårigheler. Lagrådet finner därför övervägande skäl tala för att man bör kunna anförtro ål byggnadsnämnderna att påföra byggnadsavgift.

När det gäller den särskilda avgiften, innehåller de föreslagna reglerna som förut har sagts vissa skönsmässiga inslag, som gör del tveksamt att låta administrativ myndighet beslula om avgift skall utgå. Med hänsyn till att det i allmänhet är fråga om överträdelser av ordningsföreskrifter och att avgiften är föga betungande anser lagrådet dock att den föreslagna ordningen även i denna del bör kunna godtagas.

Som framgår av del tidigare anförda föreslår lagrådet alt tilläggsavgiften skall utgå ur sanktionssysiemet och vid allvariigare lagöverträdelser ersättas med straff och straffavgift utdömda av allmän domstol. Men inle heller en lilläggsavgift av den karaktär som föreslagits i remissen bör kunna påföras av administrativ myndighet, Möjlighelen all undgå avgiften genom all vidtaga rättelse medför att ytteriigare krav på ulredning ställs på myndigheten. Vid en avgift av tilläggsavgiftens storiek gör sig också de förut anförda rätlssäkerhetskraven särskill gällande. En sådan avgifi bör inle kunna påföras ulan all en ingående prövning har ägt rum, med de rättssäkerhetsgarantier som handläggning inför domstol erbjuder. Lagrådet finner sig alltså böra bestämt avråda från att på administrativ myndighet lägga uppgiften alt besluta om den föreslagna tilläggsavgiften.

6. Straff och straffavgift för kvalificerade fall

Såsom redan har framhållits måste krävas att vid sidan av byggnadsavgiften som sanktion mot olovligt byggande annan påföljd tillämpas, när

Prop. 1975/76:164 241

fråga är om allvarligare överträdelser. Alt den erforderliga kompletteringen av byggnadsavgiften inle kan åstadkommas genom en lilläggsavgift, ul-formad på sätl som föreslagits, har också berörts i det föregående, och i samband därmed har lagrådet uttalat att den som gör sig skyldig lill olovligt byggande av mera kvalificerad beskaffenhet bör ådömas straff av allmän domstol och att en straffavgift bör kunna dömas ut.

Lagrådet förordar under hänvisning till det anförda, att det remitterade förslaget kompletteras med en bestämmelse av innehåll att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet vidtar åtgärd, lill vilken erfordras byggnadslov, utan att sådani lov föreliggerskall,om gärningen innebär kränkning av mera betydande allmänt intresse, dömas lill böter eller fängelse i högst två år.

Den angivna förutsättningen att fråga skall vara om kränkning av ett mera betydande allmänt intresse bör, liksom kravei pä grov oaktsamhet när gärningen ej är uppsåtlig, kunna ulgöra en lämplig avgränsning av det sirafföara området. Den föreslagna straffskalan har bestämls med tanke på att endast kvalificerade fall omfaltas av bestämmelsen och att det nägon gång kan förekomma mycket grova överträdelser. Även om böter kanske blirdet straff som vanligen kommeratt tillämpas, bör fängelse ingå i skalan, och den övre gränsen för sådant straff bör sättas så högt som lill två år. Del är ingalunda ovanligt att sirafföeslämmelser, som syftar lill att skydda väsentliga allmänna intressen, stadgar fängelse i så lång tid. Detta förekommer även när fråga endasl är om icke uppsåtliga förfaranden, t, ex. vid vårdslös skatteuppgift.

Vid straffmätningen torde det finnas anledning beakta, alt med den föreslagna ordningen en överträdelse kan medföra sanktioner av annat slag. Åigärder för all åstadkomma rättelse i vad som olovligen utförts kan exempelvis få så kännbara verkningar för gärningsmannen att skälig hänsyn därtill bör tas vid straffets bestämmande. All meddela särskilda föreskrifter härom bör dock enligt lagrådets mening inle vara erforderligt. Hänsyn till omständigheter av angivet slag bör kunna tas vid tillämpning av de principer som gäller för straffmälning i allmänhel,

Slraffavgiften är länkt som ett komplement för alt förhindra att någon bereder sig vinning genom olovligt byggande. För att uppnå detta syfte kunde det ligga nära till hands alt förbinda den tänkta strafföeslämmelsen med ett stadgande om att ekonomiskt utbyte av brottet skall förklaras förverkat. Uppenbara svårigheter möter emellertid att pä förevarande område genomföra en ordning med regelrätt förverkande. 1 stort setl samma resultat kan däremot uppnås genom en särskild form av avgift, så konstruerad att värde som kan beräknas motsvara vinningen av del brottsliga förfarandet dras in till det allmänna.

Den tänkta straffavgiften bör kunna tas ul efter prövning av allmän domstol, dock endast när sådani fall föreligger som avses i nyssnämnda straffbestämmelse. Krav på att någon också har blivit fälld lill ansvar enligt be-

16 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 242

stämmeisen bör inte uppställas. Möjlighelerna alt lillämpa straffavgift bör vidare begränsas så, all avgifi endasl skall komma i fråga vid överträdelse av sådan karaktär alt en vinningssiluation typiskt selt föreligger. Det synes härvidlag naturligast att knyla an till del remitterade förslaget och göra regeln om straffavgift tillämplig på fall av olovligt byggande, som enligt förslaget kunnat föranleda lilläggsavgift. Enbart rivning av byggnad torde emellertid inte ge upphov till sådani ekonomiskt utbyte att det finns anledning all i detta sammanhang behandla rivningsfallet på samma sätl som övriga, här avsedda former av olovligt byggande. Del sagda innebär, att slraffavgift skall kunna dömas ut, när fråga är om uppförande av helt ny byggnad, till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad eller inredande eller ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden förut varit använd eller enligl byggnadslov får användas.

Även i fråga om de grunder enligt vilka straffavgiften skall beräknas bör ledning kunna hämtas från det remitterade förslagets regler om till-läggsavgiften. 1 vaQe fall saknas tillräckligt underiag för alt låta beräkningen av straffavgiften ske efter andra principer. Sålunda bör föreskrivas, all avgiften skall motsvara 500 kronor för vaQe kvadratmeter våningsyta som gärningen har omfattat. Men såsom framgår av det följande skall domstolen med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet kunna bestämma avgiften till lägre belopp eller efterge betalningsskyldigheten.

Om man såsom föreslagits låter valet av de överträdelser vid vilka straff-' avgift bör komma i fråga bestämmas av all en vinningssiluation typiskt sett kan antas föreligga, bör ett motsvarande betraktelsesätt anläggas pä frågan om vem som skall åläggas betalningsskyldighet. Med denna ulgångspunkl kommer den som var gärningsman i försia hand i fråga. Situationen torde emellertid ganska ofta vara sådan all den som kan presumeras hösta in fördelar av brottet inte är gärningsmannen själv ulan någon, i vars ställe gärningsmannen var. Bestämmelserna bör därför ulformas så alt slraffavgiften då kan åläggas principalen, denne må vara fysisk eller juridisk person. Av särskilt stor praktisk betydelse är alt juridiska personer som aktiebolag, handelsbolag och dödsbon kan dömas alt betala straffavgift på grund av brott som anställda eller ställföreträdare har begått. I anslutning lill vad som enligt brottsbalken gäller om förverkande bör straffavgift vidare kunna drabba den som över huvud tagel har beretts vinning genom brottet. Här kommer särskilt i fräga den som vid brollet var ägare till den akluella egendomen utan att tillhöra någon av de två förut angivna kategorierna. Liksom fallet är vid förverkande kan i vissa situationer solidarisk betalningsskyldighet för straffavgift vara motiverad, 1 andra situationer kan det finnas skäl att dela upp betalningsskyldigheten. Vad som sammanlagt döms ut bör dock uppenbariigen inte få överskrida den framräknade straffavgiftens belopp.

Fördelningen av betalningsskyldigheten mellan dem som kan ådömas

Prop. 1975/76:164 243

straffavgift bör i princip göras med beaktande av att den vinning som avgiften riktas mot kan vara fördelad på olika sätl. Vid straffavgiftens bestämmande bör emellertid hänsyn även kunna tas lill om förulsalt vinning i verkligheten helt eller delvis uteblivit. Rättelse av det som olovligen vidtagits lorde i många fall böra föranleda sådani hänsynstagande. Det kan även ibland finnas anledning all beakla vad som i övrigi drabbar den belalningsskyldige så att avgiften inle blir oskälig i förhållande till den fördel han har vunnit. Vad som har sagts nu bör föranleda, att en bestämmelse meddelas om att straffavgift får bestämmas lill lägre belopp eller efterges, om rättelse har skett eller särskilda skäl eljesi föreligger. Vidare bör föreskrivas, att angående straffavgift skall i övrigi vad som är stadgat om förverkande av egendoms värde på grund av brott äga motsvarande tillämpning. Härigenom markeras bl. a. alt avgift inte skall tillämpas, om del skulle vara uppenbart obilligt (se 36 kap. 11 5 brottsbalken). Genom en sådan hänvisning blir vissa preskriptionsfrågor reglerade (se 36 kap, 9 och 10 55 brottsbalken) och behöver särskild regel om vem straffavgiften skall tillfalla inte meddelas (se 36 kap. 12 5 brottsbalken). Ulan vidare lorde vara klart att bölesindriv-ningsförordningens bestämmelser om böter skall gälla i tillämpliga delar.

På grundval av de i den föregående framställningen redovisade synpunkterna anser sig lagrådet sammanfattningsvis böra föreslå alt det remitterade förslaget i vad det avser själva påföljdssysiemet jämkas sålunda, att reglerna om tilläggsavgiften i den särskilda lagen lär utgå, att i lagen i stället tas upp en strafföeslämmelse, avseende kvalificerade fall av olovligt byggande, och i anslulning till denna även en beslämmelse om straffavgift samt alt reglerna om byggnadsavgifien utformas så att avgiften påförs, inte den som vid tiden för byggnadsnämndens avgiflsbeslut är ägare till den egendom på vilken den ifrågavarande olovliga ålgärden har utförts utan i stället den som var ägare när åtgärden vidtogs.

Utom dessa mera väsentliga jämkningar föreslår lagrådet i del följande också fiera detaljändringar såviii gäller förslaget till lag om påföljder vid olovligt byggande m. m. Lagrådet har därför funnii skäl att vid protokollet foga ett förslag till lagtext i den utformning som lagrådet förordar. Detta förslag innehåller också vissa renl redaktionella justeringar, som inte lorde kräva särskild motivering.

Gyllensvärd, Nordlund och Ulveson:

Enligt vår mening bör beträffande lillämpningen av de beslämmelser om straff och slraffavgift som lagrådet förordar gälla den begränsningen att allmänt åtal lär väckas endasl efter anmälan av byggnadsnämnden och att talan om utdömande av straffavgift inte fär föras annal än efter sådan åtalsanmälan eller efter begäran från byggnadsnämndens sida att talan om avgift skall anställas. Som skäl härför vill vi åberopa att ansvaret för tillsynen överalt byggnadslagstiftningen efterievs i första hand åvilar nämnden. Med

Prop. 1975/76:164 244

hänsyn härtill och till att nämnden har alt beslula om de ingripanden i andra former som en överträdelse bör föranleda synes det naiuriigast att, fastän det här är fråga om kvalificerade fall, allmän åklagares möjligheter att föra lalan görs beroende av anmälan eller begäran från nämnden. Härmed vinner man även den fördelen alt polis- och åklagarmyndigheterna befrias från skyldighet att på egen hand bedriva undersökningar om överträdelser skett på ifrågavarande område. Vi förordar därför, att 11 och 12 55 i lagrådels förslag till lagtext kompletteras enligt följande. 1115 skrivs in en bestämmelse om att allmänt åtal för gärning som avses i första slycket av paragrafen får väckas endasl efter anmälan av byggnadsnämnden. Bestämmelsen bör få bilda ett tredje stycke i paragrafen. I 12 5 tas upp en bestämmelse, som anger att talan om ådömande av straffavgift utan samband med åtal fär väckas endast om byggnadsnämnden har anmält gärningen lill åtal eller begärt att talan anställes. Denna beslämmelse bör fä bilda ett stycke för sig, lämpligen placerat i slutet av paragrafen.

Nyman:

Lagrådet har tillstyrkt all överträdelser i allmänhet av bestämmelserna om byggnadslov inte skall föranleda straffrättsliga påföljder och att beivrandet av sådana överträdelser helt skall ankomma på byggnadsnämnderna. Att lagrådet samtidigt föreslåren särskild strafföeslämmelse sammanhänger med uppfattningen, alt del vid sidan av ovannämnda överträdelser finns vissa andra, som från samhällets synpunkt är av myckel allvarlig beskaffenhet och mot vilka samhället har behov av att kunna ingripa med den särskilda reaktion som användande av en straffpåföljd innebär, Svårhetsgraden av del handlande som avses med bestämmelsen framgår av att straffet enligt bestämmelsen skall kunna uppgå till fängelse i två år,

I åtalshänseende bör brott, som det föreslagna stadgandet avser, med hänsyn lill brottslighetens typ och svårhetsgrad, kunna åtalas av allmän åklagare oberoende av anmälan. Härför talar bl. a. behovet av enhetlighet i tillämpningen. Detta får i förevarande sammanhang särskild betydelse med hänsyn till att, samtidigt som fråga är om allvariig brottslighet, svårigheler föreligger att närmare ange gränserna för del sirafföara området. Enligt det av lagrådet föreslagna stadgandet skall fråga vara om överträdelse av byggnadslovsbestämmelserna, som sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och innebär kränkning av mera betydande allmänt intresse. Om åtalsanmälan görs till formell förutsättning för åtal, kan befaras att nämndens beslul i frågan om åtalsanmälan i verkligheten också blir avgörande för i vilka fall åtal kommer att väckas. Att samma slag av förfarande vid tillämpningen av den föreslagna strafföeslämmelsen kan leda till olika slåndpunktstaganden inom näriiggande kommuner är inte otänkbart. Med det byggande över kommungränserna, som numera förekommer, kan delta leda till stötande resultat.

Prop. 1975/76:164 245

inte minsl med hänsyn lill den påföljd som kan komma i fråga enligt det föreslagna stadgandet.

Det förhållandet att byggnadsnämnderna har att övervaka efterievnaden av byggnadslagstiftningens bestämmelser i allmänhel lorde medföra att alla typer av överträdelser kommer att aktualiseras inom nämnden. Förekommande fall av grova överträdelser av byggnadslovsbestämmelserna lorde därvid komma att överlämnas till åklagarens prövning. Att åtal väcks utan att nämnden fått tillfälle att yttra sig synes inte behöva befaras. För nämndens verksamhet bör vara till fördel att dess bedömning inte behöver fä den betydelse som kan bli följden av en bestämmelse om åtalsanmälan. Under angivna förhållanden finns enligt min mening inte anledning att av praktiska skäl göra åtal beroende av anmälan från byggnadsnämnden.

På grund av vad sålunda anförts anser jag all allmän åklagares ålalsprövning beträffande brott, varom här är fråga, inte bör göras beroende av åtalsanmälan. Del anförda leder till att inte heller talan om straffavgift bör göras beroende av anmälan.

Förslaget till lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Lagrådet:

Inledningsvis har lagrådet framhållit, alt påföljd bör i nu ifrågavarande sammanhang endast användas som beteckning på sanktionerna avgifter och straff Med anledning härav och då av lagens rubrik bör framgå att regleringen avser viktiga ingripanden även på annat sätt än genom tillämpning av dessa sanktioner, föreslås att rubriken får lydelsen "Lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m, m.".

1 denna paragraf anges den nya lagens tillämpningsområde omfatta prövning av frågan om påföljd för överträdelse av BL eller BS eller av någon med stöd av dessa författningar meddelad föreskrift. Eftersom förutsättningarna för tillämpning av de i lagen reglerade åtgärderna från det allmännas sida uttömmande redovisas i följande lagrum, får stadgandet sin främsta betydelse för tillämpningen av bestämmelsen i 2 5 om byggnadsnämndens allmänna skyldighel att ingripa mot överträdelser. Stadgandet är emellertid inle tillräckligt preciserat för alt fylla någon uppgift i detta hänseende. Efter orden gäller det vaQe åtgärd eller uraktlåtenhet som strider mot byggnadslagstiftningen, oavsett om det är någon enskild eller ett offentligrättsligt organ eller befattningshavare vid sådant organ som har felat. Meningen är dock inte att lagen skall tillämpas annat än vid enskildas överträdelser av föreskrifter om själva byggandet och vad därmed hänger samman. Del är alltså inte avsett att lagen skall vara tillämplig för den händelse t, ex.

Prop. 1975/76:164 246

reglerna om vad som skall iakttas vid planläggning enligl BL i något fall skulle åsidosättas eller någon skulle bryta mot den i 147 a 5 BL föreskrivna tystnadsplikten. Med anledning härav bör avfattningen av stadgandet jämkas på så sätt, att lagen anges gälla vid överträdelse av sådan föreskrift om byggande som har meddelats i BL eller BS eller med stöd av någon av dessa författningar. Det bör inte föranleda nägon tveksamhet om att uliryckei "föreskrift om byggande" här skall omfalla även vad som är föreskrivet i 136 a § BL saml villkor som har meddelats med stöd av nämnda lagrum, även om det inte i del särskilda fallet är fråga om byggnadsverksamhet i vanlig bemärkelse eller ens i den något vidgade belydelse vari "byggande" sedan gammalt använts i byggnadslagstiftningen.

2 5

Den här föreslagna bestämmelsen har till ändamål alt framhäva byggnadsnämndens skyldighel att ingripa mot överträdelser som avses i 1 5 och innebär en närmare utveckling i visst hänseende av vad som redan enligl 7 5 första stycket BL åvilar nämnden, nämligen att utöva det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten. Vid bestämmelsens utformning bör sambandet med delta huvudsladgande rörande byggnadsnämndens uppgift lämpligen få komma till uttryck. Eftersom nämndens möjligheler att fullt ut pröva frågor om påföljder och ingripanden enligl den nya lagen är begränsade inle bara såvitt gäller siraff och handräckning utan även på andra sätt, bör i paragrafen inte talas om en prövningsskyldighet för byggnadsnämnden utan endasl om en skyldighet för nämnden att la upp sådan fråga till behandling, så snart anledning förekommer all en överträdelse har skett. Vid en utformning i enlighel härmed saknas skäl alt uttryckligen ange, att nämndens handlingsmöjligheter beträffande straff och handräckning såtillvida är begränsade som nämnden härvidlag endast kan ha alt avgöra om anmälan lill åtal eller ansökan om handräckning skall göras.

På fiera ställen i remissprotokollet har föredragande statsrådet framhållit att byggnadsnämnden skall, när byggnadsåtgärd har företagils utan erforderligt byggnadslov och sådant lov inte kan meddelas i efterhand, se till att rättelse blir genomförd. Denna för hela den föreslagna regleringen så viktiga grundsats bör finnas inskriven i lagen. Lagrådet föreslår därför, all den nu behandlade bestämmelsen om nämndens åligganden kompletteras med en regel om att nämnden i del angivna fallet skall vara verksam för all rättelse kommer till stånd. I delta uttryck får anses ligga att nämnden, för den händelse den efter att ha varit i förbindelse med ägaren finner sig inte kunna lita pä alt denne självmant utför rättelsen, skall begära handräckning eller meddela föreläggande om rättelse.

Prop. 1975/76:164 247

De ingripanden vid olovligt byggande som enligt den föreslagna lagstiftningen kan komma i fråga - kanske särskilt de vidgade möjligheterna all framtvinga rättelse - är utomordentligt kännbara och kan gå ul över andra än dem som har utfört de olovliga åtgärderna. Särskilt må nämnas, alt ny ägare av fastighet som varit föremål för sådan åtgärd samt kreditgivare kan bli drabbade. För fastighetsmarknaden måsle det därför vara av stor betydelse att var och en som har eller slår i begrepp att förvärva fast egendom eller byggnad på ofri grund eller att bevilja lån mol säkerhel av panträtt i fastighet eller lomlrätl har möjlighel alt förvissa sig om att någon risk för ingripanden enligl den nya lagen inte föreligger. Godtagbara garantier mot sådana ingripanden kan inte gärna erhållas på annat sätt än genom hänvändelse till vederbörande byggnadsnämnd. Vad den hiltillsvarande ägaren uttalar eller försäkrar är ingalunda alllid något all lita på, och många gånger finns inte möjlighet att hos honom få ersättning eller gottgörelse i annan form för förluster, som beror på att byggnadsbeståndet inle varit lagligen beskaffat. För att menliga återverkningar på den allmänna fastig-hetsomsättningen skall undvikas synes det därför ofrånkomligt alt byggnadsnämnderna på begäran av dem som har ell berättigat intresse därav lämnar skriftligt besked, huruvida i fråga om viss byggnad eller anordning har vidtagits åtgärd som föranleder ingripande enligt den nya lagen. Lagrådet föreslår att en beslämmelse härom skrivs in som ett andra siycke i förevarande paragraf Beaktas inle lagrådets invändning mot att ålägga ny ägare avgiftsskyldighet, bör beskedet omfatta inte bara frägor om ingripande enligt lagen utan även frågor om avgifi som kan åläggas av byggnadsnämnden.

