Konstitutionsutskottets betänkande nr 10

KU 1975:10

Nr 10

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av prop. 1975:8
om följdlagstiftning med anledning av den nya regeringsformens bestämmelser
om normgivning jämte motioner

Propositionen

I propositionen läggs fram förslag som har samband med att den nya
regeringsformen (RF) har börjat tillämpas den 1 januari 1975. Förslagen
avser i forsta hand normgivningsbemyndiganden för regeringen dels beträffande
vissa av de ämnen som avses i 8 kap. 7 $ RF, dels i fråga om
avgifterenligt 9 § samma kapitel. Bemyndigandena behövs för att regeringen,
underordnade förvaltningsmyndigheter, landstingskommuner och kommuner
skall få i huvudsak samma normgivningskompetens inom de berörda
ämnesområdena som f. n.

Bland förslagen kan nämnas förslaget till lag om offentliga funktionärers
tystnadsplikt’. Bestämmelserna där innebär enligt propositionen att regeringen
får de bemyndiganden som behövs för att nuvarande rättsläge på området
skall kunna behållas i princip oförändrat. Förslaget innehåller dessutom en
nyhet i förhållande till gällande rätt. Det föreslås nämligen att all domstolspersonal,
således inte bara domare, skall vara underkastad lagfäst tystnadsplikt
i fråga om innehållet i ännu inte meddelade domar och andra
liknande beslut och dessutom i fråga om vad som har förekommit vid
överläggning inom stängda dörrar inför sådana avgöranden.

1 propositionen läggs vidare fram vissa förslag som innebär att bestämmelser
som hittills har stått i författningar som har beslutats av regeringen
flyttas över till lag.

I propositionens hemställan föreslår regeringen riksdagen att

dels bemyndiga regeringen att besluta föreskrifter om de avgifter som
avses i bilaga 1 till propositionen samt medge att regeringen överlåter åt
förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser om sådana avgifter,

dels antaga inom justitiedepartementet upprättade förslag till

1. lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt,

2. lag med vissa bestämmelser för personal inom hälso- och sjukvård
m. fl.,

3. lag om ändring i smittskyddslagen (1968:231),

4. lag om ändring i sjukvårdslagen (1962:242),

5. lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter
och kommunikationer,

6. lag om ändring i lagen (1965:719) om säkerheten på fartyg,

1 Riksdagen 1975. 4 samt. Nr 10

KU 1975:10

7. lag om ändring i lagen (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening
från fartyg,

8. lag om ordning och säkerhet inom järnvägsområde,

9. lag om förbud för redare att i visst fall lämna ut handling som angår
den svenska sjöfartsnäringen,

10. lag om ändring i tullförordningen (1973:979),

11. lag om ändring i lagen (1974:984) om ändring i tullförordningen

(1973:979),

12. lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om betalningsvillkor
vid yrkesmässig försäljning av bilar,

13. lag om ändring i skollagen (1962:319),

14. lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om kommuns och
landstingskommuns medverkan i utbildning,

15. lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),

16. lag om ändring i radiolagen (1966:755),

17. lag om ändring i lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinäryrket
m. m.,

18. lag med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter för trädgårdsnäringen,

19. lag om ändring i lagen (1933:231) om utrotande av berberis å viss
mark,

20. lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel
av varor,

21. lag med bemyndigande att meddela föreskrifter om auktorisation och
godkännande av revisor,

22. lag om ändring i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser
om elektriska anläggningar,

23. lag om explosiva och brandfarliga varor,

24. lag om ändring i brandlagen (1974:80).

Förslagen återges inte här. I stället hänvisas till propositionen.

Motionerna

I ärendet har väckts fyra följmotioner (1975:1813-1816), som alla avser
propositionens förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt.

Motionen 1975:1813 av herr Boo m. fl. (c) avser ”att riksdagen beslutar

1. att avslå propositionen 1975:8 i vad avser förslag till Lag om offentliga
funktionärers tystnadsplikt,

2. att uppdra åt regeringen att genom tilläggsdirektiv uppdra åt offentlighets-
och sekretesskommittén att företa en inventering och klassificering
av tystnadsplikter och att framlägga förslag syftande till större enhetlighet
och klarhet vad beträffar reglering och tillämpning av tystnadsplikter”.

KU 1975:10

Motionen 1975:1814 av herr Hermansson m. fl. (vpk) avser ”att riksdagen
beslutar

1. att avslå regeringens prop. 1975:8 med förslag till lag om tystnadsplikt
för offentliga funktionärer,

2. att hos regeringen hemställa om att en särskild utredning tillsattes
för att göra en allmän inventering och klassificering av offentliga funktionärers
tystnadsplikt”.

Motionen 1975:1815 av herr Petersson i Röstånga m. fl. (1 fp, 1 m, 1 c)
avser

”1. att riksdagen i skrivelse till regeringen hemställer att en särskild utredning
tillsättes för att göra en allmän inventering, klassificering och rättslig
systematisering av tystnadsplikter,

2. att riksdagen beslutar att avslå förslaget tili lag om offentliga funktionärers
tystnadsplikt i avvaktan på resultatet av den i punkt 1 begärda
utredningen och förslagen från massmedieutredningen och offentlighetsoch
sekretesslagstiftningskommittén”.

Motionen 1975:1816 av herrar Wiklund (s) och Sven Gustafson i Göteborg
(fp) avser ”att riksdagen beslutar

1. att hos regeringen begära att en särskild utredning tillsättes med uppdrag
att göra en allmän inventering och klassificering av tystnadsplikter,

2. att i: 4 i förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt ges
följande tillägg: 'i vad gäller uppgift som föranlett dess hemlighållande’,

3. att till förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt foga
följande § 5: 'Det åligger regeringen att årligen för riksdagen anmäla de
på grund av bemyndigande i denna lag meddelade föreskrifterna’,

4. att vidta de följdändringar som kan föranledas av bifall till yrkandet
under punkten 3”.

I samtliga motioner begärs att en särskild utredning skall göras rörande
tystnadsplikter med syfte att inventera, klassificera och rättsligt systematisera
dessa. Bakgrunden är dels den oklarhet på dessa områden som sägs
gälla, dels angelägenheten att förbereda en kommande lagstiftning på tystnadspliktsområdet
i anslutning till de förslag som väntas från bl. a. massmedieutredningen
(MMU)och offentlighets-och sekretesslagstiftningskommittén
(OSK) senare i vår. I motionen 1813 föreslås att utredningsuppdraget
skall tilldelas OSK.

I motionerna 1813, 1814 och 1815 yrkas avslag på propositionens förslag
till lag om tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Grunden för yrkandet
är huvudsakligen att det enligt motionärerna inte är lämpligt att redan nu
- innan resultaten från de på området arbetande utredningarna föreligger
och kan vägas in i bilden - besluta någon ny lagstiftning på området som
måste få en i hög grad provisorisk karaktär.

1 motionen 1816 godtas i huvudsak de skäl som departementschefen ut -

1 * Riksdagen 1975. 4 sami Nr 10

KU 1975:10

vecklat i propositionen till stöd för den föreslagna lagen om tystnadsplikt
för offentliga funktionärer. För att tillgodose intresset av att riksdagen noggrant
följer utvecklingen på området föreslås att regeringen genom en särskild
föreskrift i lagen skall åläggas att årligen för riksdagen anmäla vilka föreskrifter
som meddelats på grund av bemyndiganden i lagen. Vidare föreslås
en detaljändring i 4 8 lagförslaget med syfte att motverka att offentliga
uppgifter som är intagna i en hemlig handling anses omfattade av tystnadsplikt.

Utskottet

Den nya regeringsformen (RF) som antogs slutligt av riksdagen under
våren 1974 har börjat tillämpas den 1 januari 1975. RF förutsätter en omfattande
följdlagstiftning. Under år 1974 har därför genom olika riksdagsbeslut
flera nya lagar antagits varjämte anpassningar gjorts i ett stort antal
äldre lagar. Förslagen i prop. 1975:8 utgör en fortsättning på arbetet med
följdförfattningar till den nya RF. Förslagen har samband med reglerna
i RF om normgivningsmaktens fördelning. Huvudintresset ägnas åt sådan
delegation av normgivningskompetens som behövs för att regeringen och
andra myndigheter - i enlighet med vad som förutsattes vid den nya RF:s
tillkomst - i det väsentliga skall kunna behålla nuvarande befogenheter
att besluta författningar.

Den nya RF:s regler om normgivningsmakten finns samlade i 8 kap.
Grundlagsreformen innebär först och främst att den samfällda lagstiftningen
försvinner. Riksdagen är ensam lagstiftare, och den beslutar lag i vilket
ämne som helst. I fråga om vissa ämnen är lagformen uttryckligen föreskriven,
t. ex. i vad gäller föreskrifter av privaträttslig natur och ingrepp
i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, däribland föreskrifter
om skatt till staten. Lagformen är också föreskriven för bl. a. bestämmelser
om kommunernas befogenheter. Efter bemyndigande i lag skall regeringen
genom förordning kunna meddela föreskrifter angående skydd för liv, personlig
säkerhet eller hälsa, näringsverksamhet, trafik eller ordning på allmän
plats, undervisning och utbildning m. m. Regeringen får dock i princip inte
begränsa någon av de politiska fri- och rättigheter som nämns i 2 kap.
Detta innebär bl. a. att regeringen inte får föreskriva frihetsstraff. Utan särskilt
bemyndigande av riksdagen skall regeringen - med vissa begränsningar
- vara behörig att genom förordning besluta dels föreskrifter om verkställighet
av lag, dels föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av
riksdagen, den s. k. restkompetensen. Dit hör bl. a. den administrativa normgivningen
och offentligrättsliga föreskrifter av neutral karaktär. Propositionen
redogör i ett särskilt avsnitt (s. 36-40) närmare för RF:s regler om normgivningsmakten.
Utskottet hänvisar till detta.

Förslagen i prop. 1975:8 avser väsentligen sådana bemyndiganden att meddela
föreskrifter som avsetts i det föregående. Av skäl som departements -

KU 1975:10

chefen utvecklar i propositionen är det ingen fullständig samling av begärda
bemyndiganden som framlagts genom propositionen. De nu framlagda förslagen
kommer alltså att följas av andra. Utskottet har ingen erinran mot
den i propositionen förutsatta arbetsplanen och kan godta vad departementschefen
i sammanhanget anfört om anpassningen till den nya RF:s
regler om normgivningsmakten (prop. s. 40-41) och hans närmare synpunkter
på frågan om delegering avmormgivningsbefogenhet (prop. s. 42-45).

Av de i propositionen framlagda förslagen har endast ett, förslaget till
lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt, föranlett erinran i följdmotioner.
Samtliga följdmotioner i ärendet tar sålunda sikte på detta förslag.

Förslaget till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt avser att ge
regeringen vittgående fullmakter att meddela föreskrifter om tystnadsplikt
för offentliga funktionärer. 1 tj är härvid huvudstadgandet.

