Konstitutionsutskottets betänkande nr 32 år 1974

KU 1974:32

Nr 32

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om
obligatoriskt inrättande av kommunala besvärsnämnder.

Motionen

I motionen 1974:5 av herrar Petersson i Röstånga (fp) och Andersson
i Örebro (fp) hemställs ”att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär utredning
och förslag om obligatoriska besvärsnämnder, så att rättstryggheten för kommunalt
anställda och sökande av kommunala anställningar som ej är kommunmedlemmar
blir likvärdig med kommunmedlemmars i vad gäller egen
tjänstetillsättning, entledigande, disciplinära åtgärder etc.”. Beträffande
motiveringen hänvisas till motionen.

Gällande rätt m. m.

Besvär över beslut av kommunala myndigheter kan anföras antingen som
kommunalbesvär eller som förvaltningsbesvär. Bestämmelserna om förvaltningsbesvär,
vilka kan anföras inom området för kommunernas specialreglerade
förvaltning och endast av den som berörs av ifrågavarande kommunala
organs beslut, behandlas inte närmare i detta sammanhang.

Bestämmelserna om kommunalbesvär finns i 76§ kommunallagen
(1953:7531,80 § kommunallagen (1957:50) för Stockholm och 78 § landstingslagen
(1954:319). Reglernas innebörd kan i korthet beskrivas sålunda, att
endast kommunmedlem har besvärsrätt, att besluten endast kan angripas
på vissa i lag bestämda grunder -besvärsprövningen avser beslutets laglighet,
inte dess lämplighet - samt att besvärsmyndigheten visserligen kan undanröja
det kommunala beslutet, om detta visas behäftat med någon av nämnda
brister, men inte har rätt att sätta annat beslut i det undanröjdas ställe.

Kommunmedlem är enligt 2 § kommunallagen ”envar, som är där mantalsskriven,
ävensom var och en, vilken, utan att vara mantalsskriven i
kommunen, därstädes äger eller brukar fast egendom eller är taxerad till
allmän kommunalskatt”. Samma definition ges i 2 § kommunallagen för
Stockholm, medan enligt 3 § landstingslagen medlem av landstingskommun
är ”envar, som är medlem av kommun inom landstingskommunens område”.

Från regeln om kommunmedlems exklusiva besvärsrätt görs emellertid
ett undantag för det fall att kommunal besvärsnämnd inrättats. Bestämmelser
härom finns i resp. 76 § 3 mom. kommunallagen, 80 § 3 mom. kommunallagen
för Stockholm och 78 §3 mom. landstingslagen. Under sådan

I Riksdagen 1974. 4 samt. Nr 32

KU 1974:32

nämnds prövning faller mål rörande vissa beslut om tjänstetillsättning, förordnande,
entledigande eller disciplinär åtgärd.

Enligt nyssnämnda stadganden har den som är missnöjd med beslutet,
oavsett om han är kommunmedlem eller inte, besvärsrätt till besvärsnämnden.
Motivet för denna avvikelse från kommunalbesvärsreglerna är att klagan
hos besvärsnämnden endast avser att påkalla ingripande från ett rent
kommunalt kontrollorgan och inte att utlösa den statliga legalitetskontrollen
över kommunen. Vid talan mot besvärsnämndens utslag gäller emellertid
huvudreglerna att icke-kommunmedlem saknar klagorätt, att kommunmedlem
vars besvär ogillats av nämnden har fullföljdsrätt samt att varje kommunmedlem
har rätt att överklaga beslut varigenom nämnden har ändrat
det ursprungliga beslutet. Det bör även nämnas att besvärsprövningen hos
kommunal besvärsnämnd omfattar inte endast beslutets laglighet utan även
dess lämplighet.

I förarbetena till 1953 års kommunallag behandlades bl. a. frågan om en
generell besvärsrätt för annan än kommunmedlem med avseende på beslut
om tjänstetillsättning, vissa entreprenadfrågor m. m. En dylik utomkommunal
besvärsrätt avvisades emellertid, då den ansågs innebära ett visst
inkräktande på den kommunala självbestämmanderätten. Enligt vad departementschefen
närmare utvecklade i propositionen (1953:210) var det
kommunala besvärsinstitutets funktion närmast att möjliggöra en omprövning
av statlig myndighet av kommunala besluts överensstämmelse med
lag eller författning. Departementschefen ansåg att det i princip var riktigt
att låta kommunmedlemmarna i varje särskilt fall ensamma avgöra om
ett kommunalt organs beslut - vid sidan av den specialreglerade förvaltningen
- skulle underkastas sådan kontroll (prop. s. 196). Konstitutionsutskottet
(KU 1953:22) anslöt sig till denna uppfattning och förordade därför
att regeln om kommunmedlems exklusiva besvärsrätt bibehölls orubbad.
Utskottet ville dock härmed inte bestrida ”att i vissa situationer besvärsrätt
även för annan än kommunmedlem kan te sig berättigad, t. ex. beträffande
beslut om disciplinär åtgärd mot kommunal befattningshavare, som är bosatt
utom kommunen” (KU s. 60). Med hänvisning till bl. a. de skäl som departementschefen
hade utvecklat i propositionen borde dock enligt utskottets
mening en dylik vidgning av besvärsrätten inte tagas under övervägande
i detta sammanhang. Utskottet anförde vidare att ”överhuvud torde de fall,
där besvärsrätt för annan än kommunmedlem undantagsvis kan komma
ifråga, lämpa sig bättre för en reglering i specialförfattning än i kommunallag”
(KU s. 60).

