Konstitutionsutskottets betänkande nr 45 år 1973

KU 1973:45

Nr 45

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om vidgad
länsdemokrati.

Motionen

I motionen 1973:965 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställs ”att
riksdagen hemställer hos Kungl. Maj:t att motionen överlämnas till
länsberedningen för att beaktas i dess arbete”.

Allmänt framhåller motionärerna att frågor om en fördjupad demokrati
genom ökad insyn, vidgat medinflytande för de enskilda människorna
och förstärkt lekmannastyre inom förvaltningen under senare år
alltmer trängt i förgrunden för den politiska debatten. Kraven i denna
riktning får enligt motionärerna ses som en naturlig följd av samhällets
alltmer invecklade struktur och de starka centraliserings- och byråkratiseringstendenser
som gör sig gällande. Ett positivt gensvar på dessa krav
förutsätter delvis djupgående förändringar i samhällsuppbyggnaden. Det
är enligt motionärerna ofrånkomligt att dessa reformer i stor utsträckning
måste inriktas på en förstärkning av den kommunala självstyrelsen på
dess båda nivåer, den lokala och den regionala. Särskilt naturligt har det
varit för centerpartiet, som betraktar ett decentraliserat samhälle som ett
riktmärke för sina politiska strävanden, att värna om den kommunala
självstyrelsen, vilken utgör den verkliga decentraliseringen i vårt samhällsliv.
Motionärerna erinrar om att krav på väsentlig utbyggnad av den
folkliga självstyrelsen på det regionala planet har rests från centerhåll
sedan början av 1960-talet. Dessa strävanden mötte till en böljan ett
positivt intresse. Under de senaste åren har emellertid utvecklingen enligt
motionärerna tenderat att gå i motsatt riktning, varför det är ofrånkomligt
att upprepa de grundläggande kraven. I motionen diskuteras i
anslutning till dessa allmänna synpunkter en rad frågor om samhällsarbetet
på regional nivå. Bl. a. erinras om att riksdagen förra året hemställde
hos Kungl. Maj:t att länsberedningens arbete skulle inriktas på vidgad
länsdemokrati.

Beträffande motionens innehåll i övrigt hänvisas till den tryckta
texten.

Frågans tidigare behandling m. m.

Länsberedningen tillkallades den 20 mars 1970 (C 1970:28) för
beredning av vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens
uppgifter och organisation. I utskottets betänkande (KU 1971:26) över
motioner vid 1971 års riksdag angående inriktningen av länsberedningens
utredningsarbete lämnas en utförlig redogörelse för det omfattande

1 Riksdagen 1973. 4 sami. Nr 45

KU 1973:45

2

utredningsarbete som alltsedan slutet av 1950-talet pågått beträffande
den regionala samhällsförvaltningens uppbyggnad. I betänkandet redogörs
vidare för länsberedningens direktiv och för 1970 års riksdagsbeslut
om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen.
Motionerna som gick ut på att länsberedningens arbete borde
inriktas på en utbyggnad av landstingen till regionala självstyrelseorgan
med ansvar för bl. a. den regionala samhällsplaneringen avstyrktes av
utskottet. Reservation avgavs av fem ledamöter (3 c, 2 fp). Riksdagen
följde utskottet.

Frågan om inriktningen av länsberedningens arbete togs ånyo upp vid
1972 års riksdag i anledning av motionerna 1972:70 av herr Fälldin m. fl.
(c) och 1972:166 av herr Helén m. fl. (fp).

I sitt betänkande KU 1972:8 anförde utskottet följande:

Sedan slutet av 1950-talet har frågor om den regionala samhällsförvaltningens
organisation och uppgifter gjorts till föremål för ett omfattande
utredningsarbete. Därvid har framkommit två skilda huvudlinjer. Gemensamt
för båda är att de syftar till ökad samordning i samhällsarbetet på
den regionala nivån. Enligt den ena huvudlinjen skall detta ske med
bibehållande i huvudsak av den nuvarande ansvarsfördelningen mellan
stat och kommun. Denna linje representeras av de till varandra anpassade
förslag som 1967 framlagts av länsförvaltnings-, landskontors- och
länsindelningsutredningarna. Enligt den andra huvudlinjen, som ligger till
grund för länsdemokratiutredningens förslag 1968, skall regionala förvaltningsuppgifter
i stor utsträckning — bl. a. såvitt gäller den regionala
samhällsplaneringen — överföras från statliga organ till landstingen.

Remissbehandlingen av de olika förslagen gav vid handen att uppfattningen
om vilken huvudlinje som borde följas var i hög grad splittrad.
Flertalet remissinstanser var emellertid ense om att behov förelåg av en
samlad bedömning av de olika förslagen i form av fortsatt utredningsarbete.
För detta tillkallades 1970 en särskild parlamentariskt sammansatt
utredning, den s. k. länsberedningen, vars arbete nu pågår.

