Konstitutionsutskottets betänkande nr 63 år 1974

KU 1974:63

Nr 63

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av en motion om
partsrepresentation för det allmänna i förvaltningsärenden.

Motionen

I motionen 1974:917 av herr Antonsson m. fl. (c) hemställs "att riksdagen
anhåller hos Kungl. Majit om skyndsam utredning rörande frågorna om
utsträckt tillämpning av kontradiktoriskt förfarande genom partsrepresentant
för det allmänna samt om vidgning av det allmännas besvärsrätt i
förvaltningsärenden”.

I motionen anförs bl. a. följande.

Till skillnad från vad som gäller i mål vid allmän domstol förekommer
i förvaltningsärenden endast undantagsvis att två parter med motsatta intressen
möts inför den beslutande centrala myndigheten. Det utmärkande
för förvaltningsförfarandet är i stället att det oftast endast finns en enda
part - den enskilde - som berörs av ärendet. Den beslutande myndigheten
har i dessa fall till uppgift såväl att själv tillvarata och skydda det allmänna
intresset som att objektivt skilja mellan detta intresse och den enskildes
intresse. Myndigheten skall således samtidigt fungera som både åklagare
och domare. Denna ställning kan särskilt i ärenden där motsatsförhållandet
mellan det allmänna och det enskilda intresset skarpt framträder inverka
menligt på myndigheternas möjlighet och förmåga till objektiv bedömning.
Det är därjämte ägnat att hos allmänheten minska förtroendet för myndigheternas
opartiskhet. Frågan om ett kontradiktoriskt förfarande i förvaltningsärenden
har nära samband med rätten för det allmänna att anföra
besvär över beslut, där det allmännas intresse på något sätt åsidosatts. Dessa
möjligheter är enligt nuvarande ordning starkt begränsade. Båda de ifrågavarande
spörsmålen är av stor principiell betydelse från administrativ rättsskyddssynpunkt.
I samband med förvaltningsrättsreformen 1971 utfästejustitieministern
att frågorna skulle bli upptagna till prövning i annat sammanhang.
Detta har emellertid ännu inte inträffat.

Gällande ordning

Som anförs i motionen finns inga generella stadganden om partsorgan
för det allmänna eller det allmännas rätt att anföra besvär när exempelvis
ett allmänt intresse fått vika för ett enskilt. Inom vissa förvaltningsorgan
har dock särskilda partsorgan tillskapats. I det följande anges några sådana
fall.

1 Riksdagen 1974. 4 sami. Nr 63

KU 1974:63

Justitiekanslern (JK) skall enligt 3§ i den för honom gällande instruktionen
(1965:629) under Kungl. Majit bevaka statens rätt. 1 mål som rör
statens rätt skall han, om det ej ankommer på annan myndighet, föra eller
låta föra statens talan och enligt särskilda föreskrifter besluta om fullföljd
av talan. Om denna uppgift att vara kronjurist anförs i direktiven till de
sakkunniga i den nyligen tillsatta utredningen angående justitiekanslerns uppgifter
m. nt. följande:

Såsom kronjurist avger JK remissyttranden och andra juridiska utlåtanden
till regeringen eller statsråd, ibland även till domstolar och andra myndigheter.
De vanligaste ärendena i denna grupp är de som avser lagförslag.

JK:s uppgift att vara kronans ombudsman går ut på att tillvarata statens
intressen i civila rättegångar och vid uppgörelser utom rätta. Från uppgiften
att bevaka statens enskilda rätt bör i princip skiljas uppgiften att, vid förvaltningsmyndigheter
eller domstolar, tillvarata offentligrättsliga intressen.
Numera utgör skadeståndsmålen den klart dominerande gruppen mål där
JK för statens civila talan. Detta beror framför allt på de bestämmelser
om de statliga myndigheternas skadereglering som infördes i samband med
skadeståndslagens(1972:207) ikraftträdande den 1 juli 1972. Bestämmelserna
är upptagna i kungörelsen (1972:416, senast ändrad 1974:517) om statsmyndigheternas
skadereglering i vissa fall. De innebär att anspråk på ersättning
för skada som grundas på påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet
att meddela beslut (s. k. beslutsskada) framställs hos och prövas av JK,
medan handläggningen av anspråk enligt skadeståndslagen på annan grund
är fördelad mellan JK och berörd central förvaltningsmyndighet. Också anspråk
på ersättning enligt den nyligen beslutade lagen (1974:515) om ersättning
vid frihetsinskränkning skall prövas av JK.

