Näringsutskottets betänkande nr 41 år 1973

NU 1973:41

Nr 41

Näringsutskottets betänkande i anledning av motioner om skärpt
lagstiftning mot konkurrensbegränsningar.

Ärendet

1 detta betänkande behandlas

dels motionen 1973:1470 av herr Helén m. fl. (fp), såvitt gäller
hemställan (B 3) att riksdagen skall hos Kungl. Majrt begära ”att en
översyn av lagstiftningen rörande konkurrensbegränsningar och förslag
med anledning härav föreläggs riksdagen”,

dels motionen 1973:1483 av herr Levin (fp), vari hemställs att
riksdagen skall hos Kungl. Maj :t hemställa

1. att en arbetsgrupp tillsätts för att utarbeta förslag till ny svensk
konkurrenslagstiftning, byggd på förbud mot monopol och karteller,

2. att förslag med anledning härav föreläggs riksdagen.

Motionen 1973:1470 har delvis behandlats i utskottets betänkande
1973:9 och kommer i återstående delar att behandlas i senare betänkanden.

Näringsfrihetsombudsmannen har inför utskottet lämnat upplysningar
i ärendet.

Motionerna

I motionen 1973:1470 anförs att utvecklingen under efterkrigstiden
och kanske mest påtagligt under 1960-talet har tenderat mot ökad
företagskoncentration, framför allt i produktionsledet. Motionärerna
åberopar en undersökning av statens pris- och kartellnämnd, enligt vilken
en- eller fåföretagsdominans under 1960-talet förelåg i mer än hälften av
de undersökta varugrupperna. Fåtalskonkurrensens problem är inte
lättlöst, framhålls det. En första åtgärd för att motverka de ogynnsamma
effekterna av stordrift bör vara skärpt pris- och konkurrensövervakning.
En stor och livskraftig sektor av mindre och medelstora företag är enligt
motionärerna ytterligare ett medel för att förhindra en alltför långtgående
företagskoncentration. En effektiv lagstiftning anges vara ett av de
viktigaste medlen i kampen mot monopoltendenserna. Den svenska
konkurrenslagstiftningen framstår i jämförelse med sina motsvarigheter i
många andra länder som mild, säger motionärerna. De hänvisar till att de
amerikanska konkurrensbegränsningsreglerna liksom motsvarande regler i
Romfördraget bygger på förbudsprincipen och att den engelska konkurrensbegränsningslagen
föreskriver s. k. omvänd bevisbörda. Dessa båda
vägar står öppna vid den skärpning av den svenska konkurrenslagstiftningen
som motionärerna finner nödvändig. Vilken väg som skall väljas
bör närmare övervägas av en särskild utredning.

1 Riksdagen 1973. 17 sami. Nr 41

NU 1973:41

Samma synpunkter återfinns, något utförligare framställda, i motionen
1973:1483. Företagssammanslagningar kan i många fall vara berättigade,
säger motionären, men fåtalsdominansen medför också påtagliga
problem. Som exempel på branscher med fåtalsdominans anförs kvarnindustrin,
glasstillverkningen och bryggeribranschen. Vid sidan av konkurrens-
och prisövervakning, en stark och utvecklingskraftig sektor av
mindre och medelstora företag samt lagstiftning nämner motionären
import som en möjlighet att upprätthålla konkurrens. Detta medel har
dock, framhålls det, sina begränsningar. Transportkostnaderna kan lägga
hinder i vägen för import, och i vissa fall är den störste importören just
det företag som dominerar på tillverkningssidan. Utgångspunkten för en
revision av konkurrenslagstiftningen måste enligt motionären vara att
staten skall ha effektiva instrument i sin hand för att kunna ingripa mot
konkurrensbegränsningar. Detta kräver möjlighet att förbjuda konkurrensbegränsande
avtal, att hindra fusioner som leder till monopol eller
stark fåtalsdominans och att riva upp existerande monopol.

Lagstiftning mot konkurrensbegränsningar'

Konkurrensbegränsningar uppkommer dels genom själva marknadens
struktur — med faktiskt monopol, ett marknadsdominerande företag och
oligopol (fåtalskonkurrens) som olika varianter — dels genom avtal och
andra överenskommelser mellan företag. Avtalen kan vara horisontella,
dvs. gälla företag i samma led av produktions- och distributionskedjan,
och vertikala. Horisontella avtal kan avse formell eller faktisk företagssammanslagning,
prissamverkan, marknadsdelning, överenskommelse att
inte driva konkurrerande verksamhet, m. m. En mera omfattande och
varaktig samverkan, ofta i föreningsform, mellan flera företag brukar
kallas kartell. Vertikala konkurrensbegränsningar kan få formen av
säljvägran, tillämpning av diskriminerande säljvillkor, vertikal prisbindning,
exklusivavtal mellan leverantör och återförsäljare, m. m.

För utformning av lagstiftning mot konkurrensbegränsningar finns två
huvudprinciper, förbudsprincipen och missbruksprincipen. Förbudsprincipen
innebär att man förbjuder vissa konkurrensbegränsande handlingssätt,
i regel vid straffansvar, och bedömer överträdelser i judiciell ordning.
En lagstiftning byggd på missbruksprincipen öppnar möjlighet för
administrativa organ att ingripa mot enskilda fall av skadlig verkan av
konkurrensbegränsning utan att stadga generella förbud. Som komplement
gäller då vanligen skyldighet att registrera konkurrensbegränsande
åtgärder. Vid den praktiska tillämpningen är skillnaden mellan de båda
principerna inte alltid så stor. Förbudsprincipen kan mildras genom legala
undantag eller frikostig dispensgivning. Missbruksprincipen kan skärpas

1 Redogörelsen bygger pä bl. a. Ulf Bernitz’ arbeten Marknadsrätt (1969), Svensk
och internationell marknadsrätt (1971) och Konkurrens och priser i Norden (1971)
samt Kurt Grönfors och Åke Sundquist, Konkurrensen, samhället och lagen (1971).

