Konstitutionsutskottets betänkande nr 62 år 1974

KU 1974:62

Nr 62

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om
decentralisering och ökad rättssäkerhet inom förvaltningen.

Motionen m. m

1 motionen 1974:347 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställs ”att riksdagen
1. anhåller hos Kungl. Maj:t att de i motionen upptagna frågorna om decentralisering
inom förvaltningen skyndsamt upptas till prövning genom
en särskild parlamentariskt sammansatt utredning jämte därtill knutna arbetsgrupper,
i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. tillkännager
för Kungl. Maj:t som sin mening vad som anförts i motionen om behovet
av reformarbete för att förbättra den enskildes rättsskydd inom förvaltningen
.

Motiveringen överensstämmer i allt väsentligt med vad som anfördes
i partimotionen 1973:964 (c). I denna motion hemställdes att riksdagen hos
Kungl. Maj:t skulle begära åtgärder för att tillgodose de i motionen anförda
synpunkterna om ökad decentralisering, stärkt lekmannainflytande och förbättrad
rättssäkerhet inom förvaltningen.

I sitt av riksdagen godkända yttrande över motionen anförde konstitutionsutskottet
(KU 1973:9) bl. a. följande:

Vad först gäller frågorna om decentralisering och lekmannainflytande
inom förvaltningen behandlades dessa ingående i utskottets betänkande
1972:12. Utskottets av riksdagen godkända yttrande har återgivits i huvudsak
ordagrant i det föregående. Utskottet uttalade sålunda bl. a. att frågan om
decentralisering inom förvaltningen var väsentlig och att betydande fördelar
kan vinnas därmed. Enligt utskottets mening var det väsentligt att möjligheterna
till ökad decentralisering togs till vara. Detta gällde särskilt i
de fall, då en decentralisering innebar rationalisering, ökad effektivitet eller
förbättrad service för allmänheten. Av största vikt var enligt utskottet också
frågan om rättssäkerheten. En decentralisering borde således inte äga rum
om väsentliga rättssäkerhetsintressen talade emot en sådan åtgärd. Med
hänsyn till de berörda omständigheterna var det enligt utskottet angeläget
att myndigheterna själva undersökte möjligheterna till decentralisering och
tog de initiativ i denna del som kunde behövas. Utskottet ansåg sig kunna
förutsätta att arbetet därmed skulle komma att fortsätta under beaktande
av statsmakternas intentioner i frågan. I nära samband med frågan om
decentralisering stod, framhöll utskottet vidare, frågan om medborgarinflytande
inom förvaltningen. Utskottet erinrade om att utveckligen även
på detta område lett till att betydande lekmannainflytande införts inom
allt fler grenar av förvaltningen. Den medborgerliga insyn i och kontroll
av verksamheten, som därmed eftersträvats, framstod som en naturlig följd
bl. a. av att förvaltningsavgörandena i stor utsträckning inte längre hade

1 Riksdagen 1974. 4 sami. Nr 62

KU 1974:62

karaktären av tillämpning av i detalj utformade författningsregler. I stället
var det i många fall fråga om att handla inom ofta ganska vida författningsramar
där avgörandena kunde ha stor betydelse för den enskilde. Enligt
utskottets mening var det ett väsentligt demokratiskt intresse att medborgarinflytandet
inom förvaltningsorganen fortsatte att öka. Formerna för detta
måste emellertid nödvändigtvis skifta med hänsyn till de i hög grad varierande
förhållandena på olika områden.

Frågor om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen behandlades i

utskottets betänkande 1972:39. I sitt av riksdagen godkända yttrande

erinrade utskottet om de senaste årens arbete på reformer av betydelse för
den enskildes rättsskydd inom förvaltningen. Utskottet konstaterade att
viktiga reformer nyligen beslutats och att ytterligare reformförslag kunde
väntas föreläggas riksdagen inom en nära framtid.

Utskottet intar i år samma ståndpunkt som förra året till frågorna om
decentralisering, lekmannainflytande och rättssäkerhet inom förvaltningen.
Utskottet vidhåller sina i det föregående återgivna uttalanden i dessa frågor.
Med hänsyn till de förhållanden som redovisats i dessa, är det enligt utskottets
mening inte erforderligt att nu ta ett särskilt initiativ från riksdagens
sida i syfte att uppnå ökad decentralisering, stärkt lekmannainflytande och
förbättrad rättssäkerhet inom förvaltningen.

I en reservation (3 c) yrkades bifall till motionen, varvid anfördes följande:

De frågor om ökad decentralisering, stärkt lekmannainflytande och förbättrad
rättssäkerhet inom förvaltningen som tas upp i motionen 1973:964
är enligt utskottets mening av mycket stor betydelse.

