Skatteutskottets betänkande nr 29 år 1973

SkU 1973:29

Nr 29

Skatteutskottets betänkande i anledning av motioner angående användning
av skattesystemet som regionapolitiskt instrument, m. m.

Motionerna

I detta betänkande behandlas

dels följande vid riksdagens början väckta motioner:

1973:225 av herr Helén m. fl. (fp) vari hemställs

att riksdagen vid behandlingen av den regionalpolitiska stödverksamheten
ansluter sig till de riktlinjer som i motionen framförts i syfte att
stimulera sysselsättningen inom stödområdet, innefattande en åtgärdskatalog
i 13 punkter bl. a. med förslag till sänkning av den allmänna
arbetsgivaravgiften, en särskild lokaliseringsfond och förmånligare avskrivningsregler
inom stödområden;

1973:392 av herr Nordgren m. fl. (m) vari hemställs
att riksdagen i skrivelse till Kungl. Majit som sin mening ger till känna
att större krav bör ställas på etablering inom stödområdet när företagen
utnyttjar avsatta investeringsfondsmedel;

1973:393 av herr Nordgren m. fl. (m) vari hemställs
att riksdagen beslutar att den allmänna arbetsgivaravgiften ej skall
omfatta företag belägna inom det allmänna stödområdet;

1973:395 av herr Petersson i Gäddvik m. fl. (m) vari hemställs
att riksdagen hos Kungl. Majit anhåller om förslag om differentierad
beskattning av flytande bränsle i syfte att motverka olika priser på
bränsle i olika delar av landet;

1973:560 av herr Bohman m. fl. (m) vari hemställs bl. a.
att riksdagen beslutar att sänka den allmänna arbetsgivaravgiften inom
stödområdet med två procentenheter fr. o. m. den 1 juli 1973;

1973:893 av herrar Stridsman (c) och Johansson i Holmgården (c) vari
hemställs

att riksdagen hos Kungl. Majit anhåller om utredning om inrättande av
utvecklingsfonder i syfte att stimulera företagsetableringar i Norrlands
inland och Tornedalen i enlighet med vad som anförts i motionen;

1973:1016 av herr Fälldin m. fl. (c) vari hemställs
att riksdagen hos Kungl. Majit anhåller om en allsidig utredning av
skattepolitikens användning som regionalpolitisk! instrument i enlighet
med vad som anförts i motionen;

1973:1027 av herr Hovhammar m. fl. (m, c, fp) vari hemställs bl. a.
att riksdagen beslutar upphäva den allmänna arbetsgivaravgiften i

1 Riksdagen 1973. 6 sami. Nr 29

SkU 1973:29

2

stödområdet med verkan från den 1 juli 1973;

dels följande i anledning av prop. 1973:50 väckta motioner:

1973:1758 av herr Bohman m. fl. (m) vari hemställs bl. a.

att den allmänna arbetsgivaravgiften skall fastställas till 2 % inom det
allmänna stödområdet;

1973:1759 av herr Fälldin m. fl. (c) vari hemställs bl. a.

att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär

a. skyndsam prövning och förslag till undantagande från skyldighet
att erlägga allmän arbetsgivaravgift för företag i det inre stödområdet
samt sänkning av avgiften från 4 till 2 procent för företag i allmänna
stödområdet i övrigt,

b. skyndsam prövning och förslag till särskilda åtgärder inom t. ex.
beskattningen för att möjliggöra ett för hela landet enhetligt pris på
bensin och brännolja;

1973:1760 av herr Helén m. fl. (fp) vari hemställs bl. a.

att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär

a. att förslag föreläggs riksdagen om en differentiering av den
allmänna arbetsgivaravgiften i regionalpolitisk! syfte,

b. att företagen ges rätt att av vinstmedel avsätta till en särskild
lokaliseringsfond för investeringar inom stödområdet enligt samma regler
som gäller för nuvarande investeringsfonder,

c. att högre avskrivningsprocent på anläggningstillgångar tillåts för
företag inom stödområdet.