Enligt första stycket i 1 (j skall regeringen äga befogenhet att för ifrågavarande
funktionärer föreskriva förbud att yppa eller utnyttja vad vederbörande
erfarit på grund av den offentliga anställningen eller det offentliga
uppdraget. Det enda som enligt paragrafen krävs för att sådant förbud skall
få meddelas är att ”förbudet är påkallat 1. av hänsyn till rikets säkerhet,
rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, privatlivets
helgd, enskilds personliga säkerhet eller det allmännas eller enskilds behöriga
ekonomiska intresse eller 2. i anledning av myndighets verksamhet för inspektion,
kontroll eller annan tillsyn eller för förebyggande eller beivrande
av brott”. De angivna sekretessändamålen är sålunda helt allmänt formulerade.
Enligt 1 § andra stycket skall vidare regeringen få överlåta åt statlig
förvaltningsmyndighet eller åt kommun eller landstingskommun att meddela
sådana föreskrifter som avses i första stycket. Någon begränsning härvidlag
anges inte.

Ytterligare bemyndiganden för regeringen föreslås i 3 och 4 SS. 3S tar
sikte på förbud att inom vissa förvaltningsområden yppa innehållet i ”ännu
ej meddelat beslut” eller "vad någon har yttrat i förtroende under överläggning
i sådan fråga”. 4 S avser innehållet i handling som enligt sekretesslagen
inte får utlämnas till envar.

I motsats till 1, 3 och 4 SS avser 2 S lagstadgad tystnadsplikt. Enligt paragrafen
får den som är anställd eller fullgör uppdrag vid domstol inte obehörigen
yppa innehållet i ännu ej meddelad dom eller i annat ännu ej meddelat
beslut som avser domstolens rättskipande eller rättsvårdande uppgifter.
Vidare gäller enligt paragrafen förbud att obehörigen yppa vad som har
förekommit vid de överläggningar som domstolen håller inom stängda dörrar,
när den fullgör sådana uppgifter.

Tystnadsplikter för offentliga funktionärer är ett led i samhällets sekretesskydd.
Ett ställningstagande till frågor om sådana plikter bör därför helst
inte göras isolerat utan med beaktande också av andra åtgärder inom sekretesskyddet
och hur dessa är lagreglerade. Hela frågan om sekretesskydd
är i sin tur beroende av överväganden om informations- och yttrandefri -

KU 1975:10

heterna och deras gränser. I dessa avseenden pågår f. n. ett intensivt utredningsarbete
som närmar sig sin fullbordan.

1937 års sekretesslagstiftning berördes inte av det reformarbete beträffande
tryckfrihetsrätten som ledde fram till antagandet år 1949 av den nu gällande
TF. Härtill bidrog bl. a. att det ansågs lämpligt att en viss erfarenhet skulle
vinnas i praxis av den nya TF:s bestämmelser i ämnet innan det omfattande
arbetet med sekretessbestämmelserna igångsattes. 1957 års riksdag (KU
1957:4, rskr 182) uttalade att tiden fick anses vara inne för en närmare
undersökning av frågan om revision av sekretesslagstiftningen mot bakgrunden
av de ändrade samhällsförhållandena och den erfarenhet som vunnits.
Vid revisionen borde, enligt vad konstitutionsutskottet uttalade och
riksdagen godkände, beaktas om och i vad mån dispens från sekretessbestämmelserna
borde medges i vidare utsträckning än vad 1937 års lag
i ämnet medgav. Uppdraget att överse lagstiftningen om allmänna handlingars
offentlighet och därmed sammanhängande frågor gavs åt den 1960
tillkallade offentlighetskommittén. I direktiven underströks att riktmärket borde
vara att undantag från offentlighetsprincipen skall ske endast där det
oundgängligen påkallas av viktiga allmänna eller enskilda intressen. Bland
de särskilda frågor som nämndes i direktiven var frågan om sekretessen
vid förundersökning i brottmål. Departementschefen erinrade i denna del
bl. a. om att det i SOU 1955:17 föreslagits en lagstadgad tystnadsplikt för
polis- och åklagarmyndigheter om hithörande förhållanden. Förslaget hade
inte lett till någon ändrad lagstiftning. Det hade nämligen ansetts att man
borde avvakta om inte en mera tillfredsställande lösning kunde ernås genom
att pressen och polis- och åklagarmyndigheterna samarbetar på ett förtroendefullt
sätt och genom att pressen frivilligt ålägger sig den återhållsamhet
som är nödvändig för att inte enskilda personer på ett otillbörligt sätt skall
utsättas för skandalisering och lidande. Hithörande frågor fick nu enligt
direktiven undersökas av den nya utredningen.

1966 slutredovisade offentlighetskommittén sitt arbete och framlade därvid
i betänkandet "Offentlighet och sekretess” (SOU 1966:60) förslag till
en genomgripande revision av lagstiftningen på sekretessområdet. Förslaget
innebar bl. a. ändrade regler om förhållandet mellan å ena sidan handlingssekretess
och tystnadsplikt och å andra sidan TF:s regler om meddelarskydd
vid information till press och massmedier.

Remissbehandlingen av offentlighetskommitténs betänkande gav vid
handen att ytterligare utredning behövdes innan förslag till en ny sekretesslagstiftning
kunde föreläggas riksdagen. Det fortsatta arbetet härmed
uppdrogs åt den 1969 tillkallade offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
(OSK).

I direktiven för OSK berörs särskilt bl. a. frågan om avvägningen mellan
behovet av sekretess inom offentlig verksamhet och intresset av skydd
för massmediernas informationskällor. Därvid pekas på vägen att söka sig
fram till en bättre samordning än f. n. av anonymitetsskyddet och ansvars -

KU 1975:10

friheten för dem som lämnar meddelanden till press, radio och nyhetsbyråer
med handlingssekretessen och reglerna om tystnadsplikt för tjänstemän.
Departementschefen anser att det inom ramen för en reviderad modern
lagstiftning om offentlighet och sekretess bör vara möjligt att åstadkomma
en tillfredsställande samordning. Han uttalar också att massmediernas intresse
av insyn i offentlig verksamhet principiellt bör så långt det är möjligt
tillgodoses genom en lämplig avgränsning av de materiella sekretessreglerna
och inte genom specialbestämmelser.

1970 tillkallades massmedieutredningen (MMU). Utredningens uppdrag är
främst att utreda frågan om enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten
i massmedier. Direktiven understryker att en vidsträckt yttrandefrihet är
av grundläggande betydelse för ett demokratiskt samhällsskick och att det
är särskilt viktigt att samhället garanterar goda möjligheter att använda olika
kommunikationsmedia för nyhetsförmedling och åsiktsbildning. Direktiven
innebär vidare bl. a. att frågorna om avvägningen mellan tystnadsplikt och
meddelarskydd samt om anonymitetsskydd, som ursprungligen ingått i
OSK:s uppdrag, har överförts till MMU. Översynen i denna del skall dock
göras i samarbete med OSK.

Både OSK och MMU väntas inom kort komma att avge sina huvudbetänkanden.
OSK:s förslag väntas under april och MMU:s förslag under
juni.

Ytterligare en parlamentariskt sammansatt utredning arbetar f. n. med
frågor som rör yttrandefriheten och informationens frihet. Det är 1973 års
fri- och rättighetsutredning. Utredningens huvuduppgift är att ta ställning till
dels vilka rättigheter som bör förankras i grundlag, dels det sätt på vilket
ett utbyggt skydd i grundlag för fri- och rättigheter bör genomföras. Uppdraget
innebär bl. a. att utredningen har anledning att överväga om den
nuvarande grundlagsregleringen i nya RF av yttrandefriheten och informationens
frihet bör ändras i något avseende. Avsikten är att också denna
utredning skall slutredovisa sitt arbete före halvårsskiftet i år.

Det fortsatta arbetet med de frågor som nu behandlas av OSK, MMU
samt fri- och rättighetsutredningen är inriktat på att förslag - efter sedvanlig
remissbehandling - skall framläggas för riksdagens prövning under första
halvåret 1976. I de delar förslagen avser grundlagsändringar kan sedan ett
andra och definitivt beslut fattas under hösten 1976. Utskottet vill för sin
del understryka vikten av att förseningar inte uppkommer i detta arbetsprogram.

Det i propositionen framlagda förslaget till lag om offentliga funktionärers
tystnadsplikt har föregåtts av ett utkast i samma ämne, som hösten 1974
framlades i en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria. Vid remissbehandlingen
av promemorian framkom åtskilliga vägande kritiska synpunkter
mot promemorians förslag. Kritik anfördes bl. a. av MMU, Pressens
samarbetsnämnd och Sveriges Radio. Dessa tre remissinstanser gav samfällt
uttryck för uppfattningen att det var olämpligt att föregripa prövningen

KU 1975:10

av MMU:s och OSK:s kommande förslag. De ifrågasatte också behovet
av att i nuläget besluta om en ny generell lagstiftning rörande offentliga
funktionärers tystnadsplikt.

Tystnadspliktsföreskrifterna inom den svenska förvaltningen har inte
framvuxit i samma noggrant reglerade ordning som bestämmelserna om
handlingssekretess. Detta har medfört att tystnadspliktsbestämmelserna inte
alltid fått en metodisk och genomtänkt utformning. Efter hand har ett behov
uppstått att även säkra sig mot ett spridande av hemliga sakförhållanden
genom muntliga upplysningar. Vid lagstiftning i olika ämnen har det då
ofta lagts till ett stadgande om tystnadsplikt för befattningshavare och andra
när så synts lämpligt. Därvid har det ofta brustit i fråga om konsekvens
och likformighet. Avsaknaden av direkt anknytning till en grundlagsreglerad
ordning har också medfört att tystnadsplikter ansetts kunna uppkomma
även på annat sätt än genom direkta bestämmelser därom i lag eller annan
författning. Tystnadsplikt har därför ansetts gälla också inom ett stort, icke
författningsreglerat område, s. k. oreglerad tystnadsplikt.

1 sina remissyttranden framhöll MMU och Pressens samarbetsnämnd att
det är önskvärt att frågorna om offentliga funktionärers tystnadsplikt underkastas
en genomgripande inventering och principiell undersökning. Därvid
underströks att tystnadsplikter enligt den nya RF är undantag från den
allmänna medborgerliga rättigheten yttrandefrihet.

Yrkandet om en särskild utredning rörande tystnadsplikter återkommer
nu i samtliga följdmotioner. På utredningen skall ankomma bl. a. att inventera,
klassificera och rättsligt systematisera tystnadsplikterna. Enligt motionen
1813 bör uppdraget ges till OSK genom tilläggsdirektiv.

Utskottet ansluter sig till det yrkande om utredning rörande tystnadsplikter
som sålunda framställts i såväl remissyttranden som följdmotioner.
Utredningen bör verkställa den begärda inventeringen, klassificeringen och
rättsliga systematiseringen av tystnadsplikterna och med denna bakgrund
göra principiella överväganden med sikte på en framtida reglering. Utredningen
bör på lämpligt sätt samordnas med det pågående arbetet inom MMU
och OSK. Den bör arbeta så skyndsamt att resultaten av dess arbete kan
bedömas i samband med förslagen från MMU och OSK enligt dessa utredningars
nuvarande direktiv. Det bör ankomma på regeringen att bestämma
om de närmare formerna för den nu ifrågavarande utredningen om
tystnadsplikter.

1 propositionen framhålls att bestämmelserna i förslaget till lag om offentliga
funktionärers tystnadsplikt ”i viss utsträckning” skulle få provisorisk
karaktär med hänsyn till det av MMU och OSK bedrivna utredningsarbetet.
Enligt departementschefen är det emellertid nödvändigt att så snart som
möjligt efter det den nya RF har trätt i tillämpning besluta en lag med
vissa bestämmelser om tystnadsplikt för offentliga funktionärer.