NU 1973:41

genom regler om att vissa konkurrensbegränsningar förutsätts vara
skadliga tills motsatsen bevisats, dvs. genom tillämpning av omvänd
bevisbörda.

Vid sidan av de bestämmelser som riktar sig mot konkurrensbegränsningar
finns i Sverige liksom i åtskilliga andra länder ett system av regler
mot otillbörliga konkurrensmetoder. Dessa regler har från början närmast
uppfattats som ett skydd för näringsidkare mot åtgärder från konkurrenters
sida. På senare år har deras betydelse som skydd för konsumenterna
kommit att betonas. I det följande bortses i huvudsak från reglerna mot
otillbörliga konkurrensmetoder.

Konkurrensbegränsningsrätten har sitt ursprung i Förenta staterna.
Den grundläggande amerikanska konkurrensbegränsningslagen, Sherman
Act, infördes 1890 men går tillbaka på äldre rättspraxis. Den har senare
kompletterats med ytterligare författningar. Sherman Act, som är
straffsanktionerad, riktar sig i första hand mot konkurrensbegränsande
samverkan mellan flera. Den grundläggande principen är att varje avtal,
sammanslutning (trust etc.) och samverkan för att inskränka handeln
mellan olika delstater eller med främmande länder är olaglig. En
kompletterande bestämmelse vänder sig mot förfaranden i syfte att nå
eller behålla en marknadsdominerande ställning.

Den amerikanska rätten bygger sålunda i första hand på förbudsprincipen.
I rättspraxis finns dock möjlighet till skälighetsprövning i fråga
om många konkurrensbegränsningstyper. Sherman Act kompletteras med
preciserade förbudsregler, sammanförda i Clayton Act. Här finns bestämmelser
riktade mot bl. a. sammanslagningar av företag och vissa former av
gemensam företagsledning. För att lagen skall bli tillämplig krävs att det
rör sig om åtgärder med väsentlig konkurrensbegränsande effekt. Lagen
är inte straffsanktionerad, utan överträdelser beivras genom förbuds- eller
skadeståndstalan.

En federal förvaltningsmyndighet på konkurrensbegränsningsområdet
är Federal Trade Commission (FTC), som är fristående från åklagar- och
domstolsorganisationen och vars ställning regleras av en särskild lag.
Denna innehåller en generalklausul, som ger möjlighet till ingripande även
mot konkurrensbegränsningar som inte formellt strider mot Sherman Act
eller Clayton Act. FTC kan efter ett domstolsliknande förfarande utfärda
föreläggande — med vitessanktion — om att konkurrensbegränsande
åtgärder skall upphöra. Det övervägande antalet stora och centrala
antitrustmål omhänderhas av en annan, äldre myndighet, Antitrust
Division inom justitiedepartementet, som ensam tillämpar Sherman Act
och som jämte FTC är behörig att föra talan enligt Clayton Act. Bland
möjliga sanktioner märks rättsliga förbud och påbud av domstol, t. ex.
föreläggande om upplösning av en marknadsdominerande koncern i flera
från varandra helt fristående enheter och om försäljning på den allmänna
marknaden av alla aktier eller tillgångar som ett företag förvärvat i ett
annat företag i syfte att skaffa sig ett bestämmande inflytande över detta.

Fram till 1950-talet var den amerikanska antitrustpolitiken i första
hand inriktad på att motverka olika slags lösa bindningar mellan företag.

NU 1973:41

År 1950 företogs en lagändring med syfte att införa ett effektivt förbud
mot alla från konkurrenssynpunkt olämpliga företagssammanslagningar.
Sistnämnda begrepp ges en vidsträckt innebörd. En fortsatt oligopolisering
skall stävjas. Grundläggande vid bedömningen av företagssammanslagningar
är de berörda företagens marknadsandelar. Särskilda problem
uppkommer vid bedömningen av branschblandade sammanslagningar, en
företeelse som ökat starkt i frekvens.

Sammanfattningsvis kan om amerikansk rättspraxis sägas att det under
1960-talet utbildats en fast regel om förbud mot omfattande horisontella
och vertikala sammanslagningar. De verkligt stora amerikanska företagen
torde numera inte tillåtas göra några nyförvärv av betydelse av företag i
samma eller närliggande branscher. En huvudfråga i USA är i vad mån
även branschblandade sammanslagningar bör förbjudas.

I Västeuropa har särskild lagstiftning mot konkurrensbegränsning i
allmänhet införts först under 1950- och 1960-talen. Konkurrensbegränsningslagarnas
utformning och räckvidd varierar avsevärt staterna emellan.
1 flertalet länder överväger missbruksprincipen; många lagar framträder
dock som kompromisser mellan den och förbudsprincipen. Till typer av
konkurrensbegränsningar som ofta är förbjudna hör kartellavtal om
prissamverkan eller marknadsdelning samt avtal om bruttoprissättning.
Normsystemet är mest utbyggt i de stora länderna, såsom Förbundsrepubliken
Tyskland, Storbritannien och Frankrike. Grundsynen på
ingripande konkurrensbegränsningar är inte lika negativ i Västeuropa som
i Förenta staterna. Konkurrensbegränsningar anses i vissa fall kunna bidra
till att förbättra näringslivets produktions- och distributionsförhållanden
eller främja tekniskt och ekonomiskt framåtskridande. Prövningen av
konkurrensbegränsningars tillåtlighet får därigenom ofta en omedelbar
inriktning på samhällsekonomiska lämplighetsbedömningar. En karakteristisk
skillnad mellan flertalet västeuropeiska konkurrensbegränsningslagar
och den amerikanska antitrustlagstiftningen är att de förra
innehåller bestämmelser om registrering som saknar motsvarighet i den
senare. Registeringsverksamheten avses bidra till sanering av missförhållanden
genom att ge dessa publicitet. Den hänger också samman med
förekommande dispensbestämmelser och inriktningen av den efterföljande
prövningen av de registrerade konkurrensbegränsningarnas tillåtlighet.
Det finns i Västeuropa i fråga om konkurrensbegränsningslagstiftning
fyra stora normsystem med lika många lösningsalternativ.

