Konstitutionsutskottets betänkande nr 41 år 1973

KU 1973:41

Nr 41

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om lagstadgad
skyldighet för politiska partier att redovisa bidrag från juridiska
personer.

Motionen

I motionen 1973:974 av herr Nordberg m. fl. (s) hemställs:

”att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t pekar på nödvändigheten av
att aktualisera frågan om lagstadgad skyldighet för politiska partier att
offentligt redovisa bidrag från juridiska personer.”

I motionen anförs att demokratin kräver en öppen redovisning av
relationerna mellan partierna och olika juridiska personer. Motionärerna
framhåller vidare att riksdagen 1964 vid behandlingen av frågan om krav
på partiernas redovisning av inkomster inte ansåg någon lagstiftning på
detta område lämplig utan att frågan borde kunna lösas genom frivilliga
överenskommelser mellan partierna. Enligt motionärerna har dock inte
någon förbättring av den offentliga redovisningen av partiernas finanser
skett under de nio år som gått sedan detta riksdagsuttalande.

Partifinansieringssakkunniga m. m.

Förslag om att politiska partier skall åläggas att offentligt redovisa sina
inkomster och utgifter har behandlats av riksdagen vid ett flertal
tillfällen. Vid 1934, 1935, 1945, 1946 och 1949 års riksdagar framfördes
motionsvis yrkanden om utredning i ämnet. Fram till 1949 avslog
riksdagen samtliga dessa yrkanden. Vid 1949 års riksdag däremot
hemställde första lagutskottet i sitt utlåtande (1LU 1949:28) att
riksdagen skulle begära utredning av frågan huruvida organisationer som
bedriver politisk propaganda borde åläggas bokföringsskyldighet samt
förpliktas att offentligen låta redovisa sina inkomster och utgifter.
Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Med anledning av riksdagens ovan nämnda beslut tillkallades i juni
1950 partifinansieringssakkunniga vilka 1951 avgav betänkandet ”Om
offentlig redovisning av den politiska propagandans finansiering” (SOU
1951:56). De sakkunniga ställde sig avvisande till tanken på en lagstadgad
skyldighet för partierna att offentligt redovisa sina inkomster och
utgifter. De sakkunniga anförde (s. 59) bl. a.:

Redovisning av bidragsgivarnas namn torde få anses strida mot andan i
och meningen med bestämmelserna om skydd för valhemligheten. Även
när det gäller juridiska personer kan en sådan redovisning i vissa fall få
samma effekt. Detta intrång i valhemligheten finna de sakkunniga vara en
så allvarlig sak, att ytterst starka skäl måste förebringas för att
offentliggörande likväl skall framtvingas. Sådana skäl föreligga icke.

1 Riksdagen 1973. 4 sami. Nr 41

KU 1973:41

2

Genom redovisning av namnen skulle partierna kunna förlora vissa bidrag
för sin ur samhällets synpunkt önskvärda verksamhet. Man får icke bortse
från riskerna för politiska förföljelser och trakasserier mot bidragsgivarna.
Summarisk redovisning utan angivande av bidragsgivarnas namn skulle
visserligen i de flesta fall eliminera dessa olägenheter men knappast lämna
några egentliga nya upplysningar om finansieringen. För att nå syftet
med redovisningsplikten äro summariska uppgifter icke tillräckliga.

Vid den praktiska utformningen av en lagstiftning yppa sig en del
svårlösta problem. Stor vikt bör fästas vid möjligheten att upprätthålla
efterlevnaden av givna bestämmelser. Då rika tillfällen givas att kringgå
lagbestämmelserna, synas dessa icke kunna erhålla det mått av effektivitet
som bör förefinnas för att respekten för desamma och för
lagstiftningen överhuvud skall kunna upprätthållas. Redovisningsplikt
skulle i en eventuell lag behöva avkrävas icke blott de politiska partiernas
riks- samt distrikts- och kretsorganisationer utan även de lokala organisationerna
samt ungdoms- och kvinnoförbunden ävensom andra organisationer,
som ha till enda eller huvudsaklig uppgift att stödja en politisk
organisation. Även enskilda personer, som driva någorlunda omfattande
propagandaverksamhet synes böra omfattas av redovisningsplikten. Det
är ofrånkomligt att göra redogörelsen, särskilt beträffande inkomstposterna,
synnerligen omfattande och noggrann. Möjligheterna att kringgå
redovisningsplikten nödvändiggöra en ingående kontroll av lämnade
uppgifter. En tidsödande genomgång av den uppgiftspliktiges räkenskaper
kan visa sig påkallad. Dylik administrativ kontroll på ett viktigt område
av det offentliga livet är främmande för demokratiska principer. Under
vissa omständigheter kan en lagstiftning, som möjliggör sådan kontroll,
komma att hindra partiernas rörelsefrihet. Lagstiftning i ämnet synes icke
kunna undvara straffbestämmelser. Det merarbete och de kostnader, som
redovisningsplikten torde åsamka de politiska partierna, skulle bliva
betydande.