Enligt 2 5 första styckei BS åligger del nu byggnadsnämnden alt, när sådant begärs av någon vars räll kan beröras därav, lämna skriftligt besked huruvida nämnden har meddelat beslut rörande skyldighet för fastighetsägare all vidtaga särskild ålgärd med avseende på fastigheten. Lagrådet har övervägt, om inte detta stadgande lämpligen bör föras över till den nya lagen och samordnas med den nu föreslagna regeln. En sådan ålgärd skulle medföra vissa fördelar men kan enligl lagrådets mening inte anses tillräckligt motiverad.

Besked enligt 2 5 försia styckei BS anses bara behöva upptaga sådana beslul som är akluella. alliså t, ex, inle sådana som redan har verkställts. På motsvarande sätt bör byggnadsnämnd inle på grund av den nu föreslagna regeln vara skyldig att uttala sig om byggnadsåtgärd som ligger så långt tillbaka i tiden att den omfattas av den nya lagens preskriptionsregler.

Att lämna besked av det slag som lagrådet nu föreslår är avsett alt ingå som ett väsentligt led i byggnadsnämndernas myndighetsutövning. En viktig fråga blir. vilka rättsverkningar ett besked skall medföra för den händelse det sedermera visar sig vara felaktigt. Vad som i det hänseendet tilldrar

Prop. 1975/76:164 248

sig intresse är besked som - felaktigt - utvisar alt det inte har förekommit någol som ger anledning till ingripande. Lagrådet har övervägt att i lagen skriva in en regel om att del, när ett besked av denna innebörd har meddelats, inte skall finnas möjlighet att framtvinga rättelse. Om lagen får del i remissen föreslagna innehållet alt byggnads- och tilläggsavgifter skall kunna påföras ny ägare, skulle det i så fall också vara moliveral alt ha en motsvarande regel om hinder mot att la ul avgifter. Emellertid har lagrådet funnit au det, särskilt i rätlelsefallet, skulle föra för långt att ulan undantag ge beskeden en sådan rättsverkan. Även om någon särskild regel i ämnet inle meddelas, torde ett av byggnadsnämnden meddelat besked att anledning lill ingripande inle förekommer ge den som har inrättat sig efter dess innehåll ett starkt skydd. Om han trots allt skulle bli utsatt för en rältelseåtgärd och tillfogas skada, kan del felakiiga beskedel föranleda skadesiåndsskyldighet för kommunen enligt beslämmelserna i 3 kap. 2-6 55 skadeståndslagen. En förutsättning härför är dock givetvis att del föreligger adekvat orsakssammanhang mellan beskedet och skadan. Vad avgifterna beträffar torde de föreslagna reglerna om eftergift erbjuda tillräckliga möjligheteratt nå ett rimligt resultat i de avsedda fallen.

För besked av det slag som nu förordas kan byggnadsnämnden ta ut ersättning enligt bestämmelserna i 8 5 BS,

Enligt 68 5 BS kan byggnadsnämnden för närvarande i vissa situationer förbjuda att ett påböQat byggnadsarbele fortsätts. Överträdelse av sådant förbud medför straffansvar enligl 69 5 BS. Den i förevarande paragraf föreslagna bestämmelsen innebär all motsvarande möjlighel att meddela förbud skall föreligga även i fortsättningen. Något straffansvar skall emellertid hädanefter inte kunna utkrävas av den som bryter mot förbudet. Om man bortser från den möjlighet att i visst fall ta ut särskild avgift som följer av 6 5 punkt I, är utdömande av vite den enda påföljd som skall kunna komma i fråga, men såsom framgår av 17 5 första stycket behöver ett förbud mot fortsatt byggnadsarbete inte alltid vara förenat med vitesföreläggande, även om det förutsätts all vite vanligen föreläggs i dessa fall. Del är alltså tänkbart alt enligt den föreslagna ordningen överträdelse av förbud som har meddelats av byggnadsnämnden inte kan föranleda någon som helst rättslig sanktion. Delta är inte tillfredsställande. I stället bör en sådan ordning införas att förbud enligt denna paragraf får meddelas av byggnadsnämnden endast i samband med all nämnden förelägger vile. Lagrådet föreslår därför alt i första stycket av paragrafen anges, att byggnadsnämnden får med föreläggande av vite förbjuda all byggnadsarbete fortsätts i fall som där avses samt att i andra styckets huvudsats orden "vid vite" tillfogas. Bestämmelsen 117 5 första stycket bör i anslutning härtill ändras så att den endast avser föreläggande alt vidtaga rättelse eller eljest utföra arbete eller annan åtgärd.

Prop. 1975/76:164 249

Beträffande punkt 3 i första stycket av denna paragraf kan ifrågasättas, om inte den ändringen bör genomföras all byggnadsnämnden skall kunna ingripa mot fortsatt arbete i strid mot inte bara sådant förbud att företa nybyggnad eller alt riva byggnad som har meddelats med stöd av BL ulan också förbud som har upptagits i själva lagen. I båda dessa fall, där ett uttryckligt förbud mot vissl slags arbete redan gäller, får del emellertid anses oegentligi att tillerkänna byggnadsnämnden räll att, låt vara i förening med utfärdande av vitesföreläggande, förbjuda sådani arbete. En mera fristående reglering av dessa fall synes därför vara att föredra. Alt därvid ställa krav på all arbelel uppenbarligen strider mot förbudet lorde inie vara erforderligl. Första slyckel synes förslagsvis kunna utformas så, alt till en böQan meddelas en bestämmelse, som i sak helt överensstämmer med 68 5 första slyckel BS, dock med det förut berörda tillägget angående vitesföreläggande. Därefter anges att för del fall, att enligl BL eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen förbud gäller att företa nybyggnad eller att riva. byggnadsnämnden får föreskriva vite för den som genom all fortsätta byggnadsarbele underiåter att ställa sig sådant förbud lill efterrättelse.

Enligt 7 5 BS, beträffande vilken paragraf någon ändring inte föreslås i remissen, kan befogenheten att meddela föreläggande vid vite inte i något fall av byggnadsnämnden delegeras lill ledamot eller suppleant i nämnden eller till befattningshavare hos nämnden. Förbud mot all påböQal byggnadsarbete fortsätts bör emellertid kunna meddelas utan omgång, och lagrådet finner det inte böra möta någol hinder att delegationsmöjligheterna vidgas lill all gälla här avsedda förbud med viiesföreskrift. Lagrådei ålerkommer till denna fråga i samband med behandlingen av de i remissen föreslagna ändringarna i BS,

4 5

Enligt vad som anförs i remissprotokollet skall skyldigheten att eriägga byggnadsavgift i princip inträda i och med att det olovliga byggandet påböQas, För att byggnadsavgift skall kunna åläggas någon måste dock förutsättas att byggnadsarbetet fortskridit så långt, att det klart framgår all fråga är om byggnadslovskrävande åtgärd. Vid nybyggnad eller tillbyggnad måste sålunda antingen schaktning ha skell lill sådani djup alt den åtgärden i sig skulle ha krävt byggnadslov eller, om schaktning inte behövs för den avsedda byggnaden, att grunden till byggnaden hell eller delvis har lagls.

Med alt ålgärd vidtagits ulan byggnadslov menas att gilligl byggnadslov lill ålgärden saknas. Hit hör sådana fall där lill grund för åtgärden åberopas ett byggnadslov, som enligt reglerna i 59 5 BS har förfallit eller inle får UtnytQas. Däremot medför inte den omständigheten att beslut om byggnadslov inte vunnit laga kraft, innan byggnadsarbete påböQats, alt bygg-

Prop. 1975/76:164 250

nadsavgift skall ulgå.

Såsom anförts inledningsvis är det all förvänta all kommunerna i allmänhel fastställer taxa för byggnadslovsavgift med ledning av del normalförslag till .sådan taxa som utarbetats av Svenska kommunförbundei och slatens planverk. Det är därför tillrådligt alt, vid utformningen av reglerna för bestämmande av byggnadsavgift på grundval av dylik taxa, knyta an till normal förslagets uppbyggnad och terminologi, I normalförslaget anges olika förhållanden som innebär avvikelser från normalfallet och som därför bör föranleda förhöjning eller reduktion av byggnadslovsavgiften. Avsikten all den normala byggnadslovsavgiften skall läggas till grund för beräkningen av byggnadsavgiften kan då lämpligen uttryckas med att hänsyn ej skall las lill sådan höjning eller sänkning av normalbeloppet som enligt taxan föranleds av omständigheterna i del särskilda fallel, Normalförslagei upptar vidare speciella avgifter för tillhandahållande av nybyggnadskarta, utslakning och lägeskonlroll av byggnad, annan mätningsteknisk åtgärd saml framställning av fotonegativ eller bildkort. I paragrafen bör anges att beräknings-undertaget lor byggnadsavgiften inte skall omfalla belopp som belöper på dessa åigärder.

Om kommun fastställer taxa för byggnadslovsavgifl som så avviker frän normalförslagei alt beräkningsunderiaget inte kan tas fram på nyssnämnda sätt, får byggnadsavgiften bestämmas till minimibeloppet 500 kronor.

1 remissprotokollet uttalas, att byggnadsavgiften skall bestämmas med tillämpning av den taxa som gäller vid prövningslillfället. Detta har fått komma till uttryck i lagtexten genom att där talas om avgift som "skall eriäggas, om byggnadslov till en motsvarande åtgärd beviljas", Enlig lagrådets mening kan förslaget i denna del inte anses stå i god överensstämmelse med det i 8 kap, 1 5 tredje stycket regeringsformen inskrivna förbudet mol retroaktiv straffrätlslig lagsliftning. Starka skäl talar nämligen för att sagda förbud åtminstone analogivis gäller även bestämmelser om sådana administrativa avgifter som bl. a. byggnadsavgiften och därmed också föreskrifter om avgiftens beräkning (se SOU 1975:75 s, 157 och 438), Lagrådet föreslår därför, att de nyss citerade orden ersätts med "skulle ha eriagts, om byggnadslov till en motsvarande åtgärd hade meddelats".

I 10 5 ges regler om vem som skall påföras avgift. Det synes lämpligt alt denna paragraf inleds med en bestämmelse om att prövningen ankommer på byggnadsnämnden. Andra stycket i förslaget till förevarande paragraf kan då utgä.

5 5

Lagrådet har i sina allmänna uttalanden om byggnadsavgiften instämt i remissförslaget att byggnadsavgift inte bör utgå, om det ulförda rättas frivilligt. Som förutsättning härför gäller enligt förslaget, att rättelsen förelagils innan fråga om påföljd för ålgärden lagils upp vid sammanträde

Prop. 1975/76:164 251

med byggnadsnämnden. En sådan ordning kan emellertid leda till betydande ojämnhet i tillämpningen. En del byggnadsnämnder kanske tar upp påföljdsfrågan vid sammanträde, innan den enskilde ännu blivit medveten om aktionen mot honom. Vid andra nämnder däremot kan frågan förekomma vid sammanträde först närärendet ärfårdigl föravgörande. Eftersom sådant ärende enligt 15 5 förvaltningslagen inte får avgöras utan all parten beretts tillfälle att yttra sig, har man med sistnämnda ordning gett honom ytterligare tillfälle att rätta det utförda. Man kan åstadkomma slörre jämnhet i lillämpningen genom alt föreskriva att byggnadsavgift ej utgår, om det utförda har rättats innan beslut om byggnadsavgift fattas. Lagrådet föreslår att punkt 1 i förevarande paragraf utformas i enlighel härmed,

1 detta sammanhang bör observeras, all lagrådet föreslår en ändring i 7 5 BS av innebörd alt byggnadsnämnds befogenhet alt avgöra fråga om avgift enligt förevarande lag inle får delegeras.

Ett fall som bör omfattas av undantaget från byggnadsavgift men som inte berörs i remissen är det, när byggnadsarbete har påböQats sedan ansökan om byggnadslov gjorts men innan den beviljats och beslut om byggnadslov har hunnit meddelas innan beslut om byggnadsavgift fattas, I sådana fall är nämligen situationen på sätt och vis jämföriig med den vid rättelse. Lagrådet förordar alltså, alt byggnadsavgift inte utgår om åtgärden har vidtagits sedan ansökan gjorts om byggnadslov för ålgärden och byggnadslov beviljats innan beslul om byggnadsavgift fattas. En föreskrift härom kan förslagsvis tas upp som punkt 2 i paragrafen.

När det gäller de fall av olovlig rivning av byggnad som bör undgå byggnadsavgift synes det under 2 b) i remissförslaget till paragrafen upptagna fallet inbjuda lill tolkningssvårigheter. Enligt ordalydelsen skulle rivning, som utan byggnadslov har skett efter tillstånd enligt lagsliftning med speciellt ändamål, undantas frän byggnadsavgift, vilket uppenbariigen inte är avsett. Det slag av ingripanden som enligt specialmotiveringen föranlett denna punkt torde inte kräva något undantag i förevarande lag. Det ligger i sakens natur att åtgärdema i fråga inte förutsätter byggnadslov. Lagrådet förordar alt punkten fär utgå. Vad som sedan återstår av punkten 2 i det remitterade förslaget kan lämpligen tas upp som punkt 3 med följande avfattning: "åtgärden innebär rivning av byggnad och rivningen har varit nödvändig för att avväQa eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller företagits därför att byggnaden till väsentlig del hade skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse".

6 5

Enligt den terminologi som ligger till grund för lagförslaget avses med överträdelse av byggnadsföreskrift även underiåtenhet all vidtaga föreskriv-

Prop. 1975/76:164 252

na åtgärder. I specialmotiveringen lill I 5 har föredragande statsrådet särskill understrukit delta. Det är under sådana förhållanden mindre följdriktigt att som har skett i förevarande paragraf skilja mellan överträdelse och underiåtenhet, 1 inledningen lill första stycket bör därför anges, att särskild avgift utgår, om överträdelse - underförstått av sådant slag som sägs i 1 5 - sker genom alt någon förfar på sätl som närmare beskrivs i de följande tre punklerna, 1 sista slyckel av paragrafen bör därefter endast talas om överträdelse.

Beträffande punkten I i första styckei kan anmärkas, all särskild avgift inte bör utgå, om den som vidtar ålgärd i strid mol angivet förbud samtidigt åsidosätter vitesföreskrift, som har meddelats honom och som innebär att han skall ställa sig förbudet till efterrättelse. Denna begränsning alt punkten inle gäller, när förbudet har förenats med vile, bör uttryckligen anges, Någol hinder skall inle föreligga all påföra särskild avgift för överträdelse som har ägl rum innan vitesföreläggandet meddelades.

Det föreslagna andra styckei i paragrafen kan, av motsvarande skäl som lagrådet har anfört beiräffande 4 5 andra stycket, lämpligen utgå. Om så sker, bör byggnadsnämnden inte nämnas i sista slycket, ulan där kan i slällel anges att särskild avgift inte behöver påföras, om överträdelsen är ringa. Genom en sådan ändring framgår del samtidigt tydligare, alt även överinstans har vid prövning av besvär över avgiftsbeslul möjlighel alt i ringa fall avslå från att ta ut avgift.

Såsom framgåtl av den inledande översikten avstyrker lagrådei förslaget beträffande tilläggsavgiften och föreslår, all i den del syftel med denna är att komma åt allvariigare former av olovligt byggande detta syfte tillgodoses på annat sätl, Lagrådei hemställer alltså att 7-9 55 utgår.

Av 8 5 punkt 4 följer all lilläggsavgift ej skall beslutas, om rättelse sker innan fråga om tilläggsavgift har avgjorts genom beslut som vunnit laga kraft. Rättelse som sker efter del alt beslul har meddelats men innan del vunnit laga kraft kan emellertid inie beaktas vid besiutsfallandel. Med den föreslagna formuleringen omfallar bestämmelsen följaktligen en förutsättning som inte helt kan prövas vid beslutstillfället, Lagrådei föreslår all bestämmelsen, om den skall slå kvar, formuleras om så all punkt 4 får exempelvis följande lydelse: "det ulförda har rättats, innan tilläggsavgift bestämmes".

Hänvisningen i 8 5 punkt 5 avser vissa fall i vilka byggnadsavgift inle skall ulgå med hänsyn till särskilda omsländigheler. Del ligger i sakens natur att samma omständigheter även ulan föreskrift därom får moisvarande verkan beiräffande tilläggsavgiften. Om en föreskrift bedöms erforderlig, vill lagrådet hänvisa till vad som i det föregående anförts i anslutning till 5 5.

Prop. 1975/76:164 253

105

Om reglerna angående tilläggsavgift såsom lagrådet förordar lär ulgå, medför redan detta ändringar i förevarande paragraf. 1 den inledande översikten har lagrådet vidare föreslagit att reglerna om byggnadsavgift ulformas så att avgiften påförs inte den som vid tiden för byggnadsnämndens avgiftsbeslut är ägare lill den ifrågavarande egendomen utan i stället den som var ägare när ålgärden vidtogs. Delta föranleder ytterligare ändringar.

Beiräffande motiven till lagrådets ändringsförslag i förevarande del kan i huvudsak hänvisas till den inledande översikten. 1 övrigt vill lagrådet beträffande 10 5 anföra följande.

Som förut har angivits bör paragrafen lämpligen inledas med en föreskrift alt fråga om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnämnden. Därmed kan andra styckena i 4 och 6 55 utgå.

1 det remitterade förslaget upptas en särskild regel om vem byggnads-och tilläggsavgift skall påföras i det fallet att överträdelsen avser rivning av byggnad. Avgiften skall då drabba den som var ägare till byggnaden, när rivningen påböQades. Som motiv härtill anförs, alt det kan vara tveksamt vem som skall påföras avgift när ägarbyte inträffar under tiden från det rivningen påböQas till dess den slutförs och att regeln är avsedd att undanröja sådan ivekan. Detta skäl finner lagrådet inte övertygande. Kan vad vaQe ägare har utfört betrakias som en överträdelse för sig, bör vad var och en har utfört också avgiftsbeläggas för sig. Har den åtgärd som den förre ägaren vidtagit medfört all något rimligt alternativ till fortsatt rivning inte finns för den nye ägaren, bör denne inte påföras någon avgift, om han slutför rivningen, I andra fall torde det stämma bäst överens med allmänna rättsgrundsatser att ägarna anses gemensamt ansvariga för det ulförda och solidarisk betalningsskyldighet åläggs dem.

Genomförs lagrådets förslag att byggnadsavgift skall åläggas den som var ägare när ålgärden vidtogs, kommer det även beträffande andra byggnadsåtgärder än rivning att fä betydelse alt det olovliga förfarandet har sträckt sig över fiera ägares lid. Lösningen bör då bli den som nyss har angivits.

Den i andra stycket upptagna regeln om vem den särskilda avgiften skall påföras bör ulformas med tillämpning av den terminologi som lagrådet har behandlat vid 6 5- Regeln bör alltså utsäga all särskild avgift påföres den som begick överträdelsen.

Enligl lagrådels mening bör 10 5 omredigeras också i andra hänseenden. Beträffande detta hänvisas till 7 5 i lagrådets förslag till lagtext.

Om lagrådets förslag angående straffavgift vinner beaktande, bör den här upptagna bestämmelsen om rätt för länsstyrelsen att nedsätta eller efterge avgift utformas så, alt den klart anger att den endasl omfatiar avgift som beslutats av byggnadsnämnden.

Prop. 1975/76:164 254

De två sista styckena i paragrafen erfordras endast under förutsätining att byggnadsnämnden, mol vad lagrådei förordar, skall kunna besluta om tilläggsavgift. Mot utformningen av sista stycket kan anmärkas, att det inte bör ankomma på den myndighet hos vilken fråga om indrivning av avgiften är anhängig - vanligen kronofogdemyndigheten -att besluta om inhibition av indrivningen. Rätt all inhibera bör i stället tilläggas länsstyrelsen, som på grundval av den gjorda ansökningen om nedsättning eller eftergift kan bedöma om det finns skäl alt låta anstå med indrivningen. För indriv-ningsmyndighelen skall gälla allmänna regler om möjlighet att medge uppskov.

Paragrafen motsvaras av 8 5 i lagtexlbilagan.