Övriga yrkanden i motionerna 1973:560 och 1973:1027 har behandlats
av utskottet i betänkandet 1973:24. Motionerna 1973:225,
1973:1758, 1973:1759 och 1973:1760 har hänvisats till utskottet endast
i ovan angivna delar.

Frågans tidigare behandling m. m.

Regionalpolitisk! stöd i form av lokaliseringsstöd, investeringsstöd vid
utflyttningen av privat förvaltning från storstadsområdena, utbildningsstöd,
sysselsättningsstöd och flyttningsstöd till arbetskraft med kvalificerad
utbildning samt lokaliseringsstöd och transportstöd utgör de
särskilda medel som används i regionalpolitiken för att direkt påverka
näringslivets regionala utveckling.

För stödverksamheten finns ett allmänt stödområde, vars gränser
fastställs av riksdagen, och ett inre stödområde, vars gränser bestäms av
Kungl. Maj:t. Det allmänna stödområdet omfattar Norrbottens, Västerbottens,
Jämtlands, Västernorrlands och Gotlands län samt de delar av
Gävleborgs, Kopparbergs, Värmlands, Älvsborgs, Göteborgs och Bohus
samt Kalmar län som framgår av kungörelsen (1970:180) om statligt
regionalpolitisk! stöd (ändrad senast 1972:831). Det inre stödområdet
omfattar Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län, utom

SkU 1973:29

3

kommunblocken utmed kusten fr. o. m. Luleå kommunblock och söderut,
samt Jämtlands län, nordvästra Gävleborgs län och norra Kopparbergs
län.

1 prop. 1973:50, som hänvisats till inrikesutskottet, föreslås bl. a. en
vidareutveckling av det angivna regionalpolitiska stödet och en ram på
2,5 miljarder kr. för detta stöd under en femårsperiod. 1 den föreslagna
ramen ingår inte medel för transportstöd. Transportstödet kommer att
behandlas i en särskild proposition.

Skattelagstiftningen innehåller inte några regler som syftar till att
främja lokaliseringspolitik, miljöpolitik eller dylikt. De principiella
synpunkterna på användningen av skattesystemet som instrument för
lokaliseringspolitiken har närmare utvecklats av 1968 års Iokaliseringsutredning
(In 1969:20) som i betänkandet Lokaliserings- och regionalpolitik
(SOU 1969:49) anförde bl. a. följande:

Teoretiskt vore det givetvis möjligt att ha en lägre statsskatt för
företag inom vissa delar av landet, men utredningen är inte beredd att
framlägga förslag i denna riktning. En sådan ”regional” skattepolitik är
förenad med så stora komplikationer, att den redan ur tekniska
synpunkter synes svår att genomföra. Vidare är möjligheterna till
avskrivningar på anläggningstillgångar och nedskrivning av varulager samt
avsättningar till investeringsfonder så stora, att beskattningen av ev.
företagsvinster knappast är något av de största problemen vid lokalisering
till stödområdet.

Det andra slaget av skattestimulans — särskilda skatteförmåner för
företag vid deras investeringar i stödområdet - synes i och för sig lättare
att genomföra och skulle troligen också ha större effekt. Företagen kan
ju nämligen i detta fall från början beräkna värdet av skattestimulansen,
då detta värde inte är beroende av den framtida vinstutvecklingen i det
nya företaget.

En skattefördel av detta slag skulle kunna konstrueras så, att företaget
fick rätt att använda obeskattade vinstmedel vid investeringar i vissa av
statsmakterna bestämda regioner. Starka skäl synes kunna anföras för att
skapa en sådan ordning. Då utredningen trots detta inte är beredd att
föreslå åtgärder i denna riktning, är skälet helt enkelt det, att den anser
det inte nödvändigt med dylika bestämmelser. Nuvarande bestämmelser
om avsättning till och användning av investeringsfonder torde nämligen
helt kunna tillgodose de syften en speciallagstiftning av ovan antydd art
skulle främja. Under sådana förhållanden synes det onödigt att ytterligare
komplicera vår skattelagstiftning med bestämmelser av angiven innebörd.

