Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 29 år 1973

SfU 1973:29

Nr 29

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående
reduktion av det kommunala bostadstillägget för folkpensionärer m. m.

Motioner

I detta betänkande behandlas

motionen 1973:1 138 av herrar Hyltander (fp) och Enskog (fp), vari
hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär förslag till mildare regler
för avtrappning av det kommunala bostadstillägget för folkpensionärer
med extrainkomster i enlighet med vad som anförts i motionen;

motionen 1973:1141 av herr Jonsson i Mora m. fl. (fp), vari hemställs
att Kungl. Maj:t begär

1. översyn av reglerna för erhållande av kommunala bostadstillägg och
andra inkomstprövade pensionsförmåner syftande till en höjning av de
avdragsfria beloppen i enlighet med vad som anges i motionen,

2. förslag till statliga åtgärder i syfte att utjämna skillnaderna i de
kommunala bostadstilläggen och lindra kommunernas kostnader för
desamma.

Gällande bestämmelser m. m.

Enligt 1 § lagen (1962:392) om hustru tillägg och kommunalt bostadstillägg
till folkpension tillkommer hustrutillägg hustru till den, som
åtnjuter folkpension i form av ålderspension eller förtidspension, om
hustrun är mellan 60 och 67 år under förutsättning att hon själv inte
erhåller folkpension och att makarna varit gifta minst fem år. Om
särskilda skäl föreligger kan hustrutillägg utgå trots att vissa av dessa
förutsättningar inte är uppfyllda.

Enligt 2 § nyssnämnda lag utgår kommunalt bostadstillägg, efter
beslut av vederbörande kommun, till den som åtnjuter folkpension i form
av ålderspension, förtidspension eller änkepension och är mantalsskriven
inom kommunen, liksom till där mantalsskriven kvinna som åtnjuter
hustrutillägg.

Hustrutillägg och kommunala bostadstillägg är inkomstprövade. Reglerna
härom innebär att förmånen minskas med 50 % av pensionärens
årsinkomst vid sidan av folkpensionen, i den mån sidoinkomsten
överstiger 1 500 kr. för den som är gift (3 000 kr. för makar tillhopa) och
2 000 kr. för ensamstående. Minskning skall först göras på bostadstillägget
och därefter på hustrutillägget. Med inkomst avses intäkter av alla
slag, såsom arbetsinkomst, ränteinkomst, avkastning av fastighet och
tjänstepension. Såsom inkomst räknas däremot ej allmänt barnbidrag,

1 Riksdagen 1973. 11 sami. Nr 29

SfU 1973:29

tilläggspension till den del den föranlett minskning av pensionstillskott,
ersättning på grund av sjukförsäkring i allmän försäkringskassa m. m. Vid
uppskattning av förmögenhets avkastning höjs denna med 10% av det
belopp, varmed förmögenheten överstiger för den som är gift 40 000 kr.
och för annan 50 000 kr. För sammanlevande makar beräknas vardera
makens inkomst utgöra hälften av makarnas sammanlagda årsinkomst
och värdet av förmögenhet hälften av deras sammanlagda förmögenhet.

De kommunala bostadstilläggen utgår enligt grunder som kommunen
själv bestämmer. Avvikelse från de i lagen fastställda inkomstprövningsreglerna
får dock inte göras och inte heller får kommunen uppställa
villkor om viss tids bosättning i kommunen eller liknande. För
pensionärer som är bosatta i ålderdomshem eller därmed likställt hem
äger Kungl. Maj:t maximera bostadstillägget.

Bostadstilläggen finansieras helt av vederbörande kommun.

Kommunerna har i huvudsak utformat grunderna för bostadstillägget
enligt något av följande alternativ.

Alternativ I: Bostadstillägget utgår med ett generellt belopp oberoende
av den verkliga bostadskostnaden.

Alternativ II: Bostadstillägget bestäms av bostadskostnaden inom
ramen för ett maximum, beloppsmässigt eller stand ard mässigt (t. ex.
kostnaden för två rum och kök).

Alternativ III: Bostadstillägget, som utges inom ramen för ett
maximibelopp, består dels av ett generellt grundbelopp, dels av ett
belopp som är knutet till bostadskostnaden.