I fråga om JK:s uppgift i övrigt att företräda kronan vill jag peka på
att han enligt sin instruktion (3 §) skall föra eller låta föra statens talan
endast om det inte ankommer på annan myndighet. Undantaget syftar på
fall där myndighet i instruktion eller annan ordning har ålagts att inför
domstol föra statens talan. Sådana bestämmelser är vanliga men är av skiftande
innehåll. En särställning när det gäller behörighet att företräda staten
intar kammarkollegiet. Enligt 2 och 3 §§ i kollegiets instruktion (1972:643)
har kollegiet bl. a. till uppgift att i vissa ärenden bevaka statens rätt. Kollegiet
är sålunda bl. a. bevakningsmyndighet enligt avskrivningskungörelsen
(1965:921) och företräder på grund därav staten i ett stort antal skiftande
ärenden av ekonomisk natur.

JK har också på senare tid tillagts uppgiften att företräda det allmänna
i mera vidsträckt bemärkelse. Således äger JK enligt 25 § datalagen (1973:289)
anföra besvär över datainspektionens beslut för att tillvarata allmänna intressen.
Motsvarande rätt föreligger enligt 23 § kreditupplysningslagen
(1973:1173) och 19 § inkassolagen (1974:182).

Även annan tjänsteman än JK har i vissa fall ålagts att såsom partsorgan
för det allmänna föra talan inför förvaltningsmyndighet. Fiskeriintendent
har således enligt fiskeristadgan (1954:607) tillerkänts vissa befogenheter
i detta hänseende. Vid förhör enligt utlänningslagen (1954:193) äger förhörsmyndighet
uppdraga åt polismyndighet eller särskilt utsedd person att
vara allmänt ombud. Uppgiften att inför viss myndighet företräda ett allmänt

KU 1974:63

intresse har ibland tillagts en myndighet som sådan och inte ett särskilt
inrättat partsorgan. Enligt nykterhetsvårdslagen (1954:579) görs sålunda ansökan
om tvångsintagning hos länsrätten av nykterhetsnämnden eller av
polismyndigheten i orten.

Det särskilda partsorganet för det allmänna har i flertalet fall inte partsställning
hos den myndighet som först meddelar beslut i ärendet. Däremot
har partsorganet besvärsrätt och blir därigenom part hos besvärsmyndigheten.
I taxeringsprocessen t. ex. företräds det allmänna av taxeringsintendenten.
Denne är dock inte den skattskyldiges motpart i taxeringsnämnden.
I sammanhanget kan också nämnas, att i uppbördsförordningen finns regler
om att talan i uppbördsmål i vissa fall kan föras av ett allmänt ombud.

Kommunal myndighet anses äga besvärsrätt när ett av myndigheten meddelat
förpliktande beslut ändrats men äger inte motsvarande rätt vid gynnande
beslut. Kommunal styrelse och kommunala organ för specialreglerad
förvaltning anses äga rätt föra talan mot beslut av statsmyndighet eller annan
kommunal myndighet, om beslutet kan anses åsidosätta sådant allmänt
intresse som organet är satt att bevaka.