I samband med utredningsarbetet hade kommittén från de politiska
partierna erhållit vissa uppgifter angående partiernas finanser. Partierna
hade också enligt de sakkunniga ställt sig positiva till en mer omfattande
frivillig redovisning av sina finansiella förhållanden under förutsättning
att enighet om vissa villkor om likformighet i redovisningens fullständighet
m. m. kunde uppnås. De sakkunniga ansåg därför att förutsättningar
borde föreligga för att partierna även utan lagstiftning i framtiden
kontinuerligt skulle komma att lämna allmänheten en viss inblick i
formerna för sin finansiering. Två av de sakkunniga anförde i ett särskilt
yttrande att de fann en lagstiftning i ämnet i och för sig genomförbar
men att frågan om en lagstiftning skjutits i bakgrunden sedan partierna
till kommittén lämnat uppgifter rörande sin finansiering och då de visat
benägenhet att eventuellt fortsätta med denna redovisning offentligt varje
år.

Frågans behandling vid senare riksdagar

Frågan om de politiska partierna skall åläggas att offentligt redovisa
sina inkomster och utgifter har sedan 1951 behandlats av riksdagen 1964,
1966 och 1968. I första lagutskottets utlåtande 1964 (1LU 1964:19)
lämnas en utförlig redovisning av frågans tidigare riksdagsbehandling och
av partifinansieringssakkunnigas betänkande.

KU 1973:41

3

Utskottet anförde som sin principiella uppfattning att det är värdefullt
ur demokratisk synpunkt att insyn beredes i hur de politiska partierna
finansierar sin verksamhet, men att betänkligheter kunde andragas mot
lagstiftning på området. Utskottet framhöll att partierna redovisar sina
inkomster och utgifter antingen i årligen utgivna verksamhetsberättelser
eller i samband med regelbundet återkommande större partisammankomster.
Vidare anförde utskottet (s. 11):

Vad sålunda förekommer ger enligt utskottet anledning till antagande,
att det föreligger en allmän beredvillighet hos partierna att på ett eller
annat sätt redovisa sina ekonomiska förhållanden. Redan de uppgifter
som nu lämnas torde vara av visst värde för bedömningen av hur ett
politiskt parti finansierar sin verksamhet. Emellertid är det uppenbart att
de tillämpade redovisningsformerna är behäftade med vissa brister.
Härvidlag är främst att märka att de lämnade uppgifterna ej är av sådan
enhetlig beskaffenhet, att de lämpar sig som jämförelsematerial. Vidare
saknas enhetliga normer för publicering av de olika partiernas redovisningar.

Mot bakgrunden av vad som förekommit i denna sak synes det
utskottet som om spörsmålet rörande en tillfredsställande redovisning
närmast är en fråga om att få till stånd lämpliga och praktiska
arrangemang för en sådan. När det gäller att undanröja de ovan påtalade
bristerna synes det vara en framkomlig väg att partierna träffar
överenskommelse om sättet och tiden för redovisningen. I detta
hänseende förefaller det ligga nära till hands att man återanknyter till den
tidigare redovisningen till partifinansieringssakkunniga. Enligt utskottets
mening bör det kunna förväntas, att partiernas ledningar, sedan hithörande
frågor nu åter aktualiserats, kommer att bemöda sig om att få till
stånd erforderliga överenskommelser om formerna för redovisning.