12 5

Del förslag lill ändring i bl.a. 136 a 5 BL som enligt vad som angivits i remissprotokollet förelagts riksdagen genom prop. 1975/76:56 har numera, med viss ändring, antagits av riksdagen, och lag i ämnet, innefattande ändring även i 147 5 andra slycket BL, har utfärdats den 15 december 1975 (nr 1321). Den strafföeslämmelse som enligl remissen har tagils upp i förevarande paragraf och som är avsedd att hell motsvara 147 5 andra stycket BL bör jämkas så att den överensstämmer med den nya lydelsen av stadgandet i BL. Viss ytteriigare jämkning skulle kunna förQäna övervägas, nämligen så all övre gränsen för rängelseslraffei ändras från ett till två år. Vad lagrådei anför i inledningen till sitt ytirande beträffande den straffbestämmelse som där avhandlas kan möjligen anses böra föranleda en sädan jämkning. Det siraffstadgande varom nu är fråga har emellertid nära anknytning lill annan lagsliftning, och del kan med hänsyn därtill inle anses tillrådligt alt nu göra någon ändring beträffande straffsatsen,

I detta sammanhang bör den frågan behandlas, hur de inledningsvis förordade bestämmelsema om straff och straffavgift vid kvalificerade fall av olovligt byggande bör infogas i lagen. Den straffbestämmelse som här avses synes lämpligen - på sätt närmare framgår av bilagan lill lagrådsprotokollet - böra ingå som ett första stycke i förevarande paragraf Denna bör fä beteckningen ändrad till 11 5, om de av lagrådei förordade ändringarna beträffande avgiftsreglerna beaktas. Den i remissen föreslagna strafföeslämmelsen bör, med nyss förordad jämkning i anslulning till den nya lydelsen av 147 5 andra stycket BL, få bilda ett andra siycke i paragrafen.

De av lagrådet förordade beslämmelserna om straffavgift bör lä utgöra en paragraf för sig, betecknad 12 5 enligt den av lagrådet förordade paragrafnumreringen.

Beträffande den närmare utformningen av de nya bestämmelser lagrådei förordar hänvisas till vad som sägs inledningsvis i detta yttrande och lill den vid lagrådsprolokollel fogade bilagan. Av denna bilaga framgår, all lagrådet anser 11 och 12 55 böra sammanföras till en avdelning med rubriken "Straff och straffavgift".

Prop. 1975/76:164 255

13 och 14 55

Med dessa paragrafer inleds det avsnitt av lagförslaget som upptar regler om ingripanden föratt åstadkomma rättelse. Som inledningsvis harframhållits innebär dessa regler- tillsammanlagna - en betydande och i hög grad önskvärd förbättring av rältelsemöjligheterna. Byggnadsnämnden kommer vanligen att ha fiera alternativ till ingripanden: handräckningsansökan, vitesföreläggande och föreläggande med föreskrift om tvångsutförande. Nämnden kan i det särskilda fallet välja den väg som bedöms bli lämpligasl och även vid behov gå över från ett alternativ till ett annat. Handräckningsvägen som regleras i de två nu akluella paragraferna har sina fördelar. Ansökan om handräckning kan i vissa fall riktas mot annan än ägaren. Den kan snabbt leda till målet, eftersom överexekutors handräckningsutslag blir omedelbart verkställbart, och den kan ha fördelar i kostnadshänseende. De möjligheler för byggnadsnämnden att själv meddela förelägganden som regleras i 15-17 5 5 erbjuder emellertid speciella fördelar i andra hänseenden, bl. a. till följd av de nu föreslagna reglerna om sådant föreläggandes verkan mot ny ägare.

Lagrådet kan i princip ansluta sig till de föreslagna reglerna om olika rättelsemöjligheler och har i denna del huvudsakligen bara detaljanmärkningar att framföra. En sådan anmärkning gäller rubriken före 13 5- Del finns enligt lagrådets mening skäl att där inte bara nämna handräckning. Lämpligare synes vara att ge del ifrågavarande avsnittet rubriken "Ingripanden för att åstadkomma rättelse".

Enligt 13 5 punkt 4 i förslaget skall "handräckning till rättelse i det utförda" kunna meddelas när fråga är om underlåtenhet att efter föreläggande därom utföra arbeie eller vidtaga annan åtgärd som åligger någon enligt byggnadsstadgan. Det är här fråga om ett fall som skiljer sig från övriga punkter i paragrafen och från vad som vanligen kan vara föremål för handräckning. Något olovligt har inte utförts; det man vänder sig mol är i stället en underlåtenhet, alltså att något inte har blivit utfört. Innan handräckning kommeri fråga skall enligl förslaget ell föreläggande ha meddelats-tydligen enligt 16 5 - och detta föreläggande skall inte ha lett till resullal. Någon närmare motivering lill den sålunda föreslagna regeln har inle anförts, Såviii lagrådet kan finna är regeln inte erforderiig. Föreläggande enligt 16 5 skall kunna förenas med föreskrift om ivångsulförande. Om del inte efterkommes, skall byggnadsnämnden själv kunna förordna om verkställigheten. Lagrådet kommer i del följande alt föreslå alt ett sådani verkslällighetsbeslut, efter särskilt förordnande, skall kunna genomföras omedelbart. Något behov av att anlita överexekutor föreligger inte. Enligt lagrådets mening bör därför punkt 4 uteslutas ur 13 5.

Om punkt 4 utesluts, blir det möjligt att i 13 5 kortare och mera generellt ange de fall när överexekutor skall kunna meddela handräckning. Ett fall

Prop. 1975/76:164 256

bör emellertid på grund av sin praktiska betydelse anges särskilt, nämligen det att åtgärd som kräver byggnadslov har vidtagits utan sådant lov. Det kan ifrågasättas, om man inte vid utformningen av regeln härom bör beakta den möjlighelen alt lov till en vidtagen åtgärd meddelas i efterhand. Att handräckning - eller rättelseåtgärd över huvud - inte skall kunna riktas mot en åtgärd som vederbörligen godtagits, låt vara i efterhand, är emellertid så självklart att del knappast behöver särskilt utsägas (se NJA 1946 s. 477).

1 14 5 första slycket upptar det remitterade förslagel först en regel om vem som lär göra ansökan om handräckning. Genomförs lagrådets i det föregående framlagda förslag till bestämmelser om straff, synes allmän åklagares befogenhet alt ansöka om handräckning böra utvidgas i motsvarande mån.

Del remitterade förslagel innehäller i 14 5 första stycket också en regel om förskjutande av kostnader, när all män åklagare hos utmätningsman begär verkställighet av överexekutors handräckningsutslag. Bestämmelserom förskjutande av avgifter i mål hos utmätningsman finns nu i exekutionsav-gifiskungörelsen (1971:1027), Enligl lagrådets mening finns det inle anledning att meddela någon regel i ämnet i den föreslagna lagen.

Beträffande 14 5 första stycket är slutligen att säga att den där upptagna hänvisningen till 191 5 utsökningslagen torde böra flyttas till de grundläggande bestämmelserna om handräckning i 13 5-

1 14 5 andra slyckel har skrivits in en inhibitionsregel, avseende det fallet alt ansökan om byggnadslov görs i efterhand. Enligt regeln får i en sådan situation "myndighet hos vilken frågan om handräckning är anhängig förordna att verkställighet ej skall äga rum". Det är inte helt klart vad stadgandet är avsett att innebära. Såvitt lagrådei kan finna skulle det i allt fall inle ha någon verklig funktion att fylla. När ett ärende om handräckning är anhängigt hos överexekutor, kan den omständigheten alt byggnadslov har sökts i efterhand föranleda part att begära uppskov med avgörandet. Av stor betydelse blir då självfallet, vilken inställning sökanden - i regel bygg-' nadsnämnden - intar lill frägan, Överexekutor har enligl allmänna regler viss möjlighet alt bevilja uppskov. Har överexekutor meddelat handräckningsutslag och målel förts vidare till högre instans, finns redan inhibi-tionsmöjligheter enligl 218 5 utsökningslagen och enligt praxis som har utbildats i högsta domstolen. När ett lagakraftvunnet handräckningsulslag föreligger och byggnadsnämnden - eller i undantagsfall åklagaren - begär verkställighet, bordel inle komma i fråga alt kronofogdemyndigheten mot sökandens bestridande uppskjuter verkställigheten av det skälet att byggnadslov har sökts. Med sökandens medgivande kan verkställigheten utan vidare uppskjutas. Lagrådet förordar alltså att 14 5 andra stycket får utgå.

Prop. 1975/76:164 257

15 5

Innebörden i första stycket får anses vara att endast ägaren av den fastighet, byggnad eller anordning som är i fråga kan bli föremål för föreläggande av byggnadsnämnden Qfr 70 5 BS samt Lavin, Vilesföreläggandets adressat, 1975, s. 50 fO- Mot della har lagrådet ej något att erinra. Del innebär bl, a, alt byggnadsnämnden vid stadgandets tillämpning blir befriad från bevisfrågor av del slag som brukar förekomma i straffprocessen beiräffande gär-ningsmannaskap.

Om 13 5 ulformas enligl lagrådets förslag, kan hänvisningen i 15 5 första stycket avse hela 13 5-

1 andra stycket av 15 5 upptas en regel av innebörd alt ett av byggnadsnämnden meddelat föreläggande förfaller när det i efterhand inges ansökan om byggnadslov och sådant lov beviljas. Mol denna regel kan fiera erinringar göras. Till en böQan bör framhållas, alt regeln inte utsäger mer än vad som är självklart. Vidare ger regelns utformning anledning till frågan, om inte samma rätisföljd måsle inträda även när ansökningen har ingivits innan föreläggandel meddelades men byggnadslovet beviljas senare, t, ex. efter besvär över ett av byggnadsnämnden meddelat avslagsbeslul. Regeln att, i det angivna fallet, 7 och 8 55 gäller i tillämpliga delar måste slutligen ulgå, om bestämmelserna angående lilläggsavgift såsom lagrådet förordar får utgå ur förslagel. Hänvisningen till 7 och 8 55 bör för övrigt under alla omständigheter antingen utgå som onödig eller formuleras om sä att den direkt anger att tilläggsavgift kan påföras utan hinder av 8 5 punkt 3.

Lagrådet vill alltså förorda, i första hand alt 15 5 andra styckei får helt utgå och i andra hand att det omformuleras i de hänseenden som har berörts i del föregående.

1 15 5 bör tilläggas alt vad som där sägs om fastighetsägare skall äga motsvarande tillämpning i fråga om lomträttshavare (jfr 74 5 BS).

17 5

Reglerna om att förena förbud enligt 3 5 med vile bör som lagrådei lidigare har föreslagit fiyttas över till den paragrafen. Innehållet i 17 5 kommer, om detta genomförs, all ansluta sig enbart till bestämmelserna om förelägganden enligt 15 och 16 55. vilkel i och för sig får anses utgöra en vinst.

Enligt lagrådets uppfattning bör ett föreläggande av det slag som avses i 15 och 16 55 alllid förenas antingen med vite eller med föreskrift att, om föreläggandet ej efterkommes, ålgärden kan utföras genom byggnadsnämndens försorg på den försumliges bekostnad. Alt meddela föreläggande ulan alt sätta ut något äventyr innebär risk för onödig tidsutdräkt. Talan mol ett beslut om .sådant föreläggande kan komma att föras upp genom instanserna. Om del sedan, efter det att beslutet har vunnit laga kraft, blir fråga om att sätta ut ett äventyr, står man inför risken att även det nya

17 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 258

beslutet blir föremål för överklaganden. Lagrådei föreslår alliså en regel som innebär att föreläggande obligatoriskt skall vara förenat med äventyr,

I fråga om utdömande av vite kommer utan särskild föreskrift allmänna regler att gälla, t. ex. 18 5 lagen om införande av nya rättegångsbalken och 35 kap. 7 5 brottsbalken Qfr även NJA 1974 s. 243).

Frågan om verkställighet i fall när föreläggande med föreskrift om tvångs-utförande inte efterkommes kräver däremot särskild reglering, om man skall nå en tillfredsställande lösning. När byggnadsnämnden konstaterar att ett föreläggande inte har efterkommits, kan det finnas skäl att inte fullfölja föreläggandet. Ett sådant skäl kan vara att nämnden anser del lämpligare all i stället begära handräckning. Andra skäl kan vara all del har inkommit en ansökan om byggnadslov, som föranleder omprövning av ärendet, eller att det visar sig att föreläggandet har riktats mot fel person. Om nämnden finner all föreläggandet skall fullföljas, måste den uppenbarligen fatta ett särskilt beslut om verkställigheten och sättet för dess genomförande. Ett sådant beslul har åtskilligt gemensamt med domstols beslul om utdömande av vite. Ett speciellt problem som anmäler sig är kostnadsfrågan. Nämnden måste se till att det inte vid verkställigheten uppstår oskäliga kostnader som nämnden inte kan få ersatta av den försumlige. Vidare måste nämnden räkna med att verkställighetsbeslutet kan komma att särskilt överklagas, med dröjsmål som följd. Nämnden bör därför ha möjlighel att, när del finns skäl till det, förordna att verkställighetsbeslutet skall gälla utan hinder av att det inte äger laga kraft. När sädant förordnande har meddelats eller, i annat fall, verkslällighetsbeslutet har vunnit laga kraft, bör nämnden kunna fä biträde av kronofogdemyndigheten med verkställighelsbesluteis genomförande.

19 5

Enligt remissförslaget skall både föreläggande enligt 15 eller 16 5 och förbud enligt 3 5, som meddelats någon i egenskap av fastighetsägare, gälla mot ny ägare av fastigheten. Däremot skall utsatt vite inte gälla mol den nye ägaren. Som lagrådei har framhållil i anslulning till 3 5 innebär den föreslagna ordningen att överträdelse av förbud som inte har förenats med vite inte kan föranleda någon som helst rättslig sanktion. Vid sådant förhållande saknas anledning att låta förbud gälla mot ny ägare, när del därmed förenade vitet faller bort.

Bestämmelsen att föreläggande gäller mot ny ägare av fastigheten får enligt vad föredragande statsrådet anför betydande verkningar oaktat utsatt vite förfaller, 1 del sammanhanget uttalas, att förpliktelsen att handla i enlighet med föreläggandet inle kan rubbas vid prövningen av frågan om vite för den nye ägaren. Gällande svensk rätts ståndpunkt fär emellertid anses vara, att byggnadsnämnden när som helst kan självmant återkalla ellerändra ett sådant beslut som föreläggande enligl byggnadsförfatiningarna

Prop. 1975/76:164 259

och detta i synnerhet när nya omständigheter har inträffat (se t.ex, Westerberg, Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, s. 475 ff, SOU 1964:27 s. 478,Ragnemalmi Förvaltningsrättslig Tidskrift 1974 s, 68 fO. Att fastighet som föreläggandet avser har övergått till ny ägare är otvivelaktigt en omständighet, som kan föranleda t.ex. förlängning av tiden för fullgörandet av den förelagda åtgärden. Remissförslaget medför ingen ändring i byggnadsnämndens nu berörda befogenhet enligt gällande rätt. Skäl torde också saknas att göra någon ändring häri.

När byggnad ägs av annan än ägaren lill marken, kan dispositionen av marken vara grundad inte bara på upplåtelse av tomträtt eller annan nyttjanderätt utan även på upplåtelse av servitut eller annan motsvarande rättighet. Paragrafen torde böra avfattas så att den blir lillämplig i alla dessa fall. Vidare bör man räkna med att föreläggande kan ha riktats mot ägare lill anordning på annan tillhörig mark,

19 5 i det remitterade förslaget motsvaras av 20 5 ' lagrådets förslag till lagtext.

20-22 55

Del kan förekomma att byggnadsnämnd avslår en framställning om föreläggande för granne att ta bort eller ändra byggnad eller anordning. Ett sådant beslut måste betraktas som beslut i fråga om föreläggande men skall självfallet inte antecknas i fastighelsboken. Med hänsyn härtill bör skyldigheten att föranstalta om anteckning avse beslut alt meddela föreläggande. Denna skyldighet bör åvila vaQe myndighet och förvaltningsdomstol i instansordningen, som meddelar beslul av nämnda innebörd.

Återkallas föreläggande som antecknats enligt det sagda - vilket kan göras endast av byggnadsnämnden - bör del åligga nämnden all genast sända beslutet för anieckning. Beslut varigenom högre instans upphäver föreläggande lorde däremot böra antecknas först när det har vunnit laga kraft. Så länge upphävandet inte är definitivt torde anteckningen om föreläggandet böra stå kvar som varning. Del är också angeläget alt anteckningarna i fastighelsboken inte blir alltför omfattande och svåröverskådliga. Del bör ankomma på byggnadsnämnden att hälla reda på om beslut varigenom föreläggande upphävs vinner laga kraft och så snart nämnden fäll kännedom därom anmäla del lill inskrivningsmyndigheten. Detsamma bör gälla när föreläggande efterkommits eller förfallit.

Förevarande bestämmelser synes lämpligen kunna sammanföras i en paragraf De motsvaras av 21 5 i lagrådets förslag till lagtext, varav framgår att rubriken "Anteckning i fastighetsboken m. m." har fått utgå.

Prop. 1975/76:164 260

23 5

Som tidigare har framgått förordar lagrådet att reglema om tilläggsavgift skall utgå ur förslaget och att beslämmelserna om byggnadsavgift utformas så att avgiften påförs den som var ägare när överträdelsen begicks. Genomförs detta, finns inget behov av de i 23 5 föreslagna reglerna om återkravsrätl. Lagrådet föreslår alltså att även 23 5 skall ulgå.

Motiven lill lagrådets ändringsförslag i förevarande del har i huvudsak redovisats i den inledande översikten. Lagrådet anser sig emellertid här böra något närmare behandla reglerna om återkravsrätl i det remitterade förslagel.

Till en böQan bör då framhållas att de föreslagna reglerna är begränsade till fall dä egendomen har överlåtits och överlåtelsen har skett mot vederlag. Därmed utesluts viktigatyperav fång,somocksåmedförskyldighet förny ägare att betala byggnadsavgift och tilläggsavgift. Uteslutna är alltså de familje-rättsliga fången, d. v. s. de som grundas på giftorätt, arv eller testamente och fång som sker genom gåva. Vidare utesluts t, ex. förvärv som sker genom tillskott vid bildande av bolag, genom utskiftning av egendom vid upplösning av juridiska personer, genom uppdelning av jordsamfälligheter eller genom andra fastighelsbildningsåtgärder. Utanför faller också förvärv genom expropriation och liknande typer av tvångsinlösen, 1 ålskilliga av de nu berörda fallen kan den nye ägarens skyldighel att betala avgifter medföra komplikationer genom att den rubbar grunderna för vad som har avtalats eller bestämts på annat sätt. Någon möjlighet att genomföra en reglering om rätt för den nye ägaren alt fä gottgörelse av den som har utfört den olovliga byggnadsåtgärden står här knappast till buds.

De läng som enligt remissen omfattas av återkravsregeln blir väsentligen köp och byte. Regeln om överiåtelse som sker mot vederlag omfattar tydligen också förvärv på exekutiv auktion, ett fall då möjligheterna att få ut något av överlåtaren är särskilt begränsade.

Rättsförhållanden rörande köp och byte av fast egendom regleras nu i 4 kap. jordabalken. Beträffande lös egendom gäller i stället lagen om köp och byte av lös egendom. Att gripa in i det komplicerade civilrättsliga regelsystem som har sin grund i dessa lagar genom alt i en speciallag meddela särbestämmelser av det slag som nu föreslås måste under alla förhållanden inge betänkligheter. Det bör i vaQe fall inte ske utan mycket starka skäl och inte utan mycket noggranna undersökningar av de konsekvenser som det kan medföra i olika detaljer. Såvitt lagrådet kan finna brister det i båda dessa hänseenden.

Bestämmelsema i denna paragraf är avsedda att, för sådana fall då det olovligt byggda undanröjs efter det alt egendomen har överlåtits, åstad-

Prop. 1975/76:164 261

komma en lösning motsvarande den som enligt 23 5 skall inträda när en förvärvare blir ålagd att betala avgift. Den konfiiklsituation som man här vill reglera är emellertid inte ny; den kan föreligga även enligt gällande räll.

De i 24 5 föreslagna reglerna har samma tillämpningsområde och möler i stort sett samma betänkligheter som reglerna i 23 5- Särskilt mä framhållas all reglerna, såvitt gäller fast egendom, åtminstone i viss mån och på ett svårbedömbart sätl sammanfaller med stadgandena i 4 kap. 18 och 19 55 jordabalken.

Lagrådet, som anser att den föreliggande konfiiktsiluationen bör liksom hittills lösas med tillämpning av allmänna civilrättsliga regler och grundsatser, föreslår att 24 5 i det remitterade förslaget utgär.