En särställning intog enligt utskottet dock frågan om besvärsrätt hos den
särskilda besvärsnämnd som kommunerna skulle få möjlighet att inrätta
för ärenden angående tjänstetillsättningar m. m. Med hänvisning till utskottets
uttalanden vid tidigare tillfällen, då fråga väckts i riksdagen om
beredande av möjlighet till materiell omprövning av kommunala tjänstetillsättningsbeslut,
ansåg utskottet att det inte kunde komma i fråga att för -

KU 1974:32

lägga en sådan prövning till en statlig besvärsinstans. Då besvärsnämnden
utformats som ett rent kommunalt organ och dess inrättande helt berodde
på kommunens beslut ansåg utskottet att några invändningar mot den föreslagna
ordningen inte kunde göras från den kommunala självstyrelsens
synpunkt. Eftersom klagan hos besvärsnämnden ej åsyftade en prövning
av statlig myndighet hade utskottet från principiella synpunkter sålunda
inte någon erinran mot att även icke-kommunmedlem som berördes av
beslutet fick besvärsrätt till nämnden (KU s. 63-64).

Med anledning av motioner 1967 om obligatorisk kommunal besvärsnämnd
anförde konstitutionsutskottet (KU 1967:43) att bärande skäl ej anförts
för att frångå ordningen med kommunal besvärsnämnd som fakultativt
organ, vars inrättande beror på beslut av den ifrågavarande kommunen.
Utskottet beaktade härvid särskilt att det fortfarande fanns ett stort antal
mindre kommuner där beslut av beskaffenhet att kunna överprövas av besvärsnämnd
sällan förekom och framhöll att inte heller i åtskilliga större
kommuner något praktiskt behov av besvärsnämnd torde ha gjort sig gällande.
Ett åläggande för kommunerna att inrätta besvärsnämnd skulle enligt
utskottets mening också innebära ett visst avsteg från den allmänna principen
om kommunernas självbestämmanderätt. I enlighet med utskottets hemställan
beslöt riksdagen att motionerna inte skulle föranleda någon riksdagens
åtgärd.

Med anledning av en motion 1973 (1973:120, 2 fp) om vidgad besvärsrätt
för kommunalt anställda m. fl. anförde utskottet (KU 1973:29) bl. a. att
det är ”väsentligt att den kommunala självstyrelsen inte onödigtvis regleras
och binds av olika slag av föreskrifter utan att kommunerna i största möjliga
utsträckning lår bedriva sin verksamhet i de former och på det sätt de
själva finner lämpligast” (KU s. 4). Den i kommunallagarna införda möjligheten
för kommun, som så önskar, att inrätta en särskild kommunal
besvärsnämnd kunde, enligt utskottet, ses som ett uttryck för denna princip.
Även om kommun inte inrättat särskild besvärsnämnd ansåg utskottet att
det inte var påkallat att bryta den i kommunallagarna fastlagda principen
om kommunmedlemskap som förutsättning för besvärsrätt. Utskottet framhöll
också att en ändring härvidlag dessutom skulle medföra åtskilliga praktiska
gränsdragningsproblem, som kan undvikas med nuvarande ordning.
Mot utskottets yttrande och hemställan avgavs reservation av fyra ledamöter
(m och fp), vilka önskade bifalla ifrågavarande motion. Riksdagen följde
utskottet och avslog motionen.

Remissyttranden

Utskottet har berett Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet
tillfälle att avge yttrande över motionen. Från förbunden har inkommit
yttranden i vilka motionen avstyrks. Därvid hänvisas bl. a. till tidigare riksdagsbeslut
och till att besvärsnämndernas verksamhet avsevärt begränsats

KU 1974:32

genom tillkomsten av 1965 års lagstiftning om tjänstemännens förhandlingsrätt.
Yttrandena fogas som bilaga I och 2 till detta betänkande.

Utskottet

I motionen hemställs att riksdagen hos Kungl. Majit skall begära utredning
och förslag om obligatoriska kommunala besvärsnämnder.

Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat att det är väsentligt att den kommunala
självstyrelsen inte i onödan regleras och binds av olika slag av
föreskrifter utan att kommunerna i största möjliga utsträckning får bedriva
sin verksamhet i de former och på det sätt de själva finnér lämpligast.
Den i kommunallagarna införda möjligheten för kommun som så önskar
att inrätta en särskild kommunal besvärsnämnd har setts som ett uttryck
för denna princip. Ett åläggande för samtliga kommuner att inrätta sådana
besvärsnämnder har däremot ansetts innebära ett inte tillräckligt motiverat
ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten. Härvid haräven beaktats
utvecklingen på det förhandlingsbara området efter tillkomsten av 1965 års
lagstiftning om tjänstemännens förhandlingsrätt, som avsevärt begränsat
besvärsnämndernas kompetensområde.

Utskottet anser att de ovan anförda synpunkterna fortfarande äger giltighet
och avstyrker - i likhet med kommunförbunden - bifall till den föreliggande
motionen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1974:5.

Stockholm den 15 oktober 1974

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Näivarande: herrar Johansson i Trollhättan (s). Boo (c), fru Thunvall (s),
herrar Mossberg* (s), Sten Andersson i Stockholm* (s). Bergqvist (s). Fiskesjö
(c). Karlsson i Malung (s). Björck i Nässjö (m). Svensson i Eskilstuna* (s),
Jonnergård (c). Nordin (c), fru Jacobsson (m), herrar Berndtson (vpk) och
Lindahl i Hamburgsund (fp).

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservation

av herr Lindahl i Hamburgsund (fp) som ansett att utskottets yttrande och
hemställan bort ha följande lydelse:

1 motionen hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t skall begära utredning
och förslag om obligatoriska kommunala besvärsnämnder.

KU 1974:32

Utskottet anser i likhet med motionärerna att nuvarande regler i kommunallagarna
inte innebär tillräcklig rättstrygghet för person som inte är
medlem av kommunen, då det gäller beslut om tillsättande av, liksom entledigande
från, kommunal tjänst eller disciplinär åtgärd. I alla de kommuner
som ännu inte har inrättat särskild besvärsnämnd saknar sålunda icke-kommunmedlemmar
rätt att anföra kommunalbesvär mot exempelvis beslut
om tilldelad varning eller annan disciplinär åtgärd. Detta är enligt utskottets
mening klart otillfredsställande. Det är t. ex. stötande att i en tid av alltmer
utvecklad kommunal demokrati och förvaltningsdemokrati den kommunala
besvärsrätten i här aktuella fall gäller för dem vilkas enda anknytning till
kommunen utgörs av fastighetsinnehav men inte för alla kommunalt anställda
eller sökande av kommunal tjänst i kommunen.

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motionen 1974:5 hos Kungl. Maj:t
begär utredning och förslag om obligatoriska besvärsnämnder,
så att rättstryggheten för kommunalt anställda och sökande
av kommunala anställningar som ej är kommunmedlemmar
blir likvärdig med kommunmedlemmars i vad gäller egen tjänstetillsättning,
entledigande, disciplinära åtgärder etc.

KU 1974:32

Bilaga 1

SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET
Riksdagens konstitutionsutskott 1974-04-19

Obligatoriskt inrättande av kommunala besvärsnämnder

Sedan Svenska kommunförbundet beretts tillfälle att avge yttrande över
motion 1974:5 angående obligatoriskt inrättande av kommunala besvärsnämnder,
(år förbundets styrelse anföra följande.

Frågan om obligatoriskt inrättande av kommunala besvärsnämnder har
tidigare varit föremål för riksdagens behandling. Med anledning av motioner
vid 1967 års vårriksdag anförde konstitutionsutskottet att bärande skäl ej
anförts för att frångå ordningen med kommunal besvärsnämnd som fakultativt
organ, vars inrättande beror på beslut av den ifrågavarande kommunen.
Utskottet beaktade härvid särskilt att det fortfarande fanns ett stort
antal mindre kommuner där beslut av beskaffenhet att kunna överprövas
av besvärsnämnd sällan förekom och framhöll att inte heller i åtskilliga
större kommuner något praktiskt behov av besvärsnämnd torde ha gjort
sig gällande. Ett åläggande för kommunerna att inrätta besvärsnämnd skulle
enligt utskottets mening också innebära ett visst avsteg från den allmänna
principen om kommunernas självbestämmanderätt. I enlighet med utskottets
hemställan beslöt riksdagen att motionerna inte skulle föranleda någon
riksdagens åtgärd.