I Förbundsrepubliken Tyskland tillämpas i princip kartellförbud. Som
karteller betraktas emellertid endast avtal mellan företag för gemensamt
ändamål. Det tyska kartellförbudet är snävare än det amerikanska och
omfattar bl. a. inte företagssammanslagning. Konkurrensbegränsande
avtal av ringa omfattning faller i allmänhet utanför förbudet. Tillämpningen
av den tyska konkurrensbegränsningslagen ankommer i första
hand på en central förvaltningsmyndighet, Bundeskartellamt, som äger
omfattande befogenheter att ingripa ex officio. Dess beslut kan överklagas
i två högre domstolsinstanser. Tillåtna typer av konkurrensbegränsning
är noga definierade i lagen. I vissa fall kan dispens — vanligen

NU 1973:41

med tidsbegränsning — ges av Bundeskartellamt. Myndigheten äger
numera befogenhet att ingripa mot alla förfaranden som innefattar
missbruk av dominerande ställning. Stora företagssammanslagningar skall
anmälas till Bundeskartellamt, som dock normalt saknar möjlighet att
ingripa mot dem. Koncentrationsgraden på den västtyska marknaden är
betydande men genomsnittligt väsentligt lägre än i Sverige.

Konkurrensbegränsningslagstiftningen i Frankrike har ett nära samband
med det franska planeringssystemet. I fråga om horisontella avtal
och marknadsdominerande företag utgår man från förbudsprincipen.
Denna utgör emellertid i realiteten endast den legala utgångspunkten med
hänsyn till de vittgående undantagen. Förbuden gäller inte för avtal och
förfaranden som följer vissa författningsbestämmeler eller som kan visas
medföra ekonomiskt framåtskridande, särskilt genom ökad produktivitet.
Någon formell registrering av konkurrensbegränsande avtal eller
dominerande företag förekommer inte. Undantagen är tillämpliga utan
dispensgivning i det enskilda fallet. Åtal mot straffbart förfarande har
väckts blott i ett par fall. Praxis består väsentligen i ställningstaganden av
ett för ändamålet upprättat bedömningsorgan, Commission Technique,
bestående av domare, ekonomer och näringslivsrepresentanter. Ställningstagandena
— som skall vägleda men inte binda åklagare och domare —
brukar grundas på en avvägning i det enskilda fallet mellan olika negativa
och positiva verkningar som en viss konkurrensbegränsning medför.
Vertikala konkurrensbegränsningar bedöms strängt i Frankrike. På detta
område finns en omfattande domstolspraxis.

I Storbritannien har under 1950- och 1960-talen steg för steg byggts
upp ett omfattande normsystem, vilket bedömt som helhet framstår som
mera ingripande än det tyska. En samlad brittisk konkurrensbegränsningslag
saknas emellertid. Enligt den centrala lagen skall konkurrensbegränsande
avtal registreras och sedan prövas i judiciell ordning med
tillämpning av omvänd bevisbörda. Talan mot parterna i de registrerade
avtalen förs inför en specialdomstol, Restrictive Practices Court. Endast
ett slags konkurrensbegränsning är helt förbjuden, nämligen kollektiva
bojkottåtgärder för att upprätthålla vertikal prisbindning. Alla övriga
former av konkurrensbegränsande avtal som faller under lagen prövas
efter sina verkningar i det särskilda fallet. Den omvända bevisbördan
innebär att de företag som ingått avtalet måste bevisa inför domstolen att
överenskommelsen medför en mer nyttig än skadlig verkan sett från
allmän synpunkt. Lagen räknar härvidlag upp olika kriterier som
företagen kan åberopa. I fråga om resultatet bedöms det inte föreligga
någon större skillnad mellan det brittiska systemet med omvänd
bevisbörda och ett rent förbud i förening med en återhållsamt
tillämpad möjlighet att bevilja dispens. Enligt en särskild lag är numera
alla vertikala avtalsklausuler om fast pris och minimipris ogiltiga — om än
dispens kan ges — medan däremot maximipriser och vertikala prisrekommendationer
tillåts. Genom en ytterligare lag har bl. a. särskilda regler
tillkommit om motverkan av företagssammanslagningar. Det kan uppdras
åt en myndighet, Monopolies Commission, att undersöka genomförda

NU 1973:41

eller föreslagna företagssammanslagningar, bl. a. i fall då sammanslagningen
skulle leda till eller förstärka ett marknadsdominerande företag.
När en sammanslagning är under utredning kan tidsbegränsat förbud mot
fullföljande av den utfärdas. Regeringen har fått vissa befogenheter att
uppställa villkor för sammanslagningar och föreskriva upplösning av
marknadsdominerande företag och sammanslagningar.