25 5

Om biträde erfordras för att byggnadsnämnden eller dess personal skall fä behövligt tillträde till byggnad eller annan anläggning bör - i likhei med vad som vanligen gäller i motsvarande fall då fråga inte är om egentliga verkställighelsåtgärder - polismyndigheten och inte utmätningsmannen anlitas (se t. ex. 4 kap. 38 5 fastighetsbUdningslagen och 82 5 hälsovårdsstadgan). Paragrafen, som motsvaras av 22 5 i lagrådets förslag till lagtext, bör jämkas i enlighet härmed.

26 5

Lagrådets förslag att någon tilläggsavgift inte skall ingå i det nya systemet fär konsekvenser också för innehållet i 26 5- Genomförs den ordning som lagrådet förordar, kommer de i paragrafen upptagna reglerna att avse endast byggnadsavgifier och särskilda avgifter. Detta innebär ett nytt läge för frågoma om hur dessa avgifter skall fördelas mellan slalen och kommunen och hur de skall drivas in,

Enligl det remitterade förslaget skall byggnadsavgifterna tillfalla kommunen och de särskilda avgifterna staten, 1 remissprotokollet uttalar föredragande statsrådet sin anslutning till uppfattningen att avgifterna - då innefattande även tilläggsavgifterna - delvis kan ses som kompensation till samhället för de kostnader som del olovliga byggandet förorsakar och att della kan motivera alt en del av avgifterna tillfaller kommunen. Uttalandet synes närmast innebära att avgifterna över huvud taget bör fördelas mellan stat och kommun och inte helt tillfalla endera. Lagrådet saknar hållpunkter att bedöma hur en fördelning bör ske. Bäst överensstämmande med statsrådets uttalande synes egentligen vara att av vaQe avgifi - såviii nu är i fråga alltså byggnadsavgift och särskild avgifi - låta viss andel gå lill kommunen och återstoden lill staten. Ell specielll skäl för en sådan fördelning är att del därmed låter sig motiveras alt avgifterna får drivas

Prop. 1975/76:164 262

in i samma ordning som skatter. För avgiftssystemets effektivitet är det av stor belydelse att denna indrivningsordning står till buds även i fråga om den del av avgifterna som tillfaller kommunen.

Utan att ta ställning i fördelningsfrågan har lagrådei velat åskådliggöra, hur ett system med fördelning av vaQe avgift mellan kommunen och staten lämpligen kan utformas. Lagrådet har därför i sill förslag till lagtext skrivit in en regel att av byggnadsavgift och särskild avgift hälften skall tillfalla kommunen och återstoden staten. Regeln har i lagtextförslagei placerats i 9 5 tredje slycket, närmast efler bestämmelserna om indrivningsordningen,

27 5

Innan lagrådet går in på frågan om preskriptionsreglernas sakliga innehåll och närmare utformning, vill lagrådet ta upp frågan om var i lagen reglema bör ha sin plats. De beslämmelser som rör avgifterna och de som rör handräckning och föreläggande om rättelse har fördelats på olika avsnitt, Enligl lagrådets mening bör denna fördelning genomföras även beträffande preskriptionsbestämmelserna, Lagrådei föreslår därför, med beaktande av de ändringar i övrigt i det remitterade förslaget som har förordats i det föregående, att preskriptionsregler beträffande byggnadsavgift och särskild avgift tas upp i en paragraf för sig i avsnittet om sådana avgifter (se 10 5 lagtextbilagan) och att preskriptionsregler beträffande ansökan om handräckning och beslut om föreläggande att vidtaga rättelse las upp i en senare paragraf (se 19 5 lagtexlbilagan).

Vad gäller påförande av byggnadsavgift och tilläggsavgift skall enligt det remitterade förslaget gälla en preskriptionstid av tio år. Dessa avgifter riktar sig säsom inledningsvis påpekats primärt mot underlåtenheten all ansöka om byggnadslov. Beroende av omsländighelerna kan denna underlåtenhet i många fall vara att bedöma allvarligt, I andra fall åter, bl. a. om det som har vidtagits inte i övrigt möter några erinringar, torde underlåtenheten ofta kunna bedömas som en ordningsförseelse. Särskilt med hänsyn lill dessa senare fall är enligl lagrådets uppfallning tio år en alltför lång preskriptionstid. Framför allt gäller detta om avgifterna skall kunna tas ut av ny ägare. Lagrådet vill erinra om att i fråga om åtal för brott tioårig preskriptionstid gäller, när på brottet kan följa fängelse upp lill åtta år. Den av lagrådet föreslagna strafföeslämmelsen för särskilt allvarliga överträdelser av byggnadsförfattningarna medför en motsvarande preskriptionstid av fem år, 1 förevarande sammanhang är också av intresse de bestämmelser som gäller om förverkande av egendom på grund av brott, om lill följd av den brottsliges död eller annan orsak, exempelvis åtalspreskription, påföljd ej längre kan ådömas. Enligt 36 kap, 9 5 brottsbalken kan i sådant fall förverkande ske endast om stämning i mål därom delgivits inom fem år från det brottet begicks. Under hänvisning lill del anförda föreslår lagrådei alt preskriptionstiden för påförande av byggnadsavgift besiäms till fem år.

Prop. 1975/76:164 263

Samma tid bör gälla beträffande tilläggsavgiften, om förslaget rörande en sådan avgift skulle genomföras,

I fråga om särskild avgift skall enligt del remitterade förslaget gälla en preskriptionstid av tre år. Några tungt vägande invändningar mot en treårstid torde inte kunna anföras. Vissa överträdelser för vilka påföljden kommer att utgöras av särskild avgift kan dock vara jämförbara med överträdelser som kan föranleda byggnadiavgift. Detta talar för att preskriptionstiden också för den särskilda avgiften sätts till fem år, Lagrådei vill för sin del förorda en sådan lösning.

Enligt det remitterade förslagel skall preskriptionstiden räknas från det den olovliga åtgärden böQade eller, såvitt gäller särskild avgift, från det överträdelsen eller underiåtenheten böQade, Olovligt byggande och andra överträdelser kan emellertid komma att utsträckas över avsevärd tid. Förslaget kan under sådana förhållanden medföra att preskriptionstiden blir kortare än som faktiskt är motiverat. Med hänsyn härtill bör enligl lagrådets mening föreskrivas, att tiden skall räknas från del överträdelsen begicks, och med överträdelsen avses då, såsom förut sagts, även underlåtenhet. Detta innebär att tiden i princip inte böQar löpa så länge överträdelsen kan anses pågå. Det bör här tilläggas, att hur utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstiden än anges, det inte kan undvikas att vissa problem ibland uppkommer i tillämpningen. De principer som vid bedömning av preskriptionsfrågor har utbildats inom straffrätten bör kunna Qäna till ledning i nu ifrågavarande hänseende.

Preskription avbryts enligt det remitterade förslaget genom att fråga om påföljd för åtgärd tas upp vid sammanträde med byggnadsnämnden. Denna ordning kan jämföras med den som gäller inom straffrätten och som innebär alt preskriptionsavbrott sker genom all den misslänkle fär del av ålal för brottet. Hinder torde inte föreligga mot att införa ett liknande delgivningsförfarande på förevarande område. Den mot vilken byggnadsnämnden överväger att ingripa med en påföljd skulle därigenom på ett tillföriitligt sätl bli upplyst om det förfarande som inletts mot honom. Den ordning som det remitterade förslaget innehåller är emellertid i olika avseenden ändamålsenlig i ett administrativt förfarande. Del torde vanligen förhålla sig så att, när frågan om påföljd tas upp vid sammanträde med byggnadsnämnden, den som berörs redan har beretts tillfälle att yttra sig. Har han emellertid då ännu inte fått någol sådani tillfälle, kan det förutsättas att han utan dröjsmål underrättas om att fräga om att påföra honom avgift övervägs. På grund av det anförda anser sig lagrådet kunna lämna del remitterade förslaget i nu ifrågavarande hänseende utan erinran.

I remissen föreslås inga regler om verkslällighetspreskription beiräffande administrativ avgift som påförts nägon. Sådana regler torde dock i likhet med vad som gäller inle bara beträffande straffrättsliga påföljder utan vanligen också i fråga om skattskyldighet och liknande (se 71 5 uppbördslagen) böra meddelas. Lagrådet föreslår därför till komplettering av förslagel alt

Prop. 1975/76:164 264

som ell andra stycke i paragrafen om avgiftspreskriplion las upp en bestämmelse om alt åtgärd för indrivning av avgift ej lär vidtagas, sedan fem år har förfiutit från det beslutet om avgiften vann laga kraft.

Del remitterade förslagets beslämmelse om preskription av byggnadsnämndens möjlighet att genom ansökan om handräckning och beslut om föreläggande åstadkomma rättelse innebär en nyhet. Förslaget bör ses mot bakgrunden av att byggnadsnämnderna avses fä större möjligheter att vidtaga effektiva åtgärder för samma ändamål. Lagrådei har inte nägon erinran emot att en preskriplionsbestämmelse införs. Tio år fär också anses vara en för detta fall lämplig tid. I fråga om den närmare utformningen av bestämmelsen vill lagrådet i vad gäller utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstiden hänvisa till vad som i det föregående har anförts i anslutning till motsvarande regler beträffande påförande av avgift. Lagrådet föreslår i övrigt att avbrytande av preskription anknyts lill att byggnadsnämnden eller åklagaren ansöker om handräckning eller nämnden beslutar föreläggande.

28 och 29 55

Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om betalning och indrivning av avgifter. Lagrådets förslag all någon tilläggsavgift inte skall ingå i det nya systemet får, om det genomförs, till följd att bestämmelserna kommer att avse endasl byggnadsavgifter och särskilda avgifter. Vissa därmed sammanhängande problem har berörts vid 26 5- I det följande förutsätts all hur fördelningen av avgifterna mellan kommunen och slalen än regleras avgifterna i sin helhet får drivas in i samma ordning som skatter.

Av redovisningstekniska skäl lorde det vara lämpligasl, att betalning av avgifterna sker till länsstyrelsen och att denna lär föranstalta om indrivningen. Beslutet om påförande av avgift bör då sändas till länsslyrelsen. Delta lorde böra ske genast och inte först sedan beslutet har vunnit laga kraft.

Den i 29 5 andra stycket upptagna regeln om fördelning av influtna medel i ett vissl fall behövs inte, om tilläggsavgiften utgår.

Med de jämkningar som nu har berörts lorde innehållet i 28 och 29 55 i det remitterade förslaget lämpligen kunna sammanföras till en paragraf och placeras i anslutning till övriga bestämmelser om byggnadsavgift och särskild avgift. 1 lagrådets förslag lill lagtext återfinns föreskrifterna om betalning och indrivning i 9 5 första och andra styckena. Som förut nämnts har i tredje stycket samma paragraf skrivits in regeln om fördelning av avgifter mellan kommunen och staten.

Prop. 1975/76:164 265

31 5

Lagrådet har föreslagit, all 2 5 kompletteras med eit åläggande för byggnadsnämnden att lämna skriftligt besked huruvida i fråga om viss byggnad eller anordning har vidtagits åtgärd, som föranleder ingripande enligl lagen. Som framgår av vad lagrådet har anfört i anslutning till nämnda paragraf vill lagrådet inte förorda att någon rättsverkan av sådant besked regleras i lagen. Inte heller i övrigt får beskedet några direkla rättsverkningar. Innebär beskedet att anledning till ingripande inte föreligger, saknas givetvis grund föratt överklaga beslutet. Lämnas besked att anledning finns till ingripande, kommer det beskedet, om byggnadsnämnden inte ändrar uppfattning, att följas av beslut om ingripande. Eftersom detta beslut regelmässigt kan överklagas, bör talan inle kunna föras också mol beskedet, som ju inte tillagts någon prejudiciell betydelse.

Lagrådet finner alltså alt besked enligt den av lagrådet föreslagna bestämmelsen i 2 5 inte bör fä överklagas. Detta bör sägas ut i förevarande paragraf och bestämmelsen härom kan lämpligen anslutas till första styckei. Remissförslagets sista stycke av paragrafen innehåller en föreskrift, som inte har sin plats i lagen utan i instruktionerna för de handläggande myndigheterna och domstolarna. Lagrådet förordar därför att föreskriften ulgår. 1 lagrådels lagtextbilaga återfinns här avhandlade bestämmelser i 24 5-

Övergångsbestämmelserna

Den nya lagstiftningen kommer uppenbariigen att kräva ålskilliga förberedelser före ikraftträdandet. Förberedelsetiden torde bli alltför knapp, om lagen såsom föreslagits skall träda i kraft den 1 juli 1976, Lagrådet hemställer därför att ikraftträdandet skjuts upp till den I januari 1977,

Lagrådet har i princip inte någol att erinra mol de i remissprotokollet redovisade synpunkterna på den särskilda övergångsreglering söm bör till-lämpas. Beträffande utformningen av de i punkterna 2-5 föreslagna övergångsbestämmelserna vill lagrådei till en böQan påpeka,att byggnadsnämnds skyldighet enligt 2 5 att vid överträdelse ta upp fråga om ingripande inte bör såsom angivits i punkten 2 begränsas till nya överträdelser. En annan sak är att möjligheten att tillämpa avgiftspåföljd såvitt gäller äldre fall är utesluten. De i övrigi i punkten 2 och de i punkterna 3 och 4 föreslagna bestämmelserna synes vidare med fördel kunna föras samman och avsevärt förenklas. Sålunda torde endasl behöva föreskrivas, att skyldighet alt utge avgift enligl lagen inte far åläggas någon med anledning av överträdelse som har begåtts före ikraftträdandet. Av en så utformad övergångsregel bör med erforderlig tydlighet framgå, att inte någon av de olika i lagen meddelade bestämmelserna om avgift gäller annal än i del fallel att överträdelsen har skett efter ikraftträdandet. Har ett otillåtet förfarande påböQats före den tidpunkten men avslutats först senare, bör vad som äger rum efter ikraftträdandet kunna föranleda avgift, om del kan betrakias som en

Prop. 1975/76:164 266

överträdelse för sig. I detta avseende kan den av lagrådei nu förordade regleringen synas skilja sig i sakligl hänseende från det remitterade förslaget, som fäster avgörande vikt vid den tidpunkt då en otillåten åtgärd har påböQats, Det torde emellertid knappast ha varit avsetl, att avgiftsskyldighet över huvud tagel inle skall komma i fråga, om någon t. ex. före ikraftträdandet olovligen har påböQat en nybyggnad genom schaktningsarbete och han sedan lagen trätt i kraft fullföljer sina planer och uppför byggnaden. Beiräffande punkten 3 i det remitterade förslaget må särskilt påpekas, att med den av lagrådet förordade övergångsregeln någon särskild beslämmelse inte behövs beträffande 6 5 angående särskild avgift liksom ej heller beträffande det stadgande om straffavgift som lagrådet har föreslagit. Det är vidare all märka all såvitt gäller straff någon övergångsbestämmelse ej erfordras vid sidan av de allmänna straffrättsliga principer som har kommit till ullryck i 5 5 lagen om införande av brottsbalken och de övergångsregler som är avsedda att meddelas i anslutning lill de nu aktuella ändringama i BL och BS. Även om motsvarighet lill 23 och 24 55 i det remitterade förslaget skulle

- mot vad lagrådet har anfört därom - komma att tas upp i den nya lagen, behövs inte en övergångsbestämmelse sådan som den i punkt 4 föreslagna. Redan av allmänna civilrättsliga principer följer nämligen att bestämmelser av det slag som skrivits in i nämnda båda paragrafer inle blir tillämpliga på överlåtelser som har skett före ikraftträdandet, om inte en uttrycklig regel med annat innehåll meddelas. Härtill kommer alt sådant fall som avses i 23 5 inte kan - med den övergångsbestämmelse som i det remitterade förslaget har tagits upp i punkten 2 eller nyss har förordats av lagrådet

- uppkomma pågrund av överiåtelse som har skett före ikraftträdandet

Som har framhållits vid 12 5 fick 147 5 andra stycket BL ändrad lydelse genom lagen (1975:1321) om ändring i BL, Samtidigt meddelades en övergångsbestämmelse, som allQämt kan vara av betydelse. Ett övergångsslad-gande med samma sakliga innehåll erfordras i den nya lagen, eftersom där las upp en strafföeslämmelse med moisvarande innehåll som 147 5 andra stycket BL.

Förslaget till lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)

Lagrådet:

Den nya lydelsen av 147 5 bör anpassas efter den terminologi som används i den s, k. påföljdslagen. Lagrådet föreslår - under hänvisning till vad som har sagts om innebörden av påföljdsbegreppet och om rubriken till den lagen - att paragrafen får innehålla följande: "Bestämmelser om påföljder och ingripanden vid överträdelse av sådan föreskrift om byggande som har

Prop. 1975/76:164 267

meddelats i denna lag eller med stöd därav finnas i lagen (1976:000) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m,"

I fråga om ikraftträdandet gäller detsamma som har anförts beträffande påföljdslagen.

Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan (1959: 612)

Lagrådet:

Lagrådet har redan vid behandlingen av den s. k, påföljdslagen uttalat att en ändring i 7 5 BS bör genomföras och hemställer nu om en sådan ändring av första styckei andra punkten i paragrafen, all byggnadsnämndens dclegalionsmöjligheler anges ej omfatta befogenhet "all beslula om framställning eller yttrande lill regeringen, länsstyrelsen eller kommunfullmäktige, all sluiligl avgöra fråga om avgift enligl lagen (1976:000) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m,, att meddela föreläggande vid, vite utom i fall som avses i 3 5 nämnda lag eller föreläggande vid annal äventyr eller att slutligt avgöra ärende, som är av principiell innebörd eller eljest av större vikt",

55 5

Får rubriken till den särskilda påföljdslagen annan lydelse än som har föreslagils i remissen, inverkar della på utformningen av 1 mom, i denna paragraf

68 5

Vad som nyss har anförts angående ändringen i 147 5 BL har motsvarande tillämpning beträffande den föreslagna lydelsen av denna paragraf i BS, Rubriken närmast före paragrafen bör lyda "Om påföljder m, m,"

71 5

Den föreslagna ändringen i 2 mom. andra slyckel bör föranleda en jämkning även i Qärde slycket. Sålunda bör där anges att, om länsstyrelsens beslut innefattar prövning inte blott av fråga som avses i andra styckei eller i den paragraf i den s, k, påföljdslagen som gäller fullföljd av lalan Ulan även av fråga som enligl BL eller BS skall avgöras av regeringen, besvär över sådant beslul skall anföras hos kammarrätten.

I fråga om ikraftträdandet gäller detsamma som har anförts beträffande påföljdslagen.

Prop. 1975/76:164 268

Bilaga

Lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Inledande bestämmelser

1 5

Denna lag gäller vid överträdelse av sådan föreskrift om byggande som har meddelats i byggnadslagen (1947:385) eller byggnadsstadgan (1959:612) eller med stöd av någon av dessa författningar,

2 5

Det åligger byggnadsnämnden alt som ett led i inseendet över byggnadsverksamheten upptaga fråga om påföljd eller ingripande enligl denna lag till behandling, så> snart anledning förekommer att överträdelse som avses i I 5 har skett. När åtgärd, till vilken erfordrats byggnadslov enligt byggnadsstadgan (1959:612), har vidtagits ulan alt sådant lov föreligger, skall nämnden vara verksam för all del ulförda undanröjes eller pä annal sätl rättas, om ej byggnadslov lill ålgärden meddelas i efterhand.

Förbud all jörtsäiia byggnadsarbele

3 5

Slrider påböQal byggnadsarbete uppenbarligen mot byggnadsstadgan (1959:612) eller mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller ul-omplansbeslänimelser, far byggnadsnämnden med föreläggande av vite förbjuda att arbetet fortsattes. Gäller enligl byggnadslagen (1947:385) eller enligl föreskrift som har meddelats med siöd av lagen förbud all företaga nybyggnad eller att riva byggnad, fär byggnadsnämnden föreskriva vite för den som genom att fortsätta byggnadsarbele underiäier alt ställa sig sådani förbud till efterrättelse.

Är det uppenbart alt byggnadsarbele äventyrar byggnadens eller närliggande byggnads hålllästhet eller medför lära för människors liv eller hälsa, skall nämnden vid vite förbjuda all arbelel fortsattes, även om förutsättning som anges i första slyckel ej föreligger.

Beslul enligt denna paragraf länder omedelbart till efterrättelse.

Prop. 1975/76:164 269

Byggnadsavgifl och särskild avgift

4 5

Vidtages ålgärd, till vilken erfordras byggnadslov, utan all sådani lov föreligger, skall byggnadsavgift ulgå.