Av undersökningar som riksförsäkringsverket utfört framgår att
alternativen i januari 1973 fördelade sig mellan de numera 464
kommunerna så att 125 (27 %) gått in för alternativ I, 70 kommuner
(15 %) för alternativ II och 269 kommuner (58 %) för alternativ III.

Beloppsmässigt har de kommunala bostadstilläggen av kommunalekonomiska,
kommunalpolitiska och andra skäl kommit att bli mycket
varierande — från tillägg som täcker hela den faktiska bostadskostnaden
vid en normal utrymmes- och utrustningsstandard till mycket låga belopp
som täcker endast en mindre del av bostadskostnaden. En tabell, hämtad
från Svenska kommunförbundets material, över utgående tilläggsbelopp i
juli 1968 är intagen i andra lagutskottets utlåtande 2LU 1970:72, till
vilken hänvisas. Av tabellen framgår att beloppen för ensamstående
varierade mellan 200 kr. och 5 499 kr. per år, vartill kom några fall utan
maximering.

En av Pensionärernas riksorganisation utförd undersökning visar att
kommunsammanslagningarna vid årsskiftet 1970—1971 haft en
gynnsam inverkan på bostadstilläggens storlek. Enligt denna undersökning
varierar tilläggsbeloppen från och med 1973 för ensamstående
mellan 500 kr. och 16 000 kr. per år och för äkta makar mellan 600 kr.
och 16 000 kr. per år, vartill kommer ett antal kommuner utan
maximering.

SfU 1973:29

I syfte att främja en utveckling mot större enhetlighet utfärdade
Svenska kommunförbundet i november 1968 en rekommendation
beträffande grunderna för bostadstillägget. Enligt denna skulle målsättningen
vara att ge största möjliga grupp folkpensionärer täckning för den
verkliga bostadskostnaden. Detta borde ske inom ramen för en rimlig
kostnad för kommunerna och med rimlig administrativ belastning för
försäkringskassorna. Utifrån denna målsättning rekommenderade förbundet
att grunderna för de kommunala bostadstilläggen utformas så att till
alla pensionärer utgår ett generellt grundbelopp, vilket som regel inte bör
överstiga 700—1 000 kr., samt att bostadskostnad över grundbeloppet
täcks intill ett tak, som kan vara antingen beloppsmässigt eller standardmässigt
fixerat.

Rekommendationen har enligt Kommunförbundets uppfattning lett
till höjningar av bostadstilläggen. Detta förhållande jämte ökningen av
antalet pensionärer har medfört betydande kostnadsökningar för kommunerna.
Från 1966 till 1971 ökade kommunernas kostnader för
bostadstilläggen från ca 450 till ca 850 milj. kr. Förbudgetåret 1972/73
uppgick de till 1 113 milj. kr. och de beräknas för innevarande budgetår
uppgå till 1 180 milj. kr.

Tidigare riksdagsbehandling m. m.

A. R eg terna för in ko mstprö vn ing

Reglerna om inkomstprövning har i sin nuvarande form funnits sedan
1954. De har vid upprepade tillfällen ändrats till förmån för pensionärerna.
Senast så skedde var 1969, då de avdragsfria beloppen höjdes från
1 700 kr. för ensamstående och 2 400 kr. för två makar till 2 000 resp.
3 000 kr. samtidigt som avdragsfaktorn bestämdes till 50 %. Tidigare var
denna 33 1/3% för inkomster närmast över det avdragsfria beloppet
(mellan 1 700 och 2 400 kr. för ensamstående och mellan 2 400 och
3 400 kr. för makar) och 66 2/3 % för högre inkomster. I samband med
dessa ändringar avslog riksdagen motionsyrkanden som syftade till en
större höjning av de avdragsfria beloppen och till en sänkning av
avdragsfaktorn till 33 1/3 %.