Målet att uppnå ökad jämlikhet och trygghet på olika områden och en
livsmiljö, som är anpassad efter människans förutsättningar och behov, kan
enligt utskottets mening endast uppnås i ett mera decentraliserat samhälle.
Samhällsfunktionerna bör över ett brett register inriktas på att uppnå detta.
Detta gäller inte minst de alltmer omfattande förvaltningsfunktionerna inom
den offentliga sektorn. Förvaltningen bör så långt möjligt decentraliseras
från statlig byråkrati till folklig självstyrelse och från centrala statliga myndigheter
till regionala och lokala organ. Därmed ökar effektiviteten, och
samhällets service till allmänheten förbättras. Genom en fortgående decentralisering
av statliga förvaltningsfunktioner förbättras även möjligheterna
till ökat lekmannainflytande och större rättstrygghet.

Det moderna välfärdssamhället har medfört en kraftig expansion av den
offentliga förvaltningen. Därmed har också behovet av åtgärder för att tillgodose
de enskildas rättsskydd vuxit. Vissa reformer i detta syfte har beslutats
1972 och ytterligare åtgärder är under prövning. Som utvecklats i
motionen 1973:964 framstår det emellertid som i hög grad angeläget att
reformarbetet nu fortsätter utan avbrott och att det kommer att kännetecknas
av en större planmässighet och kraft än tidigare.

Mot bakgrund av vad utskottet sålunda anfört anser utskottet det vara
påkallat att riksdagen nu tar ett särskilt initiativ i syfte att uppnå ökad
decentralisering, stärkt lekmannainflytande och förbättrad rättssäkerhet
inom förvaltningen.

I ett särskilt yttrande (2 fp) anfördes följande:

Frågor om ökad decentralisering, stärkt lekmannainflytande och förbättrad
rättssäkerhet inom förvaltningen har, som framgår av utskottets betänkande,

KU 1974:62

rönt stor uppmärksamhet från riksdagens sida under 1972. Ytterligare riksdagsbeslut
kommer att tas i år. Samtidigt pågår betydelsefullt utredningsarbete.
Det är nu angeläget att beslutade reformer snabbt leder till avsedda
resultat samt att ytterligare åtgärder målmedvetet förbereds.

Frågan om decentralisering av statliga förvaltningsuppgifter är enligt vår
uppfattning av stor principiell räckvidd och har anknytning till många olika
områden. En decentralisering av förvaltningsuppgifter och beslut från central
till regional och lokal nivå medför bl. a. ökade möjligheter till lekmannainflytande.
Vi vill här hänvisa till motionerna 1972:204 och 1973:225 där
folkpartiets syn på decentraliseringen och dess regionalpolitiska roll utvecklas.

I den förra motionen framhålls att decentraliseringen av arbetsuppgifter
till lägre nivåer innebär att länsstyrelser och andra länsmyndigheter samt
landstingets förvaltningar i större utsträckning ombesörjer den regionalt inriktade
servicen och primärkommunerna den lokalt inriktade. Genom centralt
utfärdade generella anvisningar och statsbidragsbestämmelser kan beslutsfattandet
decentraliseras utan nämnvärda risker för ojämn kvalitet i
serviceutbudet. Där överföring av arbetsuppgifter från centrala till regionala
och lokala myndigheter inte är möjlig bör resp. verk undersöka möjligheterna
att bygga upp eller utvidga egna regionala och lokala enheter som ersättning
för expanderande central förvaltning. Utöver de anställdas synpunkter och
de närdemokratiska skälen måste därvidlag även de ekonomiska konsekvenserna
väga tungt. Folkpartiet har på detta sätt velat peka på möjligheterna
att i ett sammanhang sammanväga de regionalpolitiska, närdemokratiska
och ekonomiska aspekterna med frågan om förbättrad effektivitet
för resp. förvaltning.

Beträffande frågornas behandling vid de senaste två årens riksdagar hänvisas
sålunda till utskottets betänkanden 1972:12, 1972:39 och 1973:9.

Länsberedningen

1 oktober detta år överlämnade länsberedningen betänkandet Stat och
kommun i samverkan (SOU 1974:84) till chefen för kommundepartementet.

Länsberedningens uppdrag har varit att i anslutning till vissa tidigare
verkställda utredningar, nämligen länsförvaltningsutredningen, landskontorsutredningen
och länsindelningsutredningen (SOU 1967:20-23) samt
länsdemokratiutredningen (SOU 1968:47) göra en sammanfattande bedömning
rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation.
Därvid skulle bl. a. fördelningen i stort av samhällsuppgifter mellan
stat och kommun övervägas.