Byggnadsavgift bestämmes lill belopp moisvarande fyra gånger den avgift som enligl taxa, faslställd med stöd av 8 5 byggnadsstadgan (1959:612), skulle ha eriagts om byggnadslov till en motsvarande ålgärd hade meddelais, dock lill minsl 500 kronor. Vid bestämmande av byggnadsavgift på grundval av taxa skall hänsyn ej lagas lill sådan höjning eller sänkning av normalbeloppet som enligt taxan föranledes av omständigheterna i del särskilda fallet och ej heller lill belopp som belöper på tillhandahållande av nybyggnadskarta, utslakning eller lägeskonlroll av byggnad eller annan mätnings-teknisk ålgärd eller på framställning av folonegaliv eller bildkort.

Byggnadsavgift ulgår ej om

1, det utförda har rättats innan beslul lättas om byggnadsavgift eller ingripande enligl denna lag,

2, byggnadslov lill det utförda har, på grund av ansökan som gjorts före åtgärden, meddelats innan beslut om byggnadsavgift fattas, eller

3, ålgärden innebär rivning av byggnad och rivningen har varit nödvändig för att avväQa eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller företagits därför all byggnaden till väsentlig del hade skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse,

6 5

Särskild avgift ulgår, om i annal fall än som avses i 4 5, överträdelse sker genom att någon

1, vidtager ålgärd i strid mot förbud som har meddelats i byggnadslagen (1947:385) eller med stöd av denna och som ej har förenats med vile,

2, underlåter att ställa sig lill efterrättelse vad i byggnadsstadgan (1959:612) är föreskrivet om rätt all vidtaga åtgärd som angives i stadgan, eller

3, underiåter att fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrives i byggnadsstadgan eller att vid utförande av arbete följa fastställda ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade föreskrifter.

Särskild avgift bestämmes lill minsl 200 och högsl 500 kronor. Är överträdelsen ringa, behöver avgift ej påföras.

Prop. 1975/76:164 270

7 5

Fråga om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnämnden.

Byggnadsavgift påföres den som när överträdelsen begicks var ägare av den byggnad elleranordningsom den olovliga åtgärden avsåg. Särskild avgift påföres den som begick överträdelsen.

Är två eller fiera belalningsskyldiga för samma avgift, svarar de solidariskt för denna.

Om särskilda skäl föreligger, får länsslyrelsen nedsätta ellerefterge byggnadsavgift eller särskild avgift, som byggnadsnämnden har beslutat. Fråga härom prövas efter besvär enligt 24 5 över nämndens beslut.

9 5

Beslut varigenom någon påföres byggnadsavgifl eller särskild avgift skall genasi sändas lill länsstyrelsen. Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från del beslutet vann laga krafl. Erinran om detta skall tagas. in i beslutet.

Betalas ej avgiften inom den lid som anges i försia styckei, får avgiften jämte restavgift, beräknad enligt 58 5 I mom, uppbördslagen (1953:272), indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skall.

Av byggnadsavgift och särskild avgift tillfaller hälften kommunen och återstoden slalen.

10 5

Har fråga otn påföljd för överträdelse, som avses i 4 eller 6 5, ej upptagils vid sammanträde med byggnadsnämnden inom fem år från det överträdelsen begicks, får byggnadsavgift eller särskild avgift ej påföras,

Ålgärd för indrivning av byggnadsavgift eller särskild avgift fårej vidtagas, sedan fem år har förfiuiii från det beslutet om avgiften vann laga kraft.

Siraff och sirqljävgi/i II 5'

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet vidtager åtgärd, till vilken erfordras byggnadslov, ulan att sådant lov föreligger dömes, om gärningen

' Ledamöierna Gyllensvärd, Nordlund och Ulveson föreslår au lill paragrafen fogas eu tredje stycke av följande lydelse: Allmänt åtal för gärning som avses i första stycket får väckas endasl efter anmälan av byggnadsnämnden.

Prop. 1975/76:164 271

innebar kränkning av mera betydande allmänt intresse, lill böter eller fängelse i högsl ivå år.

Till böler eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. påböQar verksamhel, vilken enligl 136 a 5 andra styckei byggnadslagen (1947:385) skall prövas av regeringen, utan att regeringen har meddelat tillstånd till verksamheten eller medgivit undantag från prövningsskyldigheten,

2. påböQar. utvidgar eller fortsätter verksamhel utan tillstånd av regeringen, sedan regeringen med stöd av samma paragraf fiärde eller femte stycket har beslutat pröva verksamheien, eller

3. åsidosätter villkor eller föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av nämnda paragraf, så att allmän eller enskild räll kan kränkas,

12 5'

Innefattar brott som avses 1115 första stycket

1, uppförande av helt ny byggnad,

2, lill- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad, eller

3, inredande eller ianspråkiagande av byggnad eller del därav för väsentligen annal ändamål än del till vilket byggnaden förut har varil använd eller enligt byggnadslov får användas,

skall rätten på talan av allmän åklagare döma gärningsmannen, den i vars ställe denne var eller den som har beretts vinning genom brottet att beiala straffavgift med belopp, moisvarande 500 kronor för vaQe kvadratmeter våningsyta som gärningen har omfailal. Har rättelse skell eller föreligger eljest särskilda skäl, får avgiften bestämmas lill lägre belopp eller hell efterges.

Angående straffavgift skall i övrigt vad som är stadgat om förverkande av egendoms värde på grund av brott äga motsvarande tillämpning.

' Ledamöierna Gyllensvärd. Nordlund och Ulveson föreslår ati till paragrafen fogas eu tredje siycke av följande lydelse: Talan om ädpmande av straffavgift utan samband med ålal får väckas endasl om byggnadsnämnden har anmäll gärningen lill åtal eller begäri all lalan anslälles.

Prop. 1975/76:164 272

Ingripanden lör att åstadkomma rättelse

13 5

Har åtgärd, till vilken erfordrats byggnadslov, vidtagits ulan sådant lov, kan överexekutor meddela handräckning föratt det utförda skall undanröjas eller på annat sätt rättas. Delsamma gäller, om åtgärd beträffande fastighet, byggnad eller anordning eljest har vidtagits i strid mot förbud eller annan föreskrift som har meddelats i byggnadslagen (1947:385) eller byggnadsstadgan (1959:612) eller med stöd av någon av dessa författningar,

1 frågaom handräckning enligl denna paragraf gäller samma beslämmelser som för handräckning enligt 191 5 utsökningslagen (1877:31 s. 1),

14 5

Ansökan om handräckning får göras av byggnadsnämnden och, i fall när ansvar enligl II 5 kommer i fråga, av allmän åklagare.

1 fall som avses i 13 5 kan byggnadsnämnden, i slällel för all ansöka om handräckning, förelägga ägaren av den faslighet, byggnad eller anordning som är i fråga att inom viss lid rätta det utförda. Efterkommes ej sådant föreläggande, slår del byggnadsnämnden fritt alt begära handräckning.

Vad i första styckei sägs om ägare av fastighet äger motsvarande till-lämpning i fråga om lomträttshavare.

Underlåter någon all utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd som åligger honom enligl byggnadsstadgan (1959:612) eller enligl beslut som har meddelats med stöd av stadgan, kan byggnadsnämnden förelägga honom all inom viss tid vidlaga ålgärden.

17 5

Föreläggande som meddelas enligl 15 eller 16 5 skall förenas med vile eller med föreskrift all, om föreläggandel ej efterkommes, ålgärden kan utföras genom byggnadsnämndens försorg på den försumliges bekostnad.

Efterkommes ej föreläggande med föreskrift om utförande genom byggnadsnämndens försorg, skall nämnden, när ej omsländighelerna föranleder annat, besluta att åtgärden skall utföras och hur det skall ske. Därvid skall tillses att oskälig kostnad ej uppstår. När skäl är därtill, får i verk-siällighelsbeslulei förordnas, att beslutet skall gälla utan hinder av alt det

Prop. 1975/76:164 273

icke äger laga kraft.

Kronofogdemyndigheten skall lämna del biträde som behövs för verkställigheten.

18 5

Har åtgärd, lill vilken erfordrats byggnadslov, vidtagits ulan sådani lov men framsiår del som sannolikl alt lov kan meddelas lill ålgärden, skall byggnadsnämnden innan handräckning begäres eller föreläggande meddelas bereda ägaren tillfälle att inom viss tid ansöka om byggnadslov.

Inkommer ej ansökan inom föreskriven tid, får byggnadsnämnden ulan hinder av au ansökan ej gjorts pröva frågan om byggnadslov till ålgärden. Nämnden far därvid på ägarens bekostnad låta upprätta de ritningar och beskrivningar saml förelaga de åtgärder i övrigt som är nödvändiga för prövningen av ärendel.

19 5

Sedan tio år har förfiutit från det åtgärd som avses i 13 5 vidtogs, fär ej byggnadsnämnden eller åklagare ansöka om handräckning eller nämnden besluta föreläggande enligt 15 5-

Verkan av föreläggande i vissa fall m. m. 20 5

Har föreläggande enligl 15 eller 16 5 meddelats någon i egenskap av ägare lill viss fastighet och övergår fastigheten till ny ägare, gäller föreläggandet i stället mot denne. Utsatt vite gäller dock ej mot den nye ägaren, men byggnadsnämnden fär utsätta vile för denne,

Försia Slycket äger motsvarande tillämpning när föreläggande har meddelats någon i egenskap av lomträttshavare eller ägare av byggnad eller anordning, som tillhör annan än ägaren av marken.

Myndighei som meddelar föreläggande enligt 15 eller 16 5 skall genasi sända sill beslul lill inskrivningsmyndigheten för anieckning i fastighetsboken eller lomträttsboken.

Återkallas föreläggande som antecknats enligl första slycket, skall byggnadsnämnden genasi anmäla del för moisvarande anieckning. Har anlecknal föreläggande upphävis genom lagakraftvunnei beslul, efterkommiis eller förfallil, skall byggnadsnämnden, så snart nämnden har fån vetskap härom, anmäla lorhållandet till inskrivningsmyndigheten för anieckning.

18 Riksdagen 1976. I saml. nr 164

Prop. 1975/76:164 274

Gör ej byggnadsnämnden anmälan i fall som avses i andra stycket, skall länsstyrelsen på ansökan av någon vars rätt beröres därav göra sådan anmälan.

Särskilda bestämmelser

22 5

Byggnadsnämnden eller befattningshavare hos nämnden har rätt all lä tillträde lill fastighet, byggnad eller annan anläggning i den mån det är nödvändigt för alt genom besiktning förbereda prövning av fråga enligt denna lag. Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för att lilllrädesrälien skall kunna utövas.

23 5

Vite som har förelagts med stöd av denna lag lär ej förvandlas.

Talan mol byggnadsnämnds beslul enligl denna lag föres hos länsslyrelsen genom besvär. Mot beslul om besked enligl 2 5 andra slyckel får lalan ej föras.

Talan mol länsstyrelsens beslut i besvärsmål enligl försia slycket samt i ärende som avses i 21 5 tredje slycket föres hos kammarrätten genom besvär.

25 5

Den som innehar egendom på grund av lestamenlariskt förordnande utan att äganderätten tillkommer någon anses vid tillämpning av 7 5 andra slycket saml 15 och 18 JJ

Övergångsbesiäminelser

1, Denna lag träder i kraft den 1 januari 1977,

2, Avgift enligt lagen lär ej åläggas någon med anledning av överträdelse som har begåtts före ikraftträdandet,

3, Beslämmelserna i 11 5 andra styckei äger ej tillämpning på sådan ökning av förbrukningen av iräfiberråvara .som sker för alt möjliggöra produktion som föreden I januari 1976 har tillåtits enligt 136 a 5 byggnadslagen (1947:385) i dess intill sagda dag gällande lydelse.

4, Den som innehar egendom under ständig besittningsrätt eller fidei-koniissrätl skall vid tillämpning av 7 5 andra stycket samt 15 och 18 55 anses som egendomens ägare.

Prop. 1975/76:164 275

Utdrag
BOSTADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1976-03-11

Närvarande: Statsministern Palme, ordförande, och statsråden Sträng, Andersson, Holmqvist, Aspling, Lundkvist, Geijer, Bengtsson, Norling, Lid-bom, Carlsson, Gustafsson, Zachrisson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson.

Föredragande: statsrådet Carisson

Proposition med förslag till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag till

1. lag om påföljder vid olovligt byggande m.m.,

2. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

3. lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612).

Föredraganden redogör för lagrådets yttrande

1 Allmänna synpunkter

1.1 Val av påföljdssystem

Lagrådet har av naturiiga skäl ägnat särskilt intresse åt den del av det remitterade förslagel som innebär att nu gällande strafföestämmelser i BL och BS ersätts med ett system av administrativa avgifter. Som lagrådet anför utgör förslaget i den delen en nydaning inte bara i förhållande till nuvarande ordning på byggnadslagstiftningens område. Förslaget skiljer sig på olika sätt även från de lösningar med sanktionsavgifter som hittills har tillämpats. Den del av lagrådets yttrande där avgiftsfrägan behandlas innehåller både resonemang av principiell natur och synpunkter som har direkl avseende på det remitterade förslaget. De principiella synpunkterna har kommit till uttryck framför allt i ett avsnitt rörande frågan om lämpligheten av ett avgiftssystem. Jag avser inte att närmare gå in på vad som anförs där. En fråga vill jag emellertid kommentera närmare. Det gäller lagrådels uttalanden angående påföljder för den grövre brottslighet som förekommer på byggnadslagstiftningens område. Enligt lagrådet kan del inle anses tillräckligt att här tillämpa endast administrativa avgifter, inte ens om avgifterna

'Beslut om lagrådsremiss fattat den II december 1975.

Prop. 1975/76:164 276

i vissa fall uppgår till myckel höga belopp. Alt behandla kvalificerade lagöverträdelser pä angivei sätt måste enligt lagrådet te sig stötande och kan få menliga konsekvenser, när det gäller att i den allmänna uppfattningen inskärpa betydelsen av att byggnadsförfattningarna efterievs.

Lagrådets uttalande kan inte tolkas på annat sätt än att straff är den enda tänkbara påföljden i de avsedda fallen. I konsekvens härmed föreslår lagrådet att i påföljdslagen skall införas straff och möjlighet att i vissa fall dessutom la ut en straffavgift. Straff och straffavgift skall kunna dömas ut endast om någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet vidtar åtgärd, till vilken fordras byggnadslov, utan sådant lov och gärningen innebär kränkning av mera betydande allmänt intresse,

I lagrådets yttrande saknas uttalanden om den närmare innebörden i kravet att mera betydande allmänt intresse skall ha blivit kränkt. Så mycket torde emellertid vara klart alt det när sådan kränkning föreligger inte kan komma i fråga att i efterhand meddela byggnadslov till åtgärden. Straff och straffavgift enligt lagrådets förslag skulle således kunna bli aktuella endast i fall då det olovligt byggda skall undanröjas.

Straffmaximum enligt den föreslagna bestämmelsen är fängelse i två år. Det är alltså fräga om en väsentlig skärpning i förhållande till gällande bestämmelser, som föreskriver fängelse i högst sex månader, när omsländighelerna är synneriigen försvårande. Den föreslagna straffskalan har enligt lagrådet bestämls med tanke på att endast kvalificerade fall omfattas av bestämmelsen och att det någon gång kan förekomma mycket grova överträdelser. Lagrådet antar att böter dock blir del straff som vanligen kommer att tillämpas. Den föreslagna straffavgiften skall kunna dömas ut endast vid vissa former av olovligt byggande. 1 fråga om urvalet av åtgärder som skall kunna föranleda straffavgift ansluter förslagel tämligen väl till det remitterade förslaget om tilläggsavgift. Detsamma kan sägas beträffande grunderna för stralTavgiftens beräkning. När straff och straffavgift bestämmes skall hänsyn tas till vad som i övrigt kan drabba gärningsmannen. Att det olovligt byggda blir undanröjt är enligt lagrådet en omständighet som därvid bör beaklas.

Som jag förut har anfört är det knappast tänkbart all bestämmelserna om straff och slraffavgift skulle bli tillämpliga i andra fall än sådana därdet olovligt byggda är helt oacceptabelt och måste rivas. Med hänsyn härtill och lill vad lagrådei anförom straffmälningen och principerna föravgifiens bestämmande måsle påföljden i dessa fall nästan undantagslöst bli böter.eventuellt i förening med en reducerad straffavgift. Mot den bakgrunden harjag svårt att förstå lagrådets skarpa kritik mot administrativa avgifter som påföljd vid grövre överträdelser av byggnadsförfattningarna. Det kan enligt min uppfattning starkt sättas i fråga om lagrådets förslag effektivare än förslaget enligl remissen skulle i den allmänna uppfattningen inskärpa betydelsen av alt byggnadsförfattningarna efterlevs. Jag är därför inle beredd att ansluta mig lill lagrådets förslag att straff skall förekomma i vissa fall av olovligt byggande. De av lagrådet framförda synpunktema på avgiftssystemels utformning lar jag upp i del följande.

Prop. 1975/76:164 277

1.2 De föreslagna avgifterna

Lagrådei har ingen erinran i slorl mol förslagen om byggnadsavgifl och särskild avgift. Jag återkom mer til I lagrådets synpunkter på vissa detaljer i dessa förslag i samband med behandlingen av lagtexten.

När del däremoi gäller tilläggsavgiften föreslår lagrådei all den skall ulgå ur det nya sanktionssysiemet och ersättas av de bestämmelser om straff och straffavgift som jag nyss har berört, Uigrådet framhåller bl, a, att till-läggsavgift kommer alt drabba i huvudsak bara sådani byggande som vid prövning i efterhand anses kunna godtas. Överträdelsen innebär enligl lagrådet i dessa fall många gånger endasl den ordningslorseelsen all den byggande inte på förhand har försäkrat sig om byggnadslov lill en fullt acceptabel byggnadsåtgärd. Tilläggsavgiften står enligt lagrådet i dessa fall inte i rimligt förhållande till den underiåtenhet som den byggande har gjort sig skyldig till.

De föreslagna bestämmelserna om tilläggsavgift omfallar olovligt byggande som beslår i alt

• helt ny byggnad uppförs,

• befintlig byggnad lill- eller päbyggs,

• byggnad hell eller delvis inreds lill väsentligen annal ändamål än del lill vilket byggnaden förut har varit använd,

O byggnad helt eller delvis tas i anspråk för väsentligen annat ändamål än del till vilket byggnaden förut har varil använd eller som finns angivet på godkänd ritning eller

• byggnad rivs,

1 fråga om de angivna fallen av olovligt byggande innebär sanktions-systemet - förenklat uttryckt -all det olovligt byggda antingen skall undanröjas eller, om del kan godtas vid en prövning i efterhand, lar behållas mot tilläggsavgift, 1 båda dessa situationer kan den olovliga ålgärden således föranleda en ekonomisk påföljd, i det ena fallet alt det olovligt ulförda rättas och i det andra att tilläggsavgift tas ut. I båda fallen skall dessulom byggnadsavgift utgå.

Tilläggsavgiften har reserverats för sådana former av olovligt byggande som det är särskill angeläget att motverka. Olovligt byggande kan, som lagrådet anför, många gånger betecknas som ordningsförseelser. När det gäller byggande som omfattas av de föreslagna bestämmelsema om lill-läggsavgift kan man enligt min mening emellertid sällan tala om ordningsförseelser, 1 dessa läll lorde man i de allra flesia fallen kunna ulgå från alt den som ulförden olovliga ålgärden är medveten om alt det krävs byggnadslov. Även el lerannan orsak väljer han dock att utföra åtgärden ulan lov. Givelvis finns det bland dessa läll också sådana där omsländighelerna gör all det skulle förefalla stötande au ta ut tilläggsavgift, Enligl förslaget kan då eftergift eller nedsättning av avgiften komma i fråga,

19 Riksdagen 1976. I saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 278

Del kan visserligen göras gällande all någol behov a v lilläggsavgift inle finns, eftersom byggnadsnämnden är formelli oförhindrad all beslula om undanröjande av det ullorda,om del är av sådan beskaffenhet att det inte skulle ha godtagils vid en förhandsprövning. Utgångspunkten för byggnadsnämndens prövning i efterhand skall jusom jag haranfört vid remissen i princip vara densamma som om ålgärden inte hade utförts. Som lagrådet framhåller kan ålgärden emellertid i vissa fall vara sådan att den inle skulle ha godkänts vid en förhandsprövningmenattdel vid en prövning i efterhand av olika skäl visar sig inle lämpligen böra komma i fråga alt beslula om undanröjande,

Sanktionssysiemet måste givetvis ha en sådan uppbyggnad att situationer som de nu angivna motverkas. 1 fiertalet fall torde den effekten komma att uppnås med hjälp av byggnadsavgiften. När del däremoi gäller de kvalificerade former av olovligt byggande som omfattas av förslaget om till-läggsavgift krävs en mera kännbar reaktion. Del är här många gånger fråga om åtgärder som drar belydande kostnader och där byggnadsavgiften är ringa i förhållande till de totala kostnaderna. Det är knappast troligt att den som är beredd att ta risken att det byggda blir undanröjt avhåller sig från byggandet av den anledningen att han kan drabbas av byggnadsavgift.