EG:s konkurrensbegränsningsregler har till huvudsyfte att säkerställa
att effekten av tullavvecklingen och andra reformer i avsikt att få till
stånd en fri rörlighet för varor och tjänster inte äventyras genom
konkurrensbegränsande förfaranden i näringslivet. Huvudreglerna återfinns
i artiklarna 85 och 86 i Romfördraget. Överenskommelser mellan
företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden
som är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna och har till
syfte eller följd att konkurrensen inom marknaden inskränks eller
förvanskas är i princip förbjudna. Dispens kan emellertid meddelas enligt
vissa normer. Missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande
ställning inom EG eller inom en väsentlig del därav är förbjudet, dock
endast i den mån missbruket är ägnat att påverka handeln mellan
medlemsstaterna. På de grundläggande bestämmelserna bygger en
tillämpningsförordning som innehåller bestämmelser om behöriga organ,
förfarande, sanktioner m. m. Vid normsystemets tillblivelse har den
amerikanska antitrustlagstiftningen utgjort en inspirationskälla och även i
viss utsträckning tjänat som rättsteknisk förebild. Reglerna i Romfördraget
är dock inte lika stränga. Bestämmelser om företagssammanslagningar
finns i CECA-fördraget men saknas i Romfördraget. Ett
ställningstagande av kommissionen som begränsar möjligheterna att
ingripa mot företagssammanslagningar får ses mot bakgrunden av att man
har funnit det lämpligt att främja uppkomsten av europeiska storföretag,
tillräckligt stora för att kunna ta upp tävlan med de amerikanska
storföretagen. Kommissionen har också visat en välvillig inställning till
samarbetsavtal, främst mellan mindre och medelstora företag. Det
nämnda förbudet i Romfördragets artikel 85 är inte absolut utan
öppnar möjlighet till undantag för alla sådana konkurrensbegränsande
avtal och samordnade förfaranden som kan ses som övervägande nyttiga
från samhällelig synpunkt enligt vissa angivna bedömningsgrunder.
Dispens beviljas av kommissionen, dit konkurrensbegränsande avtal etc.
skall anmälas om de inte tillhör vissa kategorier som betraktas som
mindre allvarliga. Förbjudna avtal saknar rättsverkan.

I Sverige har ingreppen från lagstiftarens sida mot konkurrensbegränsande
åtgärder skett stegvis och till en början med ytterst försiktiga
medel. År 1925 antogs en lag om undersökning angående monopolistiska
företag och sammanslutningar. Denna lag fick knappast någon betydelse.
År 1946 tillkom en lag om övervakning av konkurrensbegränsning inom
näringslivet. En monopolutredningsbyrå inrättades inom kommerskollegium,
och ett särskilt kartellregister infördes. Byrån hade ingen
befogenhet att ingripa med tvångsåtgärder. Övervakningslagen bibehölls
när konkurrensbegränsningslagen (1953:603) infördes. Denna lag upptog

NU 1973:41

i sin ursprungliga lydelse dels straff sanktionerade förbud mot vertikal
prisbindning (bruttopriser) och mot anbudskarteller, dels en föreskrift
om ingripande med förhandling till undanröjande av skadlig konkurrensbegränsning
i två särskilt angivna situationer. En betydelsefull revision av
lagen genomfördes 1956. Då upphävdes inskränkningen i fråga om
förhandlingsingripanden. Sådana kan numera i kraft av en generalklausul
ske beträffande all skadlig konkurrensbegränsning. Förbudsfallen bibehölls
i sin förutvarande utformning. Lagen skärptes år 1966 genom
införande av vitessanktion vid leveransvägran och vissa andra former av
diskriminering. 1946 års övervakningslag har ersatts av lagen (1956:245)
om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden (uppgiftsskyldighetslagen),
som ger vitessanktionerad möjlighet att inhämta
uppgifter och som innehåller regler om kartellregistrering.

Myndigheter på pris- och konkurrensområdet är marknadsdomstolen,
näringsfrihetsombudsmannen, konsumentombudsmannen och statens
pris- och kartellnämnd (SPK). Marknadsdomstolen avgör i första och sista
instans ärenden enligt konkurrensbegränsningslagen och dessutom enligt
lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring och lagen (1971:112)
om förbud mot otillbörlliga avtalsvillkor. När marknadsdomstolen prövar
ärenden angående konkurrensbegränsning består den av ordförande och
vice ordförande som skall ha domarerfarenhet, en särskild ledamot som
skall ha speciell insikt i näringslivets förhållanden samt tre företrädare för
företagarintressen och tre för konsument- och löntagarintressen. Näringsfrihetsombudsmannen
(NO) kan betraktas som ett slags åklagare i
konkurrensbegränsningsärenden. Han skall särskilt ta upp sådana konkurrensbegränsningar
som är av betydelse för större konsumentintressen eller
påverkar konkurrensförhållandena inom en hel näringsgren. En ytterligare
uppgift för NO är att ge förhandsbesked i frågor huruvida en viss
åtgärd kan komma att bedömas medföra skadlig verkan i konkurrensbegränsningslagens
mening. För frågor om otillbörlig marknadsföring och
om otillbörliga marknadsvillkor fylls motsvarande funktioner av konsumentombudsmannen.
SPK fungerar som utredande organ på pris- och
konkurrensområdet. Från dess uppgifter på prisområdet bortses här i
huvudsak. Om skadlig verkan av konkurrensbegränsning består däri att
ett pris uppenbarligen är alltför högt och saken har allmän betydelse kan
Kungl. Maj:t — sedan förhandling inför marknadsdomstolen har avslutats
utan att rättelse har åstadkommits - på hemställan av marknadsdomstolen
förordna om visst högsta pris, som inte får överskridas utan
domstolens samtycke. 1 fråga om kartellregistrering gäller att SPK skall
registrera skriftlig eller muntlig överenskommelse som är konkurrensbegränsande,
så snart uppgift om överenskommelsen har lämnats eller
SPK eljest har fått kännedom om den. Registreringen bygger på SPK :s
initiativ, varför anmälningsplikt föreligger först efter anmodan. SPK går
systematiskt igenom olika branscher och anmodar företagen att anmäla
sina avtal. En stor del av SPK:s undersökningar äger rum på uppdrag av
NO.