Vid 1970 och 1971 års riksdagar avslogs på utskottets hemställan
motioner, vari begärdes att riksdagen skulle ta ställning till förmån för
länsdemokratiutredningens förslag. Detta skedde med den motiveringen
att länsberedningens arbete inte borde föregripas.

Förevarande motioner aktualiserar ånyo spörsmålet om ett omedelbart
ställningstagande från riksdagens sida till frågor som övervägs av
länsberedningen. I motionen 1972:166 begärs sålunda att länsberedningens
arbete skall inriktas på en utbyggnad av landstingen till regionala
självstyrelseorgan med ansvar för bl. a. samhällsplaneringen. Yrkandet i
motionen 1972:70 avser ett uttryckligt uppdrag till länsberedningen att
”även” utarbeta ett länsdemokratiskt alternativ och genomföra därför
erforderliga specialutredningar, bl. a. om förhållandet mellan primärkommuner
och landsting i ett sådant alternativ. Bakgrunden till
sistnämnda yrkande är enligt motionärerna det angelägna i att positiva
åtgärder vidtas för att stärka den folkliga självstyrelsen som ett led i en
strävan mot ett decentraliserat samhälle.

Som utskottet uttalade förra året är hithörande frågor av sådan vikt
och svårighetsgrad att de bör noggrant övervägas innan beslut fattas. Ett
väsentligt led häri är länsberedningens utredning och bedömning. Ett
bifall till yrkandet i motionen 1972:166 att länsberedningens arbete
inriktas på en utbyggnad av landstingen till regionala självstyrelseorgan
skulle innebära att beredningens arbete i allt väsentligt föregrips. Detta

KU 1973:45

3

kan utskottet inte heller i år tillstyrka. Även yrkandet i motionen
1972:70 är i motiveringen uppbyggt på ställningstagande till förmån för
den ena av de två huvudlinjer som skall utredas vidare genom
länsberedningens försorg, nämligen länsdemokratiutredningens förslag.
Med hänsyn härtill synes också ett bifall till denna motion innefatta ett
föregripande och en bindning av länsberedningens arbete, som utskottet
inte är berett att förorda. På grund av det anförda avstyrker utskottet
förevarande båda motionsyrkanden.

I motionen 1972:166 begärs vidare att landstinget i Stockholm som
ett försök med tillämpad länsdemokrati ges samordningsansvaret för den
regionala planeringen. Ett bifall till yrkandet skulle innebära en genomgripande
ändring av nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun
inom Stockholmsregionen. Utskottet kan inte tillstyrka detta under
pågående beredning av den principiella huvudfrågan om ansvarsfördelningen
mellan stat och kommun. Utskottet avstyrker därför ifrågavarande
motionsyrkande.

I en reservation (3 c, 2 fp, 2 m) hemställdes att riksdagen i anledning
av motionerna skulle begära hos Kungl. Maj:t att länsberedningen får i
uppdrag att inrikta utredningsarbetet på en utbyggnad av landstingen till
regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl. a. den regionala samhällsplaneringen.
Till stöd för sin hemställan anförde reservanterna bl. a.
följande:

Samhällsverksamheten på länsplanet har under senare år fått allt större
omfattning, och det är tydligt att denna utveckling kommer att fortsätta.
Huvudparten av de nytillkomna uppgifterna åvilar emellertid statliga
förvaltningsorgan, främst länsstyrelserna. Detta är enligt utskottets
mening ingen tillfredsställande ordning. Det framstår som alltmer
angeläget att säkerställa ett mera omfattande folkligt inflytande över de
viktiga frågor som numera måste lösas på regional nivå.

De nuvarande folkvalda organen på länsnivå, landstingen, har redan nu
viktiga men begränsade uppgifter. Det är naturligt att bygga vidare på den
tradition av folklig självstyrelse som landstingen representerar. Landstingen
bör således utvecklas till regionala självstyrelseorgan, vilka i
omfattande utsträckning får överta uppgifter som nu handhas av
länsstyrelserna. Till landstingen bör också kunna decentraliseras uppgifter
från de centrala ämbetsverken.

Med landstingen som dominerande styrelseorgan på den regionala
nivån uppnår man, att regionen får en mera enhetlig ledning, att de
viktiga planeringsfunktionerna kan samordnas och att de avgörande
besluten kommer att fattas av folkvalda lekmän, som är direkt ansvariga
inför regionens befolkning. Det är således ur olika aspekter synnerligen
angeläget, att kravet på en vidgad länsdemokrati realiseras och att det
pågående utredningsarbetet inriktas på att få fram förslag som möjliggör
detta.