De förslag som nu lagts fram innefattar huvudsakligen principiella ställningstaganden.
Det måste enligt beredningen anses mest praktiskt att statsmakterna
först tar ställning till de olika principlösningar som kan ifrågakomma
och att dessa beslut därefter lår ligga till grund för arbetet med
de mera detaljerade förslag i form av författningstexter, personalplaner o. d.
som också erfordras.

Beredningen konstaterar att kommunerna och staten delar ansvaret för

KU 1974:62

utvecklingen av den offentliga sektorn. Allmänt gäller att staten och kommunerna
samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå
gemensamma samhälleliga mål. Förhållandet mellan stat och kommun präglas
sålunda av en helhetssyn. Det är därför enligt beredningen varken lämpligt
eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser
kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen
mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna
ändras i takt med samhällsutvecklingen.

Med denna bakgrund har beredningen gått igenom flertalet samhällssektorer
för att se om ansvaret bör vara statligt eller kommunalt. Resultatet
av genomgången är att uppgiftsfördelningen, sådan den återspeglas i huvudmannaskapet,
i stort sett är väl avvägd.

Beredningen anser att statens tillsyn och kontroll över den kommunala
verksamheten har stor betydelse för den faktiska kompetensfördelningen
mellan stat och kommun. Beredningen uttalar att direktivens intentioner,
att staten skall påverka inriktningen i stort av den kommunala verksamheten
men lämna en betydande frihet för kommunerna vid den praktiska utformningen,
kan förverkligas genom att kommunerna i större utsträckning
än nu får disponera statsbidrag utan ingående författningsreglering.

Bl. a. till följd av kommunindelningsreformen bör det enligt beredningen
vara möjligt att minska den statliga tillsynen och kontrollen över den kommunala
verksamheten.

Med hänsyn till de förslag i denna riktning som numera föreligger bl. a.
inom skolans område, och till pågående arbete i regeringens kansli angående
omfattningen av den statliga tillsynen över kommunerna har beredningen
emellertid inte funnit det vara nödvändigt att framlägga några förslag i
denna del.

En av de viktigaste uppgifterna för beredningen har varit att behandla
frågan om huvudmannaskapet för den regionala samhällsplaneringen. Frågan
har gällt huruvida denna skall ha statligt huvudmannaskap som nu
är fallet eller landstingskommunalt som länsdemokratiutredningen föreslog.

Enligt beredningen består samhällsplaneringen på regional nivå dels av
olika former av sektorsplanering, dels av en nivåplanering som har till syfte
att samordna den sektoriella planeringen och inrikta denna mot de mål
som ställts upp för regionalpolitiken.

Detta innebär att det organ som ges ansvaret för den regionala samhällsplaneringen
får till uppgift att samordna planeringsaktiviteter som bedrivs
inom primärkommuner, landstingskommuner och statliga organ. För
att samordningen skall bli effektiv krävs enligt beredningen att det organ
som får ansvaret för dem i viss utsträckning måste ges rätt att fatta beslut
som är bindande även för primärkommuner och statliga organ vilkas arbete
berörs av den regionala planeringen.

Att ge landstingen i uppdrag att ansvara för den regionala samhällsplaneringen
skulle därför innebära att landstingen fick en ställning som över -

KU 1974:62

kommun i förhållande till primärkommunen. En sådan ordning är enligt
beredningen inte önskvärd.

Inte heller är det enligt beredningen möjligt att ge kommunala organ
beslutanderätt över statliga myndigheter. På grund av den statliga planeringens
karaktär skulle det också enligt beredningen möta stora svårigheter
att i full utsträckning kommunalisera den funktion på regional nivå som
består i samordning av skilda delar av den statliga sektorsplaneringen.

Eftersom den regionala samhällsplaneringen måste anpassas till de av
statsmakterna fastlagda regionalpolitiska målen är det enligt beredningen
svårt att entydigt avgränsa det regionala ansvarsområdet på ett sådant sätt
att det är möjligt att utkräva ett politiskt ansvar.

Beredningen finner därför att huvudmannaskapet för den samordnande
regionala samhällsplaneringen liksom för viss sektorsplanering även fortsättningsvis
bör vara statligt.

För att stärka länets inflytande föreslår beredningen en författningsmässig
föreskrift om att de representativa församlingarna i landstingskommuner
och primärkommuner skall yttra sig över regionalpolitisk! betydelsefulla
beslutsunderlag som länsprogram och regional trafikplanering.

