Konstitutionsutskottets betänkande nr 38 år 1974 KU 1974:38

Nr 38

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om
lagstadgad rätt för församling att ombesörja begravningar.

Motionen

I motionen 1974:185 av herr Werner i Tyresö m. fl. (vpk) hemställs att
riksdagen antar ett i motionen redovisat förslag till ändring i lagen (1961:436)
om församlingsstyrelse. Ändringsförslaget innebär att till uppräkningen i
2 § 1 mom. av vad som enligt lagen avses med församlings angelägenheter
skall läggas orden ”ombesörjande av begravningar”. Vidare skall den i 2
mom. inskrivna möjligheten för Kungl. Maj:t att förordna om överförande
från kyrklig till borgerlig kommun av ansvaret för anskaffande och vård
av begravningsplats vidgas till att även omfatta ”ombesörjande av begravningar”.

Motionärerna erinrar om att frågan om införande av obligatorisk begravningsförsäkran
aktualiserats i olika sammanhang under senare år men hittills
inte fått någon lösning. Enligt motionärerna är det angeläget att få en lösning
på de ekonomiska problem som uppkommer för ett mycket stort antal människor
när en familjemedlem eller annan nära anhörig har avlidit och skall
begravas. En lösning är enligt motionärerna att införa fria begravningar.
Motionärerna redogör för ett beslut härom som fattats i november 1971
av kyrkofullmäktige i Sundbybergs församling. De erinrar om att beslutets
laglighet har ifrågasatts och att det efter överklagande skall prövas av regeringsrätten.
Enligt motionärerna bör det ligga inom ramarna förden kommunala
självstyrelsen att församling inte enbart har att svara för iordningställande
och skötsel av begravningsplats utan även har rätt att utsträcka
sina tjänster till att ombesörja begravningar. Med erinran om det av 1968
års beredning om kyrka och stat framlagda förslaget att huvudmannaskapet
för begravningsplatserna skall överföras till de borgerliga primärkommunerna
uttalar motionärerna att det på sikt bör eftersträvas att dessa kommuner
får svara för såväl begravningsplatsers iordningställande och skötsel
som ombesörjande av begravningar. Ett viktigt steg i denna riktning är
enligt motionärerna att nu med ett uttryckligt stadgande undanröja all tveksamhet
beträffande församlingarnas kompetens i dessa hänseenden. Härjämte
bör de nuvarande möjligheterna att på borgerlig primärkommun överföra
ansvaret för begravningsplatsers anskaffande och skötsel uttryckligen
vidgas till att även omfatta ombesörjande av begravningar.

1 Riksdagen 1974. 4 samt. Nr 38.

KU 1974:38

2

Bakgrund

Som framhållits av motionärerna har motionsyrkanden om införande av
allmän obligatorisk begravningsförsäkring upprepade gånger prövats av riksdagen,
senast under vårsessionen i år. I sitt betänkande i frågan (SfU 1974:2)
redogjorde socialförsäkringsutskottet för de bestämmelser om begravningshjälp
som finns inom yrkesskadeförsäkringen och grupplivförsäkringarna.
Vidare lämnades uppgifter om begravningskassor, socialhjälp till begravningar
och om begravningsförsäkring i Norden och vissa andra länder. Ytterligare
redovisade utskottet pensionsförsäkringskommitténs negativa ställningstagande
(i SOU 1971:19) till frågan om en allmän försäkring för begravningshjälp
och kommitténs motiv härför. Betänkandet innehöll också
en redogörelse för en av statens pris- och kartellnämnd verkställd undersökning
om begravningskostnaderna i Sverige. I nu nämnda delar kan hänvisas
till socialförsäkringsutskottets betänkande. 1 sitt avstyrkande yttrande
över den aktuella motionen anförde socialförsäkringsutskottet följande:

Frågan om en allmän obligatorisk begravningsförsäkring har under en
följd av år prövats av riksdagen. De skäl mot att införa en sådan försäkringsform
som riksdagen tidigare åberopat och som redovisats i det föregående
äger enligt utskottets mening alltjämt i hög grad giltighet. Utskottet
har inhämtat att det numera ytterst sällan förekommer att socialhjälp anlitas
i samband med begravningar. Detta måste, såvitt utskottet kan bedöma,
tolkas så att det i de allra flesta fall antingen finns ett fullgott försäkringsskydd
såvitt gäller begravningskostnader eller att behållningen efter den
avlidne täcker sådana kostnader.

Riksdagen följde utan debatt utskottet och avslog motionen.