Enligt del remitterade förslagel skall lilläggsavgift inte utgå om det olovligt utförda måste undanröjas. 1 dessa fall drabbas den byggande ofta av en kännbar ekonomisk förlust som lillsammans med byggnadsavgiften i allmänhet ulgör en tillräcklig sanktion. Som lagrådei påpekar behöver emellertid undanröjandet inle alllid innebära någon särskill kännbar reaktion. Så är fallet t.ex, när den byggande har haft betydande ekonomisk fördel av sitt olagliga förfarande men vid den tidpunkt när en rättelse blir aktuell inte har så stort intresse av all fortsättningsvis kunna utnyttja vad han utan tillstånd har genomfört eller av annan orsak inte drabbas särskilt hårt av en rättelseåtgärd. Denna situation kan föreligga t, ex, när byggnad har tagits i anspråk för otillåtet ändamål. I dessa fall färdet remitterade förslaget oiillfredsslällande konsekvenser. Jag anserdet därför nödvändigt att förslagel kompletteras med regler som gördel möjligt all i vissa fall la ul avgift även närden olovliga ålgärden undanröjs.

Som lagrådei framhåller kan en avgift i nu avsedda fall inle beslämmas schablonmässigt. Det måsle ske med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall. Avgörande för frågan om tilläggsavgift skall utgå bör normall vara de ekonomiska konsekvenser som undanröjandet har inneburit. Har den mot vilken kravei på avgift riktas inte alls haft något men av undanröjandet eller har han drabbats i endast obetydlig utsträckning av detta, torde lilläggsavgift i allmänhel böra ulgå med fullt belopp, dvs, 500 kr/m. Har undanröjandet för hans del däremoi inneburit t, ex. alt en ny byggnad eller en lill- eller påbyggnad på en befintlig byggnad har rivits, lorde detta normalt ulgöra en så kraftig sanktion alt det kan vara befogat alt avstå

från all påföra lilläggsavgift.

Faslslällande av lilläggsavgift i fall som de nu avsedda måsle få belydande

skönsmässiga inslag. Somjag har framhållit vid remissen bordet inle läggas på

Prop. 1975/76:164 279

en politiskt sammansatt nämnd som byggnadsnämnden att på skönsmässiga grunder ålägga enskilda att betala avgifter av så betydande storlek som det kan bli frågaom när lilläggsavgift skall ulgå. Om man på sätl somjag nu har förordat öppnar möjlighet att ta ut tilläggsavgift också i de fall då det olovligt byggda måste undanröjas, är del därför nödvändigt att lägga prövningen på annan myndighet än byggnadsnämnden , För en sådan ordning talar också den omständigheten att det i dessa fall bör finnas möjlighet all föra bevisning angående de ekonomiska konsekvenserna av undanröjandet. All prövningen i de nu avsedda fallen bör läggas på annan myndighet än byggnadsnämnden medför givetvis att samma myndighet måstefå till uppgift alt pröva frågan om lilläggsavgift också i de övriga fall då bestämmelserna härom blir tillämpliga. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört är del enligt min mening naturiigt alt prövningen av frågan om tilläggsavgift läggs på allmän domstol. Uppgiften all föra lalan om tilläggsavgift bör lämpligen läggas på allmän åklagare. En förutsättning för sådan talan bör vara att byggnadsnämnden gör framställning hos åklagaren all talan skall väckas.

En ordning som den nu föreslagna måsle enligl min mening innebära betydande förbättringar i förhållande lill det remitterade förslaget. Det beror givetvis i första hand pä att del blir möjligt att la ut tilläggsavgift också när det olovligt byggda måste undanröjas. En annan förbättring, som följer av att prövningen läggs på allmän domstol, är att de i domstolsprocessen förekommande säkerhetsåtgärderna kvarstad och skingringsförbud kan utnytQas, Jag delar nämligen lagrådets uppfattning all avsaknaden av denna möjlighet i det remitterade förslaget var en brist med tanke på risken att den som åläggs att betala tilläggsavgift genom transaktioner av olika slag försöker dra sig undan betalningen. Även för byggnadsnämndens del måste de föreslagna ändringarna innebära fördelar. Initiativet i påföljdsfrågorna kommer nämligen alt ligga kvar hos nämnden, som emellertid befrias från det sannolikt inte obetydliga arbete som är förenat med prövningen av frågan om tilläggsavgift skall ulgä i det enskilda fallel. Jag återkommer i det följande till de beslämmelser som blir nödvändiga med anledning av de föreslagna ändringarna,

I nu berörda frågor harjag samrått med chefen för justitiedepartementet.

1.3 Valet av subjekt för byggnads- och tilläggsavgifterna

Enligt det remitterade förslaget skall den som vid tiden för avgifisprövningen är ägare av den fastighet, byggnad eller anordning som berörs av en olovlig byggnadsåtgärd alltid påföras de byggnads- och tilläggsavgifter som kommer i fråga. Förslaget innebär således att avgiftsskyldigheten kan drabba annan än den som har gjort sig skyldig lill den överträdelse det är fråga om. Delta att avgiften kan drabba någon som inte har utfört eller haft något som helst att skaffa med den olovliga byggnadsåtgärden eller haft möjlighet att avväQa den olaglighet som förekommit innebär enligt lagrådet en betänklig nyhet på sankiionsområdel och kan svåriigen accepteras.

Prop. 1975/76:164 280

Lagrådei diskuterar ingående förslagel i denna del och framhåller därvid bl, a. att förslagel lorde ge upphov till svåriösta problem med tanke på villkorliga överlåtelser, beiräffande vilka del vid liden för avgiftsskyldighetens bestämmande inte kan avgöras om en slutlig överlåtelse har kommit till stånd. Enligt lagrådei måste vidare del fallel uppmärksammas att efter avgiftens fastställande överlåtelsen går åter eller förklaras ogiltig. Lagrådet föreslår den ändringen i förslaget att avgifterna påförs den som var ägare vid liden för den olovliga åtgärdens vidtagande. Man kan enligl lagrådet utgå från att del är han som i nästan alla fall ligger bakom åtgärden, men även om så någon gång inte skulle vara förhållandel, fär del likväl anses befogat all låta honom bära ansvar för vad som har utförts beträffande egendomen.

Den ändring lagrådet föreslår lorde, ulan all sanktionssysleniets elTek-livitel ävenlyras, i alll väsenlligi undanröja de problem som det remitterade förslaget kan ge upphov till. Jag kan därför ansluta mig till lagrådets förslag i denna del.

Tilläggsavgift skall enligl vad jag nyss har föreslagit påföras av allmän domstol på lalan av allmän åklagare, Della skapar förutsättning för att ha en vidare personkrets som subjekt för avgiften än när del gäller byggnadsavgift. Till all böQa med bör kravet på avgift kunna riktas mol den som var ägare av byggnaden när överträdelsen begicks. Som lagrådet anför kan nian ulgå från all det är han som i nästan alla fall ligger bakom ålgärden. Vid remissen framhöll jag bl, a, alt det torde vara möjligt för betalningsskyldig ägare alt kräva åter av hyresgäst vad han har blivit ålagd all betala pågrund av dennes överträdelse. Då nu domstol skall vara beslutsmyndighei bör del öppnas möjlighet att ålägga betalningsskyldighet direkt för den som faktiskt har begått överträdelsen. Som lagrådet påpekar kan emellertid situationen ofta vara sådan att den som lär fördel av överträdelsen inte är gärningsmannen utan någon i vars ställe denne är. Detta är fallel t.ex, när överträdelsen begås av en ställföreträdare för ett aktiebolag eller för annan juridisk person. Krav på tilläggsavgift bör på grund härav kunna riktas också mol den i vars ställe gärningsmannen var. 1 vissa fall kan siluaiionen vara den alt fördelen av överträdelsen tillfaller någon annan än de nu angivna subjekten, 1 likhei med lagrådet anserjag att tilläggsavgift därför bör kunna påföras också den som över huvud lägel har haft vinning genom överträdelsen.

När del gäller all i del enskilda fallel bestämma mol vem lalan om lill-läggsavgift skall väckas bör-i huvudsaklig överensslämmelse med lagrådets förslag om slraffavgift - vinningsmomentel vara avgörande. Jag anser således alt talan i försia hand bör väckas mot den som har beretts vinning genom överträdelsen. Om inte annal framgår av uiredningen, får man förutsätla att den som var ägare när överträdelsen begicks har haft vinning. I vissa läll kan det inträffa att överträdelsen har medfört vinning för fiera. Det bör då vara möjligt att väcka talan mot alla dessa. Fördelningen av be-

Prop. 1975/76:164 281

lalningsskyldighelen mellan dem som kan påföras avgift bör i princip göras med hänsyn lill storleken av den vinning som var och en av dem har haft.

Vad jag nu har föreslagit medför alt talan om tilläggsavgift kan komma att väckas mot annan än den som påförs byggnadsavgift för överträdelsen, I del helt övervägande antalet läll kommer emellertid byggnadsavgift och tilläggsavgift att påföras samma person, dvs. den som var ägare av byggnaden när överträdelsen begicks. De fiill då del kan vara befogal au helt eller lill viss del rikta kravet på lilläggsavgift mol annan än ägaren torde huvudsakligen bli sådana där åtgärden har vidtagits av en nyttjanderättshavare, t. ex. när en bostadslägenhet har lagils i anspråk för eller inretts till kontor.

1.4 Beslutsmyndigheten

Lagrådet godtar förslagel alt byggnadsavgift och särskild avgift skall beslutas av byggnadsnämnden. Jag har nyss föreslagit bl, a. den ändringen i förslagel om lilläggsavgift att sådan avgift skall påföras av allmän domstol. Jag saknar därför anledning att gå in på den kritik lagrådet anför mol del remitterade förslaget att tilläggsavgift skall beslutas av byggnadsnämnden.

2 De remitterade lagförslagen

2.1 Förslaget till lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

I det remitterade förslagel används uttrycket påföljd i en vidsträ-kt bemärkelse. Del avser inle bara sådana sanktioner som avgifter och straff utan också av byggnadsnämnd meddelade förbud samt handräckningsåtgärder och verkställighetsförelägganden. Lagrådei finner det främmande för vanligl språkbruk att beteckna alla dessa former av ingripanden som påföljder och anser för sin del, att det skulle vara en fördel om termen påföljd reserveras för sanktionerna avgifter och straff. Med anledning härav och då av lagens rubrik bör framgå att regleringen avser viktiga ingripanden även pä annat sätt än genom tillämpning av dessa sanktioner, föreslår lagrådei all rubriken får lydelsen "Lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m, m.". Jag har ingen erinran mot detta och biträder således lagrådets förslag.

Enligt 1 5 i del remitterade förslaget skall den nya lagens tillämpningsområde omfatta prövning av frågan om påföljd för överträdelse av BL eller BS eller av någon med stöd av dessa författningar meddelad förskrift. Lagrådet anser att stadgandet inte är tillräckligt preciserat, eftersorn lagen inte

Prop. 1975/76:164 282

skall tillämpas på vaQe åtgärd eller underiåtenhet som strider mot byggnadslagstiftningen utan endast vid enskildas överträdelser av föreskrifter om byggande och vad därmed hänger samman. Lagrådet föreslår att avfattningen av stadgandet jämkas på så sätt, att lagen anges gälla vid överträdelse av sädan föreskrift om byggande som har meddelats i BL eller BS eller med stöd av någon av dessa författningar. Jag ansluler mig lill lagrådets förslag.

Syftet med den i 2 5 föreslagna bestämmelsen är att framhäva byggnadsnämndens skyldighet att ingripa mot överträdelser som avses i 1 5- Bestämmelsen innebär en närmare utveckling i visst hänseende av vad som redan enligl 7 § första slycket BL och 1 § andra slyckel BS åvilar nämnden, nämligen att utöva del närmaste inseendet över byggnadsverksamheten. Enligt lagrådet bör sambandet med dessa stadganden lämpligen fä komma till utiryck vid utformningen av 2 §. Eftersom nämndens möjligheter att fullt ut pröva frågor om påföljder och ingripanden enligt den nya lagen är begränsade inte bara såvitt gäller straff och handräckning utan även på andra sätt, anser lagrådei att i paragrafen inte bör talas om en prövningsskyldighet för byggnadsnämnden utan endast om en skyldighel för nämnden att ta upp sådan fråga till behandling, så snart anledning förekommer att en överträdelse har skett.

Jag har ingen erinran mot vad lagrådet sålunda föreslår. Jag kan också ansluta mig till lagrådets förslag att i 2 § ta in en bestämmelse om byggnadsnämndens skyldighet att vara verksam för alt rättelse kommer till stånd i fråga om byggande till vilket lov inte kan meddelas i efterhand.

I anslutning till 2 5 framhåller lagrådet att de ingripanden vid olovligt byggande som enligt den föreslagna lagstiftningen kan komma i fräga -kanske särskilt de vidgade möjligheterna att framtvinga rättelse - är utom-ordetilligt kännbara och kan gå ut över andra än dem som har utfört de olovliga åtgärderna. Lagrådet nämner särskilt alt ny ägare av fastighel som har varit föremål för sådan åtgärd samt kreditgivare kan bli drabbade. Enligt lagrådet måste det för fastighetsmarknaden därför vara av stor betydelse alt var och en som har eller står i begrepp att förvärva fast egendom eller byggnad på ofri grund eller att bevilja lån mot säkerhet av panträtt i fastighel eller tomträtt har möjlighet att förvissa sig om att någon risk för ingripanden enligt den nya lagen inte föreligger. Lagrådet anser att godtagbara garantier mot sådana ingripanden inte gärna kan erhållas pä annat sätt än genom hänvändelse till vederbörande byggnadsnämnd och föreslår att i ett andra stycke i 2 5 skrivs in en bestämmelse om att byggnadsnämnden på begäran av dem som har ett berättigat intresse därav skall lämna skriftligt besked, huruvida i fråga om viss byggnad eller anordning har vidtagits åtgärd som föranleder ingripande enligt den nya lagen.

Prop. 1975/76:164 283

Byggnadsnämnden har redan enligt nu gällande bestämmelser möjlighel att framtvinga rättelse av en olovligt utförd åtgärd. Kravet på rättelse kan därvid, liksom enligl det remitterade förslaget, drabba annan än den som har vidtagit åtgärden. Även med nuvarande ordning är det således i hög grad befogat att fastighetsspekulanter och kreditgivare undersöker om olovligt byggande har företagits på den ifrågavarande fastigheten. Jag har emellertid ingen erinran mol att det nu införs en bestämmelse om skyldighet för byggnadsnämnden att lämna besked i de avseenden lagrådet föreslår. Det torde nästan undantagslöst bli nödvändigt att nämnden, innan sådant besked lämnas, låter företa besiktning av den byggnad eller anordning som är i fråga. Som lagrådet påpekar kan nämnden enligt bestämmelserna i 8 5 BS ta ut ersättning för de kostnader som därvid uppkommer.

Enligt 2 5 första slycket BS åligger det nu byggnadsnämnden alt, när sådant begärs av någon vars rätt kan beröras därav, lämna skriftligt besked huruvida nämnden har meddelat beslut rörande skyldighet för fastighetsägare att vidtaga särskild åtgärd med avseende på fastigheten. Jag delar lagrådets uppfattning att dessa bestämmelser inte bör föras över till påföljdslagen.

3 5

Lagrådet föreslår att i 3 5 skall tas in bestämmelser som innebär att förbud alt fortsätta byggnadsarbete alltid skall vara förenat med vite. I den allmänna motiveringen till det remitterade förslaget (avsnitt 4.2) har jag uttalat att, när byggnadsnämnden meddelar sådant förbud, vite regelmässigt bör sättas ut i förbudet. Jag är emellertid inte beredd alt föreslå en regel av den innebörd som lagrådet förordar. Del bör ankomma på byggnadsnämnden att bestämma om förbud skall vara förenat med vite eller inte. Däremot föreslår jag att den i 17 5 första styckei i remissen upptagna bestämmelsen om att förbud får förenas med vite tas in som tredje stycke i 3 5- Vidare bör göras en redaktionell jämkning i paragrafens sista stycke.

Lagrådet ifrågasätter om inte byggnadsnämnden bör ha möjlighel att ingripa mot arbete i strid mot inte bara sådani förbud alt företa nybyggnad eller att riva byggnad som har meddelats med stöd av BL utan också förbud som har upptagits i själva lagen. Jag har ingen erinran mot en sådan utvidgning. De i huvudsak redaktionella jämkningar som lagrådet i övrigt föreslår beträffande 3 5 första stycket finner jag däremot inte skäl att biträda. Enligt min mening innebär dessa förslag ingen förbättring jämfört med del remitterade förslaget.

I anslutning till 3 5 konstaterar lagrådet att byggnadsnämnden enligt 7 5 BS inte i något fall kan delegera befogenheten att meddela föreläggande vid vite till ledamot eller suppleant i nämnden eller till befattningshavare hos nämnden. Lagrådet anser att det inte bör möta något hinder att vidga dele-

Prop. 1975/76:164 284

gationsmöjlighelerna till att gälla befogenhet att meddela förbud enligl 3 5 med viiesföreskrift och föreslår alt 7 ::; BS ändras i enlighet härmed. Jag log vid remissen (avsnitt 4,4)upp frågan om sådan vidgning av delegalionsmöjlighelerna men fann då inle skäl att göra avsleg från principen i 7 BSall delegation inle får ske av befogenhet alt meddela föreläggande vid vite. Med hänsyn lill lagrådels inställning i frågan och lill att det är angelägel alt förbud enligt 3 5 kan meddelas snabbtsaknarjaganledningalt vidhålla min inställning vid remissen. Jag återkommer till denna fråga i samband med behandlingen av de föreslagna ändringarna i BS,

4 5

Enligl det remitterade förslaget skall byggnadsavgiften bestämmas med tillämpning av den byggnadslovsiaxa som gäller när påföljdsfrägan prövas. Med hänvisning till uttalanden i betänkandet (SOU 1975:75) Medborgeriiga fri- och rättigheter finner lagrådet starka skäl tala för att det i 8 kap, 1 5 iredje slycket regeringsformen inskrivna förbudet mol retroaktiv straffrättslig lagstiftning åtminstone analogivis gäller även bestämmelser om sådana administrativa avgifter som bl. a, byggnadsavgiften och därmed också föreskrifter om avgiftens beräkning. Lagrådet föreslår därför den ändringen att byggnadsavgifien skall bestämmas med tillämpning av den taxa som gällde när den olovliga ålgärden företogs. Jag ansluler mig till förslaget. Jag har inte heller någon erinran mot de ändringar av i huvudsak redaktionell art som lagrådet föreslår beträffande 4 5 första och tredje styckena. Jag kommer i det följande att föreslå att i en särskild paragraf skall anges vilka myndigheter som skall pröva avgiftsfrågoma. Andra stycket i 4 5 bör därför utgå.

Som förutsättning för befrielse från byggnadsavgift vid frivillig rättelse gäller enligl del remitterade förslaget, att rättelsen företas innan frågan om påföljd föråigärden tas upp vid sammanträde med byggnadsnämnden. Enligt lagrådet kan emellertid en sådan ordning leda till betydande ojämnhet i tillämpningen. En del byggnadsnämnder kanske tar upp påföljdsfrågan vid sammanträde, innan den enskilde ännu blivit medveten om aktionen mot honom. Vid andra nämnder däremot, anför lagrådet, kan frågan förekomma vid sammanträde först när ärendet är färdigt för avgörande. Eftersom sådant ärende enligl 15 5 förvaltningslagen inte fär avgöras utan att parten beretts tillfälle att yttra sig, har man med sistnämnda ordning gett honom ytteriigare tilirälle att rätta del ulförda. Man kan enligl lagrådet åstadkomma större jämnhet i lillämpningen genom att föreskriva alt byggnadsavgift inte utgår, om det utförda har rättats innan beslul om byggnadsavgift fattas. Lagrådet föreslår att 5 5 1 utformas i enlighet härmed.