Beredningens borgerliga ledamöter har i ett särskilt yttrande framhållit
att länsberedningens förslag bör ses som ett etappmål mot en mera utbyggd
länsdemokrati. En fullt utbyggd länsdemokrati förblir ett angeläget politiskt
mål i ett längre perspektiv, framhålls i yttrandet.

Beredningens betänkande är för närvarande föremål för en omfattande
remissbehandling. Remisstiden utgår i juni 1975.

Utskottet

I motionen har tagits upp frågor om decentralisering och den enskildes
rättsskydd inom förvaltningen.

Länsberedningen har i sitt nyligen avgivna betänkande Stat och kommun
i samverkan (SOU 1974:84) behandlat även frågan om decentralisering och
därvid uttalat att länsstyrelserna genom sin förtroendemannastyrelse och
sin organisatoriska uppbyggnad har goda förutsättningar att i ökad utsträckning
kunna ta över beslutanderätten från centrala sektorsmyndigheter beträffande
en rad ärendegrupper. Enligt beredningen synes härvidlag i första
hand näringslivsfrågor, vägplanering och miljö- och naturvård vara aktuella
områden för ytterligare decentraliseringsåtgärder.

Allmänt framhåller beredningen att en konkret avgränsning av de beslut
som kan decentraliseras kräver en detaljerad genomgång av alla de författningar
och bestämmelser som reglerar dessa ämnesområden samt inte
minst kontakter och diskussioner med berörda myndigheter på central och
regional nivå. Beredningen föreslår därför att detaljerade överväganden i
decentraliseringsfrågor görs i särskild ordning.

Som utskottet tidigare i olika sammanhang uttalat anser utskottet i likhet

KU 1974:62

med lagberedningen att det är av stort värde att pröva möjligheterna till
decentralisering av skilda ärendeområden från central till regional nivå. Utskottet
har erfarit att man från regeringens sida för närvarande överväger
hithörande frågor. Enligt utskottet torde det kunna förutsättas att initiativ
beträffande decentraliseringsfrågorna kommer att tas i enlighet med vad
länsberedningen förordat. Den i motionen upptagna frågan om decentralisering
inom förvaltningen får sålunda anses besvarad med det anförda.

Vad gäller frågorna i motionen om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen
vill utskottet erinra om det reformarbete som sedan länge pågår
på detta område och som resulterat i en rad åtgärder som syftar till att
förbättra den enskildes rättsskydd. Något särskilt initiativ från riksdagens
sida med anledning av motionen synes därför inte erforderligt enligt utskottets
mening.

Utskottet hemställer

att riksdagen förklarar motionen 1974:347 besvarad med vad utskottet
anfört.

Stockholm den 19 november 1974

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo (c), fru Thunvall (s),
herrar Mossberg (s), Pettersson i Örebro (c), Sten Andersson i Stockholm
(s), Ahlmark (fp), Bergqvist (s), Fiskesjö (c). Karlsson i Malung (s), Björck
i Nässjö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Nordin (c), fru Jacobsson (m) och
herr Berndtson (vpk).

Reservation

av herrar Boo (c), Pettersson i Örebro (c), Fiskesjö (c) och Nordin (c) som
ansett att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

Enligt utskottet har de i motionen upptagna frågorna om ökad decentralisering
och förbättrad rättssäkerhet inom förvaltningen ett nära inbördes
samband med varandra och är självfallet av största vikt för de enskilda
människorna. I ett demokratiskt samhällssystem är det sålunda av grundläggande
betydelse att beslut som berörden enskilde fattas på minsta möjliga
avstånd från vederbörande och i så stor utsträckning som möjligt av helt
folkvalda organ eller organ med sådant inslag.

I länsbefedningens betänkande Stat och kommun i samverkan (SOU
1974:84) framläggs en del värdefulla förslag som om de realiseras kommer
att tillföra landstingen nya uppgifter och minska statens detaljkontroll över

KU 1974:62

kommunerna. Beredningens förslag innebär dock inte att kravet påen verklig
länsdemokrati tillgodoses. De innebär inte heller någon systematisk eller
genomgripande decentralisering av beslutsfunktioner från central till regional
och lokal nivå. Enligt utskottet får länsberedningens förslag ses som begränsade
etappmål mot en mera utbyggd länsdemokrati.