Skulle det emellertid uppkomma svårigheter för partierna att åstadkomma
sådana överenskommelser, synes det böra ankomma på Kungl.
Maj:t att överväga, huruvida något initiativ bör tagas i syfte att främja en
lösning av det redovisningsproblem, varom här är fråga.

I enlighet med utskottets enhälliga hemställan gav riksdagen Kungl.
Maj:t till känna vad utskottet anfört.

Frågan angående lagstiftning om skyldighet för de politiska partierna
att redovisa bidrag från juridiska personer aktualiserades även i tre
motioner vid 1966 års riksdag. I sitt utlåtande (KU 1966:15) hänvisade
konstitutionsutskottet till första lagutskottets ovan citerade utlåtande
samt anförde att efter 1964 beslutet om statsbidrag till de politiska
partierna tillkommit. En av de grundprinciper på vilka detta beslut
byggde var att någon som helst statlig kontroll av medelsanvändningen
inte skulle förekomma. Utskottet avstyrkte därför i motionerna framförda
yrkanden om utredning rörande partiernas inkomster och utgifter.
Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets utlåtande.

Principen att någon offentlig kontroll inte skall förekomma av hur
partierna använder partistödet har sedan inte ifrågasatts när partistödet
diskuterats inom riksdagen. 1971 års partistödutredning utgick i enlighet
med sina direktiv från att denna princip skulle ligga fast. Vid behandlingen
av propositionen 1972:126 med förslag till lag om statligt stöd till
politiska partier, vilken byggde på utredningens förslag, föranledde

KU 1973:41

4

principen ingen kommentar från konstitutionsutskottets sida (KU
1972:55).

I detta sammanhang kan erinras om att frågan om offentlig redovisning
av hur partierna finansierar sin verksamhet togs upp i en
interpellation av herr Haglund (s) vid 1968 års riksdag. I sitt svar anförde
chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, den 20 maj 1968 bl. a.:

En frivillig lösning av redovisningsfrågan i överensstämmelse med
riksdagens önskemål är enligt min mening att föredra. Men jag vill inte
utesluta att man kan nå vissa resultat genom lagstiftningsåtgärder utan att
inkräkta på valhemligheten eller andra demokratiska värden. Denna fråga
kommer att undersökas närmare i lämpligt sammanhang.

Utskottet

Frågan om en offentlig redovisning av hur de politiska partierna
finansierar sin verksamhet har behandlats av riksdagen vid ett flertal
tillfällen. I början av 1950-talet blev frågan — efter initiativ av riksdagen
— föremål för utredning av partifinansieringssakkunniga. Av principiella
och lagstiftningstekniska skäl ansågs frågan inte böra lösas genom
lagstiftning. Enligt de sakkunniga borde i stället goda förutsättningar
föreligga för frivilliga överenskommelser mellan partierna angående en
mer omfattande offentlig redovisning av formerna för partiernas finansiering.

Vid riksdagsbehandlingen av motioner i ämnet 1964 uttalade riksdagen
att frågan om en offentlig redovisning av partiernas inkomster i första
hand borde lösas genom frivilliga överenskommelser mellan de politiska
partierna. Skulle svårigheter uppstå för partierna att åstadkomma sådana
överenskommelser ansåg riksdagen att Kungl. Maj:t borde överväga om
något initiativ skulle tas för att i annan ordning främja lösningen av dessa
redovisningsproblem.

I motionen framhålls att några överenskommelser av det slag som
åsyftades i riksdagsuttalandet från 1964 inte har kommit till stånd.
Motionärerna hemställer därför att riksdagen hos Kungl. Maj:t aktualiserar
frågan om lagstadgad skyldighet för politiska partier att offentligt
redovisa bidrag från juridiska personer.

Utskottet anser att det är av stort allmänt intresse att väljarna får
kännedom om vilka organisationer, företag och andra juridiska personer
som ger ekonomiskt stöd till de olika politiska partierna. Den allmänna
debatt som förts bl. a. i samband med valrörelserna har visat att
informationen hittills i detta avseende varit otillräcklig. Det är därför
enligt utskottets mening av stort värde om en bättre offentlig redovisning
härvidlag kunde komma till stånd.