Som utvecklats i propositionen förutsätter nya RF en viss delegation av
normgivningsbefogenheter till regeringen. Detta gäller också på tystnads -

KU 1975:10

pliktsområdet. I förarbetena till grundlagsreformen framhålls att delegationsbemyndiganden
inte bör vara alltför allmänt hållna. Särskilt när väsentliga
medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen bör riksdagen
mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skall få röra sig. Yttrandefriheten
är uppenbarligen ett sådant intresse som avsetts i detta sammanhang.

Den kritik som från olika håll framfördes mot promemorians utkast till
lagreglering av offentliga funktionärers tystnadsplikt har delvis beaktats i
propositionens lagförslag. Endast i begränsad omfattning har emellertid de
önskemål om mera avgränsade och preciserade bemyndiganden som framfördes
av bl. a. MMU och Pressens samarbetsnämnd blivit tillgodosedda.
Enligt utskottets mening motsvarar inte lagens bestämmelser - särskilt inte
de föreslagna bemyndigandena enligt 1 § och, om också i mindre mån,
3 § - de anspråk på precisering som man rimligen måste kunna ställa på
bemyndiganden inom detta område.

Utskottet är väl medvetet om att en generell reglering av tystnadsplikter
för offentliga funktionärer, som tillgodoser i det föregående angivna krav,
är svår att genomföra i dagsläget. Resultaten av den särskilda utredning
i detta hänseende som utskottet i det föregående förordat är en grund som
behövs för ett sådant arbete. Enligt utskottets mening bör en lösning av
nu berörda frågor eftersträvas i samband med bedömningen av huvudprinciperna
på området, dvs. i samband med övriga frågor om offentlighet
och sekretess. Detta bör också vara tekniskt möjligt om den begärda utredningen
igångsättes utan dröjsmål. Det sagda innebära» riksdagen våren
1976 bör i ett sammanhang få ta ställning till frågorna om grundlagsreglering
av fri- och rättigheter, massmediegrundlag och därmed sammanhängande
frågor samt frågorna om offentlighet och sekretess i övrigt, däribland handlingssekretess
och tystnadsplikt. Med en sådan handläggningsordning vinnes
att ställningstagandet i de grundläggande principfrågorna kan göras mot
den belysning och den exemplifiering som ges i samtidigt framlagda förslag
till lagstiftning om handlingssekretess och tystnadsplikt. Självfallet blir det
också lättare att pröva sistnämnda frågor om sambandet med de övergripande
principfrågorna framträder klart.

Med den uppläggning av lagstiftningsarbetet på hithörande områden som
utskottet sålunda förordar är det uppenbart att stora betänkligheter föreligger
mot att nu anta en lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt, som nödvändigtvis
måste bygga på ett otillräckligt material och vars räckvidd och
verkningar knappast kan överblickas. Enligt utskottets mening bör detta
undvikas.

Som skäl för nödvändigheten att redan nu besluta en lag med generella
bestämmelser om offentliga funktionärers tystnadsplikt anförs i propositionen
i första hand de stora förändringar på tystnadspliktsområdet som
regler i den nya RF medför. I likhet med departementschefen anser utskottet

KU 1975:10

förändringarna vara betydande. Utskottet kan dock inte dela departementschefens
åsikt att förändringarna nödvändiggör en lagstiftning med generella
bemyndiganden redan nu.

Enligt p. 6 övergångsbestämmelserna till RF skall de författningar och
föreskrifter som gäller när den nya RF börjar tillämpas gälla även därefter.
En materiell föreskrift som har beslutats av ett organ som var behörigt
därtill enligt de kompetensregler som gällde när föreskriften tillkom skall
således äga fortsatt giltighet trots att kompetensreglerna ändrats genom nya
RF. Detta innebär bl. a. att alla i författning givna föreskrifter om tystnadsplikt
fortsätter att gälla även efter tillkomsten av den nya RF.

Läget beträffande sådana tystnadsplikter som ansetts kunna hävdas, ehuru
bestämmelser därom saknats i författning (s. k. oreglerade tystnadsplikter),
är mera svårbedömt.

Frågan om omfattningen av den s. k. oreglerade tystnadsplikten är till
en början långtifrån klar. Olika uppfattningar härvidlag torde föreligga. I
sammanhanget har främst åberopats uttalanden av JO och i doktrinen samt
några få rättsfall. En väsentlig uppgift för utredningen om tystnadsplikter
måste således just bli att försöka närmare kartlägga detta område.

Som särskilt skäl för lagstiftning redan nu har andragits att en lagstiftning
av avsett slag behövs för att tidigare oreglerad tystnadsplikt skall kunna
upprätthållas efter det att den nya RF börjat tillämpas. Vad det gäller är
knappast farhågor för att tjänstemännen i de hänseenden som avses plötsligt
skall ändra tidigare tillämpade rutiner. Att så inte kommer att bli fallet
vitsordas allmänt. I stället har pekats på andra konsekvenser, t. ex. att allmänheten
kan börja befara att den enskildes integritet vid kontakter med
olika myndigheter inte längre är tillräckligt skyddad eller att ingripanden
inte längre kan ske om det i ett undantagsfall skulle förekomma avslöjanden
om hemliga uppgifter som är äventyrliga för rikets säkerhet.

Dessa farhågor är enligt utskottets mening överdrivna. Ett stort antal
straffbestämmelser i brottsbalken och i annan lagstiftning innebär skydd
mot missförhållanden av ifrågavarande slag. Vid sidan av s. k. oreglerad
tystnadsplikt finns på många områden en i författning stadgad tystnadsplikt
som täcker samma område. Utskottet är av den uppfattningen att tillräckliga
skäl för en lagstiftning redan nu inte föreligger. I detta sammanhang vill
utskottet erinra om att hela frågan om ämbetsansvarets reglering står inför
omprövning. Ett regeringsförslag i frågan har nyligen granskats av lagrådet,
och en proposition väntas inom kort.

Utskottet fäster avgörande vikt vid att den begärda inventeringen och
systematiseringen av tystnadsplikterna kan ligga till grund för en lagreglering,
som i preciserad form anger de ramar, inom vilka regeringen bemyndigas
röra sig. Lagstiftningen bör sålunda uppskjutas till dess att tystnadsplikterna
närmare kartlagts och frågan kan ses i ett större sammanhang
i samband med förslagen från MMU och OSK samt fri- och rättighets -

KU 1975:10

utredningen. Några vägande skäl mot ett sådant uppskov med lagregleringen
har inte anförts. Utskottet erinrar om de ovan nämnda övergångsbestämmelserna
i RF, vilka innebär att redan befintliga författningar och föreskrifter
som reglerar tystnadsplikt äger fortsatt giltighet. I den mån det under övergångstiden
på något särskilt område framstår som erforderligt att få till stånd
en ändrad reglering med avseende på tystnadsplikt, får regeringen således
genom proposition underställa riksdagen frågan. Det bör därvid vara möjligt
att i en och samma proposition sammanföra de olika frågor på området,
som samtidigt är aktuella. Det behöver då inte befaras att riksdagen kommer
att belastas med ett stort antal propositioner rörande detaljfrågor.

Förslaget till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt har i den allmänna
debatten väckt farhågor för en allmän åtstrypning av informationsfriheten.
Det kan inte bortses från att informationsfriheten rent praktiskt
kan komma att negativt påverkas av att regeringsförordningar om tystnadsplikt
utfärdas på områden som tidigare inte berörts av någon författningsreglerad
tystnadsplikt. Detta gäller även om tystnadsplikten som sådan inte
är ny. Av psykologiska skäl torde sålunda en uttrycklig författningsföreskrift
om tystnadsplikt kunna ha en hämmande inverkan på tjänstemannens beredvillighet
att lämna också i och för sig behörig information, t. ex. information
till massmedierna med stöd av TF:s regler om meddelarskydd.
Även detta förhållande understryker vikten av att en noggrann prövning
av sekretessgrunderna och tystnadsplikterna måste föregå ett beslut i berörda
frågor. Den av utskottet förordade handläggningsordningen är således också
av nu angivna skäl att föredra.

Med hänsyn till vad utskottet sålunda anfört avstyrker utskottet propositionens
förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt. Utskottet
tillstyrker alltså de i denna del i motionerna 1813-1815 framställda
avslagsyrkandena. De i motionen 1816 under 2-4 framställda yrkandena
föranleder vid detta ställningstagande ingen ytterligare åtgärd.

I vad gäller övriga förslag i prop. 1975:8 har utskottet - som vid ärendets
beredande i dessa delar haft visst samråd under hand med övriga utskott
- inte funnit anledning till erinran utom såvitt gäller några detaljer i förslagen
till lag om ändring i tullförordningen (1973:979), lag om ändring i lagen
(1974:984) om ändring i tullförordningen (1973:979) samt lag om ändring
i brandlagen (1974:80).

Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:984) om ändring i tullförordningen
(1973:979) avser endast att i 20 och 22 §§ tullförordningen orden
”Kungl. Maj:t” skall bytas ut mot ”regeringen”. Lagen föreslås träda i kraft
den 1 mars såvitt gäller 20 § och i övrigt den ljuli 1975. Något ikraftträdande
den 1 mars 1975 är inte längre möjligt. Med hänsyn härtill föreslås vissa
justeringar i nämnda förslag och i förslaget till lag om ändring i tullförordningen.

1 ** Riksdagen 1975. 4 sami Nr 10

KU 1975:10

I förslaget till lag om ändring i brandlagen (1974:80) föreslås regeringen
få överlåta åt kommun att meddela föreskrifter i vissa hänseenden (27 8
andra stycket). Syftet är - enligt vad departementschefen anför - att möjliggöra
för regeringen att överlåta åt kommunerna att meddela sådana bestämmelser
som enligt brandstadgan (1962:91) skall tas in i brandordning.

Enligt 2 § brandstadgan skall länsstyrelsen i vissa fall förordna i kommunens
ställe. Detta gäller när kommunfullmäktige underlåter att anta
brandordning av innehåll som länsstyrelsen finner erforderligt. Länsstyrelsens
beslut skall i så fall underställas regeringens prövning. Med hänsyn
till nu nämnda regler synes det böra vara möjligt för regeringen att överlåta
också åt förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter varom nu är fråga.
Utskottet föreslår en ändring av denna innebörd i 27 8 andra stycket förslaget
till lag om ändring i brandlagen (1974:80).

Utskottet hemställer

att riksdagen

1. med anledning av motionerna 1975:1813 (hemställan p. 2),
1975:1814 (hemställan p. 2), 1975:1815 (hemställan p. 1) och
1975:1816 (hemställan p. 1) begär hos regeringen att en utredning
om tystnadsplikter snarast kommer till stånd i enlighet
med vad utskottet i det föregående anfört,

2. med anledning av motionen 1975:1816 och med bifall till motionerna
1975:1813-1815, allt såvitt motionerna inte behandlats
under 1, avslår propositionen 1975:8 i vad den avser förslag
till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt,

3. med anledning av propositionen 1975:8 i motsvarande del antar
förslaget till lag om ändring i tullförordningen (1973:979) med
den ändringen att andra dels-satsen i ingressen skall ha följande
lydelse: "dels att i 2-6, 9-21 och 24 §§ orden ”Kungl. Maj:t”
i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”regeringen” i motsvarande
form,”

4. med anledning av propositionen 1975:8 i motsvarande del antar
förslag till lag om ändring i lagen (1974:984) om ändring i tullförordningen
(1973:979) med följande lydelse:

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1974:984) om ändring i tullförordningen
(1973:979)

Härigenom föreskrives att i 22 8 tullförordningen i den lydelse som paragrafen
erhållit genom lagen (1974:984)om ändring i tullförordningen orden
”Kungl. Maj:t” skall bytas ut mot ”regeringen”.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1975.