Frågans tidigare behandling

I anledning av en motion (c) till 1970 års riksdag med samma syfte som
den förevarande anförde första lagutskottet (1LU 1970:52):

I både civil- och brottmål vid allmän domstol är förfarandet ordnat som
en förhandling mellan två parter. Parterna får i betydande utsträckning svara
för den utredning, på vilken domstolen skall grunda sitt avgörande. Den
utredning, som den ena parten lägger fram, får motparten yttra sig över.
Man säger att det föreligger ett kontradiktoriskt förhållande i målen. I ett
förvaltningsärende finns det däremot i allmänhet inte mer än en part. Detta
medför att myndigheten på en gång skall tillvarata det allmännas intresse
gentemot den enskilde och opartiskt tillämpa gällande rättsregler. De svårigheter,
som kan föreligga att genomföra denna dubbelroll, har man försökt
motverka genom att inom vissa förvaltningsområden inrätta särskilda organ,
allmänna ombud, med uppgift att införden beslutande myndigheten bevaka
det allmännas intresse gentemot den enskilde. Därigenom har det blivit
möjligt att på samma sätt som vid allmän domstol ordna förfarandet inför
myndigheten som ett tvåpartsförfarande. Som framgår av framställningen
ovan förekommer skilda lösningar både då det gäller valet av partsorgan
och de uppgifter som tillagts sådant organ. Tvåpartssituationen kan därför
vara mer eller mindre utvecklad.

Den nu behandlade frågan har nära samband med frågan om möjligheterna
för det allmänna att anföra besvär över beslut, varigenom ett allmänt intresse
fått vika för ett enskilt eller som eljest från allmän synpunkt anses ogrundat
eller olämpligt. Varken förstatliga eller kommunala myndigheter finns några
generella regler om besvärsrätt. Statlig myndighet anses i regel ej behörig
att föra talan mot ett beslut om inte besvärsrätt genom uttrycklig författningsföreskrift
tillagts myndigheten. På de förvaltningsområden där allmänt
ombud finns har dock ombudet i många fall kunnat tilläggas rätt att föra
besvärstalan för det allmännas räkning.

KU 1974:63

I motionen hemställs om skyndsam utredning rörande frågorna om utsträckt
tillämpning av kontradiktoriskt förfarande genom partsrepresentant
för det allmänna samt om vidgning av det allmännas besvärsrätt i förvaltningsärenden.
Motionärerna framhåller att dessa frågor är av stor principiell
betydelse från administrativ rättsskyddssynpunkt. Enligt motionärernas
mening kan en ändamålsenlig lösning av frågorna inte ske inom
ramen för en mycket omfattande och splittrad speciallagstiftning utan en
gemensam översyn måste ske av hela rättsområdet i en särskild utredning.

U nder det arbete på en reform av förvaltningsförfarandet som pågått under
lång tid har de av motionärerna upptagna frågorna rönt en icke obetydlig
uppmärksamhet. Bland annat har, som framgår av redogörelsen ovan, JO
framhållit att inte bara det kontradiktoriska förfarandet utan även förekomsten
av besvärsrätt för det allmänna är av betydelse för att förbättra den
enskildes rättsställning. Det är därför självfallet av vikt att frågorna ägnas
uppmärksamhet vid det fortsatta lagstiftningsarbetet inom förvaltningsrätten.

Inom Kungl. Maj:ts kansli förbereds för närvarande en lagrådsremiss rörande
en förvaltningslag, som är avsedd att reglera vissa centrala frågor
inom förvaltningsförfarandet. I det förslag till sådan lag, som utarbetats
av en arbetsgrupp inom justitiedepartementet, har den av motionärerna upptagna
frågan om det allmännas besvärsrätt lått en begränsad lösning genom
att gruppen föreslagit en vidgning av kommunal myndighets besvärsrätt.
I samband med behandlingen av besvärsrätten har arbetsgruppen uttalat
att den vittsyftande frågan om allmänna ombud m. m. uppenbarligen inte
kan lösas inom ramen förden aktuella lagstiftningen. I stället får man enligt
arbetsgruppen gå fram område för område. Ett steg i denna riktning har
nyligen tagits genom inrättande av allmänna ombud inom uppbördsförvaltningen.
I anslutning härtill kan erinras om att riksdagen år 1965 uttalat
sig för en utredning av frågan om inrättandet av allmänt ombud i social
försäk ri ngsprocessen.