Som ovan sagts är endast två särskilt angivna situationer straff -

NU 1973:41

sanktionerade enligt konkurrensbegränsningslagen; straffet är dagsböter
eller i grova fall fängelse i högst ett år. Det ena fallet är vertikala
prisbindningar genom fastställande av bruttopriser. Endast cirkapriser,
dvs. vägledande priser, är tillåtna. Det andra fallet är anbudskarteller.
Förbudet mot sådana anses dock hindra blott i förväg organiserad
samverkan. Byggkonkurrensutredningen har i betänkandet (SOU
1972:40) Konkurrens i bostadsbyggandet föreslagit att förbudet mot
anbudskarteller skall utsträckas till att gälla även samråd utan föregående
överenskommelse. Mål i frågor om överträdelse av de nämnda förbuden
prövas av allmän domstol.

Övriga ingripanden enligt konkurrensbegränsningslagen sker på grundval
av generalklausulen med ett förhandlingsförfarande som syftar till att
undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsningen. Härtill kommer en
vitessanktion i vissa fall när rättelse inte har kunnat vinnas genom
förhandling. Förutsättning för att förhandling skall upptas rörande
konkurrensbegränsning är att den anses på visst sätt ha skadlig verkan. Så
kan vara fallet om konkurrensbegränsningen påverkar prisbildningen, dvs.
verkar prisförhöjande, om den hämmar verkningsförmågan inom näringslivet,
dvs. verkar effektivitetsnedsättande, och om den försvårar eller
hindrar annans näringsutövning. För att skadlig verkan skall anses
föreligga måste de nämnda effekterna inträda på ett från allmän
synpunkt otillbörligt sätt. Hänsyn tas alltså till samtliga förhållanden av
samhällelig art som kan inverka motiverande eller ursäktande. Den som
påstår skadlig verkan har bevisbördan för sitt påstående. Flertalet fall
kommer inte under marknadsdomstolens bedömning utan stannar hos
NO, som fattar motiverade beslut.

Det bör särskilt noteras att det i Sverige inte anses vara en uppgift för
konkurrensbegränsningslagstiftningen att motverka företagssammanslagningar
och uppkomsten av marknadsdominerande företag. Det uttalas i
förarbetena (prop. 1956:148 s. 41) att förhandling i monopol- och
oligopolfallen inte skall gå ut på att undanröja själva ofullkomligheten i
näringslivets struktur och sålunda exempelvis inte får föras om uppdelning
av ett företag i flera. Ingripanden enligt konkurrensbegränsningslagen
mot företagna eller planerade sammanslagningsåtgärder har följaktligen
inte förekommit. Särskild uppmärksamhet ägnas dock i den
undersökande och övervakande verksamheten åt de dominerande företagen.
Mot missbruk av dominerande ställning kan ingripande ske med
stöd av lagens allmänna bestämmelse.

Konkurrensbegränsningslagarna i Danmark, Finland och Norge bygger
alla liksom den svenska primärt på missbruksprincipen. Storföretagen är i
dessa länder föremål för en övervakning som i första hand är knuten till
ett speciellt registreringsförfarande. I Norge räder lagstadgad anmälningsskyldighet
för företagen, medan registrering i Danmark och Finland sker
först efter föregående anmaning från registreringsmyndigheten. I praktiken
har registrering skett i stor utsträckning i Danmark och Norge men
bara i några få fall i Finland. Registren är offentliga. Företagssamman -

NU 1973:41

slagningarna har i de nordiska länderna inte kommit att ses som en
konkurrensbegränsningsfråga på samma sätt som är fallet i t. ex.
Storbritannien och Västtyskland. Den danska och finska konkurrensbegränsningslagstiftningen
torde liksom den svenska över huvud taget inte
ge befogenhet att ingripa mot företagssammanslagningar som sådana. I
Norge är de rättsliga befogenheterna mera vidsträckta, men i praktiken
torde sådana ingripanden inte ha skett. Bakgrunden till den här angivna
inställningen kan bedömas vara de nordiska ländernas internationellt sett
likartade ekonomiska struktur med liten hemmamarknad, utveckling mot
stordrift och ökande internationell konkurrens och specialisering. Av
betydelse är importkonkurrensen och motverkande krafter, såsom
konsumentkooperationen.

På det internationella planet finns ingen allmän konventionsreglering
på konkurrensbegränsningsområdet. Behandlingen av konkurrensbegränsningsfrågor
med generell räckvidd är väsentligen koncentrerad till OECD,
som har en särskild, aktivt arbetande expertkommitté för restriktiva
affärsmetoder. Inom ramen för dennas arbete pågår en omfattande
internationell studie- och rapporteringsverksamhet.

Koncentrationsutredningen

Koncentrationsutredningen (Fi 1962:37; ordförande: professor Guy
Arvidsson) har enligt sina direktiv till uppgift bl. a. att kartlägga och
analysera ägande- och inflytandeförhållanden inom det privata näringslivet.
Utredningen har studerat olika marknaders funktionssätt med
hänsyn tagen bl. a. till företagsstrukturen.

Utredningen har hittills publicerat sju delbetänkanden. Det första
ägnades åt oljebranschen (SOU 1966:21). År 1968 publicerades fyra
betänkanden, Kreditmarknadens struktur och funktionssätt (SOU
1968:3), Industrins struktur- och konkurrensförhållanden (SOU 1968:5),
Strukturutveckling och konkurrens inom handeln (SOU 1968:6) samt
Ägande och inflytande inom det privata näringslivet (SOU 1968:7).
Följande år utkom ett delbetänkande om läkemedelsindustrin (SOU
1969:36). Det senaste betänkandet, Stordriftsfördelar inom industriproduktionen,
publicerades 1970 (SOU 1970:30).