Samtidigt som utredningen inte vill förorda någon speciallagstiftning
vill den dock understryka angelägenheten av att investeringsfonderna i
all utsträckning som är möjlig används som lokaliseringspolitiskt styrmedel
inom stödområdet. Det synes inte uteslutet att betydande resultat
härigenom skall kunna nås.

På grundval av detta betänkande och ett betänkande av expertgruppen
för regional utredningsverksamhet framlades i prop. 1970:75 förslag om
den fortsatta regionalpolitiska stödverksamheten med väsentliga förstärkningar
av de regionalpolitiska medlen. Beträffande beskattningen som ett
medel i regionalpolitiken anförde chefen för finansdepartementet bl. a.
att det i skilda sammanhang hävdats, att ett medel att påverka den

SkU 1973:29

4

industriella utvecklingen skulle vara att minska eller avskaffa arbetsgivaravgiften
i de norra delarna av landet och samtidigt höja avgiften i vissa
expansiva regioner i andra delar av landet. För att få tillräcklig
genomslagskraft skulle en sådan åtgärd behöva omfatta större delen av
näringslivet. Departementschefen ansåg emellertid att det underlag som
stod till buds för att bedöma åtgärdens effekter var alltför ofullständigt.
Ett ställningstagande i denna fråga borde därför anstå. Detsamma gällde
vissa andra avgifts- och skattefrågor som lokaliseringsutredningen diskussionsvis
fört fram. Beträffande investeringsfondernas utnyttjande i
regionalpolitisk! syfte gav gällande bestämmelser liksom den praxis som
utvecklats goda möjligheter att tillgodose regionalpolitiska synpunkter.
Möjligheterna att utnyttja fonderna som ett regionalpolitisk! instrument
borde även i fortsättningen tas till vara.

Propositionen godkändes av riksdagen (SU 1970:103, BaU 1970:40),
och i detta sammanhang framhöll bevillningsutskottet (BeU 1970:36) att
i propositionen föreslagna åtgärder innebar en lämpligare form av stöd än
de skatteåtgärder som förordats i vissa motioner.

Samma år föreslogs i prop. 1970:101 en investeringsavgift enligt
tidigare mönster för vissa s. k. oprioriterade byggnadsarbeten. I motsats
till tidigare skulle emellertid avgift icke utgå för byggnadsarbeten inom
stödområdet. Med anledning härav anförde bevillningsutskottet (BeU
1970:37) följande:

Enligt utskottets mening kan erinringar riktas mot förslaget i

denna del. Det finns otvivelaktigt även inom de län eller delar av län inom
vilka avgift enligt förslaget inte skall utgå områden där en dämpning av
investeringsbenägenheten framstår som angelägen. Bevillningsutskottet
har tidigare upprepade gånger med riksdagens godkännande ansett sig
inte kunna biträda motionsyrkanden om införande av bestämmelser som
medger skatteförmåner endast inom vissa delar av landet. Att utskottet
likväl ansett sig böra acceptera ett förslag som innebär ett avsteg från
denna princip sammanhänger med att förordningen om investeringsavgift
inte kan hänföras till den vanliga skattelagstiftningen, vars främsta
uppgift är att skapa täckning för det allmännas utgifter, utan mera kan
betecknas som en form av förbudslagstiftning.

Riksdagen har vid upprepade tillfällen prövat och avslagit motioner som
syftat till att använda beskattningen i lokaliseringspolitiskt eller miljöpolitiskt
syfte. I motioner vid 1971 års riksdag berördes bl. a. regionala
utjämningar av priserna på bensin och olja, regional sänkning av
energiskatten, regionala undantag från skyldighet att erlägga allmän
arbetsgivaravgift eller differentiering av samma avgift, lättnader i den
direkta beskattningen, avseende bl. a. rätt till högre initialavskrivning på
investeringar inom stödområden m. m. Några motionärer berörde frågan
om investeringsfonderna och ansåg att dessa borde få användas generellt
för att främja regionalpolitiska målsättningar. I en motion förordades ett
system med industrietableringsfonder i syfte att stimulera företagsetableringar
i Norrlands inland. Skatteutskottet (SkU 1971:53) avstyrkte
motionerna och anförde.