KU 1975:10

5. med anledning av propositionen 1975:8 i motsvarande del antar
27 § förslaget till lag om ändring i brandlagen (1974:80) i den
lydelse utskottet föreslår i bilaga 1,

6. med bifall till propositionen 1975:8 i denna del antar förslaget
till lag om ändring i brandlagen i övrigt,

7. med bifall till propositionen 1975:8 i dessa delar antar övriga
i propositionen framlagda lagförslag,

8. med bifall till propositionen 1975:8 i denna del bemyndigar
regeringen att besluta föreskrifter om de avgifter som avses
i bilaga 1 till propositionen samt medgeratt regeringen överlåter
åt förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelserom sådana
avgifter.

Stockholm den 20 mars 1975

På konstitutionsutskottets vägnar

HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo (c), fru Thunvall (s),
herrar Werner i Malmö (m), Mossberg (s), Fiskesjö (c). Ahlmark* (fp),
Svensson i Eskilstuna* (s), Jonnergård (c), Karlsson i Malung (s), Nordin
(c), Måbrink (vpk), Olsson i Edane (s), Johansson i Malmö (s) och fru Jacobsson
(m).

* Ej närvarande vid justeringen.

KU 1975:10

Reservation

av herr Johansson i Trollhättan, fru Thunvall, herrar Mossberg, Svensson
i Eskilstuna, Karlsson i Malung, Olsson i Edane och Johansson i Malmö
(alla s), vilka ansett

dels att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar på s. 5 med orden
”Förslaget till lag” och slutar på s. 11 med orden ”vid detta ställningstagande
ingen ytterligare åtgärd” bort ha följande lydelse:

Förslaget till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt är liksom de
övriga förslagen i propositionen föranlett av regler i den nya RF. Som en
bakgrund till förslaget skall därför här först tecknas huvuddragen av de
bestämmelser i RF som är aktuella i sammanhanget.

Vid tillkomsten av den nya RF rådde enighet om att grundlagen borde
tydligare än 1809 års RF ge uttryck för medborgarnas rättigheter till bl. a.
opinionsbildning. Yttrandefriheten ingår som ett väsentligt led häri. 1 2
kap. (grundläggande fri- och rättigheter) 1 § RF stadgas sålunda att varje
medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad bl. a. ”1. yttrande- och
tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela
uppgifter och framföra åsikter”. Bestämmelsen avser även offentliga funktionärers
frihet att meddela uppgifter som de har erfarit i denna sin egenskap.

Tryckfriheten regleras som hittills i tryckfrihetsförordningen. Beträffande
formerna för den närmare regleringen av yttrandefriheten finns bestämmelser
i 8 kap. RF. Av dessa (3 § och 7 § tredje stycket) framgår att den
i 2 kap. 1 § fastslagna yttrandefriheten kan begränsas endast genom lag.
Ett undantag härifrån återfinns emellertid i 8 kap. 7 § andra stycket, där
det föreskrivs att regeringen efter bemyndigande i lag kan genom förordning
meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän
tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Ur 8 kap. 11 § kan utläsas att
riksdagen samtidigt som den bemyndigar regeringen att besluta föreskrifter
om tystnadsplikt kan medge att regeringen delegerar sådan befogenhet vidare
till förvaltningsmyndighet, kommun eller landstingskommun.

Syftet med inskrivandet av yttrandefriheten i RF är uppenbarligen att
värna den mot otillbörliga inskränkningar. I förarbetena har det emellertid
stått klart att inskränkningar i yttrandefriheten måste göras genom bl. a.
tystnadsplikter för tjänstemän. Såväl i grundlagberedningens betänkande
som i grundlagspropositionen utgår man därvid från att det måste kunna
uppdragas åt regeringen att i detalj ange de fall då tystnadsplikt skall iakttagas.
Grundlagberedningen föreslog dock en annan teknisk lösning härför
än den som valdes i propositionen och som nu återfinns i nya RF.

Enligt grundlagberedningen skulle bestämmelse om tystnadsplikt för
tjänstemän - liksom andra inskränkningar i de föreslagna fri- och rättigheterna
- beslutas av riksdagen genom lag. 1 motiven uttalades att kravet
på beslut i lag fick anses omfatta straffbestämmelsen och det huvudsakliga

KU 1975:10

angivandet av de intressen som skulle skyddas. Regeringen kunde sedan
på grund av sin allmänna befogenhet att utfärda verkställighetsföreskrifter
i förordning närmare i detalj ange de fall då tystnadsplikt skulle gälla. Enligt
grundlagberedningens förslag skulle det också vara möjligt för regeringen
att i förordning överlåta sådan befogenhet åt underordnad myndighet.

1 grundlagspropositionen vände sig departementschefen mot grundlagberedningens
synsätt i denna fråga. Enligt departementschefen borde således
inte i form av verkställighetsföreskrift få beslutas om något som kunde
upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller något som kunde betraktas
som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska
förhållanden. Regeringen borde därför inte på grund av sin behörighet
att besluta föreskrifter om verkställighet av lag kunna utfärda t. ex.
sådana föreskrifter om tystnadsplikt som beredningen nämnt (se prop.
1973:90 s. 211). I sak delade emellertid departementschefen beredningens
uppfattning att det borde vara möjligt för regeringen att besluta föreskrifter
om tystnadsplikt i ungefär den utsträckning som angetts av beredningen.
Departementschefen föreslog därför den i 8 kap. 7 § andra stycket RF intagna
möjligheten för riksdagen att ge regeringen bemyndigande i lag att genom
förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har
erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. 1 sin motivering
underströk departementschefen att en tystnadsplikt som föreskrivs med stöd
av ett i lag givet bemyndigande inte är att anse som föreskriven i lag i
den mening som krävs för att den skall genombryta meddelarskyddet i
TF och att detta gäller även om straffbestämmelserna skulle finnas i lag
(prop. 1973:90 s. 313). Vad departementschefen i dessa delar föreslagit och
uttalat lämnades utan erinran av riksdagen.

Enligt p. 6 övergångsbestämmelserna till RF skall de författningar och
föreskrifter som gäller när den nya RF börjar tillämpas gälla även därefter.
En materiell föreskrift som har beslutats av ett organ som var behörigt
därtill enligt de kompetensregler som gällde när föreskriften tillkom skall
således äga fortsatt giltighet trots att kompetensföreskrifterna ändrats genom
nya RF. Detta innebär bl. a. att alla i författning givna föreskrifter om tystnadsplikt
fortsätter att gälla även efter tillkomsten av den nya RF.

Förändring i sådan föreskrift - och detta gäller även om ändringen innebär
upphävande av eller lindring i föreskriven tystnadsplikt och således går i
positiv riktning för den förpliktade - fordras emellertid beslut i den ordning
som stadgas i nya RF. Därvid krävs således beslut av riksdagen genom
lag eller att regeringen har bemyndigande genom lag att meddela föreskrifter
i denna del.

Till bakgrundsteckningen för bedömningen av förslaget till lag om offentliga
funktionärers tystnadsplikt hör också frågorna om tystnadsplikternas
allmänna grund, förhållandet mellan handlingssekretess och tystnadsplikt
samt förhållandet mellan meddelarskydd enligt tryckfrihetsförordningen
(TF) och tystnadsplikt. Dessa frågor belyses här i korthet.

KU 1975:10

I Sverige gäller sedan gammalt den s. k. offentlighetsprincipen. Denna
innebär att allmänna handlingar normalt är tillgängliga för envar.

Offentlighetsprincipen syftar bl. a. till att lägga den administrativa verksamheten
öppen för allmänhetens insyn och därmed skapa en effektiv kontroll
mot maktmissbruk och godtycke från tjänstemännens sida. Pressen
och övriga massmedier har en mycket stor betydelse i detta sammanhang.
Genom deras verksamhet förstärks det skydd mot missförhållanden som
offentlighetsprincipensyftartill att uppnå. Genom offentlighetsprincipen och
massmediernas verksamhet möjliggörs också att allmänheten får ökad insikt
i olika förhållanden och därmed kan bilda sig en uppfattning om och delta
i allmänna angelägenheter. Offentlighetsprincipen har också en stor betydelse
för den enskildes rättssäkerhet. Tillgång till allt material hos offentliga myndigheter
underlättar nämligen den enskildes möjligheter att hävda sin rätt
i olika sammanhang.

Offentlighetsprincipen har aldrig varit oinskränkt. Det har alltid stått klart
att sekretess måste råda om vissa förhållanden. Inskränkningar i offentlighetsprincipen
gäller därför till skydd för vissa intressen som ansetts böra
ta över intressena för offentlighet. Enligt 2 kap. 1 § TF får sålunda göras
sådana inskränkningar i offentlighetsprincipen som påkallas ”antingen av
hänsyn till rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt eller
i anledning av myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan
tillsyn eller för brotts förekommande och beivrande eller till skydd för statens,
menigheters och enskildas behöriga ekonomiska intressen eller av hänsyn
till privatlivets helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet”.
Inskränkningarna i offentlighetsprincipen förutsätter enligt angiven paragraf
i TF att det i särskild lag - sekretesslagen - noga anges de fall då enligt
de angivna grunderna allmänna handlingar skall hållas hemliga.

Det är således åtskilliga olika intressen som ansetts ha sådan tyngd att
de fått väga över offentlighetsprincipen. Utvecklingen har medfört att statsmakterna
under senare tider i allt större utsträckning funnit sig böra ta
hänsyn till de olika sekretessbehoven. Härvid har inte minst bidragit den
offentliga sektorns allt större omfattning. Det krävs att medborgarna i olika
sammanhang skall lämna uppgifter om sina förhållanden i de mest skilda
hänseenden. Uppgiftslämnandet är ofta en förutsättning för att den enskilde
skall få del av olika åtgärder som beslutats till den enskildes stöd och hjälp.
För att få in uppgifter från de enskilda i erforderlig utsträckning ter det
sig ofta nödvändigt att kunna hänvisa till att de inhämtade uppgifterna
endast skall användas för det ändamål för vilket de inhämtats och att uppgifterna
inte kommer att vidarebefordras till i sammanhanget obehöriga
personer. Skyddet för den enskildes integritet är sålunda en väsentlig synpunkt
i sammanhanget. Här kan t. ex. hänvisas till de synpunkter i detta
hänseende som aktualiserats i debatten om datapolitiken.

För att få till stånd ett sådant skydd mot offentlig insyn som statsmakterna
ansett påkallat i olika sammanhang har lagstiftningen främst inriktat sig

KU 1975:10

på två olika åtgärder. Den första tar sikte på sådana allmänna handlingar
som redogör för eller behandlar förhållanden som inte anses böra komma
till allmän kännedom. Genom föreskrifter i den ordning TF förutsätter inskränks
offentligheten beträffande dessa handlingar. De får inte utlämnas
till obehöriga. En handlingssekretess åstadkommes därmed. Att stanna vid
en handlingssekretess räcker emellertid ofta inte för att fä till stånd ett
effektivt skydd för sådana sakförhållanden som ansetts böra vara undandragna
offentlighetens insyn. De tjänstemän som får del av sådana sakförhållanden
kan ju vidarebefordra dem till andra människor på annat sätt än genom
att utlämna en allmän handling i vilken uppgifterna förekommer. Därför
har i olika sammanhang också stadgats tystnadsplikt för tjänstemän som
i sin verksamhet får del av sådana förhållanden som anses böra vara skyddade
mot.allmän insyn. Tystnadsplikt som komplement till handlingssekretess
ter sig också naturlig därför att uppgifter i åtskilliga sammanhang lämnas
muntligt utan att de nedtecknas och därmed blir omfattade av en föreskriven
handlingssekretess.