Prop. 1975/76:164 285

De farhågor för ojämnhel i tillämpningen som lagrådet anför är enligt min uppfattning obefogade. Man kan ta för givet alt det innan frågan om påföljd tas upp vid sammanträde med nämnden är klariagt att olovligt byggande har ägt rum, 1 det helt övervägande antalet fall måsle utredning om detta ske i samarbete med den byggande. Han blir därigenom påett tidigt stadium uppmärksammad på alt den åtgärd som han har vidtagit kan innebära olovligt byggande och leda lill all nämnden beslutar om sanktioner med stöd av påföljdslagen. Det av lagrådet angivna fallet att påföljdsfrågan tas upp vid sammanträde med nämnden, innan den byggande blivit medveten om aktionen mot honom, finner jag därför inte realistiskt. Den lösning som lagrådet förordar skulle sannolikt medföra problem vid tillämpningen, eftersom del när beslut om avgift fattas måste vara utrett om rättelse har vidtagitseller inte. Pågrund av det nu anförda kan jag inte biträda lagrådets förslag i denna del,

Lagrådei föreslår vidare att undantaget från byggnadsavgift skall omfatta även fall när byggnadsarbete har påböQats sedan ansökan om byggnadslov gjorts men innan den beviljats och beslut om byggnadslov har hunnit meddelas innan beslut om byggnadsavgift fattas. Detta förslag står i strid mot ett av syftena med den nu föreslagna lagen, nämligen att inskärpa betydelsen av att åtgärd som kräver byggnadslov inte får vidtas innan sådant lov föreligger. Jag kan därför inte heller biträda detta förslag av lagrådet.

Enligt 5 5 2 i det remitterade förslaget skall byggnadsavgift inte utgå, om byggnad rivs med stöd av lag eller annan författning. Lagrådet anser, att bestämmelsen kan föranleda lolkningssvårigheier och föreslår att den utgår som onödig. För egen del anser jag att bestämmelsen i klarhetens intresse bör finnas kvar. I syfte att undvika de antydda tolkningssvärig-heierna föreslår jag att bestämmelsen arbetas in i 5 5 2 a. Jag föreslår dessutom vissa redaktionella jämkningar i paragrafen, delvis i enlighel med lagrådets förslag.

6 5

Enligt 6 5 I i det remitterade förslaget skall särskild avgift utgå om någon vidtar åtgärd i strid mot förbud som har meddelats i eller med stöd av BL. Lagrådet anser att det uttryckligen bör anges att avgift inle utgår, om den som vidtar åtgärd i strid mot sädant förbud samtidigt åsidosätter vitesföreskrift, som har meddelats honom och som innebär att han skall ställa sig förbudet till efterrättelse. Samtidigt uttalar lagrådet att något hinder inte skall föreligga att påföra särskild avgift för överträdelse som har ägl rum innan vitesföreläggandet meddelades.

Förbud som har meddelats i eller med stöd av BL kan inte förenas med vite. Det är först när förbudet överträds som det kan bli aktuellt att med stöd av 3 5 första styckei vid vite förbjuda att byggnadsarbetena fortsätts. Med hänsyn härtill torde det av lagrådet förordade tillägget till 6 5 I inte Qäna något syfte.

Som lagrådet anför bör i 6 § talas endast om överträdelse. Jag kan också

20 Riksdagen 1976. 1 saml. Nr 164

Prop. 1975/76:164 286

i stort ansluta mig lill de redaktionella jämkningar som lagrådei föreslär i paragrafen. I överensslämmelse med vad jag har anfört i anslulning till 4 5 bör 6 5 andra slycket utgå och i stället tas in i en särskild paragraf som avhandlar pröv-ningsniyndighelerna.

7-11 55

Deändringar i frågaom tilläggsavgiften som jag nyss har förordat medföratl 7-11 55 i det remitterade förslaget måsle arbelasom, Pågrund av alt tilläggsavgift i vissa fall skall kunna las ul även om det olovligt byggda undanröjsär det lill att böQa med lämpligt att de bestämmelser som rör förutsällningarna för och beräkning av lilläggsavgift samlas i en paragraf, nämligen 7 5. Paragrafens första stycke bör motsvara 7 5 första stycket i remissen och således ange vilka åtgärder som skall föranleda tilläggsavgift. Liksom enligl remissen bör tilläggsavgift ulgå bara om förutsättning finns alt påföra byggnadsavgift. Detta kommer till uttryck i paragrafens inledning, där det stadgas att del i fall som avses i 4 5 första stycket förutom byggnadsavgift utgår en tilläggsavgift. Stadgandet bör emellertid kompletteras med en bestämmelse som anger att tilläggsavgift inle skall utgå, om de i förslaget till 5 5 angivna befrielsegrunderna för byggnadsavgift föreligger. Det bör påpekas att del däremot inte skall ulgöra något hinder alt påföra lilläggsavgift, om den olovliga åtgärden i och för sig skall föranleda byggnadsavgifl men denna efterges på grund av omständigheterna i det särskilda fallet. Den nu avsedda bestämmelsen bör tas in i 7 5 andra stycket, I detta stycke bör tas in också bestämmelsen i 8 5 I i remissen om att tilläggsavgift i vissa fall inte skall utgå, om åtgärden omfattar utrymme som inte överstiger 3 m.

Till 7 5 tredje stycket bör, med en redaktionell jämkning, överföras bestämmelserna i 95 i remissen om tilläggsavgiftens storlek och beräkning,

1 7 5 Qärde stycket slutligen bör tas in de bestämmelser som i första hand skall ha avseende på fall dä det olovligt utförda undanröjs. Bestämmelserna bör ha den innebörden alt tilläggsavgift lär nedsättas eller efterges, om föreläggande om rättelse har utfärdats, om rättelse har skett genom handräckning eller pä annat sätt eller om det annars finns särskilda skäl. Med en sådan utformning kommer bestämmelserna all läcka inle bara de fall då rättelse sker efter föreläggande eller genom handräckning ulan också fall då frivillig rättelse genomförs efter det alt frägan om påföljd för åtgärden har tagits upp vid sammanträde med byggnadsnämnden Qfr 5 5 I). Beslämmelserna kommer att omfatta också sådana fall då del enligt vad jag har anfört vid remissen (avsnitt 4,1,2) bör kunna komma i fråga att nedsätta eller efterge avgift, dvs, fall som avses med bestämmelserna 1115 första slyckel i remissen.

Det kan tänkas uppkom ma fall då,-lrots att föreläggandeom rättelse har meddelats, byggnadslov lill åtgärden i fråga beviljas, t. ex, efter besvär över ett av byggnadsnämnden meddelat avslagsbeslut. Enligl 15 5 andra slycket i det re-

Prop. 1975/76:164 287

mitterade förslaget-liksom enligt det förslag som jag nu lägger fram-skall föreläggandet i sådant fall vara förfallet. Att föreläggande om rättelse har meddelats skal I dågi vel vis inte föranleda tillämpning av bestämmelsernaom nedsättning och eftergift. Med den utformning av 7 5 som jag nu föreslår torde emellertid några särskilda regler för dessa fall inte behövas.

Jag har i det föregående anfört all frågan om tilläggsavgift i de fall då rättelse sker av det olovligt byggda bör bedömas mol bakgrund av de ekonomiska konsekvenser som rättelsen innebär för den mot vilken kravet på avgift riktas. Som regel lorde den som utsätts för rättelsen och den som krävs på avgift vara samma person. Det kan emellertid uppkomma fall då dessa sanktioner riktas mol olika personer, t, ex. när den byggnad som omfattas av den olovliga åtgärden har överlåtits i ett eller fiera led när kravet på rättelse framställs. Rättelsen drabbar då inte den som vidtog åtgärden, dvs. i normalfallet den som var ägare vid denna tidpunkt, utan i stället den nye ägaren. Förutsättning finns då att påföra den som var ägare när ålgärden vidtogs inle bara byggnadsavgift utan också lilläggsavgift. Eftersom denne inte drabbas direkl av undanröjandet, lorde tilläggsavgift kunna påföras med fullt belopp, dvs. 500 kr/m. Har han ålagts skadeståndsskyldighet gentemot den nye ägaren på grund av undanröjandet eller har köpet hävts och egendomen återgått till honom, bör emellertid skälig hänsyn tas till detta när tilläggsavgiften skall bestämmas.

1 8 5 bör meddelas bestämmelser om prövningen. 1 ett försia stycke bör anges att fråga om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnämnden. Paragrafens andra stycke bör ange att fråga om tilläggsavgift skall prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Det bör vidare föreskrivas att talan fär väckas endast om byggnadsnämnden har begärt det.

När del gäller rättegången i mål om påförande av lilläggsavgift synes det lämpligt att anknyta till de regler som gäller för mål om utdömande av vite. 18 5 andra styckei bör därför föreskrivas alt bestämmelsema i rättegångsbalken om åtal för brott, på vilkel ej kan följa svårare straffan böter, därvid skall äga motsvarande tillämpning. En sådan hänvisning innebär bl, a, att balkens 19 kap. om laga domstol skall tillämpas. Det torde däremot vara osäkert om hänvisningen medför alt bestämmelserna i balkens 26 kap. om kvarstad och skingringsförbud blir tillämpliga, I 8 5 andra slyckel bör därför föreskrivas att också dessa bestämmelser skall äga moisvarande tillämpning i mål om tilläggsavgift,

I fråga om de nu berörda rättegångsbestämmelserna harjag samrått med chefen för juslitiedepariementel.

Enligt det nyss berörda förslagel lill 2 5 åligger del byggnadsnämnden att ta upp fråga om påföljd eller ingripande så snart anledning förekommer att överträdelse som omfattas av lagen har skett. Med den ändrade prövningsordning jag nu har föreslagit beträffande tilläggsavgiften medför förslaget till 2 5 att nämnden, när överträdelse av det slag som omfattas av beslämmelserna om lilläggsavgift har blivit känd, skall avgöra om överträdelsen bör föranleda begäran hos åklagaren att talan skall väckas om

Prop. 1975/76:164 288

påförande av sådan avgift. Givetvis måste dessförinnan konstateras att någon av de i förslaget till 7 ; andrastycket angivna befrielsegrunderna inte föreligger. Finner byggnadsnämnden att någol hinder mot att påföra tilläggsavgift inte föreligger, skall nämnden begära hos åklagaren att talan härom väcks. Nämnden skall således inte göra någon bedömning av möjligheten att avgiften kan komma att efterges.

Del torde vara lämpligt alt beslut om framställning hos åklagaren fattas i samband med att nämnden beslutarom byggnadsavgift. När framställningen görs skall givelvis också den utredning som har legat lill grund för nämndens avgiftsbeslut överiämnas. Av utredningen måsle framgå bl. a. den olovliga åtgärdens art och omfattning, när åtgärden vidtogs och vem som då var ägare av byggnaden i fråga. Utredningen måste bli ganska ingående och lorde normalt vara tillräcklig föratt åklagaren, ulan att kompletterande ulredning av någon omfattning behöver göras, skall kunna väcka lalan om tilläggsavgift,

1 9 5 försia styckei bör bestämmelser om subjektet för byggnadsavgift och särskild avgift anges. I överensstämmelse med vad jag nyss har föreslagit bör således föreskrivas alt byggnadsavgift påförs den som när överträdelsen begicks var ägare till den byggnad eller anordning som den olovliga ålgärden avsåg. Enligt 10 5 i del remitterade förslaget skall avgiften, när fråga är om rivning, påföras den som var ägare när rivningen påböQades. Med den nu föreslagna ordningen torde någon särreglering av dessa fall inte behövas. Bestämmelserna i remissen om vem som skall påföras särskild avgift bör tas in med den av lagrådet förordade jämkningen.

I 9 5 andra stycket bör subjektet för tilläggsavgiften anges. Som jag i det föregående har föreslagit bör sådan avgift kunna påföras inte bara den som var ägare av byggnaden när överträdelsen begicks ulan också gärningsmannen, den i vars ställe denne var eller den som har beretts vinning genom överträdelsen. Det bör ankomma på åklagaren all enligl de grunder som jag har angett i del föregående besiämma mol vem eller vilka lalan om påförande av lilläggsavgift skall väckas. Om talan väcks mot fiera, har domstolen att fördela betalningsskyldigheten mellan dem. Fördelningen bör, som jag förul har anfört, ske med hänsyn till storleken av den vinning som var och en av dem har haft genom överträdelsen.

Det bör bestämmas frän fall till fall, om del när flera skall betala till-läggsavgift skall föreskrivas solidarisk betalningsskyldighet eller om skyldigheten skall delas upp mellan dem. Särskilda regler om detta lorde inte behövas. När fiera skall betala tilläggsavgift fär vad som sammanlagt döms ut givelvis inle översliga del belopp som räknas fram med tillämpning av beslämmelserna 17 5,

I vissa fall är det enligt min mening emellertid befogat alt ha uttryckliga beslämmelser om solidarisk betalningsskyldighet. Det gäller när den byggnad eller anordning som den olovliga åtgärden avsåg tillhör två eller fiera. Om dessa påförs byggnadsavgift eller om de i sin egenskap av ägare påförs lilläggsavgift, bör de alllid ha solidariskt betalningsansvar för avgiften. Bestämmelser om detta bör tas in i 10 5.

Prop. 1975/76:164 289

1115 bör liksom i det remitterade förslaget tas in bestämmelser om rätt för länsstyrelsen alt nedsätta eller efterge avgifi. På grund av vad jag nu har föreslagit beiräffande prövningen av frågor om tilläggsavgift kommer denna rätt för länsslyrelsen att omfatta endast byggnadsavgift och särskild avgift.

I tredje slycket av 11 5 i det remitterade förslaget finns bestämmelser om rätt för länssty relsen att efter särskild ansökan efterge tilläggsavgift, om den åtgärd för vilken avgiften har utgått undanröjs på grund av bestämmelse i annan författning. Fjärde slycket upptaren bestämmelse angående indrivning av avgiften i dessa fall.

Enligl uttalande av lagrådet erfordras beslämmelserna i dessa stycken endast under förutsättning att byggnadsnämnden skall kunna besluta om tilläggsavgift. Bestämmelser för dessa fall finns följaktligen inte i lagrådets förslag till lagtext. Tilläggsavgift enligt det förslag som jag nu lägger fram skall, liksom straff och straffavgift enligt lagrådets förslag, beslutas av allmän domstol. Pågrund härav och då jag saknar anledning alt ifrågasätta lagrådets nyss berörda uttalande, bör lagen inte innehålla några beslämmelser för de fall som avses med 11 5 tredje och Qärde styckena i det remitterade förslaget.

125

Det förslag till ändring i bl. a. 136 a 5 BL som enligt vad jag anmärkte vid remissen (avsnitt 4.2) hade förelagts riksdagen genom prop, 1975/76:56 har numera, med viss ändring, antagits av riksdagen, och lag i ämnet, innefattande ändring även i 147 5 andra styckei BL, har utfärdats den 15 december 1975 (SFS 1975:1321). Strafföeslämmelsen i 12 5 är avsedd alt helt motsvara 147 5 andra stycket BL och bör därför jämkas så all den i sak överensstämmer med den nya lydelsen av stadgandet i BL.

Somjag förut haranfört ansluterjag mig inte till lagrådets förslagom straff och straffavgift. Vad lagrådet i anslutning 111112 5 anför om detta tar jag därför inte upp,

13 och 14 55

Med hänsyn bl.a. lill den ändring av påföljdslagens rubrik som nyss har föreslagits bör även rubriken till det avsnitt av lagförslaget som upptar regler om handräckning m. m, ändras. Den kan lämpligen utformas enligt lagrådets förslag.

Enligt 13 5 4 skall handräckning kunna meddelas när fråga är om underiåtenhet all efter föreläggande därom utföra arbeie eller vidta annan åtgärd som åligger någon enligt byggnadsstadgan. Lagrådet anser bestämmelsen onödig, bl. a, därför att byggnadsnämnden enligt del remitterade förslaget själv skall kunna förordna om verkställigheten.

Prop. 1975/76:164 290

För egen del anser jag att det måste vara en betydande fördel, bl. a. från kostnadssynpunkt, att byggnadsnämnden också i dessa fall fär möjlighel till handräckning. Jag föreslår därför att regeln behålls. Vissa redaktionella jämkningar av paragrafen bör dock göras.

Vad gäller påpekandena rörande 14 5 delar jag lagrådets uppfattning att det inte behövs särskilda regler i påföljdslagen om förskjutande av kostnad när allmän åklagare är sökande. Även paragrafens andra siycke synes överflödigt. Jag kan därför ansluta mig till förslaget att stycket bör ulgå. Däremot anserjag att hänvisningen till 191 5 utsökningslagen bör, med en redaktionell jämkning, behållas i den paragraf som reglerar förfarandet i handräckningsfallen, nämligen 14 5.

155

Innebörden av bestämmelsen i 15 5 andra stycket första punkten är att föreläggande förfaller om byggnadslov till den ålgärd som avses med föreläggandet meddelas i efterhand. Bestämmelsen bör emellertid förtydligas. På grund av vad jag har föreslagit i anslulning till 7-11 5 5 bör 15 5 andra styckei andra punkten Ulgå.

Lagrådet föreslår alt i 15 5 bör klariäggas alt vad som sägs om fastighetsägare skall ha motsvarande tillämpning i fråga om lomträttshavare. Jag har ingen erinran mot ett sådani klariäggande. 1 paragrafens första siycke bör vissa redaktionella jämkningar göras.

175

Jag har i anslutning lill 3 5 föreslagit att bestämmelsen i 17 5 alt förbud får förenas med vile skall tas in i 3 5- Detta medför att 17 5 första stycket måste ändras så att det omfattar endast föreläggande. Detta medför i sin lur att 17 5 andra stycket kan föras samman med paragrafens första stycke.

Lagrådet föreslår en regel som innebäratt föreläggande obligatoriskt skall vara förenat med äventyr. Jag delar lagrådets uppfattning alt det innebär risk för onödig tidsutdräkt om föreläggande meddelas utan äventyr. Även om jag anser att föreläggande regelmässigt bör vara förenat antingen med vite eller med föreskrift om tvångsutförande, ärjag inte beredd att ansluta mig till den ändring i förhållande till det remitterade förslagel och till gällande ordning som lagrådets förslag ulgör. Det bör ankomma på byggnadsnämnden att fatta avgörandet i dessa frågor.

Jag ansluter mig däremot lill lagrådets förslag att byggnadsnämnden bör få möjlighet att, när del finns skäl till det, förordna alt verkslällighetsbeslut skall gälla utan hinder av att det inte äger laga kraft. När sådani förordnande har meddelats eller, i annat fall, verkslällighetsbeslutet har vunnit laga kraft, bör nämnden enligt lagrådet kunna fä biträde av kronofogdemyndigheten med verkställighetsbeslutets genomförande. Det innebär att nämnden kan

Prop. 1975/76:164 291

få biträde, inte bara när ägaren vägrar nämnden tillträde utan också när nämnden behöver hjälp i praktiska frågor, t. ex. att anskaffa lämplig entreprenör lor arbetena. Som lagrådet föreslår bör bestämmelser för nu avsedda fall tas in i 17 :; andra och iredje styckena. Bestämmelserna bör utformas i huvudsak enligt lagrådets förslag,

185 I 18 5 bör endast några redaktionella ändringar göras.

19 5

Enligt 19 5 första stycket i del remitterade förslaget skall bl.a. förbud att fortsätta byggnadsarbete, som meddelas någon i egenskap av fastighetsägare, gälla mot ny ägare av fasligheten. Med hänsyn bl. a. lill del förut berörda förslaget att befogenhet att meddela förbud vid vite skall kunna delegeras till befattningshavare hos byggnadsnämnden och till att förbud föreslås lända lill efterrättelse omedelbart blir det möjligt att utan tidsutdräkt och med omedelbar verkan meddela nytt förbud när överlåtelse sker. Jag delar därför lagrådets uppfattning att bestämmelsen att förbud skall gälla mot ny ägare kan utgå.

1 anslutning till 19 5 tar lagrådet upp ell uttalande av mig om att förpliktelsen alt handla i enlighet med föreläggandet inte kan rubbas vid prövningen av frägan om vite för den nye ägaren (avsnitt 4.3). Enligt lagrådet får gällande svensk rätts ståndpunkt emellertid anses vara, att byggnadsnämnden när som helst kan självmant återkalla ellerändra ett sådant beslut som föreläggande enligt byggnadsförfatiningarna och detta i synnerhet när nya omständigheter har inträffat. Mitt uttalande är givelvis inte avsetl att innebära någon ändring i denna byggnadsnämndens befogenhet. Ullalandet görs i anslutning till ett konslaierande all byggnadsnämnden lorde vara oförhindrad att begära handräckning trots att frågan om vite för den nye ägaren inte är slutligt avgjord. Vad som uttalas är således endast att grunden för handräckning, nämligen att föreläggandet inte har efterkommits, inte rubbas av del skälet att vite för den nye ägaren inte är slutligt bestämt.