De uppgifter som har insamlats och sammanställts av koncentrationsutredningen
har visat att det svenska näringslivet till väsentliga delar är
styrt från ett fåtal beslutscentra. Denna styrning liksom planeringen sker
under anpassning till en internationell marknadsstruktur med mycket
starka oligopolistiska inslag. Koncentrationstendenserna har förstärkts på
senare år. Samtidigt som de redan etablerade storkoncernerna vuxit
absolut och relativt har koncentrationsprocessen tillförts nya inslag bl. a.
i form av de bankkontrollerade investment- och finansieringsbolagens
verksamhet.

I betänkandet Stordriftsfördelar inom industriproduktionen har utredningen
studerat de kostnadssänkande motiven bakom den observerade

NU 1973:41

utvecklingen i riktning mot ökad företags- och anläggningsstorlek inom
industri och handel. Huvudresultatet är i korthet uttryckt att de
kostnadsfördelar som med existerande teknik kan erhållas genom att
producera i långa serier, i stora anläggningar eller genom att samordna
flera anläggningar i ett företag är fullständigt utnyttjade endast i få
branscher. Den strävan att minska kostnaderna som karakteriserar
företagens beteende i stort förväntas därför leda till en markant ökning
av företags- och anläggningskoncentrationen i den närmaste framtiden.

Ett slutbetänkande från koncentrationsutredningen håller nu på att
utarbetas. De normativa problemställningar som framkommer från
utredningens olika betänkanden kan där väntas få en sammanhängande
framställning.

Undersökning av koncentrationsutvecklingen inom svensk industri
1963-1967

Statens pris- och kartellnämnd (SPK) har i skriften Storföretag och
koncentrationstendenser (1971; sammanfattning i Pris- och kartellfrågor
1971:5—6) redovisat en undersökning baserad på SPK:s storföretagsregister,
ett omfattande, icke offentligt register som har lagts upp under
de senaste åren och som i huvudsak utgör en bearbetning av SPK:s
industristatistik. Bakgrunden till registret är, framhålls det, en stark
koncentrationsutveckling inom det svenska näringslivet som har medfört
att tyngdpunkten i viss mån har förskjutits från kartellavtal till stora
beslutsenheter av monopol- och oligopolkaraktär. Det påpekas också att
utvecklingen är internationell. Detta framgår bl. a. av koncentrationsstudier
i Förenta staterna och Västtyskland. Vid en jämförelse av
koncentrationsgraden inom olika branscher framkommer inom de olika
länderna ett likartat mönster. Detta antyder att strukturen i stor
utsträckning bestäms av grundläggande marknadsbetingelser och tekniska
faktorer, som är gemensamma för olika länder.

Koncentrationsutvecklingen har mätts med hjälp av de största
företagens produktionsandelar. Därvid har både tillverkningen för den
svenska marknaden och tillverkningen för export tagits med. Det bör
observeras att de använda koncentrationsmåtten endast mäter den
horisontella koncentrationen. Omfattningen och utvecklingen av vertikal
integration har inte kunnat mätas.

I diagram 1 är varugrupperna fördelade efter antalet tillverkare inom
respektive varugrupp. Av diagrammet framgår att antalet varugrupper
med en eller ett fåtal tillverkare (2-6 st.) ökade från 1963 till 1967. I
motsvarande grad minskade antalet varugrupper med många tillverkare
inom respektive varugrupp. Samma tendens gäller för det totala
tillverkningsvärdet. Koncentrationen uttryckt i antal tillverkare per
varugrupp är emellertid ett grovt mått då den inte säger någonting om
fördelningen av tillverkningen på olika företag inom en varugrupp.
Ovägda medeltal har vidare uträknats för det största, de fyra största och
de åtta största företagens andel av tillverkningen bland varugrupperna

NU 1973:41

Diagram 1. Antal varugrupper med angivet antal tillverkare per varugrupp 1963 och 1967
Antal

varugrupper

180

1963

160

1967

140

120

100

1 2—6 7 — 19 20 —

tillv tillv tillv tillv

inom respektive industrisektor. Därvid framkom att koncentrationen
hade ökat från 1963 till 1967. Genomsnittligt svarade de åtta största
företagen inom en varugrupp för 80 procent av tillverkningen 1963 och
87 procent av tillverkningen 1967. Även koncentrationen räknad på de
fyra största företagen ökade kraftigt, från 68 procent 1963 till 78
procent 1967. Utvecklingen mot ett fåtal dominerande företag inom
varugrupperna framgick tydligt.

En uppdelning av industrisektorerna med hänsyn till koncentrationsutveckling
visade att sektorer med ökad koncentration var gruvindustri,
metallverk, elektroteknisk industri, massa- och pappersindustri, livsmedels-,
dryckesvaru- och tobaksindustri, textilindustri, läder-, hår- och
gummivaruindustri samt jord- och stenindustri. Övriga sektorer hade
ungefär oförändrad koncentration.

NU 1973:41

Koncent ra tion sutredningen betecknade som enföretagsdominans i
produktionen förhållandet när det största företaget svarar för minst 70
procent av tillverkningen inom en varugrupp. Fåtalsdominans föreligger
enligt dess definition när antingen de fyra största företagen svarar för
minst 70 procent av produktionen eller de åtta största för 90 procent av
produktionen inom en varugrupp. Enligt dessa definitioner var år 1967
mer än två tredjedelar av alla varugrupper enföretags- eller fåtalsdominerade.

Det hade i många fall kunnat vara intressantare att vid koncentrationsmätningarna
belysa marknadskoncentrationen i stället för produktionskoncentrationen.
Det har emellertid visat sig vara mycket svårt att få
upplysningar om importens fördelning på olika företag. Förekommer
import inom en varugrupp kan den ha stor betydelse som konkurrensfaktor
gentemot de svenska tillverkarna. Konkurrensen kan uppträda vid
relativt små kvantiteter. En förutsättning är emellertid att importen säljs
av andra än de inhemska tillverkarna och att importörerna är relativt
stora företag. Sveriges ökade handelsutbyte med andra länder framträder
i grundmaterialet som högre import- och exportandelar 1967 jämfört
med 1963. Den genomsnittliga importandelen i procent av total tillförsel
ökade på de fyra åren från 15 till 20 procent. Sektorer med hög
importandel var bl. a. textilindustrin, transportmedelsindustrin och
läder-, hår- och gummiindustrin.