Samma motionärer, som väckt nu föreliggande motion, har vid förra årets
riksdag motionsvägen tagit upp frågan om vidgad besvärsrätt för kommunalt
anställda (1973:120). 1 sitt av riksdagen godkända betänkande framhöll
konstitutionsutskottet (KU 1973:29) såsom väsentligt att den kommunala
självstyrelsen inte onödigtvis regleras och binds av olika slag av föreskrifter
utan att kommunerna i största möjliga utsträckning får bedriva sin verksamhet
i de former och på det sätt de själva finner lämpligast. Den i kommunallagarna
införda möjligheten för kommun, som så önskar, att inrätta
en särskild kommunal besvärsnämnd kunde enligt utskottet ses som ett
uttryck för denna princip. Utskottet ansåg därför inte påkallat att bryta den
i kommunallagarna fastlagda principen om kommunmedlemskap som förutsättning
för besvärsrätt. En ändring härvidlag skulle dessutom medföra
åtskilliga praktiska gränsdragningsproblem.

De synpunkter, som ovan redovisats mot införande av kommunala besvärsnämnder
som obligatoriskt organ äger enligt styrelsens mening alltjämt
giltighet. Framför allt skulle ett åläggande för kommunerna att inrätta kommunala
besvärsnämnder innebära ett ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten.
Något större behov av sådana nämnder torde ej heller
föreligga i kommunerna, eftersom endast ett 25-tal primärkommuner hittills

KU 1974:32

inrättat sådan nämnd. Härtill kommer att besvärsnämndernas kompetensområde
kraftigt begränsats genom tillkomsten av 1965 års lagstiftning om
tjänstemännens förhandlingsrätt och att nämnderna därför kommit att minska
i betydelse under senare år. Antalet besvärsärenden, som dessa nämnder
har att avgöra, brukar dessutom vara ganska ringa. Styrelsen kan därför
icke finna att anledning föreligger att närmare utreda frågan om ett obligatoriskt
inrättande av kommunala besvärsnämnder.

Under hänvisning till det ovan anförda får styrelsen avstyrka bifall till
nu föreliggande motion.

Om ovanstående yttrande förenade sig styrelsens majoritet, nämligen Hörlén,
Holmqvist, Damberg, Hedberg, Johannesson, Lundberg, Malmgren,
Sandström, Svensson, Wallander och Welin (samtliga s) samt G. Larsson,
Boo, Nilsson, Thomasson och Agius (samtliga c).

Reservation (bilaga) anfördes av Hjerne, Gustafsson och Rodhe (samtliga
0 samt Blom och Wallin (båda m).

SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET
Inge Hörlén

Gunnar Thollander

Underbilaga

RESERVATION av

Hjerne, Gustafsson, Rodhe (samtliga 0, Blom och Wallin (båda m).

Vi anser att andra och tredje stycket på sid 2 i styrelsens yttrande borde
ha utbytts mot följande.

Ett åläggande för kommunerna att inrätta kommunala besvärsnämnder
kan betraktas som ett ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten.
Från den enskildes rättssäkerhetssynpunkt är det dock utan tvekan av stort
värde att en sådan besvärsmöjlighet står till buds. Enligt vårt förmenande
bör styrelsen därför stimulera kommunerna att inrätta kommunala besvärsnämnder.
Under hänvisning till detta torde nu föreliggande motion inte
erfordra någon riksdagens åtgärd.

Kl) 1974:32

Bilaga 2

LANDSTINGSFÖRBUNDET

Till Konstitutionsutskottet Stockholm

1974-04-04

Motion om obligatoriskt inrättande av kommunala besvärsnämnder

Landstingsförbundet har genom remiss den 1 mars 1974 beretts tillfälle
att avge yttrande över motion 1974:5 av herrar Petersson i Röstånga m. fl.
om obligatoriskt inrättande av kommunala besvärsnämnder. Med anledning
av motionen får landstingsförbundet anföra följande.

Sedan flera år har inom samtliga landsting besvärsnämnder funnits inrättade.
Arbetsformer och befogenheter för landstingens besvärsnämnder
framgår av bifogad’ instruktion för nämnderna - normalreglemente för besvärsnämnd,
jämte kommentar - som rekommenderats av landstingsförbundet.

Beträffande besvärsnämndernas betydelse må framhållas att dessas verksamhet
i praktiken blev betydligt begränsad sedan frågor om entledigande
och disciplinära åtgärder inom tjänstemannaområdet blev förhandlingsbara
mellan parterna genom tillkomsten av 1965-års lag om tjänstemän hos kommuner,
kommunaltjänstemannalagen.

Mot ovanstående bakgrund torde behov av lagstiftning om obligatoriskt
inrättande av besvärsnämnder icke föreligga inom landstingens verksamhetsområde.

LANDSTINGSFÖRBUNDET

Bengt Ericsson
Tf förbundsdirektör

1 Här ej tryckt.

GOTAB 74 8017 Stockholm 1974