Av det anförda framgår att de i motionerna upptagna spörsmålen på olika
sätt har aktualiserats i Kungl. Maj:ts kansli. Det bör ankomma på Kungl.
Maj:t att avgöra om de fortsatta övervägandena skall ske inom en utredning
som avser hela förvaltningen eller om spörsmålen bör lösas genom successiva
reformer. Med hänsyn till det anförda är något riksdagens initiativ i anledning
av motionen inte påkallat.

Som anfördes i första lagutskottets ovan återgivna yttrande hade den
arbetsgrupp inom justitiedepartementet som utarbetade förslag till förvaltningslag
förordat en vidgning av kommunal myndighets besvärsrätt. Departementschefen
anförde i anledning av gruppens förslag följande:

I 20 § andra punkten arbetsgruppens lagförslag upptas en bestämmelse
om kommunal myndighets besvärsrätt, vilken innebär viss utvidgning av
den klagorätt som f. n. anses tillkomma sådan myndighet. Även om vissa
skäl kan anföras för att ta med en bestämmelse i ämnet i förvaltningslagen,
anser jag dock inte att den berörda frågan bör tas upp i förevarande sammanhang.
Frågan har nära samband med spörsmålen om det allmännas
möjligheter att anföra besvär över beslut, varigenom ett allmänt intresse
lått vika för ett enskilt eller som eljest kan anses förfördela ett offentligt
intresse, och om utsträckt tillämpning av kontradiktoriskt förfarande genom
partsrepresentant för det allmänna i förvaltningsärenden. Dessa spörsmål,
vilka nyligen aktualiserats i riksdagen (motion 1970:11:975 och 1LU 52),

KU 1974:63

har också behandlats av Svea hovrätt i dess remissyttrande över arbetsgruppens
förslag och av flera remissinstanser som yttrat sig över departementspromemorian.
Enligt min mening bör spörsmålen bli föremål för
en samlad bedömning. Jag avser att senare ta ställning till de former i
vilken en sådan bedömning bör äga rum.

Vid riksdagsbehandlingen godtogs propositionens förslag i förevarande
hänseende (KU 1971:36, rskr 1971:222).

Pågående lagstiftningsarbete

I förenämnda direktiv till utredningen angående JK:s uppgifter m. m.
berörs frågan om partsrepresentation m. m. för det allmänna. Direktiven
har i denna del följande lydelse:

Hittills har jag syftat på situationer där statens enskilda rätt berörs. Också
frågorna om det allmännas möjligheter att anföra besvär över förvaltningsbeslut,
som inte rör statens enskilda rätt, och om utsträckt tillämpning av
kontradiktoriskt förfarande genom partsrepresentation för det allmänna i
förvaltningsärenden kan, som jag i annat sammanhang (prop. 1971:30 s.
399) har uttalat, behöva undersökas särskilt. Denna uppgift bör emellertid
i princip falla utanför de sakkunnigas uppdrag. Detta hindrar givetvis inte
att de sakkunniga på särskilda punkter tar ställning till frågan huruvida
JK skall ta till vara vad som brukar kallas allmänna intressen, t. ex. i de
tidigare omnämnda fallen enligt datalagen, kreditupplysningslagen och inkassolagen.

Beträffande körkortsärenden föreslog trafikmålskommittén i sitt 1972 avlämnade
betänkande Rätten till ratten (SOU 1972:70), att prövningen av
körkortsindragning till följd av trafikbrott skulle ske i brottmålsprocessen.
En konsekvens härav skulle bli, att det allmänna även i körkortsfrågor kom
att företrädas av åklagaren. Frågan om körkortsindragning i andra fall skulle
enligt förslaget även fortsättningsvis prövas av länsrätt. Beträffande dessa
ärenden föreslår kommittén (s. 148) att det allmännas kontroll av länsrättens
avgörande sätts in först sedan beslut meddelats och att trafiksäkerhetsverket
ges uppgiften att pröva beslutet samt föra talan i kammarrätt och regeringsrätt.