Motionsyrkanden med samma innebörd som de nu ifrågavarande
framställdes vid såväl 1970 och 1971 som 1972 års riksdagar. I sitt av
riksdagen godkända utlåtande 1970:34 avstyrkte andra lagutskottet
motionerna med hänvisning till de föregående år genomförda
ändringarna. Utskottet framhöll att det skatteförslag som då nyligen
avlämnats innehöll förbättringar beträffande folkpensionärernas beskattning,
vilka medförde att marginaleffekten — även om den i förening
med avtrappningen av de kommunala bostadstilläggen alltjämt kunde bli
ganska hög — mildrades i de inkomstlägen som berättigade till
bostadstillägg. Även motionerna vid 1971 års riksdag avslogs med
hänvisning till de tidigare genomförda förbättringarna. I sitt av riksdagen
godkända betänkande 1971:23 uttalade socialförsäkringsutskottet — i
anslutning till andra lagutskottets utlåtande året innan och till vad

SfU 1973:29

bevillningsutskottet anfört i sitt betänkande 1970:40 — att det kunde
förutsättas att Kungl. Maj:t hade sin uppmärksamhet riktad på frågan om
marginaleffekterna av bidrags- och skattereglerna för folkpensionärer och
att Kungl. Maj:t om det var möjligt skulle framlägga förslag i syfte att
motverka de påtalade effekterna av dessa regler. 1972 års
socialförsäkringsutskott anslöt sig till tidigare gjorda uttalanden och
ansåg med hänsyn till den förhållandevis korta tid som förflutit sedan
förbättringar på ifrågavarande område senast genomförts det inte påkallat
att föreslå riksdagen att begära förslag till ytterligare förbättringar av de
inkomstprövade förmånerna eller att ta initiativ till utredning av
hithörande frågor.

B. De kommunala bostadstilläggens storlek och finansiering

Vid remissbehandlingen av pensionsförsäkringskommitténs år 1968
avlämnade betänkande Pensionstillskott m. m. (SOU 1968:21) föreslog
riksförsäkringsverket och Svenska kommunförbundet ytterligare utredning
av vissa frågor och ansåg att det bl. a. borde övervägas om staten
skulle överta ansvaret för de kommunala bostadstilläggen. Andra remissinstanser
underströk att det var önskvärt att åstadkomma mer likartade
regler för de kommunala bostadstilläggen, eftersom de stora skillnaderna
mellan olika kommuner måste anses otillfredsställande.

I propositionen 1969:38 med förslag till lag om pensionstillskott,
m. m. förklarade föredragande departementschefen att han inte var
beredd att förorda utredningar av det slag som riksförsäkringsverket och
Kommunförbundet föreslagit. Sådana utredningar skulle ta avsevärd tid,
och de förbättringar beträffande de inkomstprövade förmånerna, som
kommittén föreslagit och som i övervägande grad mottagits med
tillfredsställelse av remissinstanserna, skulle inte kunna genomföras
förrän längre fram i tiden. Departementschefen ansåg sig böra godta
kommitténs förslag. När det gällde påpekandena om de olikheter som
förelåg mellan bostadstilläggen i olika kommuner, erinrade departementschefen
om att utvecklingen i fråga om bostadstilläggen alltmera gått i den
riktningen att deras storlek anknutits till pensionärernas faktiska bostadskostnader.
Han hänvisade också till innehållet i den av Svenska
kommunförbundet utfärdade rekommendationen angående grunderna
för bostadstilläggen.

Motioner med syfte att åstadkomma större enhetlighet i fråga om de
kommunala bostadstilläggen avslogs av 1970, 1971 och 1972 års
riksdagar (2LU 1970:72, SfU 1971:40 och 1972:22). Socialförsäkringsutskottet
uttalade vid 1971 års riksdag bl. a. att Kommunförbundets
rekommendation lett till att pensionärerna i ökad utsträckning kommit
att erhålla bostadstillägg som täckte hela bostadskostnaden upp till ett
visst maximum. En accentuering av denna utveckling hade kunnat
noteras särskilt i samband med de många kommunsammanslagningarna
vid årsskiftet 1970—1971. Enligt utskottets mening kunde utvecklingen
mot enhetliga grunder för beräkning av bostadstillägg anses vara på så god

SfU 1973:29

väg att någon utredning av frågan inte var erforderlig. Av samina skäl som
framförts år 1971 fann förra årets socialförsäkringsutskott inte skäl
föreslå riksdagen att vidta några åtgärder för att påskynda den utveckling
mot större enhetlighet som sålunda redan påbörjats.