Till en mer fullständig bild av strukturutvecklingen inom industrin
bidrar uppgifter om kartellavtal i jämförbara varugrupper 1963 och 1967.
I kartellregistret, där alla viktigare bindande avtal torde ingå, fanns år
1963 ca 225 och år 1967 ca 250 avtal som gällde industrin. En stor del av
dessa avsåg överlåtelser av hela eller delar av företag. Antalet kartellbundna
varugrupper utgjorde ca 20 procent 1963 och ca 18 procent
1967. Kartellföretagens andel av produktionen inom de varugrupper där
samarbete fanns höll sig vid en ungefär oförändrad, relativt hög nivå (ca
70 procent).

Storföretagen (företag med minst 500 anställda) ökade under perioden
sin andel av den totala tillverkningens värde. Storföretagsdominerade
är framför allt gruvindustri, metallverk, transportmedelsindustri, elektroteknisk
industri, massa- och pappersindustri, dryckesvaru- och tobaksindustri
samt kemisk industri. Totala antalet storföretag inklusive icke
privata företag uppgick 1967 till ca 350. Företag tillgörande Kooperativa
förbundet har då sammanräknats till en enhet, statsägda företag likaså.

Totalt sett synes utvecklingen ha gått mot en ökad koncentration
inom tillverkningen men med stegrad importkonkurrens och minskad
andel kartellbunden tillverkning. Detta belyses av diagram 2.

Diagram 2. Tillverkningsvärde och koncentration för svensk industri (genomsnittliga andelar)

Totalt

tillverkningsvärde
mdr

Produktions- Kartellkoncentration
bunden
tillverkning
*)

Storföre- Importtagsandel
andel

Export andel -

Mdr

100

-63 -67

1963

-63 -67

1967

Diagramförklaringar

Största företagets andel av tillverkningen räknat per varugrupp
(ovägda genomsnitt)

Andra t o m fjärde största företagens sammanlagda andel av tillverkningen
räknat per varugrupp (ovägda genomsnitt)

Femte tom åttonde största företagens sammanlagda andel av
tillverkningen räknat per varugrupp (ovägda genomsnitt)

Kartellavtal av den typ som ingår i undersökningen. I ovan uträknade
genomsnitt ingår även sektorer utan kartellavtal.

NU 1973:41

Utskottet

Näringslivet kännetecknas i Sverige liksom i andra industriländer av en
koncentrationsutveckling som bl. a. leder till att produktionen inom
många varugrupper kommer att domineras av ett eller ett fåtal företag.
Koncentrationen inom det svenska näringslivet för cirka tio år sedan har
ingående undersökts av koncentrationsutredningen. Sedermera har statens
pris- och kartellnämnd publicerat en undersökning av koncentrationsutvecklingen
från 1963 till 1967. De allmänna slutsatser som har
kunnat dras av dessa undersökningar torde alltjämt vara giltiga.

Företagskoncentrationen tas i de båda motionerna till utgångspunkt
för krav på en översyn av konkurrensbegränsningslagstiftningen med sikte
på en skärpning som skulle kunna göra det möjligt att förbjuda fusioner
och samarbetsöverenskommelser inom näringslivet och riva upp existerande
monopol. Detta skulle betyda övergång till en ny huvudprincip för
den svenska konkurrensbegränsningslagstiftningen efter mönster från
bl. a. Förenta staterna.

Den nuvarande konkurrensbegränsningslagen bygger — liksom sina
motsvarigheter i de övriga nordiska länderna — på missbruksprincipen.
Konkurrensbegränsningar godtas sålunda, förutsatt att de inte bedöms ha
skadlig verkan. Ett visst inslag av den andra huvudprincipen för
konkurrensbegränsningslagstiftning, förbudsprincipen, finns dock i det
att ett par typer av konkurrensbegränsande åtgärder har belagts med
straffsanktionerat förbud. I övrigt står främst förhandlingsvägen till buds
för de myndigheter som har till uppgift att tillämpa lagen.

En inskränkning i dessa myndigheters aktionsutrymme är att förhandlingar
enligt konkurrensbegränsningslagen inte avses få syfta till en
uppdelning av företag och företagsgrupper. Detta — som klart utsagts i
motiven för lagstiftningen — är ett uttryck för grundsatsen att det inte är
de strukturella förhållandena som sådana utan missbruk av dem som med
stöd av konkurrensbegränsningslagen skall kunna angripas från samhällets
sida.

Motionärerna synes ha två slags förändringar i sikte. Dels framför de
tanken på att den nyss nämnda grundsatsen skall uppges, så att vissa
företagsfusioner kan förhindras och monopol upplösas. Dels uttalar de
sig för en ändrad lagstiftningsteknik, innebärande att förbudsprincipen i
ökad utsträckning får ersätta missbruksprincipen och att bevisbördan
omkastas så att den, när skadlig konkurrensbegränsning påstås föreligga,
vilar inte på samhällets organ utan på vederbörande företag.