Frågan om den framtida utformningen av körkortsprocessen är f. n. under
behandling i kommunikationsdepartementet, och proposition i ämnet kan
väntas till 1975 års riksdag.

Genom beslut den 18 januari 1974 tillkallade socialministern sakkunniga
med uppdrag att företa en utredning rörande besvärsorganisationen inom
socialförsäkringen m. m. Enligt direktiven (S. 1974:03) bör frågan om införande
av allmänt ombud i besvärsförfarandet ingående prövas av utredningsmannen.
Härvid anförs i direktiven följande:

De frågor utredningsmannen främst har att överväga gäller som framgår
av det föregående dimensioneringen av besvärsorganisationen och därmed
sammanhängande spörsmål. Även utformningen av besvärsförfarandet bör

KU 1974:63

emellertid uppmärksammas mot bakgrund av de erfarenheter som hittills
vunnits och den utformning av den framtida organisationen som utredningen
stannar för. I samband med 1961 års beslut diskuterades ingående
om besvärsfdrfarandet borde utformas som ett tvåpartsförfarande med en
särskild motpart till den enskilde sökanden som företrädare för det allmännas
intresse i ärendet, ett s. k. allmänt ombud. I avvaktan på att närmare erfarenheter
vanns av besvärsprocessens funktion inom socialförsäkringen valdes
dock i stället att ge socialförsäkringsorganen möjlighet att självmant
underställa sina avgöranden prövning av högre instans när prejudikatsintresset
eller annan särskild omständighet gör det påkallat. När försäkringskassas
beslut fattats i pensionsdelegation och ordföranden eller föredraganden
varit skiljaktig är underställning obligatorisk. Riksförsäkringsverket har
dessutom befogenhet att självmant ta upp till prövning ett ärende där försäkringskassa
beslutat. Såväl riksförsäkringsverket som arbetsmarknadsstyrelsen
har möjlighet att underställa sina avgöranden försäkringsdomstolens
prövning.

JO Wennergren har i ett år 1972 avgjort ärende diskuterat riksförsäkringsverkets
befogenhet att efter besvär av en enskild försäkrad över försäkringskassas
beslut självmant ta upp fråga om ändring i överklagade beslutet
till den enskilde klagandens nackdel och därvid anlagt synpunkter
på de här återgivna bestämmelserna.

Medan JO i sitt beslut har diskuterat frågan om ett allmänt ombud som
bevakare av det allmännas intresse i socialförsäkringsärenden, har inrättandet
av ett sådant ombud också upprepade gånger diskuterats från synpunkten
att därmed bättre tillgodose den enskildes intresse. I en motion
(1973:1143) till 1973 års riksdag har frågan tagits upp närmast med åberopande
av intresset av en enhetlig rättstillämpning. Motionärerna anför
bl. a. att det föreligger skillnader i ärendebedömningen mellan olika försäkringskassor
och föreslår inrättandet av ett allmänt ombud knutet till
försäkringsdomstolen. Riksdagen har - utan att ta ställning till den i motionen
anvisade metoden - begärt att möjligheterna att stärka den enskildes
rättssäkerhet i socialförsäkringsärenden tas upp till prövning i samband med
den här förordade utredningen (SfU 1973:12, rskr 1973:99).