Även frågan om finansieringen av bostadstilläggen har behandlats av
riksdagen vid flera tillfällen med anledning av motioner om förstatligande
av bostadstilläggen eller införande av statliga bidrag till dessa. Senast vid
1972 års riksdag avslogs en motion med detta syfte. Vid sin behandling
av motionen erinrade socialförsäkringsutskottet (SfU 1972:22) om att
riksdagen under år 1971 begärt en utredning angående kommunernas
ekonomiska situation och att chefen för finansdepartementet med
anledning av denna begäran i december 1971 tillkallat en kommitté med
uppgift att verkställa en allsidig utredning av primärkommunernas och
landstingens ekonomiska situation. Utskottet hänvisade till direktiven för
utredningen och uppgav att kommittén — enligt vad utskottet inhämtat
— skulle komma att uppmärksamma också frågan om finansieringen av
bostadstilläggen till folkpensionärer. På grund härav avstyrkte utskottet
bifall till motionen, och riksdagen biföll utskottets hemställan.

1972 års skatteutredning

Enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 14 april 1972 tillkallade
chefen för finansdepartementet en särskild utredning med uppgift att se
över skattesystemet. Sedan riksdagen samma åt bifallit en vid skatteutskottets
betänkande 1972:32 fogad reservation med yrkande att nämnda
utredning genom tilläggsdirektiv bör erhålla uppdrag att pröva beskattningen
av folkpensionäremas extrainkomster har chefen för finansdepartementet
låtit utfärda sådana direktiv. Han hänvisar därvid till riksdagens
uttalande att skatte- och bidragsreglerna i sin nuvarande utformning kan
leda till otillfredsställande resultat för folkpensionärerna, att svårigheterna
hänger intimt samman med nu gällande avtrappningsregler för vissa
bidrag och förmåner och att skatteutredningen vid behandlingen av
likartade problem inom andra delar av skatte- och bidragssystemet också
bör beakta de särskilda problem och svårigheter som gäller folkpensionärernas
extrainkomster.

Utskottet

Hustrutillägg och kommunala bostadstillägg till folkpension är
inkomstprövade. Bestämmelserna härom innebär att förmånen minskas
med 50 % av pensionärernas årsinkomst vid sidan av folkpensionen, i den
mån sidoinkomsten överstiger 2 000 kr. för ensamstående och 3 000 kr
för två makar tillsammans. Med inkomst avses arbetsinkomst,
ränteinkomst, avkastning av fastighet, tjänstepension m. m. Vid
uppskattning av förmögenhets avkastning höjs denna enligt särskilda
regler, om förmögenheten överstiger ett visst belopp. För gifta

SfU 1973:29

pensionärer skall hälften av makarnas sammalagda inkomst och
förmögenhet anses tillkomma vardera maken.

Motionerna 1973:1138 och 1973:1141 innehåller båda yrkanden som
syftar till lindring av reglerna om inkomstprövning. I sistnämnda motion
begärs också förslag till statliga åtgärder i syfte att utjämna skillnaderna
mellan olika kommuner i fråga om storleken av de kommunala
bostadstilläggen och att lindra kommunernas kostnader för dessa tillägg.

Frågan vilka regler som skall gälla för avtrappning av det kommunala
bostadstillägget för folkpensionärer med extrainkomster har nära
samband med frågan om beskattningen av dessa inkomster. Vid 1972 års
riksdag yrkades i motioner till skatteutskottet att folkpensionerna
fr. o. m. den 1 januari 1973 skulle göras skattefria. Utskottet avstyrkte
bifall till motionerna med hänvisning bl. a. tili att folkpensionärema -även i de inkomstlägen där avtrappningsreglerna blev tillämpliga — totalt
sett var lägre beskattade än andra skattskyldiga med motsvarande
inkomst och att ett förverkligande av motionärernas förslag var ägnat att
förstärka skillnaderna i nämnda hänseende. Mot skatteutskottets beslut
på denna punkt anmäldes en reservation av innehåll att riksdagen med
anledning av motionerna i skrivelse till Kungl. Maj:t skulle begära att
1972 års skatteutredning genom tilläggsdirektiv erhöll uppdrag att pröva
också frågan om beskattningen av folkpensionärernas extrainkomster.
Sedan reservationen bifallits av riksdagen utfärdade chefen för
finansdepartementet i juni 1972 sådana direktiv. Därefter har han i
ytterligare tilläggsdirektiv till utredningen, vilka meddelats i oktober
månad innevarande år, markerat att utredningen bör söka åstadkomma
en lindring av marginaleffekten för inkomsttagare i mellaninkomstlägena
och beakta behovet av skattesänkningar för inkomsttagare med lägre
inkomster. Marginaleffektslindringen kan — framhåller statsrådet —
åstadkommas genom förändringar i skattereglerna eller i de sociala
bidragens konstruktion eller genom kombinationer av dessa båda vägar.