Gällande rätt

Enligt 2 § 1 mom. lagen (1961:436) om församlingsstyrelse äger församling
”att själv vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt
denna lag eller särskild författning tillkommer annan”. Med församlingens
angelägenheter avses enligt samma paragraf frågor om ”a) anskaffande av
och vård om kyrka, begravningsplats, församlingshus, tjänstebostäder och
annan för kyrkligt ändamål avsedd egendom; b) åtgärder till främjande av
gudstjänstliv och kyrklig förkunnelse i övrigt samt av kristen verksamhet
bland barn och ungdom, ålderstigna, sjuka och andra, som äro i behov
av omvårdnad; samt c) avlöningsförmåner åt präst, kyrkomusiker och annan
personal”. Enligt 2 mom. kan Konungen för särskilt fall förordna att begravningsplats
skall anskaffas och vårdas av borgerlig kommun.

Inom den kyrkokommunala kompetensen faller sålunda primärt frågor
om anskaffande och vård av begravningsplatser. Frågan om kompetensens
omfattning när det gäller åtgärder på begravningsväsendets område har nyligen
prövats av regeringsrätten i det av motionärerna berörda målet rörande
beslut av kyrkofullmäktige i Sundbyberg om införande av fria begravningar.

KU 1974:38

3

Av regeringsrättens dom framgår att kyrkoförsamlings kompetens inte omfattar
tillhandahållande av fria kistor med svepning samt urnor och inte
heller drivande av egen begravningstjänst med helt fria tjänster. I övrigt
kan församling - enligt vad som framgår av tidigare rättspraxis - fritt tillhandahålla
åtskilliga tjänster i anslutning till begravningar.

Stat-kyrka-beredningens förslag

Sedan ett mångårigt förberedande utredningsarbete utförts av 1958 års
utredning kyrka-stat tillsattes 1968 års beredning om stat och kyrka. I maj
1972 framlade beredningen sitt slutbetänkande om samhälle och trossamfund.
I detta föreslog beredningen bl. a. att sådana reformer skall genomföras
som ger klarare uttryck för svenska kyrkans egenskap av trossamfund och
inte statlig institution. Den svenska kyrkan skall sålunda enligt förslaget
få möjligheter att självständigt besluta om trosfrågor och inre organisatoriska
uppgifter av profan administrativ art. Vidare skall dragen av statsinstitution
successivt tonas ner. Bl. a. föreslås beskattningsrätten skola avskaffas. Enligt
förslaget skall den svenska kyrkans offentligrättsliga reglering helt upphävas
efter en viss övergångstid. Beredningens förslag var inte enhälligt.

I fråga om begravningsväsendet föreslår beredningen att huvudmannaskapet
för allmänna begravningsplatser i princip skall föras över från församlingarna
till de borgerliga primärkommunerna. Ett uttalande härom bör
ingå i ett principbeslut av statsmakterna våren 1974. Överförandet av huvudmannaskapet
förutsätts ske fr. o. m. år 1978. Förslaget innebär att ansvaret
för förvaltningen förs över på den nye huvudmannen men att äganderätten
till marken inte berörs av förändringen som sådan. En ledamot
av beredningen (Larsson) reserverar sig mot förslaget att låta principbeslut
föregå det närmare utredningsarbetet.

Som skäl för reformen anför beredningen bl. a. att samhället inte kan
frånsäga sig ett ansvar för att begravningsplatsfrågorna är lösta på ett tillfredsställande
sätt. Härvid måste vissa allmänt samhälleliga intressen, såsom
pietet, service, hälsovård, samordning av markanvändningsplaner och enhetlighet
vid taxesättning, tillgodoses. Det är enligt beredningen inte heller
helt förenligt med principen om individens religionsfrihet att personer oavsett
livsåskådning inte kan begravas på annan allmän begravningsplats än
sådan som invigts i svenska kyrkans ordning. En reform beträffande begravningsväsendet
är inte av den arten att nuvarande samband mellan staten
och svenska kyrkan skulle formellt upphävas.