Riksdagen biföll reservationen (RD 1972:36, rskr 1972:24).

Enligt statsrådsprotokoll den 5 maj 1972 (Knr 31) avlät Kungl. Maj:t
följande skrivelse till länsberedningen:

I skrivelse den 8 mars 1972 har riksdagen anmält att den i anledning
av vissa motioner om vidgad länsdemokrati beslutat hemställa hos Kungl.
Maj:t att länsberedningen får i uppdrag att inrikta utredningsarbetet på
en utbyggnad av landstingen till regionala självstyrelseorgan med ansvar

KU 1973:45

4

för bl. a. den regionala samhällsplaneringen.

Av handlingarna framgår att beslutet grundats på de förslag som
länsdemokratiutredningen avgivit i sitt betänkande ”Förvaltning och
folkstyre” (SOU 1968:47).

Under erinran om att länsberedningen enligt sina direktiv har att pröva
de principförslag som länsdemokratiutredningen framlagt, överlämnar
Kungl. Maj :t riksdagens skrivelse till beredningen.

Frågor om länsdemokratin aktualiserades vid 1972 års riksdag även i
samband med behandlingen av propositionen 1972:111 angående regional
utveckling och hushållning med mark och vatten. I motionen
1972:1812 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställdes bl. a. att riksdagen vid
behandlingen av propositionen måtte uttala att den regionala utvecklingsplaneringen
skall handhas av länskommunalt organ samt hemställa hos
Kungl. Maj:t om att i bl. a. detta syfte förslag till länsdemokratireform
snarast möjligt föreläggs riksdagen. Utskottet (CU 1972:35) hemställde
att riksdagen skulle avslå motionen.

I en reservation (3 c, 2 fp, 2 m) yrkades att riksdagen med anledning
av motionen 1972:1812 skulle ge Kungl. Maj:t till känna att det enligt
utskottets mening var viktigt att länsberedningens arbete i detta
avseende sker skyndsamt för att förslag om länsdemokrati snarast skall
kunna föreläggas riksdagen.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

Regeringens åtgärder i anledning av den ovannämnda riksdagsskrivelsen
1972:24 angående inriktningen av länsberedningens arbete diskuterades
i en frågedebatt i riksdagen den 9 november 1972. Bl. a. rörde
debatten frågan huruvida regeringens behandling av riksdagsskrivelsen i
fråga var förenlig med god parlamentarisk praxis. Beträffande de
synpunkter som framfördes i denna debatt hänvisas till riksdagsprotokollet
(RD 1972:113 s. 17 ff.). Frågan togs vidare upp av konstitutionsutskottet
i betänkandet 1973:20 med anledning av granskning av statsrådens
ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet
erinrade i sitt yttrande om att Kungl. Maj:t överlämnat riksdagsskrivelsen
till länsberedningen under erinran om att beredningen enligt sina direktiv
har att pröva de principförslag som länsdemokratiutredningen framlagt
samt anförde:

Detta innebär enligt utskottet att den av riksdagen aktualiserade
frågan blir föremål för en förutsättningslös prövning i samband med
utredningens överväganden angående arbetsfördelningen mellan staten
och kommunerna. Det har emellertid gjorts gällande att Kungl. Maj:t
genom att ej uttryckligen uppdra åt länsberedningen att ge sitt arbete den
inriktning riksdagen begärt skulle ha åsidosatt en viktig princip i det
parlamentariska systemet.

I denna del vill utskottet till en början erinra om att utskottet i flera
sammanhang framhållit vikten av att Kungl. Maj:t respekterar riksdagens
viljeyttringar och i möjligaste mån effektuerar utredningsönskemål från
riksdagen.

Arbetet inom offentliga utredningar betraktas traditionellt som ett led
i beredandet av regeringsärendena. Ett utredningsbetänkande syftar som

KU 1973:45

5

regel till att efter remissbehandling utgöra underlag för en proposition till
riksdagen. Den slutliga prövningen i sådana ärenden är således en uppgift
för riksdagen. På regeringen ankommer att under parlamentariskt ansvar
bereda ärendet i den utsträckning som erfordras. Riksdagsuttalanden om
viss inriktning av arbetet i en pågående utredning får därför enligt
utskottet självfallet inte leda till att de frågor regeringen anser bör prövas
inte blir utredda. Följaktligen måste alltid regeringen ha möjlighet att låta
utredningen pröva alla de synpunkter som regeringen själv bedömer som
nödvändiga för att kunna bedriva sitt propositionsarbete.

Med hänsyn till det anförda finner utskottet att de i den nu aktuella
riksdagsskrivelsen uttyckta önskemålen från riksdagens sida blivit tillbörligen
beaktade genom de åtgärder som vidtagits av regeringen.