Det existerar alltså ofta ett nära samband mellan handlingssekretess och
tystnadsplikt. Sekretessintresset är sålunda som regel gemensamt. I princip
är det dock fråga om två skilda åtgärdstyper - låt vara att de avser att
förverkliga ett och samma syfte.

Föreskrifter om handlingssekretess och tystnadsplikt har bl. a. till uppgift
att vidmakthålla allmänhetens förtroende för myndigheterna och att tillgodose
att de får erforderligt underlag för sitt arbete. För att få till stånd
ett smidigt samarbete mellan myndigheter såvitt gäller t. ex. uppgifter av
för enskild känslig natur har det också i praktiken visat sig erforderligt
att samtliga berörda myndigheter har samma sekretesskydd med avseende
på detta material. Svårigheter har sålunda uppkommit inom undervisningsväsendet
- som hittills i huvudsak endast haft viss s. k. oreglerad tystnadsplikt
- att få ta del av relevant material från t. ex. de sociala myndigheterna,
där författningsreglerad tystnadsplikt föreligger.

Handlingssekretessen är i svensk lagstiftning noggrant reglerad. Härtill
har självfallet i hög grad bidragit att principen om allmänna handlingars
offentlighet sedan gammalt är inskriven i grundlag. I sekretesslagen är -som redan berörts - de inskränkningar inskrivna som får göras i offentlighetsprincipen.
Sekretesslagens bestämmelser utfylls enligt vad som medges
i denna lag genom föreskrifter av regeringen i vissa i lagen särskilt
angivna ämnen.

KU 1975:10

när så synts lämpligt. Därvid har det ofta brustit i fråga om konsekvens
och likformighet. Avsaknaden av direkt anknytning till en grundlagsreglerad
ordning har också medfört att tystnadsplikter ansetts kunna uppkomma även
på annat sätt än genom direkta bestämmelser därom i lag eller annan författning.
Tystnadsplikt har därför ansetts gälla också inom ett stort, icke
författningsreglerat område, s. k. oreglerad tystnadsplikt.

Innan den nya RF trädde i tillämpning fanns sålunda tystnadsplikter för
den som är anställd eller fullgör uppdrag i stat eller kommun som uppkommit
på många olika sätt. Tystnadsplikt kunde sålunda föreligga på följande grunder: 1.

Genom stadgande i grundlag.

2. Genom bestämmelse i lag.

3. Genom föreskrift i annan författning, vilken avser befattningshavare
hos viss myndighet eller vissa myndigheter, tillhörande viss yrkeskår eller
verksamma inom ett visst fält.

4. Genom föreskrift i arbetsordning eller annan allmän föreskrift utfärdad
av statlig eller kommunal myndighet beträffande dess befattningshavare.

5. Genom särskild tjänsteföreskrift utfärdad av statlig eller kommunal
myndighet om tystnadsplikt för en eller flera befattningshavare vid myndigheten
rörande viss fråga.

6. Genom av förman meddelad tjänsteföreskrift till underordnad befattningshavare.

7. Genom föreskrift i kollektivavtal eller enskilt tjänsteavtal.

8. Till följd av tjänstens beskaffenhet eller sakens natur.

9. Till följd av det sekretesskydd som en allmän handlings innehåll kan
vara tillförsäkrat.

Frågan om förhållandet mellan meddelarskydd enligt TF och tystnadsplikter
skall också beröras något närmare.

Fluvudprincipen i det tryckfrihetsrättsliga ansvarighetssystemet är att ansvaret
för innehållet i tryckt skrift skall ligga på en enda person. Är det
fråga om periodiska skrifter är det utgivaren som i första hand bär detta
ansvar. Systemet innebär att denne kan göras ansvarig också för åtgärder
som enligt vanligt sätt att se är att hänföra till annan person. Å andra
sidan kan annan än utgivaren inte ställas till ansvar för sina åtgärder i
samband med den periodiska skriftens tillkomst. Den angivna principen
har emellertid inte ansetts kunna göras helt gällande. Vissa undantag finns
alltså.

I TF finns regler som avser att skydda meddelare. Flur dessa regler skulle
utformas var en kontroversiell fråga i samband med tillkomsten av 1949
års TF. Tidigare hade meddelarskyddet varit nära nog absolut. Detta hade
medfört att offentliga befattningshavare ostraffat kunnat utlämna hemliga
uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift. Kritik häremot hade riktats
från olika håll. Bl. a. hade ÖB anfört att viktiga förs varsi ntressen kunde
äventyras.

KU 1975:10

1944 års tryckfrihetssakkunniga föreslog den lösning som nu finns i 7
kap. 3 8 TF. Utlämnande av allmän handling som skall hållas hemlig kan
bestraffas enligt de allmänna bestämmelserna därom i sekretesslagen. Här
medför alltså inte det förhållandet att utlämnandet skett för publicering
i tryckt skrift någon ändring i eljest gällande ansvarighetsregler för brott
mot handlingssekretess. När det gäller brott mot tystnadsplikt är läget emellertid
annorlunda. Befattningshavares brott mot tystnadsplikt kan -om meddelandet
sker för publicering i tryckt skrift - endast bestraffas under förutsättning
att tystnadsplikten är stadgad i lag. Har tystnadsplikten annan
grund (är t. ex. stadgad i författning av lägre dignitet än lag) föreligger alltså
straffrihet.

I propositionen med förslag till tryckfrihetsförordning ansåg departementschefen
att vad som föreslagits i fråga om brott mot tystnadsplikt alltför
mycket skulle inskränka möjligheterna att beivra sekretessbrott. Han föreslog
därför att brott mot tystnadsplikt skulle bestraffas också när tystnadsplikten
var stadgad i annan författning än lag. Konstitutionsutskottet
befarade att detta skulle ge Kungl. Maj:t alltför stora möjligheter att på
egen hand utsträcka sekretessen och återställde därför texten till den lydelse
den hade i de sakkunnigas förslag. Både propositionens och utskottets förslag
antogs som vilande 1948. Vid 1949 års riksdag antogs utskottets förslag
definitivt.

Radioansvarighetslagen innebär samma skydd för meddelare som TF.
Brott mot en tystnadsplikt som inte är stadgad i lag kan alltså inte bestraffas,
om uppgiften lämnats för offentliggörande i radio eller TV.

Frågan om meddelarskyddets framtida utformning övervägs nu av massmedieutredningen
som ett led i dess allmänna uppdrag att utreda frågan
om enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier m. m.
Utredningen räknar med att redovisa sitt arbete i ett betänkande senast
under juni månad i år.

Vilken inverkan får nu den nya RF:s regelsystem med avseende på tystnadsplikter?
Verkningarna blir ganska omfattande. I fortsättningen har varken
regeringen, förvaltningsmyndighet eller kommun befogenhet att meddela
föreskrift om tystnadsplikt utan stöd av riksdagens bemyndigande enligt
8 kap. 7 och 11 88 RF. Ej heller kan förman ålägga underlydande tystnadsplikt
genom tjänsteföreskrift. Någon tystnadsplikt kan heller inte längre
hävdas med hänvisning till tjänstens beskaffenhet, sakens natur e. d. Ej
heller kan tystnadsplikt härledas ur handlingssekretessen. Som lagrådet uttalat
i sitt nyligen avgivna yttrande över lagförslag angående ansvar
för funktionärer i offentlig verksamhet är det efter RF:s ikraftträdande
inte möjligt att upprätthålla tystnadsplikt utan uttryckligt författningsstöd.
Med hänsyn till punkt 6 övergångsbestämmelserna till nya RF har - som
redan framhållits - alla i författning givna föreskrifter om tystnadsplikt fortsatt
giltighet även efter tillkomsten av den nya RF. Detta gäller oavsett
vilken dignitet författningen har (kungörelse, arbetsordning för myndighet

KU 1975:10

etc.)- För ändring krävs dock beslut i den ordning som stadgas i nya RF.
Konsekvenserna av den nya RF på tystnadspliktsområdet kan schematiskt
sammanfattas sålunda:

Ändringar l/l 1975

Ingen ändring

Gäller enligt övergångsbestämmelserna till RF
tills vidare. Kan efter 1 /1 1975 ej ändras eller upphävas
utom genom lag eller efter förordnande
i lag. (Endast tystnadsplikt som föreskrivs direkt
i lag genombryter meddelarskyddet)

Föll bort 1/1 1975 som cn följd av nya RF.s
ikraftträdande (enligt bestämmelserna i 2 kap. 1 §
1. RF

Mot bakgrunden av de angivna konsekvenserna på tystnadspliktsområdet
av den nya RF:s bestämmelser framlades hösten 1974 i en inom justitiedepartementet
utarbetad promemoria ett utkast till lag om offentliga funktionärers
tystnadsplikt. Utkastet omfattade dels en allmän bestämmelse om
kompetens för regeringen att besluta föreskrifter om tystnadsplikt (2 ii), dels
föreskrifter om två slag av tystnadsplikter som hittills har varit helt eller
delvis oreglerade, nämligen beträffande innehållet i ännu ej meddelade domar
och förvaltningsbeslut (1 ii) och beträffande innehållet i hemliga handlingar
(3 ii). Såvitt gällde sistnämnda slag av tystnadsplikt var lagbestämmelsen
utformad som en delegaiionsregel.

Vid remissbehandlingen av promemorian framkom åtskilliga kritiska synpunkter
mot promemorians förslag. För kritiken svarade främst massmedieutredningen
(MMU), Pressens samarbetsnämnd och Sveriges Radio. En positiv
inställning till förslagen i stort redovisades av offentlighets- och
sekretesslagstiftningskommittén (OSK), Svenska kommunförbundet och
Landstingsförbundet. Även JO intog i huvudsak en positiv attityd.

De kritiska synpunkterna avsåg främst att promemorians lagförslag innebar
en avsevärd utvidgning av de tystnadsplikter som genombryter meddelarskyddet
visavi massmedierna i förhållande till hittillsvarande rättsläge
samt att det föreslagna allmänna bemyndigandet för regeringen att besluta
tystnadspliktsföreskrifter för offentliga funktionärer var alltför opreciserat
och vagt.

Propositionens förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt
skiljer sig i de kritiserade hänseendena betydligt från promemorians förslag.
Meddelarskyddet lämnas sålunda i allt väsentligt i oförändrat läge, och en

Tystnadspliktsområdet 31/12 1974

	Tystnadsplikt som genombryter med-delarskyddet enl. « TF och radioan-svarighetslagen	> / 1 yr Grundlag
Tystnadsplikt föreskriven i *	2 / Lag
		Kungl. Majus författningar
	/ 4. Instruktioner m. m. utfärdade ^ av förvaltn.myndig. el. kommuner
	/ 5. Tystnadsplikt, härledd ur sekr.lagen
/ 6. yr Tystnadsplikt p. g. a. förmans befallning, ^r sakens natur, tjänstens beskaffenhet eller dylikt

KU 1975:10

precisering har skett beträffande det föreslagna allmänna bemyndigandet
för regeringen. Remisskritiken har sålunda i väsentliga delar tillgodosetts.