SkU 1973:29

5

Riksdagen har under senare år i olika sammanhang konsekvent avvisat
motionsyrkanden av innebörd att vissa regioner, verksamheter, varor eller
tjänster bör ges särskilda skattesubventioner. Därvid har riksdagen — i
enlighet med uttalanden av bevillningsutskottet — framhållit, att de
ändamål motionärerna velat främja — det kan ha gällt åtgärder på
arbetsmarknadsområdet eller lokaliserings- och miljöpolitik — bättre
tillgodoses genom statliga bidrag än genom lättnader vid beskattningen.

Även skatteutskottet anser vägande skäl tala mot en regional
differentiering av skattebestämmelserna. Förutom att en sådan differentiering
klart strider mot det berättigade kravet på att skattebestämmelserna
så långt möjligt bör vara konkurrensneutrala är den i hög grad
ägnad att göra vår redan komplicerade skattelagstiftning än mer
svårtillämpad.

Vad särskilt angår frågan om temporära skatteförmåner vid nyinvesteringar
i stödområdet anser skatteutskottet — i likhet med lokaliseringsutredningen
— nuvarande bestämmelser om avsättning till och användning
av investeringsfonder väl tillgodose de syften som en sådan
speciallagstiftning skulle kunna främja. I sammanhanget vill skatteutskottet
erinra om att investeringsfonderna i realiteten redan i dag är fria i
stödområdet, även om kravet på ansökan om att få ta fonderna i anspråk
formellt kvarstår.

Även vid 1972 års riksdag avslogs motionsyrkanden på detta område
enligt förslag av skatteutskottet (SkU 1972:47). Utskottet vidhöll att
skattebestämmelserna så långt möjligt borde vara neutrala även i detta
hänseende. Därtill kom att en differentiering, som i hög grad torde kunna
utnyttjas för ej avsedda skattelättnader utan att något regionalpolitiskt
syfte uppnåddes, skulle göra vår redan komplicerade skattelagstiftning
mer svårtillämpad. Vad särskilt angick frågan om investeringsfonderna
framhöll utskottet att dessa fonder tillkommit i konjunkturpolitiskt syfte
men att de i realiteten var fria i stödområden. Ytterligare lättnader i fråga
om fondernas användning kunde få den av motionärerna ej eftersträvade
effekten att möjligheterna att styra investeringarna till stödområden och
andra områden med särskilda problem minskar.

Senare samma år instämde inrikesutskottet (InU 1972:28) vid sin
behandling av det regionalpolitiska handlingsprogrammet i skatteutskottets
ståndpunkt. Utskottet erinrade samtidigt om att investeringsfondslagstiftningen
är föremål för utredning inom företagsskatteberedningen (Fi
1970:77) och att de förslag som förts fram i länsprogrammen i fråga om
fondernas användning överlämnats till beredningen. Inrikesutskottet
inhämtade vidare att arbetsmarknadsstyrelsen under budgetåret 1971/72
medgett att investeringsfondsmedel på närmare 105 milj. kr. togs i
anspråk för investeringar i stödområdet.

Frågan om investeringsfondernas användning utgör i första hand en
fråga som behandlas av finansutskottet, som här hävdat samma uppfattning
som skatteutskottet (FiU 1971:27).

Utskottet

I likhet med vad som skett under en följd av år har vid riksdagens
början framställts olika motionsyrkanden med förslag till beskattningsåt -

SkU 1973:29

6

gärder i regionalpolitisk! syfte. Motionsyrkanden i detta hänseende
upprepas också i vissa motioner, som väckts i anslutning till prop.
1973:50 angående medlen i den fortsatta regionalpolitiska stödverksamheten
och hänvisats till skatteutskottet i denna del.