I en reservation (3 c, 2 fp, 2 m) anfördes följande:

Det är enligt utskottets mening angeläget att riksdagens viljeyttringar
blir vederbörligen beaktade av regeringen. Detta gäller även riksdagsbeslut
som innebär krav på utredning av angivna frågor eller krav på ändrad
inriktning av sittande ptredningars arbete.

Den 8 mars 1972 beslöt riksdagen hemställa hos Kungl. Maj:t att
länsberedningens arbete skulle inriktas på ”en utbyggnad av landstingen
till regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl. a. den regionala
samhällsplaneringen”. Detta beslut innebar krav på en betydelsefull
precisering av länsberedningens arbetsuppgifter.

Av regeringens skrivelse till länsberedningen den 5 maj 1972 och av
civilminister Svante Lundkvists svar på enkla frågor i riksdagen den 9
november 1972 framgår, att regeringen inte ansett sig böra efterkomma
riksdagens beslut i den här berörda frågan. Utskottet ger riksdagen detta
till känna och vill samtidigt understryka det principiellt betydelsefulla i
att regeringen i en demokratisk och parlamentarisk stat alltid söker
handla så att folkrepresentationens önskemål förverkligas.

Riksdagen godkände utskottets yttrande.

Utskottet

Frågan om inriktningen av det utredningsarbete rörande den regionala
samhällsförvaltningens uppgifter och organisation som pågår inom
länsberedningen har i olika sammanhang diskuterats i riksdagen under
senare år. Enligt sina direktiv har beredningen att göra en samlad
bedömning av förslag som tidigare lagts fram av en rad offentliga
utredningar på detta område.

Utskottet har inhämtat att länsberedningen räknar med att kunna
framlägga ett principbetänkande hösten 1974. Vidare har utskottet
erfarit att även inom Svenska landstingsförbundet pågår utredning
beträffande landstingens ställning och uppgifter. Resultatet av detta
arbete beräknas föreligga omkring halvårsskiftet 1974.

Enligt utskottet bör länsberedningens arbete, vilket som nyss framgått
beräknas bli redovisat i ett principbetänkande nästa år, inte föregripas
genom några uttalanden nu från riksdagens sida angående den regionala
samhällsförvaltningens framtida uppbyggnad. Utskottet kan följaktligen

KU 1973:45

6

inte tillstyrka bifall till motionen utan hemställer
att riksdagen avslår motionen 1973:965.

Stockholm den 13 november 1973

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Henningsson (s), Nelander
(fp), Hernelius (m), Boo (c), Sten Andersson i Stockholm* (s), Svensson i
Eskilstuna (s), Pettersson i Örebro (c), Bergqvist (s), Karlsson i Malung
(s), Fiskesjö (c), Mohn (fp), Wictorsson (s), Olsson i Edane (s) och
Wijkman* (m).

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservation

av herrar Nelander (fp), Hernelius (m), Boo (c), Pettersson i Örebro (c),
Fiskesjö (c), Molin (fp) och Wijkman (m), vilka ansett att utskottets
yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

Av den ovan lämnade redovisningen framgår att frågan om den
regionala självstyrelsens omfattning och organisation sedan länge varit
föremål för utredning och debatt.

En huvudfråga i debatten under senare år har varit inriktningen av det
utredningsarbete som sedan 1970 bedrivs av länsberedningen.

Utskottet erinrar om att riksdagen den 8 mars 1972 beslöt att hos
Kungl. Maj:t begära att länsberedningen skulle få i uppdrag att inrikta
utredningsarbetet på en utbyggnad av landstingen till regionala självstyrelseorgan
med ansvar för bl. a. den regionala samhällsplaneringen.

Enligt vad som framkommit har regeringen inte efterkommit riksdagens
beslut. Länsberedningens direktiv kvarstår oförändrade och
utredningsarbetet har inte fått den inriktning som riksdagen angett.

Utskottet finner det ur principiell synpunkt anmärkningsvärt och ur
saklig synpunkt synnerligen otillfredsställande att riksdagens beslut den 8
mars 1972 inte fullföljdes. Frågan har genom den förevarande motionen
ånyo aktualiserats. Det är enligt utskottet i hög grad angeläget att den
inriktning av länsberedningens arbete som riksdagen genom nämnda
beslut förordat snarast förverkligas. I annat fall kommer realiserandet av
den alltmer nödvändiga vidgningen av länsdemokratin att ytterligare
fördröjas, vilket skulle vara mycket olyckligt.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet

att riksdagen med anledning av motionen 1973:965 hos Kungl.
Maj:t hemställer att motionen överlämnas till länsberedningen
för att beaktas i dess arbete samt i övrigt ger Kungl.
Maj:t till känna vad utskottet anfört.

GOTAB 73 5425 S Stockholm 1973