Mot den nu tecknade bakgrunden har utskottet att granska propositionens
förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt och de yrkanden
som framförts beträffande detta i följdmotionerna.

En allmän utgångspunkt härvidlag måste vara att den kommande prövningen
av MMU:s och OSK:s pågående arbete inte föregripes. I dessa utredningar
aktualiseras sålunda de grundläggande huvudfrågorna på området
- de principiella avvägningarna mellan offentlighet och sekretess. MMU:s
arbete omfattar - som redan berörts - bl. a. frågan om meddelarskyddets
framtida utformning. OSK har att bedöma avvägningarna i övrigt mellan
offentlighets- och sekretessintressena. Båda utredningarna väntas framlägga
sina förslag under första halvåret i år. Vikten av att inte föregripa det pågående
utredningsarbetet understryks i samtliga följdmotioner i ärendet.
Utskottet vill för sin del ansluta sig till detta synsätt.

I sina remissyttranden framhöll MMU och Pressens samarbetsnämnd att
det är önskvärt att frågorna om offentliga funktionärers tystnadsplikt underkastas
en genomgripande inventering och principiell undersökning. Därvid
underströks att tystnadsplikten enligt den nya RF är undantag från
den allmänna medborgerliga rättigheten yttrandefrihet. Endast övergångsvis
i anledning av ikraftträdandet av den nya RF borde man fortsätta med
hittillsvarande punktvisa regleringar i detaljfrågor. Yrkandet om en särskild
utredning rörande tystnadsplikter återkommer nu i samtliga följdmotioner.
På utredningen skall ankomma bl. a. att inventera, klassificera och rättsligt
systematisera tystnadsplikterna.

Av det sagda framgår att det i nuläget inte kan bli fråga om lagstiftningsåtgärder
på tystnadspliktsområdet som i princip rubbar rättsläget enligt
nuvarande reglering av meddelarskyddet. Inte heller i övrigt får en ny lagstiftning
på området innebära att hittillsvarande avvägningar mellan offentlighet
eller sekretess ändras så att sekretessintressena tillgodoses i större
utsträckning än hittills. En följd av att yttrandefriheten i nya RF har grundlagfästs
bör i stället vara att all onödig tystnadsplikt upphävs så snart som
möjligt. Väsentligt är också-om en ny lagstiftning på tystnadspliktsområdet
skall kunna accepteras som ett provisorium i avbidan på prövningen av

KU 1975:10

MMU:s och OSK:s kommande förslag jämte resultaten av den i det föregående
förordade utredningen om tystnadsplikter - att regleringen nu
kan göras på ett sådant sätt att arbetsförhållandena för massmedierna inte
försvåras. Följdmotionerna i ärendet understryker vikten av de anförda synpunkterna.
Det i motionerna 1813-1815 framställda yrkandet om avslag
på propositionens förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt
synes också närmast motiverat av att förslaget enligt motionärerna inte uppfyller
de i det föregående angivna kraven.

Förslaget till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt syftar enligt
vad som anförs i propositionen närmast till:

1) Att i sak återställa det rättsläge på tystnadspliktsområdet som rått före
nya RF:s trädande i kraft (samtliga paragrafer).

2) Att kunna utan riksdagsprövning i varje särskilt fall upphäva onödig
tystnadsplikt (1 jj och andra stycket övergångsbestämmelserna).

3) Att kunna utan riksdagsprövning i varje särskilt fall precisera och konkretisera
hittillsvarande vaga tystnadsplikter, dvs. sådana fall där tystnadspliktsförhållandena
angetts med allmänna och oklara uttryck (1 5). Syftet
är också här i princip att få bort onödig tystnadsplikt.

4) Att göra det möjligt att utan riksdagsprövning i varje särskilt fall byta
ut föråldrade instruktioner för ämbetsverk m. m. mot nya författningar utan
hinder av att instruktionen innehåller en föreskrift om tystnadsplikt som
avses behållas i den nya författningen (1 §).

5) Att kunna utan riksdagsprövning i varje särskilt fall införa behövliga
föreskrifter om tystnadsplikt i instruktionerna för nyinrättade myndigheter
(1 S).

6) Att kunna delegera befogenhet att föreskriva om tystnadsplikt till sådana
myndigheter som hittills ansetts böra ha sådan rätt (1 §).

Enligt propositionens motivering är således lagförslagets väsentliga grund
att kunna bibehålla hittillsvarande rättsläge i avbidan på ny lagstiftning i
samband med prövningen av grundprinciperna på sekretessområdet. Härvid
skall dock redan nu sådan tystnadsplikt upphävas som framstår som onödig.

Vad som i motiven till lagen anges som dess syften tillgodoser således
de i det föregående angivna allmänna önskemålen för en provisorisk lagstiftning
på området.

Frågan är nu om lagförslagets utformning också är sådan att förslaget
bör kunna godtagas.

Lagförslaget innehåller fem paragrafer och vissa övergångsbestämmelser.
Endast en paragraf - 2 § - innebär lagstadgad tystnadsplikt. Endast i denna
paragraf berör förslaget meddelarskyddet. 1 övrigt är lagförslaget utformat
som delegationsregler. Tystnadsplikt som kan komma att föreskrivas med
stöd av lagens bemyndiganden genombryter således inte meddelarskyddet
visavi massmedierna.

Innebörden av 2 § i lagförslaget är att all domstolspersonal - domare liksom
övriga anställda - skall vara underkastad lagfäst tystnadsplikt i fråga om

KU 1975:10

innehållet i ännu inte meddelade domar och andra liknande beslut och
dessutom i fråga om vad som förekommit vid överläggning inom stängda
dörrar inför sådana avgöranden. Tjänstemän som lämnar sådana uppgifter
till pressen kan alltså åtalas och straffas, eftersom tystnadsplikten så långt
det gäller domstolspersonalen blir lagfäst. Detta gäller redan nu med avseende
på domarpersonal och personal som avlagt protokollförared. Nyheten
är endast att också övrig domstolspersonal - som hittills endast haft s. k.
oreglerad tystnadsplikt - kommer att omfattas av sådan lagstadgad tystnadsplikt.

Denna i hög grad begränsade utvidgning av området för lagstadgad tystnadsplikt
har begärts av JO i en framställning till Kungl. Maj:t 1970 (JO:s
ämbetsberättelse 1971 s. 19). JO har därvid uttalat att det uppenbarligen
inte föreligger något legitimt intresse för massmedierna att i förväg utan
domstolens medgivande kunna skaffa sig kännedom om en blivande doms
innehåll. Enligt JO är det däremot inte svårt att tänka sig fall där förtida
publicering av en dom skulle kunna få ödesdigra effekter och vålla betydande
skador. Mot denna inskränkning i meddelarskyddet föreligger inte heller
någon erinran från MMU:s eller Pressens samarbetsnämnds sida.

Mot bakgrund av angivna förhållanden och vad departementschefen i
övrigt i denna del anfört anser sig utskottet kunna godta innehållet i 2 §
lagförslaget.

Enligt 3 § lagförslaget skall regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter
om förbud för den som är anställd eller fullgör uppdrag vid myndighet
att yppa innehållet i sådana ännu ej meddelade beslut genom vilka i särskilda
fall för enskild bestämmes om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning
eller annat jämförbart förhållande (myndighetsutövning mot enskild).
Regeringen får enligt 3 § också besluta föreskrifter om förbud att
yppa vad någon har yttrat i förtroende under överläggning till sådant beslut.
Här är det alltså inte - i motsats till promemorians i denna del hårt kritiserade
förslag - fråga om någon lagstadgad tystnadsplikt för personal vid förvaltningsmyndigheter.
Efter denna ändring utgör remissinstansernas i denna
del framförda kritik inte längre skäl att inte godta de föreslagna bemyndigandena.
Utskottet vill erinra om att MMU i sitt remissvar uttalat att
motsvarande formulering kan godtas som angivande av ett bemyndigande
från riksdagen och - om den av MMU begärda utredningen kommer till
stånd - också som provisorisk formulering av en på grund av bemyndigandet
utfärdad förordning. Utskottet vill vidare understryka den begränsning i
bemyndigandet som ligger i att det endast avser frågor om myndighetsutövning
mot enskild i särskilda fall - alltså inte i vad gäller beslut i övrigt,
t. ex. fastställande av generella föreskrifter eller planbeslut. Ifrågavarande
tystnadsplikter har tidigare ansetts gälla såsom s. k. oreglerad tystnadsplikt.
Med hänsyn till angivna förhållanden och till vad departementschefen i
övrigt anfört i sin motivering av förevarande paragraf anser sig utskottet
kunna godtaga densamma.

KU 1975:10

4 § i lagförslaget avser att ge regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter
om förbud för offentliga funktionärer att yppa innehållet i hemliga
handlingar. Förslaget avvisar en i lag intagen regel om sådan tystnadsplikt.
Motiveringen är att en sådan regel skulle med nuvarande tryckfrihetsrättsliga
systematik medföra en betydande minskning av det område som för närvarande
omfattas av tryckfrihetslagstiftningens bestämmelser om meddelarskydd.
Genom den föreslagna bestämmelsen kan den ordning bibehållas
som gällt på detta område före den nya RF:s trädande i kraft, nämligen
att handlingssekretessen är förbunden med förbud att yppa hemlig handlings
innehåll, som dock inte genombryter meddelarskyddet.

Utskottet vill erinra om att MMU i sitt remissvar förklarat sig kunna
godta vad som i denna del föreslås såsom ett provisorium i avbidan på
den reglering på området som kan bli en följd av OSK:s och MMU:s arbete.
Tillräcklig konkretisering föreligger enligt MMU genom anknytningen till
sekretesslagen. Även utskottet kan med hänsyn till anförda omständigheter
och till vad departementschefen i denna del anfört godta ett bemyndigade
för regeringen med det innehåll som föreslås i 4 §.

1 motionen 1816 föreslås ett tillägg till 4 § för att klarare markera att tystnadsplikt
inte skall föreligga i fråga om offentliga uppgifter som är intagna
i en hemlig handling. Som departementschefen framhåller i propositionen
skall den tystnadsplikt som kommer att föreskrivas med stöd av bemyndigandet
självfallet helt sammanfalla med handlingssekretessen. Enligt 2
kap. 8 § andra stycket TF gäller att sådana delar av en i övrigt hemlig
handling som inte omfattas av sekretesslagens regler skall lämnas ut i enlighet
med vad som i allmänhet gäller för allmänna handlingar. Härav följer
att tystnadsplikt inte heller kommer att föreligga såvitt gäller offentliga uppgifter
i annars hemliga handlingar. Utskottet kan dock dela motionärernas
uppfattning att ett förtydligande av paragrafen i dennna del är motiverat
i klarhetens intresse och framlägger förslag därtill, som i sak tillgodoser
motionärernas yrkande i denna del.

2-4 §§, som utskottet behandlat i det föregående, avser alla att reglera
vissa typiska, i princip klart avgränsade fall där tystnadsplikt har förelegat
enligt den ordning som gällde före nya RF. Den tystnadsplikt som hävdats
i de fall som avses med 3 och 4 §§ har varit oreglerad och fordrar därför
numera stöd i författningsföreskrifter som tillkommit i enlighet med i nya
RF förutsatt ordning. Syftet med 3 och 4 §§ är - som framhållits i det
föregående - enbart att bibehålla tidigare rättsläge på de berörda områdena.