Innan reformen genomförs är det enligt beredningen nödvändigt med
ett ingående förberedelsearbete. Utgångspunkten för detta arbete bör med
hänsyn till de skiftande lokala förhållandena vara att kommunerna själva
får avgöra hur de skall fullgöra sina förpliktelser. Beredningen föreslår att
allmänna riktlinjer utarbetas av en arbetsgrupp med viss statlig medverkan
och med representation för bl. a. Svenska kommunförbundet och Svenska

KU 1974:38

4

kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Beredningen skisserar följande
utgångspunkter för övervägandena. En möjlighet är att nya allmänna begravningsplatser
anläggs och förvaltas av borgerlig kommun. Förvaltningen
av friliggande allmänna begravningsplatser torde i anslutning därtill snarast
kunna övertas av kommunerna. I allmänhet bör frågan om överförande
av förvaltningen av de i bruk varande, av församling förvaltade, begravningsplatserna
lösas genom att lokala överenskommelser träffas. Dessa kan
t. ex. innebära att svenska kyrkans församlingar mot ersättning fortsätter
att sköta vissa begravningsplatser. Främst gäller detta begravningsplatser
i anslutning till kyrka. Traktens karaktär av avfolknings-eller tillväxtområde
torde kunna vara en utgångspunkt vid lokala diskussioner om en lämplig
lösning.

Beredningen föreslår vidare att bestämmelser om invigning av begravningsplats
inte skall ges i lag eller annan författning. Detta innebär inte
att någon betas möjlighet att vila i vigd jord. Beredningen förutsätter att
frågor om invigning löses i en anda av samförstånd under hänsynstagande
till olika intressen.

Beredningen påpekar att den personal hos församlingarna som f. n. sysselsätts
inom begravningsväsendet givetvis erfordras också i fortsättningen
oberoende av vem som är huvudman för verksamheten. Beredningen föreslår
att företrädare för vederbörande personalorganisationer skall medverka i förberedelsearbetet
inför huvudmannaskapsreformen.

Någon lagstiftning om tillgång till kyrka vid jordfästning i annan ordning
än svenska kyrkans anser beredningen inte behövas. På de borgerliga primärkommunerna
bör ankomma att garantera att lämplig lokal finns på orten
för att tillgodose de önskemål som finns. Beredningen påpekar att intet
hindrar att stat och kommun såsom villkor för anslag till nya lokaler föreskriver
att dessa skall få användas även för jordfästning i annan ordning
än svenska kyrkans.

Beredningen berör också frågan om anordnande av en värdig ceremoni
motsvarande jordfästning men utan religiöst inslag (s. k. borgerlig begravning)
samt vissa andra problem i samband med dödsfall men konstaterar
att sådana frågor ligger utanför beredningens uppdrag.

Beredningens förslag har underkastats en omfattande remissbehandling.
En sammanställning av remissvaren har i maj i år publicerats i SOU 1974:9.
Vad gäller frågan om huvudmannaskapet för begravningsväsendet sammanfattas
remissinstansernas inställning sålunda:

De flesta remissinstanser tillhörande grupp 1 (centrala myndigheter), 4
(andra trossamfund) och 5 (organisationer) som yttrat sig i frågan har en
positiv inställning till förslaget att huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser
i princip skall överföras till de borgerliga primärkommunerna.
Åtskilliga länsstyrelser och de flesta instanser med anknytning till svenska
kyrkan (grupp 3) uttalar sig däremot kritiskt och förordar ofta ytterligare
utredning, innan beslut fattas. Av de hörda kommunerna har ungefär hälften
(omkring 90) en positiv inställning till förslaget. Ett 20-tal kommuner an -

KU 1974:38

5

sluter sig till Larssons reservation och ungefär lika många tar inte ställning
till förslaget. Omkring 50 kommuner är mer eller mindre entydigt kritiska
mot tanken att överföra ansvaret för allmänna begravningsplatser till kommunerna.
Omkring 35 av de hörda församlingarna inom svenska kyrkan
godtar förslaget. Ett 60-tal församlingar inom svenska kyrkan ansluter sig
till Larssons reservation och cirka 15 tar inte ställning, medan majoriteten
(drygt 160) är mer eller mindre entydigt kritisk. Cirka 240 frikyrkoförsamlingar
ger uttryck åt en positiv inställning till beredningens förslag medan
förslaget avvisas av omkring 15 av dem.

Remissyttrande

Sedan utskottet berett Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund
tillfälle att yttra sig över motionen har förbundets styrelse i en den 9 maj
1974 dagtecknad skrivelse anfört följande.

Till skillnad från motionärerna har styrelsen den uppfattningen att man
inte nu med en lagändring bör föregripa regeringsrättens prövning av församlingens
kompetens enligt lagens nu gällande lydelse.