Allmänt vill utskottet framhålla att en av de viktigaste uppgifterna för
framtiden är att gå vidare på den angivna vägen, dvs. mot ett i vidaste
mening decentraliserat samhälle. I hög grad måste i sammanhanget beaktas
den offentliga sektorns expansion. En vidgning av den offentliga sektorn
för ofrånkomligen med sig risker för ökad byråkratisering av samhället.
Därmed skärps kraven på medborgerlig insyn och kontroll över den offentliga
verksamheten. Sedan länsberedningen numera slutfört sitt uppdrag finner
utskottet att det är i hög grad påkallat att arbetet med decentraliseringsfrågorna
fortsätter. För detta ändamål bör det, som framhålls i motionen,
uppdras åt en parlamentariskt sammansatt utredning att ta upp detta frågekomplex
till prövning i hela dess vidd.

I likhet med vad som anförts i motionen anser utskottet vidare att det
är mycket angeläget att frågorna om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen
ägnas fortlöpande uppmärksamhet och att ett fortsatt reformarbete
på detta viktiga område bedrivs med större planmässighet och kraft
än tidigare.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
att riksdagen bifaller motionen 1974:347.

Särskilda yttranden

1. av herr Ahlmark (fp):

Få uppgifter är i dag så angelägna som den att ytterligare sprida beslutanderätten
och inflytandet i samhället till de enskilda medborgarna. Den
tekniska utvecklingen - inte minst genom datatekniken - den expanderande
förvaltningsorganisationen, kommunindelningsreformen, den alltmer omfattande
statliga styrningen av kommunernas verksamhet, det ökade behovet
av långsiktig planering inom olika områden är bara några exempel
på hur utvecklingen i dagens samhälle hotar att fjärma de enskilda människorna
från makthavare inom politik och förvaltning.

Det är av grundläggande betydelse i ett demokratiskt statsskick att de
beslut som berör de enskilda människorna fattas på minsta möjliga avstånd
från väljarna och i så stor utsträckning som möjligt av folkvalda organ. Detta
åstadkommes bl. a. genom kommunalisering av uppgifter till primärkommuner
och landsting, genom att alla möjligheter tillvaratas till decentralisering
av arbetsuppgifter till länsstyrelser och andra länsmyndigheter samt
genom att de olika centrala verken i möjligaste mån bygger upp eller utvidgar
egna regionala och lokala enheter som ersättning för expanderande central
förvaltning.

KU 1974:62

År efter år har folkpartiet lagt fram förslag om en vitalisering av den
kommunala demokratin, om minskad statlig styrning av kommunernas
verksamhet och om en ökad decentralisering inom den statliga förvaltningen.
1972 lyckades vi tillsammans med de övriga oppositionspartierna få riksdagen
att begära att länsberedningens arbete skulle inriktas på att utarbeta
ett förslag till fullt utvecklad länsdemokrati. Länsberedningen är nu färdig
med sitt arbete. På grund av regeringens vägran att effektuera riksdagsbeslutet
från 1972 har dock beredningen inte utarbetat något
länsdemokratiskt förslag. Det är därför viktigt att arbetet på en
länsdemokratisk reform nu fullföljs.

2. av herr Björck i Nässjö (m) och fru Jacobsson (m):

Från moderata samlingspartiets sida har i skilda sammanhang framhållits
vikten av att samhälleliga beslutsfunktioner så långt möjligt flyttas till regional
nivå. Härigenom motverkas icke önskvärd centraldirigering samtidigt
som möjligheterna till större insyn i och kontroll av förvaltningsapparaten
främjas. Decentraliseringsfrågorna är sålunda av den största betydelse för
demokratin i stort. Vi vill i sammanhanget även peka på den offentliga
sektorns kraftiga expansion under senare år. Denna utveckling är enligt
vår mening mycket oroande. Ett led i strävandena att komma till rätta
med dessa problem bör vara att åstadkomma ett mer decentraliserat samhälle.

Länsberedningen har nyligen slutfört sitt uppdrag och avgett betänkandet
Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84). I detta betänkande föreslås
vissa åtgärder beträffande bl. a. decentraliseringsfrågor. Betänkandet är för
närvarande föremål för en omfattande remissbehandling. Vi anser att utfallet
av denna remissbehandling bör avvaktas innan ställning tas till frågan om
i vilka former det nödvändiga fortsatta utredningsarbetet beträffande
länsdemokratifrågor och i samband härmed frågor om ökad decentralisering
av beslutsfunktioner från central till regional nivå bör bedrivas i framtiden.

Den enskildes rättsskydd inom förvaltningen är en annan viktig fråga
på detta område, som emellertid enligt vår mening bör behandlas utan samband
med frågan om decentralisering.

GOT AB 74 8327 S Stockholm 1974