Den kritik som i olika sammanhang framförts mot lagförslaget har framför
allt gällt 1 g. Enligt denna paragraf skall regeringen äga befogenhet att för
offentliga funktionärer föreskriva förbud att yppa eller utnyttja vad vederbörande
erfarit på grund av den offentliga anställningen eller det offentliga
uppdraget, om förbudet är påkallat av hänsyn till vissa i paragrafen närmare
angivna ändamål. Dessa sekretessändamål - som preciserats i förhållande
till vad som föreslogs i promemorians utkast till lagtext - tar sikte på rikets

KU 1975:10

säkerhet, rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation,
privatlivets helgd, enskilds personliga säkerhet eller det allmännas eller
enskilds behöriga ekonomiska intresse ävensom myndighets verksamhet
för inspektion, kontroll eller annan tillsyn eller för förebyggande eller beivrande
av brott. Sekretessändamålen i 1 § överensstämmer i huvudsak med
de i 2 kap. 1 $ TF uppställda ändamål för vilka offentlighetsprincipen får
genombrytas. Uppräkningen i 1 § omfattar dock inte alla sekretessändamål
som medges i TF med avseende på allmänna handlingar.

Syftet med 1 § är - som framhållits i det föregående (s. 22 - bl. a. att
göra det möjligt att i särskilda fall utan riksdagens hörande upphäva eller
i sak inskränka gällande författningsreglerad tystnadsplikt. Genom 1 § skall
det vidare bli möjligt att utan riksdagens hörande ”modernisera” sådana
författningar som hör till regeringens eller förvaltningsmyndighets normgivningskompetens
utan hinder av att det i den äldre författningen också
finns en tystnadspliktsbestämmelse som avses överföras till den nya. Inte
heller här är det alltså fråga om åläggande av någon ny tystnadsplikt. 1 ij
skall också kunna användas för att ersätta tidigare oreglerad tystnadsplikt
med författningsreglerad sådan. Även här är ingen ändring av tidigare rättsläge
avsedd. Att oreglerad tystnadsplikt måste utbytas mot författningsreglerad
sådan är en nödvändig konsekvens av systematiken i nya RF. Med
hänsyn till denna står ju valet numera enbart mellan yttrandefrihet eller
författningsreglerad tystnadsplikt. Oreglerad tystnadsplikt kan alltså inte
längre förekomma.

De situationer i vilka 1 !; skall användas för att stadga i egentlig mening
ny tystnadsplikt omfattar i huvudsak enbart nytillkommande ämbetsverk
och myndigheter i övrigt. Utan 1 5; skulle det - om en tystnadspliktsbestämmelse
anses erforderlig för den nya myndigheten - vara nödvändigt
att underställa riksdagen en sådan fråga. Det har tidigare inte förekommit.

Vid bedömandet av de i 1 S föreslagna bemyndigandena är det enligt
utskottets mening väsentligt att hålla i minnet tre saker: 1. Det är inte fråga
om att ge regeringen några nya befogenheter i förhållande till vad som tidigare
gällt 2. Det som avses är ett provisorium i avbidan på resultaten av den utredning
om tystnadsplikter som utskottet i det föregående förordat. 3. Meddelarskyddet
genombryts inte genom en med stöd av 1 § meddelad föreskrift om tystnadsplikt.

Enligt den före nya RF gällande ordningen kunde regeringen utan att
höra riksdagen föreskriva tystnadsplikt för offentliga funktionärer inom hela
fället för deras allmänna tjänst. I jämförelse med denna tidigare ordning
innebär det i 1 $ angivna bemyndigandet inskränkningar, främst genom
att sekretessändamålen avgränsats till de i paragrafen angivna. Över huvud
taget gäller att det även med ett intensivt utnyttjande av de föreslagna
bemyndigandena i den nya lagen aldrig blir möjligt att föreskriva tystnadsplikt
i hela den omfattning som gällde innan den nya RF trädde i tillämpning.
En hel del tidigare tystnadsplikter har sålunda under alla förhållanden fallit
bort som en följd av att oreglerad tystnadsplikt inte längre kan förekomma.

KU 1975:10

Som utskottet i det föregående framhållit måste riksdagen i en snar framtid
ta ställning till huvudprinciperna för offentlighet och sekretess såväl i massmediesammanhang
som i övrigt. Övervägandena i detta sammanhang måste
omfatta också tystnadsplikterna såsom ett led i sekretesskyddet. Resultaten
av denna prövning kan knappast leda till att ny lagstiftning kan träda i
kraft före den 1 januari 1977. Intill dess fordras - med hänsyn till reglerna
i nya RF - vissa bestämmelser. Dessa bör enligt utskottets mening så nära
som möjligt ansluta till tidigare rättsläge på området. Härigenom undviks
att de nya bestämmelserna kan sägas föregripa den kommande prövningen
på området. Självfallet bör också klart utsägas att de nya bestämmelserna
i sin helhet skall ha provisorisk karaktär och att de skall omprövas senast
i samband med denna kommande generella prövning.

Om sålunda de i 1 § föreslagna bemyndigandena utgör ett provisorium
i avbidan på underlag för en kommande prövning i ett större sammanhang,
måste betänkligheterna mot förslaget i denna del minska. Detta har också
framhållits av MMU i dess remissyttrande över promemorians förslag och
ytterligare understrukits inför utskottet av MMU:s ordförande, f. d. justitierådet
Sven Romanus. Enligt MMU framstår det dock som önskvärt
att bemyndiganden enligt 1 jj ytterligare konkretiseras, t. ex. genom att själva
bemyndigandet formuleras i enlighet med vad som föreslås beträffande utformningen
av en med stöd av bemyndigande utfärdad förordning. MMU
har i sammanhanget framhållit värdet av att riksdagen härigenom får tillfälle
att följa den reglering av tystnadsplikter som anses påkallad av ett
aktuellt behov.

Utskottet har övervägt möjligheterna att ytterligare konkretisera sådana
bemyndiganden som avses i 1 8 lagförslaget. Med hänsyn till det otal skiftande
situationer där det kan vara aktuellt att göra bruk av desamma -och detta gäller även om stor restriktivitet iakttages med åläggande av i
egentlig mening ny tystnadsplikt -är det enligt utskottets mening i praktiken
ogörligt att i ett bemyndigande närmare ange vilka uppgifter som ett förbud
får omfatta. På denna väg kan alltså inte ökad precisering vinnas. I och
för sig skulle det vara önskvärt att snävare kunna ange sekretessändamålen.
Även detta möter svårigheter av i princip samma slag. Det är i vart fall
inte görligt att utan en närmare undersökning av tystnadsplikterna i enlighet
med vad utskottet i det föregående förordat kunna klarare avgränsa de legitima
sekretessändamålen.

Enligt utskottets meling bör dock en ytterligare konkretisering av bemyndigandena
enligt 1 § nu kunna åstadkommas.

För det första bör klart utsägas att 1 § inte får användas för något generellt
förbud över hela fältet. 1 § bör sålunda begränsas till att avse bemyndigande
såvitt gäller viss myndighet eller grupp av myndigheter (det finns t. ex.
flera myndigheter av samma slag i landet) eller till visst verksamhetsområde
(t. ex. undervisningsområdet). Det sagda uppnås genom att orden ”för visst
bestämt verksamhetsområde eller viss bestämd myndighet eller grupp av

KU 1975:10

myndigheter” inskjutes i torsta stycket mellan orden ”bemyndigas att” och
"meddela föreskrifter”.

För det andra bör I ij kunna kompletteras med vissa föreskrifter som
närmare anger vad riksdagen avser med bemyndigandena. Det blir då närmast
fråga om villkor för den delegation av normgivningsbefogenheter som
avses.

Enligt utskottets mening är det alltid väsentligt att ett förbud att yppa
vissa omständigheter tydligt anger förbudets omfattning. Ett oklart angivande
av ett tystnadspliktsområde medför lätt att en funktionär - för att
undvika att bryta mot förbudet i fråga - anser sig böra iakttaga tystnad
också beträffande sådana omständigheter, som inte berörs av någon sekretessgrund.
Ett klart angivande av tystnadspliktsområdet markerar således
också det fria området, dvs. det område som inte omfattas av tystnadsplikt
och där funktionären alltså kan fritt yttra sig. I 1 $ bör därför uttryckligen
utsägas att förbud som nu avses tydligt skall ange förbudets omfattning.

Bemyndigandet enligt 1 S är som redan nämnts inte avsett att användas
generellt. Detta förhållande bör enligt utskottets mening ytterligare understrykas
genom att en föreskrift tillägges enligt vilken bemyndigandet endast
får utnyttjas med avseende på verksamhetsområde eller myndighet där särskilt
behov av tystnadspliktsföreskrifter föreligger. Härigenom markeras också
att tystnadspliktsföreskrifter har en undantagskaraktär och inte bör tillgripas
utan noggrann prövning av att behov därav föreligger.

Till 1 § bör enligt utskottets mening också fogas en uttrycklig uppmaning
till normgivaren att vid utformningen av föreskrifter som avses i första
stycket alltid noga beakta vikten av att yttrandefriheten ej inskränkes utöver
vad som oundgängligen erfordras för tillgodoseende av behörigt sekretessändamål.
En sådan föreskrift markerar ytterligare vikten av att yttrandefriheten
inte får inskränkas utan en noggrann prövning av behovet därav
i det enskilda fallet. Sedd i samband med den bestämmelse om att tystnadspliktsföreskrifter
tydligt skall ange förbudets omfattning som utskottet
i det föregående förordat framstår det klart att inskränkningar i yttrandefriheten
måste göras så restriktivt som möjligt. De i detta och de båda
föregående styckena angivna tilläggen kan lämpligen intas i I S som ett
nytt tredje stycke.

Med de tillägg till bemyndigandena enligt I $ som utskottet sålunda föreslår
bör enligt utskottets mening betänkligheterna mot lagförslaget i denna
del i hög grad minska.

Såväl MMU som följdmotionerna i ärendet vänder sig i och för sig inte
mot bemyndiganden till regeringen att besluta föreskrifter i tystnadspliktsfrågor.
Grunden för invändningarna mot ett allmänt bemyndigande i enlighet
med vad som föreslås i 1 $ lagförslaget är i stället närmast att riksdagen
inte lår följa och styra tillämpningen i erforderlig utsträckning. I samma
syfte föreslås i motionen 1816 ett tillägg till den föreslagna lagen enligt
vilket regeringen skall åläggas att årligen för riksdagen anmäla vilka föreskrifter
som meddelats på grund av bemyndiganden i lagen.

Utskottet kan forsin del instämma med de remissinstanser och motionärer

KU 1975:10

som framhållit vikten av att riksdagen noga följer utvecklingen på nu ifrågavarande
område. Enligt utskottets mening kan dessa önskemål tillgodoses
också med ett godtagande av 1 Jj med i det föregående berörda tillägg.

I detta sammanhang vill utskottet erinra om att riksdagen
när som helst kan återta ett bemyndigande till regeringen. Riksdagen kan
också direkt gå in och ändra i en regeringsförordning. Riksdagen kan alltså
- om den skulle finna skäl därtill i något särskilt fall - upphäva en av
regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande meddelad förordning om
tystnadsplikt. Ett naturligt led i utskottets granskning av regeringens ämbetsutövning
är i framtiden att kontrollera hur regeringen begagnar sina
normgivningsbefogenheter med stöd av riksdagens i lag givna delegationsbemyndiganden.
En sådan granskning kan göras fortlöpande. Om granskningen
skulle visa att det finns anledning till ett utskottsinitiativ kan ett
sådant tas när som helst.