Av det anförda framgår att 1972 års skatteutredning vid sina
överväganden också kommer att beakta frågor som har samband med
avtrappningen av de kommunala bostadstilläggen. På grund härav och då
utskottet erfarit att frågan om beskattningen av folkpensionärernas
extrainkomster kommer att behandlas med förtur av utredningen
avstyrker utskottet bifall till motionen 1973:1138 samt motionen
1973:1141 i vad denna innehåller yrkande om översyn av reglerna för
erhållande av kommunala bostadstillägg och andra inkomstprövade
pensionsförmåner.

Vad härefter angår det i sistnämnda motion aktualiserade önskemålet
om större enhetlighet i fråga om de kommunala bostadstilläggen vill
utskottet erinra om att Kommunförbundet i november 1968 utfärdat en
rekommendation beträffande grunderna för bostadstilläggen, enligt
vilken målsättningen bör vara att — till en rimlig kostnad för
kommunerna och med rimlig administrativ belastning för försäkringskassorna
— ge största möjliga grupp folkpensionärer täckning för den
verkliga bostadskostnaden. Denna rekommendation torde — i förening

SfU 1973:29

med kommunsammanslagningarna vid årsskiftet 1970-1971 - enligt
utskottets uppfattning ha bidragit till att pensionärerna i ökad utsträckning
kommit att erhålla bostadstillägg som täcker deras boendekostnader
intill ett visst maximum. Utskottet vill i sammanhanget särskilt erinra om
att i januari 1969 endast 20 % av de dåvarande 848 kommunerna medgav
bostadstillägg enligt det alternativ som innebär att sådant tillägg skall
utgå med dels ett gemensamt grundbelopp, dels ett belopp knutet till
bostadskostnaden. I januari 1973, då antalet kommuner sjunkit till 464,
hade motsvarande procentandel stigit till 58. På grund av det anförda och
då utvecklingen mot enhetliga grunder för beräkning av bostadstillägg
torde komma att ytterligare accentueras i takt med kommunsammanslagningarna
anser utskottet det inte motiverat att medverka till åtgärder av
det slag motionärerna avser. Utskottet avstyrker följaktligen motionen
1973:1141 även på denna punkt.

Vad slutligen angår den i samma motion aktualiserade frågan om
finansieringen av bostadstilläggen vill utskottet erinra om att
primärkommunernas och landstingens ekonomiska situation f. n. är
föremål för en allsidig översyn inom kommunalekonomiska utredningen.
Enligt direktiven har denna kommitté bl. a. att undersöka kommunernas
möjlighet att tillgodose efterfrågan på tjänster inom olika områden i
relation till det statliga bidragssystemet och att, i samband med
bedömningen av den framtida kommunala finansieringssituationen,
undersöka fördelar och nackdelar med en övergång till mer generella
former för statsbidragsgivningen. Även frågan om finansieringen av
bostadstilläggen till folkpensionärer kommer — enligt vad utskottet
inhämtat — att uppmärksammas av kommittén. Motionärernas krav på
särskilda åtgärder i detta hänseende är således redan tillgodosett.
Utskottet avstyrker därför bifall till motionen 1973:1141 även i denna
del.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

att riksdagen avslår

1. motionen 1973:1138,

2. motionen 1973:1141.

Stockholm den 13 november 1973

På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Lundberg (s), Ringaby (m), Karlsson i
Ronneby (s), Magnusson i Nennesholm (c), Persson i Stockholm (s),
Mundebo (fp), fru Håvik (s), fröken Pehrsson (c), herrar Marcusson (s),
Olsson i Stockholm (vpk), fröken Bergström (fp), herrar Andersson i
Knäred (c), Lindström (s) och Andersson i Ljung (m).

GOTAB 73 5396 S Stockholm 1973