Beträffande formerna för en sådan redovisning anser utskottet i likhet
med vad riksdagen tidigare uttalat att en frivillig överenskommelse därom
mellan partierna är att föredraga. Då emellertid några överenskommelser
mellan partierna inte kommit till stånd anser utskottet att tiden nu är
mogen att ånyo överväga om en lagstiftning i ämnet bör införas.

KU 1973:41

5

Frågan fordrar emellertid ingående överväganden av principiell och
lagteknisk natur.

Mot tanken att genom lagstiftning ålägga partierna att offentligt
redovisa olika juridiska personer som bidragsgivare har anförts att en
redovisningsskyldighet lätt skulle kunna komma i konflikt med valhemligheten.
Enligt utskottet är det en självklar förutsättning för en
lagstiftning på detta område att valhemligheten inte äventyras.

Exempel från andra länder där partierna i lag ålagts redovisningsskyldighet
för sina inkomster visar att det är svårt att utforma lagregler i
ämnet som inte kan kringgås. En lagreglering som i praktiken lätt kan
sättas åt sidan är självfallet av föga värde.

Allmän enighet råder i vårt land om att det ur demokratisk synpunkt
är angeläget att de politiska partierna själva får besluta om sin
organisation och sina inre arbetsförhållanden. Detta måste beaktas vid
prövning av frågan om en lagstadgad redovisningsskyldighet för partierna
bör införas.

Vad utskottet anfört bör ges Kungl. Maj:t till känna.

Med hänvisning till det ovan anförda hemställer utskottet

att riksdagen med anledning av motionen 1973:974 som sin
mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört
angående utredning om införande av skyldighet för de
politiska partierna att offentligt redovisa finansieringen av sin
verksamhet.

Stockholm den 30 oktober 1973

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Henningsson (s), fru
Thunvall (s), herrar Hernelius (m), Boo (c), Sten Andersson i Stockholm
(s), Ahlmark (fp), Svensson i Eskilstuna (s), Pettersson i Örebro (c),
Bergqvist (s), Werner i Malmö (m), Karlsson i Malung (s), Fiskesjö (c),
Norrby i Åkersberga (fp) och Olsson i Edane (s).

Reservation

av herrar Hernelius (m) och Werner i Malmö (m) vilka ansett att femte
stycket i utskottets yttrande bort ha följande lydelse:

Beträffande formerna (=utskottet) bör införas.

Utskottet är medvetet om att detta ställningstagande kan få konsekvenser
på ett annat område som också gäller partiernas verksamhet och
finansiering nämligen kollektivanslutningen av medlemmar till partierna.
Tanken på en lagstiftning härom har ibland avböjts just under hänvisning
till att frivilliglinjen först bör prövas innan man tillgriper lagstiftning.

KU 1973:41

6

Särskilt yttrande

av herrar Boo (c), Ahlmark (fp), Pettersson i Örebro (c), Fiskesjö (c)
och Norrby i Åkersberga (fp):

Den 6 juni 1973 gjorde riksdagen följande uttalande om kollektivanslutningen: Individens

rätt att fritt och självständigt välja politiskt parti är
grundläggande för demokratin. Utskottet kan därför av principiella skäl
inte acceptera kollektiv anslutning av människor till politiskt parti.
Reservationsrätt för den enskilde förändrar ingenting av uppfattningen i
denna demokratiskt grundläggande fråga.

Nuvarande missförhållanden bör icke i första hand förändras genom
lagstiftning utan genom åtgärder från partiernas egen sida. Det är
utskottets förhoppning att det genom opinionsbildning mot kollektivanslutningen
skall visa sig vara möjligt att förmå partierna att själva bringa
detta förfarande ur världen, så att som medlemmar endast registreras
personer, som individuellt begär inträde i partiet.

Det är glädjande att riksdagen för mindre än fem månader sedan
gjorde detta ställningstagande. Vi utgår från att det skall påverka
utvecklingen så att kollektivanslutningen av medlemmar till politiskt parti
inte längre tillämpas. Det är därför vare sig önskvärt eller nödvändigt att
vid behandlingen av det ärende, som detta betänkande gäller, begära ett
nytt uttalande av riksdagen med en delvis annan innebörd än det som
gjordes den 6 juni.

GOTAB 73 5370 S Stockholm 1973