Motionärerna anser, att den allmänna arbetsgivaravgiften bör slopas
eller differentieras i det allmänna stödområdet, att man bör genomföra
förmånligare avskrivningsregler i stödområdet, att investeringsfondsmedel
bör fa utnyttjas inom stödområdet utan särskilt tillstånd och utnyttjas
inom andra områden endast under förutsättning att tillstånd härtill i
större utsträckning än för närvarande kombineras med krav på investeringar
också i stödområdet, att särskilda lokaliseringsfonder bör tillskapas
för investeringar inom det inre stödområdet respektive Norrlands inland
och Tornedalen, att beskattningen av flytande bränsle bör differentieras
för att motverka olika priser i landet, och att frågan om en allmän
lokaliseringspolitisk differentiering av företagsskatter i egentlig mening
och avgifter bör utredas.

Bakgrunden till förslagen är bl. a. önskemålet att regionalpolitiken i
större utsträckning än för närvarande bör inriktas på generella åtgärder.
Att riksdagen konsekvent tillbakavisat yrkanden om särskilda beskattningsregler
med regionalpolitisk inriktning beror inte på skilda uppfattningar
om behovet av generella regionalpolitiska stödåtgärder utan på
rent skattetekniska bedömningar. Så sent som hösten 1972 fastlades ett
regionalpolitisk! handlingsprogram (prop. 1972:111, InU 1972:28) med
långtgående åtgärder av såväl selektiv som generell natur. Bakgrunden till
att en regionalpolitisk differentiering av beskattningen inte accepterats är
att olika skatteregler i skilda delar av landet leder till snedvridande
effekter och till betydande merarbete, inte minst i kontrollhänseende.
Vidare måste åtgärder av detta slag i allmänhet medföra betydande
skattebortfall, om regionalpolitiska effekter skall kunna uppnås, samtidigt
som det är svårbedömbart i vilken utsträckning regionalpolitiska
fördelar uppkommer.

Beträffande investeringsfondernas användning i regionalpolitiken vill
utskottet framhålla, att dessa fonder tillkommit i konjunkturpolitiskt
syfte, och att de bör få utnyttjas när detta är motiverat av konjunkturpolitiska
skäl. Detta hindrar emellertid inte att även lokaliseringspolitiska
synpunkter beaktas vid tillståndsgivningen. Av tidigare riksdagsbehandling
av denna fråga framgår, att investeringsfonderna i realiteten är fria i
stödområdet, även om kravet på ansökan för att få ta fonderna i anspråk
formellt kvarstår. Som tidigare framhållits ingår investeringsfondslagstiftningen
och därmed sammanhängande frågor i företagsskatteberedningens
utredningsuppdrag, och de förslag som förts fram i de regionalpolitiska
länsprogrammen angående fondernas användning har överlämnats till
beredningen. Med hänvisning till beredningens utredningsuppdrag och till
att vidgade möjligheter till fondavsättning förutsätter en omprövning av
hela företagsbeskattningen har utskottet senast i sitt betänkande SkU
1973:13 avstyrkt ändrade regler på detta område.

I de nu förevarande motionerna har inte åberopats några omständighe -

SkU1973:29

7

ter sorn inte varit kända tidigare. Med hänvisning till det anförda vidhåller
utskottet därför sin uppfattning att regionalpolitiken bör främjas genom
andra åtgärder än speciella förmåner vid beskattningen och avstyrker
ifrågavarande motionsyrkanden.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår

1. motionen 1973:225

2. motionen 1973:392

3. motionen 1973:393

4. motionen 1973:395

5. motionen 1973:560, i vad den behandlas i detta betänkande

6. motionen 1973:893

7. motionen 1973:1016

8. motionen 1973:1027, i vad den behandlas i detta betänkande

9. motionen 1973:1758, ivad den hänvisats till skatteutskottet

10. motionen 1973:1759, ivad den hänvisats till skatteutskottet

11. motionen 1973:1760, i vad den hänvisats till skatteutskottet.