Det frågekomplex som dessa uttalanden av JO och riksdagen tar sikte
på gäller de centrala reglerna om besvärsförfarandet och bör ingående prövas
av utredningsmannen. Jag vill i detta sammanhang framhålla att ett syfte
med utredningen är att stärka framför allt försäkringsdomstolens ställning
som prejudikatbildande instans. Därav bör följa att förutsättningarna för
en enhetlig rättstillämpning i de lägre instanserna förbättras, vilket inte minst
är i den försäkrades intresse. Jag har vidare pekat på möjligheterna att lägga
besvärsprövningen i mellaninstansen hos ett eller flera från riksförsäkringsverket
fristående organ. En sådan ändring skulle bl. a. innebära att riksförsäkringsverkets
verksamhet i fortsättningen ännu mer än nu får sin tyngdpunkt
i lednings- och tillsynsfunktionerna. De principer för förfarandet som
nyss berörts kan därför behöva tas upp till prövning från nya utgångspunkter.
JO:s beslut och riksdagens framställning bör överlämnas till utredningsmannen.

Utskottet

Motionen tar upp frågan om införande av partsrepresentation och vidgad
besvärsrätt för det allmänna i förvaltningsärenden.

KU 1974:63

I förvaltningsärenden finns till skillnad från vad som gäller i mål vid
allmän domstol i allmänhet endast en part - den enskilde. Det allmänna
företräds i dessa ärenden regelmässigt av den beslutande myndigheten. Ett
sådant system innebär vissa svårigheter därigenom att myndigheten samtidigt
skall tillvarata det allmännas intresse gentemot den enskilde och opartiskt
tillämpa gällande rättsregler. Olägenheterna härmed har man inom
vissa förvaltningsområden sökt motverka genom att inrätta särskilda organ
- allmänna ombud - med uppgift att inför den beslutande myndigheten
bevaka det allmännas intresse gentemot den enskilde.

Frågan om partsrepresentation för det allmänna har nära samband med
frågan om möjligheten för det allmänna att anföra besvär över beslut, vari
ett allmänt intresse fått vika för ett enskilt eller som eljest från allmän
synpunkt anses ogrundat eller olämpligt. Generella regler om sådan besvärsrätt
för myndighet saknas. På de förvaltningsområden där allmänt ombud
finns har dock ombudet i många fall tillagts rätt att anföra besvär
för det allmännas räkning.

Utskottet anser i likhet med motionärerna att det inom vissa förvaltningsområden
ter sig såväl ur allmän som enskild synpunkt angeläget med
ett tvåpartsförhållande. Som redovisats i det föregående förekommer detta
för närvarande endast i begränsad utsträckning. Pågående lagstiftningsarbete
visar emellertid att frågan delvis är föremål för statsmakternas uppmärksamhet.
Inom ett så väsentligt förvaltningsområde som socialförsäkringens
har således den i år tillsatta utredningen rörande besvärsorganisationen inom
socialförsäkringen enligt utredningsdirektiven att ingående pröva frågan om
företrädare för det allmänna i besvärsförfarandet. Inom ett annat betydelsefullt
område - körkortsprocessen - föreligger ett utredningsförslag om
införande i viktiga hänseenden av ett tvåpartsförhållande. Även den pågående
JK-utredningen kan väntas komma in på hithörande spörsmål. Utskottet
förutsätter att de även fortsättningsvis uppmärksammas i samband
med lagstiftning inom de särskilda rättsområdena.

Enligt utskottet är de i motionen aktualiserade frågorna av stor betydelse,
och det är av vikt att de bringas till sin lösning. Med hänvisning till vad
utskottet i det föregående anfört anser sig utskottet inte nu berett att tillstyrka
ett initiativ av den innebörd som föreslås i motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen förklarar motionen 1974:917 besvarad med vad utskottet
anfört.

Stockholm den 26 november 1974

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

KU 1974:63

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo (c), fru Thunvall* (s),
herrar Mossberg (s), Pettersson i Örebro* (c), Sten Andersson i Stockholm
(s). Ahlmark (fp). Fiskesjö (c), Karlsson i Malung (s). Björck i Nässjö (m).
Svensson i Eskilstuna (s), Olsson i Edane (s), Nordin (c), fru Jacobsson
(m) och herr Berndtson* (vpk).

* Ej närvarande vid justeringen.

GOTAB 74 8352 Slockholm 1974