Lagrådetfranihålleratt, när byggnad tillhörannan än ägaren lill marken,dispositionen av marken kan vara grundad inle bara på upplåtelse av tomträtt eller annan nytQanderätl ulan även på upplåtelse av servitut eller annan motsvarande rättighet. Paragrafen torde enligt lagrådet böra avfattas såatt den blir tillämp-lig i alla dessa fall. Jag har ingen erinran mot della,

Enligl lagrådei böräven den situationen uppmärksammas att föreläggande kan ha riktats mol ägare lill anordning på annan tillhörig mark. Lagrådet anser att även sådant föreläggande bör gälla mol ny ägare. Jag anser att del knappast finns behov av en sådan ordning. Dessutom skulle förslaget innebära bl. a, att föreläggande beiräffande skyltar och andra liknande an-

Prop. 1975/76:164 292

ordningar skulle antecknas i fastighetsboken, vilket måsle anses mindre lämpligt. Jag vidhåller således förslaget att verkan mot ny ägare av föreläggande i nu avsedda fall bör gälla endast när föreläggandet avser byggnad. 1 paragrafen bör vissa redaktionella jämkningar göras.

20-22 55

Jag ansluter mig till lagrådels förslag till ändring i 20 och 21 55, Förslaget till 20 5 bör emellertid jämkas med anledning av vad jag i anslutning till 19 5 har förordat beträffande föreläggande som avser anordning på annan tillhörig mark. Vidare hören redaktionell ändringgöras i 21 5.

Enligl min mening saknas anledning att som lagrådet föreslår göra ändring i frågaom paragrafindelningen och rubriken till 20-22 55. Jaganslutermigsåle-des inte till lagrådets förslag i denna del,

I klarhetens intresse vill jag tillägga alt anteckning i fastighetsbok eller lomi-rätisbok pågrund av anmälan enligt 21 5 börgesden formen att den lidigare anteckningen enligt 20 5 avförs som betydelselös Qfr 19 kap. 22 5 jordabalken).

23 och 24 55

Med hänsyn till vad jag i det föregående har föreslagit i fräga om subjekt för byggnads- och tilläggsavgiften bör 23 5 i det remitterade förslaget utgå.

I fråga om 24 5 framhäller lagrådet bl. a. att den konfliktsituation som regleras i paragrafen kan föreligga även enligt gällande rätt. Lagrådet, som anser att de avsedda konflikterna liksom hittills bör lösas med tillämpning av allmänna civilrättsliga regler och gmndsatser, föreslår att 24 5 utgår.

Att konfliktsituationerna kan uppkomma även enligt gällande rätt är enligt min uppfattning inget bärande skäl för alt avstå från en reglering, särskilt med tanke på all antalet konflikter sannolikl ökar på grund av de vidgade möjligheler att framtvinga rättelse som byggnadsnämnden får, om lagförslaget genomförs. Jag kan inte heller finna de sakskäl som lagrådei anför mot 24 5 övertygande. Bestämmelserna bör därför behållas.

Till följd av alt 23 5 i det remitterade förslaget utgår kommer numreringen av paragraferna i det följande att förskjutas. Att 23 5 utgår medför vidare att även rubriken Återkrav m. m. närmast före paragrafen bör ulgå och ersättas av rubriken Övriga bestämmelser.

25 5

Det lorde vara mest ändamålsenligt att byggnadsnämnden, när biträde behövs i samband med besiktning, fåranlita polismyndigheten i stället för kronofogdemyndigheten. Jag ansluter mig därför till lagrådets förslag i denna fråga. Paragrafen ulgör nu 24 5,

Prop. 1975/76:164 293

26 5

Med anledning av vad lagrådet yttrar i anslutning till 26 5 vill jag framhålla att jag inie finner skäl alt frångå förslagel i remissen angående avgifternas fördelning mellan stat och kommun. Paragrafen utgör nu 25 5,

27 5

Lagrådet föreslår att preskriptionsregler beträffande byggnadsavgift och särskild avgift tas upp i en paragraf för sig i avsnittet om sådana avgifter och all preskriptionsregler beträffande ansökan om handräckning och beslut om föreläggande att vidta rättelse tas upp i en senare paragraf. Det är enligl min mening lämpligare att ha dessa preskripiionsbestämmelser samlade i en paragraf. Den naturliga platsen för bestämmelserna är i det avsnitt av lagförslaget som har givits rubriken Övriga bestämmelser. Jag biträder således inte lagrådets förslag. Preskriptionsbestämmelserna utgör nu 26 5, Inte heller kan jag ansluta mig till del förslag till ändringar beträffande preskriptionstidens längd som lagrådei för fram. Vad lagrådet föreslår beiräffande utgångspunkten för beräkning av preskriptionstiden, verkställighetspreskription och avbrytande av preskription när det gäller handräckning och föreläggande kan jag dock biträda. Bestämmelserna om verkställighetspreskription bör emellertid inte tas in i denna paragraf utan i stället i anslulning till bestämmelserna rörande indrivning av avgifterna,

28 och 29 55

Som lagrådet framhåller torde det av redovisningstekniska skäl vara lämpligast att betalning av avgifterna sker till länsstyrelsen och att denna får föranstalta om indrivningen. Beslutet om påförande av avgift bör då sändas till länsslyrelsen. Enligt lagrådet bör detta ske genasi och inle först sedan beslutet har vunnit laga kraft. Jag har ingen erinran mot delta. Med länsstyrelsen skall därvid förslås länsstyrelsen i det län där överträdelsen begicks. 1 motsats till lagrådei anserjag emellertid att dispositionen i remissen av dessa bestämmelser bör behållas. Bestämmelserna, som nu utgör 27 och 28 ;;;5, bör dock jämkas på grund av alt fråga om tilläggsavgift enligl vad jag nu har föreslagit skall prövas av allmän domstol. Dessutom bör vissa redaktionella ändringar göras.

315

I anslutning till behandlingen av 2 5 harjag biträtt ett förslag av lagrådei all paragrafen bör kompletteras med skyldighel i vissa läll för byggnadsnämnden att lämna skriftligt besked huruvida i fråga om viss byggnad eller

Prop. 1975/76:164 294

anordning har vidtagits åtgärd, som föranleder ingripande enligl lagen. Lagrådet föreslår alt sädant besked inle skall få överklagas och alt detta skall sägas ut i den paragraf som reglerar fullföljdsfrågorna. Jag ansluter mig till detta förslag, Fullföljdsfrågorna avhandlas nu i 30 5-

Mitt förslag i anslutning lill behandlingen av 11 5 alt någon motsvarighet lill 11 5 tredje och Qärde styckena i det remitterade förslaget inte bör las in i lagen medför all hänvisningen i fullföljdsparagrafens andra stycke lill 11 5 tredje slycket bör utgå,

Enligl sisla slycket av del remitterade förslaget lill fullföljdsparagraf skall besvärsmål angående föreläggande eller förbud att fortsätta byggnadsarbete handläggas med förtur. Lagrådet som anser att föreskriften har sin plats i instruktionerna för de handläggande myndigheterna och domstolarna, föreslår att den skall utgå. För egen del anser jag det i della fall befogat all det i lagen tas in en erinran om att prövningen bör företas skyndsamt. Jag föreslår således att föreskriften behålls. Utöver vad jag nu har förordat beträffande 30 5 bör vissa redaktionella ändringar göras i paragrafen,

32 5

Paragrafen innehåller bestämmelser om alt den som innehar egendom på grund av testamentariskt förordnande i vissa fall skall anses som egendomens ägare. På grund av de ändringar som jag har föreslagit beiräffande 7-11 55 måste paragrafen, som nu utgör 31 5, justeras. Dessutom bör några redaktionella ändringar göras.

Övergångsbestämmelserna

Om lagförslaget godtas kommer den tid som därefter återstår till den i remissen föreslagna dagen för ikrafUrädandet. den 1 juli 1976, alt bli alltför kort. För att byggnadsnämnderna skall få tillräcklig lid för nödvändiga förberedelser föreslår jag - i likhei med lagrådei - alt ikraftträdandet sker den I januari 1977.

Lagrådei anseratt vissa punkter i övergångsbestämmelserna är överflödiga och föreslår att beslämmelserna kortas ner. Jag är medveten om att vad som föreskrivs i en del av punklerna gäller även ulan särskild reglering. I della sammanhang anser jag del emellertid befogal att bland övergångsbestämmelserna ta in en del föreskrifter som i annan lagstiftning kanske skulle anses som överflödiga,

1 anslutning lill punkt 2 i övergångsbestämmelserna enligt remissen påpekar lagrådei alt byggnadsnämnds skyldighet enligl 2 5 alt vid överträdelse ta upp fråga om ingripande inle bör begränsas lill nya överträdelser. För egen del anser jag det givetvis angelägel att, om lagförslaget genomförs, byggnadsnämnderna utnyttjar de vidgade möjligheler all framtvinga rättelse som förslaget innebär även på äldre överträdelser. Att som lagrådet föreslår

Prop. 1975/76:164 295

låta skyldigheten enligt 2 5 omfatta även sådana överträdelser anserjag emellertid inte lämpligt. Det kan få till följd att nämndens resurser i alltför hög grad tas i anspråk för överträdelser som redan är kända och beträffande vilka nämnden en gång kanske har beslutat att då inle företa någon åtgärd. Vad jag nu har anfört innebär inte att nämnden skall avstå från ingripande mot dessa överträdelser utan endast att nämnden fär friare händer än enligt lagrådets förslag alt bestämma vilka resurser som bör sättas in mot äldre resp. nya överträdelser.

Jag föreslår således att det remitterade förslagel behålls. Vissa justeringar bör emellertid göras med anledning av den ändrade paragrafindelning som jag har föreslagit beträffande vissa delar av lagförslaget. Dessutom bör några redaktionella ändringar göras.

I det föregående harjag föreslagit alt 12 5 utformas med samma sakliga innehåll som 147 5 andra stycket BL i dess lydelse enligt lagen (1975:1321) om ändring i BL. En av övergångsbestämmelserna till nämnda lag kan ha betydelse även framdeles och bör - som också lagrådet föreslår - med viss redaktionell jämkning tas in bland övergångsbestämmelserna till påföljdslagen.

2.2 Förslaget till lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)

Det förslag till ändring av rubriken till påföljdslagen och av lagens 1 5 som jag i det föregående har biträtt medför all det remitterade förslaget lill ändring i 147 5 BL bör justeras i överensslämmelse härmed. Dessutom boren redakiionelljämkninggörasi 147 5 och i ingressen till lagförslaget.

De föreslagna ändringarna i BL bör träda i kraft samtidigt med påföljdslagen, dvs. den 1 januari 1977.

2.3 Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

Lagrådet föreslår att delegationsbestämmelsema i 7> första stycket BS ändras så alt möjlighet inte skall finnas att delegera befogenhet att slutligt avgöra fråga om avgift enligt påföljdslagen. Jag biträder lagrådets förslag.

1 överensstämmelse med vad jag har anfört i anslutning till 3 5 påföljdslagen bör 7 5 första stycket BS vidare ändras så att det blir möjligt för byggnadsnämnden att delegera befogenhet att vid vite förbjuda att påböQat byggnadsarbete fortsätts.

Ändringen av rubriken till påföljdslagen och av lagens 1 5 medför att del remitterade förslaget till ändring i 55 1 mom. första stycket, rubriken närmast före 68 5 och 68 bör justeras. Dessutom föreslås en redaktionell ändring i dessa paragrafer och i ingressen till lagförslaget.

Det remitterade förslaget lill ändring i 71 2 mom. andra stycket BS bör enligt lagrådet föranleda jämkning även i fiärde styckei av innebörd alt, om länsstyrelsens beslul innefattar prövning inte blott av fråga som

Prop. 1975/76:164 296

avses i andra styckei eller i den paragraf i påföljdslagen som gäller fullföljd av talan utan även av fråga som enligt BL eller BS skall avgöras av regeringen, besvär över sådant beslul skall anföras hos kammarrätten.

Bestämmelsema 1715 2 mom, fiärde stycket avser beslut i s. k. blandade mäl, dvs. beslut i frägor av vilka någon eller några hör lill regeringens kompetensområde medan övriga frågor ankommer på kammarrätten. Bestämmelserna innebäratt talan mot sådant beslut skall anföras hos kammarrätten. Enligl 9 5 lagen (1971:289, ändrad senast 1975:1296) om allmänna förvaltningsdomstolar skall kammarrätten med eget yttrande överiämna sådana mål till regeringens prövning, om frågorna inte kan avgöras var för sig. Detta innebär att regeringen avgör hela målet sedan kammarrätten har yttrat sig (se prop. 1971:30 Del 2 s. 108),

Ett exempel på blandat besvärsmål är att länsstyrelsens beslut innebär dels ogillande av besvär över byggnadsnämnds föreläggande med stöd av 70 5 första stycket BS att undanröja en olovligt utförd byggnadsåtgärd, dels att begärd dispens vägras. Frågan om föreläggande hör principiellt till kammarrättens kompetensområde, medan beslutet i dispensfrågan skall prövas av regeringen. På grund av 71 5 2 mom, fiärde styckei BS skall lalan mot länsstyrelsens beslut i sådant fall föras hos kammarrätten. De nyss berörda bestämmelserna i 9 5 lagen om allmänna förvaltningsdomstolar torde medföra att kammarrätten med eget yttrande överiämnar målel till regeringen för avgörande.

Del till lagrådet remitterade förslaget innebär ett avsteg från den angivna ordningen, när länsstyrelsens beslut innefattar ställningstagande till såväl föreläggande som dispensfråga. Förslaget medför att besvär över beslutet om föreläggande skall föras hos kammarrätten, medan besvär i dispensfrågan skall anföras hos regeringen. Lagrådets förslag ansluter till nuvarande ordning och innebär således all besvär i sådani fall skall föras hos kammarrätten, som enligt tidigare berörda beslämmelser därvid har att bedöma om frågorna bör avgöras var för sig eller om målet bör överiämnas till regeringens prövning. Lagrådets förslag synes ändamålsenligt, och jag kan därför ansluta mig till det,

I överensstämmelse med vad jag har föreslagit i fråga om påföljdslagen bör IkrafUrädandet av de föreslagna ändringarna i BS äga rum den 1 januari 1977,

3 Förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Avgifter som påförs med stöd av påföljdslagen bör självfallet inte vara avdragsgilla vid inkomsttaxeringen. Efter samråd med chefen för finansdepartementet får jag föreslå alt en uttrycklig bestämmelse härom tas in i 20 5 kommunalskattelagen (1928:370, ändrad senast 1975:1347).

Prop. 1975/76:164 298

Innehåll

Propositionen................................................... ...... 1

Propositionens huvudsakliga innehåll................... 1

Lagförslag........................................................ 2

1. lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. 2

2. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)..... ...... 9

3. lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612). .... 10

4. lagom ändring i kommunalskattelagen(1928:370) 14

Utdrag av regeringsprotokollet den 11 december 1975 15

1. Inledning...................................................... ..... 15

2. Departementspromemorian m, m....................... ..... 17

3. Remissyttrandena över departementspromemorian ..... 17

4. Föredraganden.............................................. 17

4.1 Ett nytt påföljdssystem.............................. ..... 17

4.1.1 Omfattningen av begreppet olovligt byggande 22

4.1.2 Avgiftssystemets utformning................ ..... 24

Avgiftsunderiag.................................. 24

Byggnadsavgift.................................. 26

Tilläggsavgift..................................... 27

Befrielse frän avgiftsskyldighet i vissa fall 30

Val av subjekt för avgifterna................ 33

Beslutsmyndighet............................... 40

4.2 Straffrättsliga påföljder och särskild avgift..... 44

4.3 Verkan av föreläggande m. m. gentemot ny ägare 46

4.4 Handräckning m. m.................................... 50

4.5 Fördelning och indrivning av avgifterna, ,, ,.... 56

4.6 Övriga frågor............................................ 57

Påföljdslagen............................................ 57

Förslag till ändring i vissa författningar.......... 61

Information.............................................. 62

5. Upprällade lagförslag ................................... 63

6. Specialmotivering........................................... 63

6.1 Förslaget till lag om påföljder vid olovligt byggande m, m. 63

Inledande beslämmelser.............................. 63

Förbud att fortsätta byggnadsarbete............ .... 64

.Avgifter................................................. 65

Straff..................................................... 76

Handräckning m.m..................................... 77

Verkan av föreläggande i vissa fall m. m........ 82

.Anteckning i fastighetsboken m. m.............. 82

Återkrav m.m........................................... 83

Prop. 1975/76:164 299

Övriga bestämmelser................................. 85

Övergångsbestämmelser............................. 89

6.2 Förslaget till lag om ändring i byggnadslagen (1947:385). 90

6.3 Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612) 91

7. Hemställan.................................................... 93

8, Beslut.......................................................... 93

Bilaga 1 Departementspromemorian....................... 94

1. Inledning....................................................... 94

2. Gällande ordning............................................. 95

2.1 Byggnadslagen och byggnadsstadgan........... 95

2.1.1 Bebyggelsereglerande bestämmelser i BL och BS ., 95

2.1.2 Bestämmelser i BS om byggnadslov, byggnadsarbete

och tillsyn över sådant arbete.............. .. 102

2.1.3 Påföljdsbestämmelser i BL och BS.......... 104

2.1.4 Justitieombudsmannens beslut den 18 oktober 1974 111

2.2 Naturvårdslagen....................................... 114

2.3 Miljöskyddslagen....................................... 117

2.4 Hälsovårdsstadgan.................................... 118

3. Bygglagutredningens förslag och remissyttranden över detta .. 119

3.1 Utredningen............................................. .. 119

3.2 Remissinstanserna.................................... .. 120

4. Överväganden och förslag............................... .. 125

4.1 Allmänt................................................... 125

4.2 Ell nyll påföljdssystem................................ 127

4.2.1 Omfattningen av begreppel olovligt byggande 128

4.2.2 Avgiftssystemets utformning................ .. 130

4.3 Straffrättsliga påföljder.............................. 143

4.4 Verkan av föreläggande m, m. gentemot ny ägare 145

4.5 Handräckning m, m.................................... 147

4.6 Sammanfattning av påföljdssysiemet............. 151

4.7 Lagieknisk lösning m. m.............................. 151

5. Specialmolivering........................................... 152

5.1 Förslagel till lag om påföljder vid olovligi byggande m.m, 152

5.2 Förslaget till lag om ändring i byggnadslagen (1947:385), 163

5.3 Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612) 163

5.4 Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822) 164

6. Lagtext........................................................ ... 165

6.1 Förslag till Lag om påföljder vid olovligt byggande m, m, 165

6.2 Förslag lill Lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),, 170

6.3 Förslag till Lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612) 171

6.4 Förslag lill Lagom ändring i naturvårdslagen (1964:822) , 172 Bilaga 2 Remissyttrandena 174

1. Allmänt....................................................................... 174

2, Ett nytt påföljdssystem................................... 176

Prop. 1975/76:164 300

2.1 Omfattningen av begreppel olovligt byggande. 182

2.2 Avgiftssystemets uiformning........................ ... 183

3, Straffrättsliga påföljder och särskild avgift.......... 198

4, Verkan av föreläggande m. m. gentemot ny ägare 201

5, Handräckning m, m......................................... 205

6, Fördelning och indrivning av avgifterna............... ... 210

7, Övriga frågor................................................. ... 212

BUaga 3 De remitterade förslagen......................... ... 219

1. Lag om påföljder vid olovligt byggande m. m........ ... 219

2. Lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)........ ... 226

3. Lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612).... ... 227

Utdrag av lagrådets protokoll den 10 februari 1976.. ... 230

Inledning 230

1, Allmänna synpunkter................................. ... 230

2, Frågan om lämpligheten av ett avgiftssystem. ... 232

3, Närmare om de föreslagna avgifterna............ ... 235

4, Valet av subjekt för byggnads- och tilläggsavgifterna .,., 237

5, Beslutsmyndighelen................................... ... 239

6, Straff och straffavgift för kvalificerade fall..... ... 240

Förslagel lill lag om påföljder vid olovligt byggande m. m 245

Förslagel lill lag om ändring i byggnadslagen (1947:385) 266

Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612) 267

Bilaga Lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. 268

Utdrag av regeringsprotokoUet den 11 mars 1976.... ... 275

1, Allmänna synpunkter...................................... ... 275

1.1 Val av påföljdssyslem................................ ... 275

1.2 De föreslagna avgifterna............................ ... 277

1.3 Valet av subjekt för byggnads- och tilläggsavgifterna,.., 279

1.4 Beslutsmyndighelen................................... ... 281

2, De remitterade lagförslagen............................. 281

2.1 Förslaget till lag om påföljder vid olovligt byggande m, m, 281

2.2 Förslaget till lag om ändring i byggnadslagen (1947:385). 295

2.3 Förslaget lill lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612) 295

3, Förslag lill lag om ändring i kommunalskaltelagen (1928:370) 296

4, Hemställan.................................................... 297

5, Beslut.......................................................... 297