Stockholm den 26 april 1973

På skatteutskottets vägnar
ERIK BRANDT

Närvarande: herrar Brandt (s), Engkvist (s), Kristenson (s), Josefson i
Arrie (c), Wärnberg* (s), Larsson i Umeå (fp), Sundkvist (c), Wikner (s),
Nilsson i Trobro (m), Stadling* (s), Westberg i Hofors* (s), Olof
Johansson i Stockholm* (c), Hörberg (fp), Söderström (m) och fru
Normark (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservation

av herrar Josefson i Arrie (c), Larsson i Umeå (fp), Sundkvist (c), Nilsson
i Trobro (m), Olof Johansson i Stockholm (c), Hörberg (fp) och
Söderström (m), som

dels anfört följande:

Den regionalpolitik som drivits här i landet sedan 1964 kännetecknas i
hög grad av stöd till kapitalinvesteringar, selektiva åtgärder med
subventioner av olika slag som kan utgå efter ansökan och en fortsatt
centraldirigering och därmed ökad byråkratisering. Från vårt håll har
hävdats — senast i motionerna 1973:1758, 1973:1759 och 1973:1760 —
att det regionalpolitiska stödet i ökad utsträckning bör inriktas på
metoder som främjar sysselsättningen och på generella åtgärder som
förbättrar grundsituationen i stödområdena och skapar större utrymme
för enskilda initiativ. Dessa synpunkter har också lett till att den förda
politiken kompletterats med betydande åtgärder av generell natur, men

SkU 1973:29

framförda krav i detta hänseende är långt ifrån tillgodosedda. Vår
inställning i dessa frågor redovisas närmare i nyssnämnda motioner.

Ett av våra upprepade krav är att utnyttja skattesystemet som ett
regionalpolitisk! instrument. Detta krav har konsekvent avvisats av
riksdagen. Som påvisats i motionerna innehåller beskattningen tvärtom
inslag, som kan antas förvärra den regionala obalansen genom att i form
av löneskatt motverka den sysselsättning man vill främja i avfolkningsområdena.
Endast i ett avseende har skattelagstiftningen — om än i blygsam
omfattning — utnyttjats i regionalpolitisk syfte, nämligen i fråga om
investeringsfondsmedel, och detta styrmedel har då visat sig värdefullt.

Enligt vår uppfattning skulle exempelvis en differentiering av den för
många företag otvivelaktigt betungande arbetsgivaravgiften kunna vara
ägnad att främja regionalpolitiken. En annan metod är att mer allmänt
utnyttja investeringsfondslagstiftningen i syfte att stimulera intresset för
lokalisering i stödområdet och att bygga ut denna lagstiftning så att den
kan utnyttjas även av andra än redan väletablerade och välkonsoliderade
företag. Även andra förslag framförs i motionerna. Här kan nämnas
differentierad energibeskattning för att motverka olika priser på bränsle i
skilda delar av landet, förmånligare avskrivningsregler inom stödområdet
och andra lättnader vid beskattningen.

De invändningar som riktats mot de framförda förslagen har i första
hand varit av administrativ och teknisk karaktär. Svårigheterna i dessa
hänseenden bör inte överdrivas och kan enligt vår uppfattning inte heller
bedömas på ett tillfredsställande sätt innan frågan blivit belyst av en
allsidig och förutsättningslös utredning. De skäl som motionärerna
åberopat för en regionalpolitisk differentiering av beskattningen är
vägande. Enligt vår uppfattning är det därför motiverat att skyndsamt
utreda om och i vilken utsträckning en sådan reform bör genomföras.

dels ansett att utskottet bort hemställa

att riksdagen i anledning av motionerna 1973:225, 1973:392,
1973:393, 1973:395, 1973:560, 1973:893, 1973:1016,

1973:1027, 1973:1758, 1973:1759 och 1973:1760 i skrivelse
till Kungl. Maji begär skyndsam utredning av frågan om en
differentiering av beskattningen i regionalpolitisk syfte.

GOTAB 73 3740 S Stockholm 1973