Konstitutionsutskottet är sedan gammalt det tryckfrihetsvårdande utskottet
i riksdagen. På utskottet ankommer i anslutning därtill frågor om offentlighet
och sekretess. Det är självfallet en viktig sak för utskottet att
följa utvecklingen också i vad gäller föreskrifter om tystnadsplikt. Det är
därför utskottets avsikt att, om riksdagen antar det förslag till lag om offentliga
funktionärers tystnadsplikt som utskottet i det följande framlägger,
fortlöpande granska hurde i denna lag meddelade bernyndigandena används.
Därvid kommer givetvis särskild uppmärksamhet att ägnas åt frågan om
bemyndigandena utnyttjas på det sätt och med den restriktivitet som utskottet
i det föregående förordat. Utskottet förutsätter att det utan särskild
begäran fortlöpande skall genom departementens försorg tillställas erforderligt
granskningsunderlag, bl. a. samtliga med stöd av bemyndigande i
lagen meddelade föreskrifter om tystnadsplikt eller upphävande av tystnadsplikt.
Utskottet vill tillägga att en sådan granskning som utskottet sålunda
förutskickar bör få särskild betydelse inför den kommande prövningen
av en mera definitiv reglering på hithörande område. Erfarenheterna av
lagens tillämpning kan därvid vara värdefulla.

Genom den granskning som utskottet sålunda avser att företa bör det
allmänna intresset av att riksdagen får insyn i lagens tillämpning kunna
anses tillgodosett. Utskottet avseratt - om granskningen inte ger anledning
till något initiativ eller annan redovisning i särskild ordning - redovisa resultaten
av granskningen i sitt årliga granskningbetänkande.

Det i 1 5 andra stycket intagna bemyndigandet för regeringen att överlåta
åt statlig förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela föreskrifter enligt
första stycket har föranlett viss kritik, bl. a. av MMU. Förslaget har å andra
sidan tillstyrkts av Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.

I propositionen uttalar departementschefen att kommunerna och landstingskommunerna
även i fortsättningen bör få meddela föreskrifter om tystnadsplikt
på de områden där ett klart behov av sådan möjlighet får anses
föreligga. Regeringens medverkan vid tillkomsten av kommunala tystnads -

KU 1975:10

pliktsbestämmelser bör ta sig den formen att regeringen i bemyndiganden
att besluta sådana föreskrifter noga preciserar de ramar inom vilka de kommunala
organen får röra sig. Föreskrifter om tystnadsplikt för anställda eller
uppdragstagare vid statliga förvaltningsmyndigheter har, säger departementschefen
vidare, i de flesta fall sin naturliga plats i myndigheternas
instruktioner eller andra av regeringen beslutade författningar. Det kan emellertid
enligt departementschefen inte uteslutas att det i något fall kan visa
sig lämpligt att ta in tystnadspliktsbestämmelser i en arbetsordning som
beslutas av en statlig myndighet. Också i sådana fall bör det enligt departementschefen
självfallet ankomma på regeringen att på lämpligt sätt
avgränsa myndighetens kompetens på grund av bemyndigandet.

Av vad departementschefen sålunda anfört framgår att avsikten är att
subdelegation till kommun eller förvaltningsmyndighet skall äga rum förhållandevis
sällan och att befogenheten att meddela tystnadspliktsföreskrifter
därvid skall avgränsas på lämpligt sätt. Utskottet erinrar om att det
av utskottet föreslagna nya tredje stycket i 1 § även avser föreskrifter som
meddelas efter subdelegation. Med hänsyn till angivna förhållanden anser
sig utskottet kunna godta det föreslagna bemyndigandet till subdelegation
i 1 § andra stycket.

Vad utskottet sålunda anfört ger vid handen att utskottet under de i
det föregående angivna förutsättningarna och med de ändringar utskottet
där förordat kan godta 1 8 i den föreslagna lagen.

4 § i den föreslagna lagen innehåller straffbestämmelser. Utskottet har
ingen erinran mot bestämmelsernas utformning.

Propositionens förslag innehåller vissa övergångsbestämmelser som inte
fanns i promemorians förslag. Enligt övergångsbestämmelserna skall regeringen
kunna upphäva tystnadsplikt som inte är stadgad i lag. Regeringen
skall också kunna överlåta åt kommun, landstingskommun eller kyrklig
kommun att upphäva av denna föreskriven tystnadsplikt. Ifrågavarande
övergångsbestämmelser avser alltså att göra det möjligt att utan riksdagens
hörande i varje särskilt fall upphäva sådana tystnadsplikter vid vilkas tillkomst
riksdagen inte medverkat. Vidare finns en övergångsbestämmelse
om straffansvar som avseratt göra det möjligt att upphäva straffstadganden
i tystnadspliktsföreskrifter som har meddelats före den föreslagna lagens
ikraftträdande. Syftet därmed är att samla alla straffbestämmelser för överträdelse
av tystnadspliktföreskrifter som faller inom den föreslagna lagens
tillämpningsområde i denna och i brottsbalken. Utskottet har ingen erinran
mot förslaget i dessa delar.

Med hänvisning till det anförda förordar utskottet att riksdagen antar
förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt i den lydelse som
framläggs som utskottets förslag i bilaga 2.

KU 1975:10

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
att riksdagen

2. med anledning av propositionen 1975:8 i motsvarande del och
motionerna 1975:1813-1816, såvitt dessa inte behandlats under
1, antar utskottets i bilaga 2 intagna förslag till lag om offentliga
funktionärers tystnadsplikt.

KU 1975:10

Bilaga 1

27 § förslaget till lag om ändring i brandlagen (1974:80)

I prop. föreslagen lydelse: Av utskottet föreslagen lydelse:

27 §

Regeringen bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter i de hänseenden
som avses i denna lag samt att meddela föreskrifter om avgifter
för sotning som avses i 7 § och för undersöknings- och besiktningsarbete
som utföres av den som är behörig att verkställa sådan sotning. Regeringen
bemyndigas vidare att meddela föreskrifter om begränsning i rätten för den
som är behörig att förrätta brandsyn att driva eller annars taga befattning
med näringsverksamhet som gäller handel med brand- eller livräddningsredskap
eller meddelande av försäkringar som har samband med brand.

Regeringen får överlåta åt kom- Regeringen får överlåta åt kommun
att meddela föreskrifter som mun eller förvaltningsmyndighet att

avses i första stycket första punkten, meddela föreskrifter som avses i för sta

stycket första punkten.

KU 1975:10

Bilaga 2

(I reservationen framlagt förslag)
Förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt

Propositionens förslag

Regeringen bemyndigas att meddela
föreskrifter om förbud att yppa
eller utnyttja vad någon har erfarit
på grund av anställning eller uppdrag
hos staten, kommun, landstingskommun
eller annars i allmän
tjänst eller under utövande av tjänsteplikt,
om förbudet är påkallat

1. av hänsyn till rikets säkerhet,
rikets förhållande till annan stat eller
mellanfolklig organisation, privatlivets
helgd, enskilds personliga säkerhet
eller det allmännas eller enskilds
behöriga ekonomiska intresse
eller

2. i anledning av myndighets
verksamhet för inspektion, kontroll
eller annan tillsyn eller för förebyggande
eller beivrande av brott.

Utskottets förslag

1 §

Regeringen bemyndigas att för
visst bestämt verksamhetsområde eller
viss bestämd myndighet eller grupp av
myndigheter meddela föreskrifter om
förbud att yppa eller utnyttja vad någon
har erfarit på grund av anställning
eller uppdrag hos staten, kommun,
landstingskommun eller annars
i allmän tjänst eller under utövande
av tjänsteplikt, om förbudet
är påkallat

2. i anledning av myndighets
verksamhet för inspektion, kontroll
eller annan tillsyn eller för förebyggande
eller beivrande av brott.

Regeringen får överlåta åt statlig förvaltningsmyndighet eller åt kommun
eller landstingskommun att meddela sådana föreskrifter som avses i första
stycket.

Förbud som avses i första stycket
skall tydligt ange förbudets omfattning
och för endast meddelas med avseende
på verksamhetsområde eller myndighet
där särskilt behov av sådant förbud
föreligger. Vid utformningen av föreskrifter
om sådant förbud skall alltid
noga beaktas vikten av att yttrandefriheten
ej inskränkes utöver vad som
oundgängligen erfordras för tillgodoseende
av ändamål som anges i första
stycket.

KU 1975:10

Propositionens förslag Utskottets förslag

2 §

Den som är anställd eller fullgör uppdrag vid domstol får icke obehörigen
yppa innehållet i ännu ej meddelad dom eller i annat ännu ej meddelat
beslut, som avser domstolens rättskipande eller rättsvårdande uppgifter. Han
får ej heller obehörigen yppa vad som har förekommit vid de överläggningar
som domstolen håller inom stängda dörrar, när den fullgör sådana uppgifter.

3 §

Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om förbud för den som
är anställd eller fullgör uppdrag vid myndighet att yppa innehållet i ännu
ej meddelat beslut genom vilket i särskilt fall för enskild bestämmes om
förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart
förhållande. Regeringen får vidare besluta föreskrifter om förbud för person
som har sagts nu att yppa vad någon har yttrat i förtroende under överläggning
i sådan fråga.

4 §

Regeringen bemyndigas att med- Regeringen bemyndigas att meddela
föreskrifter om förbud för den dela föreskrifter om förbud för den

som på grund av anställning eller som på grund av anställning eller

uppdrag som sägs i 1 § första stycket uppdrag som sägs i 1 § första stycket

eller annars i allmän tjänst eller un- eller annars i allmän tjänst eller under
utövande av tjänsteplikt tager der utövande av tjänsteplikt tager

del av handling, som enligt lagen del av allmän handling att yppa innell
937:249) om inskränkningar i rätten hållet i sådan handling i vad denna enan
utbekomma allmänna handlingar ligt lagen (1937:249)om inskränkning icke

får utlämnas till envar, att yppa ar i rätten att utbekomma allmänna

handlingens innehåll. handlingar icke får utlämnas till envar.

5 §

Den som uppsåtligen bryter mot föreskrift som har meddelats med stöd
av 1, 3 eller 4 § dömes till böter eller fängelse i högst ett år, om ej gärningen
är belagd med straff i brottsbalken.

Denna lag träder i kraft en vecka efter den dag, då lagen enligt uppgift
på den har utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

Regeringen får, utöver vad som följer av 1, 3 och 4 §§, meddela föreskrifter
om upphävande av förbud som avses i 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen,
om förbudet har tillkommit på annat sätt än genom beslut av Kungl.
Majit och riksdagen gemensamt eller av riksdagen ensam. Regeringen får
vidare överlåta åt kommun, landstingskommun eller kyrklig kommun att
besluta föreskrifter om upphävande av sådant av denna meddelat förbud
som har sagts nu.

KU 1975:10 34

Vad som sägs i 5 § skall även gälla överträdelse av föreskrift sorn avses
i 1 § och som före ikraftträdandet av denna lag har meddelats av Kungl.
Majit, förvaltningsmyndighet, kommun eller landstingskommun, om ej gärningen
är särskilt belagd med straff.