Utskottet finner inte skäl att nu förorda en utvidgning av möjligheterna
att ingripa enligt konkurrensbegränsningslagen till att gälla marknadsstrukturen
som sådan och inte som f. n. blott missbruk av ett företags
eller en företagsgrupps ställning på marknaden. En primär grund för
utskottets ställningstagande är att koncentrationsutredningens slutbetänkande
ännu inte föreligger. Efter sina tidigare studier av dels
koncentrationen inom näringslivet och dess verkningar från bl. a.
maktsynpunkt, dels stordriftsfördelar inom industriproduktionen har

NU 1973:41

utredningen möjlighet att i sitt avslutande betänkande göra en sammanfattande
bedömning av koncentrationsutvecklingens positiva och negativa
sidor som kan läggas till grund för politiska slutsatser. Utskottet vill
vidare erinra om att företagskoncentrationen delvis kommer till stånd
genom att svenska företag köps av utländska företag, ett förhållande som
kan angripas med andra medel än konkurrensbegränsningslagen. I
propositionen 1973:72 har nyligen lagts fram förslag till ändring i lagen
(1916:156) om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom
m. m., varigenom Kungl. Maj.t i vidare mån än nu skulle få möjlighet att
förhindra att utlänning eller utländskt företag i strid mot väsentliga
allmänna intressen förvärvar aktier i svenskt bolag.

I sitt betänkande i anledning av den nämnda propositionen avser
utskottet att också behandla ett annat yrkande i den nu aktuella
motionen 1973:1470, avseende kontrollen över multinationella företag.
Utskottet vill här framhålla att en kommitté inom OECD ägnar ingående
uppmärksamhet åt frågor rörande företagsfusioner och åt de multinationella
företagens roll och att inom Kungl. Maj:ts kansli nyligen tillsatts en
arbetsgrupp med uppgift att behandla frågor rörande de multinationella
företagen.

Allmänt vill utskottet också understryka att koncentrationsutvecklingen
otvivelaktigt måste bedömas på ett annat sätt i ett land som
Sverige med liten hemmamarknad och omfattande utrikeshandel än i
de stora länder som erbjuder exempel på möjligheter för samhället att
ingripa i företagsstrukturen med tvångsåtgärder. Särskilt bör erinras om
vilken betydelse importen — både den som verkligen kommer till stånd
och den potentiella — kan ha för att begränsa verkningarna av
företagskoncentrationen inom Sverige.

Vad beträffar de övriga slag av förändringar i konkurrensbegränsningslagstiftningen
som berörs i motionerna vill utskottet först framhålla att
en mera allmän övergång till förbudsprincipen torde medföra gränsdragningsproblem
m. m. som inte uppkommer med nuvarande system. Såsom
framgår av den redogörelse som lämnats ovan har för övrigt förbudsprincipen
i de länder där den tillämpas kommit att väsentligt modifieras
genom dispensmöjligheter etc., så att skillnaden i förhållade till missbruksprincipen
i hög grad har reducerats. Eftersom inga förhandlingar
enligt konkurrensbegränsningslagen sedan år 1966 har blivit resultatlösa
synes det inte finnas grund för att hävda att lagen behöver utformas
annorlunda för att dess nuvarande syften skall kunna uppnås. I händelse
av att förhandlingar inför marknadsdomstolen inte leder till resultat skall
domstolen, om saken bedöms ha större vikt, anmäla det inträffade till
Kungl. Maj:t, som då kan överväga lämpliga åtgärder exempelvis i form av
skärpt lagstiftning, i likhet med vad som förekom år 1966. Även i övrigt
kan givetvis de behöriga myndigheterna föreslå lagändringar som de
finner erforderliga. I vad gäller bevisbördan i ärenden enligt konkurrensbegränsningslagen
har näringsfrihetsombudsmannen för utskottet uppgivit
att nuvarande ordning enligt hans mening fungerar väl.

NU 1973:41

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet
att riksdagen avslår

1. motionen 1973 :1470 såvitt den gäller översyn av konkurrensbegränsningslagstiftningen
(punkten B 3),

2. motionen 1973:1483.

Stockholm den 24 april 1973

På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c),
Bengtsson i Landskrona (s), Andersson i Örebro (fp), Haglund (s),
Andersson i Storfors (s), Gustafsson i Byske (c), Rask (s), Wirtén (fp),
Blomkvist (s), Wååg (s), Hovhammar (m), Svensson i Malmö (vpk) och
fru Hambraeus (c).

Reservation

av herrar Andersson i Örebro (fp) och Wirtén (fp), som anser att
utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

Näringslivet kännetecknas (= utskottet) på vederbörande
företag.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att den svenska konkurrensbegränsningslagstiftningen
behöver skärpas. Som det nu är fortlöper
utvecklingen mot ökad företagskoncentration med enföretags- eller
fåtalsdominans inom väsentliga branscher utan att hämmas av denna
lagstiftning. Andra länder kan uppvisa exempel på motsvarande lagar som
möjliggör betydligt mera kraftfulla reaktioner från samhällets sida till
förmån för en bibehållen konkurrens. De företagssammanslagningar etc.
som har övervägande positiva verkningar skall givetvis inte hindras. En
fortsatt monopolisering av det svenska näringslivet måste emellertid
förebyggas, och det skulle också vara av värde om samhället förfogade
över medel varigenom bestående monopol kunde upplösas. Konkurrensbegränsningslagstiftningen
bör följaktligen revideras så att den blir ett
mera tjänligt instrument för sitt allmänna syfte. Det saknas anledning att
nu ta närmare ställning till vilka ändringar som det kan vara lämpligt att
genomföra. Vid den översyn som bör komma till stånd bör emellertid
prövas möjligheten att mera konsekvent basera lagstiftningen på förbudsprincipen
och att efter brittiskt mönster tillämpa omvänd bevisbörda vid
behandlingen av ärenden rörande påstådd skadlig konkurrensbegränsning.
Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motionen 1973:1470 punkten B 3
och i anledning av motionen 1973:1483 hos Kungl. Maj:t
hemställer om översyn av konkurrensbegränsningslagstiftningen
enligt vad utskottet anfört.

GOTAB 73 3679 S Stockholm 1973