Utslaget i länsstyrelsen saknar prejudicerande betydelse; regeringsrätten
kan komma till ett annat slut. Rättsläget är ingalunda så klart som motionärerna
kanske anser med hänsyn till länsstyrelsens utslag. Många församlingar
fullgör redan ett eller flera av de serviceåtaganden, som räknas
upp i motionen, utan att detta har ansetts innebära något kompetensöverskridande,
allt givetvis under förutsättning att alla församl i ngsskattebetalare
behandlas lika och det inte är fråga om någon ”affärsvinst” utan ren självkostnad;
det får alltså inte vara någon ”verksamhet” i detta ords egentliga
mening. Om regeringsrätten ogillar besvären behövs inte någon lagändring.
Gillas däremot besvären anser dock styrelsen att en eventuell lagändring
bör föregås av en utredning, vars resultat i vanlig ordning blir föremål för
remissförfarande.

Utskottet

I motionen tas upp frågor om vidgad kyrkokommunal kompetens när
det gäller åtgärder på begravningsväsendets område. I detta hänseende bör
enligt motionen kompetensreglerna utformas så att församling skall ha rätt
att även ombesörja begravningar. På motsvarande sätt bör enligt motionen
den möjlighet som nu föreligger för regeringen att förordna om överförande
från kyrklig till borgerlig kommun av ansvaret för anskaffande och vård
av begravningsplats även omfatta ombesörjande av begravningar.

Den kyrkokommunala kompetensen på begravningsväsendets område
omfattar enligt nuvarande regler primärt frågor om anskaffande och vård
av begravningsplatser. Enligt ett nyligen avgjort mål i regeringsrätten faller
däremot inte alla de åtgärder som åsyftas i motionen inom denna kompetens.

Enligt utskottet kan starka skäl åberopas till stöd för den i motionen

KU 1974:38

6

föreslagna kompetensutvidgningen. Även om nu gällande regler ger kommun
möjlighet att stå för åtskilliga kostnader på begravningsväsendets område,
kan det, som framhålls i motionen, uppkomma ekonomiska problem
i samband med begravningar. Det bör dock i sammanhanget erinras om
de former för ekonomisk hjälp som på detta område kan erhållas inom
ramen för yrkesskadeförsäkringen, grupplivförsäkringen, genom begravningskassor
eller försäkring på annat sätt. Till detta kommer att i de fall
då medel saknas till begravningskostnader kan ekonomisk hjälp till dessa
utgå i form av socialhjälp.

Frågan om begravningsväsendets framtida utformning har samband med
det pågående reformarbetet beträffande förhållandet kyrka-stat. Enligt vad
utskottet erfarit ingår frågor om begravningsväsendet i det arbete som bedrivs
inom den av ärkebiskopen förra året tillsatta arbetsgruppen beträffande svenska
kyrkans framtida organisation.

I det angivna läget finner utskottet övervägande skäl tala för att riksdagen
inte nu bör ta initiativ till ändring i gällande regler angående begravningsväsendet.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1974:185.

Stockholm den 29 oktober 1974

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo (c), Werner i Malmö
(m), Sten Andersson i Stockholm (s), Bergqvist (s), Fiskesjö (c), Karlsson
i Malung (s). Björck i Nässjö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Jonnergård
(c), Olsson i Edane (s), Nordin (c), Gustavsson i Ängelholm* (s), Berndtson
(vpk) och Lindahl i Hamburgsund (fp).

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservation

av herr Berndtson (vpk) som ansett att utskottet bort uttala och hemställa
följande:

I skilda sammanhang har frågan om införandet av obligatorisk begravningsförsäkring
varit föremål för behandling. Motionsyrkanden härom har
under en följd av år avvisats av riksdagen.

KU 1974:38

7

En annan väg att lösa denna för den enskilde synnerligen betydelsefulla
fråga är att införa fria begravningar. För detta ändamål bör enligt utskottet
den oklarhet som för närvarande råder beträffande den kommunala kompetensen
på detta område undanröjas. Detta bör, som anförs i motionen,
kunna ske på det sättet att församlingsstyrelselagen utformas så att församlingen
inte enbart skall ha att svara för iordningställande och skötsel
av begravningsplats utan även ha rätt att utsträcka sina tjänster till att ombesörja
begravningar. På motsvarande sätt bör den möjlighet som nu föreligger
för regeringen enligt lagen att förordna om överförande från kyrklig
till borgerlig kommun av ansvaret för anskaffande och vård av begravningsplats
även omfatta ombesörjande av begravningar.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

att riksdagen med anledning av motionen 1974:185 hos regeringen
begär förslag om ändring av församlingsstyrelselagen i enlighet
med vad utskottet anfört.

GOTAB 74 8165 Stockholm 1974