Konstitutionsutskottets betänkande nr 36 år 1973

KU 1973:36

Nr 36

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om en
folkomröstning i kyrka—stat-frågan.

Motionen

I motionen 1973:375 av herr Werner i Malmö m. fl. (m) hemställs ”att
riksdagen beslutar att slutgiltigt avgörande rörande väsentligt förändrade
relationer mellan svenska kyrkan och staten skall föregås av en
rådgivande folkomröstning”.

Motionärerna erinrar om att 1968 års beredning om stat och kyrka
föreslagit att riksdagen 1974 skall fatta principbeslut om förändrade
relationer mellan staten och svenska kyrkan. De av beredningen
framlagda förslagen i saken innebär enligt motionärerna förändringar som
av många människor kommer att upplevas som djupt ingripande i deras
eget och samhällets liv. Det är därför, säger de, angeläget att före den
tilltänkta reformens genomförande förvissa sig om att den äger förankring
i folkopinionen. Ett beslut, innebärande väsentliga förändringar i
svenska kyrkans framtida förhållande till staten, bör enligt motionärerna
föregås av folkomröstning. Därvid bör väljarna ombedjas att genom att
svara ja eller nej ta ställning till det slutgiltiga reformförslag som
utarbetas efter avslutad remissbehandling. Innebörden av förslaget liksom
konsekvenserna av ett förkastande eller ett antagande av detsamma bör i
första hand klargöras för väljarna genom den utförliga debatt som
kommer att föregå folkomröstningen.

Bakgrund och frågans tidigare behandling

Enligt gällande grundlagsbestämmelser (49 § RF och 1 § RO) kan i
lag, stiftad samfällt av Kungl. Majit och riksdagen, förordnas att allmän
folkomröstning skall anställas. Så kan ske om ”med hänsyn till något
ärendes särskilda vikt och beskaffenhet prövas nödigt, att före dess
avgörande folkets mening inhämtas”.

Det svenska folkomröstningsinstitutet är enbart rådgivande.

Institutet aktualiserades på ett avgörande sätt i Sverige omkring år
1920 i samband med frågan om rusdrycksförbud. Möjligheten att
anordna rådgivande folkomröstning infördes i grundlagarna 1921—1922
och användes första gången år 1922 i just förbudsfrågan. Sedan har
institutet utnyttjats år 1955 angående högertrafiken och år 1957 för
frågan om allmän tjänstepensionering.

Frågan om folkomröstning angående förhållandet mellan staten och
svenska kyrkan aktualiserades i riksdagen 1955 i två likalydande
motioner (1:41 och 11:48), vari frågan om kyrkans skiljande från staten

1 Riksdagen 1973. 4 sami. Nr 36

KU 1973:36

togs upp. Då folkmeningen ansågs oviss begärde motionärerna folkomröstning
innan eventuellt beslut om utredning i frågan fattades.

Konstitutionsutskottet (KU 1955:19) avstyrkte motionerna under
hänvisning till gällande bestämmelser och motiven bakom dessa. Utskottet
underströk som ett oeftergivligt krav, att folkomröstningsärende skall
föreligga i sådant skick att de röstberättigade verkligen har möjlighet att
bilda sig en klar uppfattning i saken. Vad gällde frågan om kyrkans
förhållande till staten förutsatte detta enligt utskottet en föregående,
genomgripande utredning. Detta villkor var inte uppfyllt och utskottet
avstyrkte därför förslaget. Riksdagen följde utskottet.

Vid 1968 års kyrkomöte aktualiserades ånyo frågan om folkomröstning
i stat-kyrka-frågan. I en motion anfördes att det var ofrånkomligt att
genom allmän folkomröstning låta de enskilda medborgarna/kyrkomedlemmarna
ge uttryck för sin uppfattning i en fråga som grep in i hela
folkets och samhällets liv. Särskilda utskottet (SäU 1968:1) fann att en
folkomröstning kunde tänkas framstå som angelägen i vissa situationer.
Detta gällde särskilt om en genomgripande förändring av kyrkans
förhållande till staten planerades och om valet då gällde ett alternativ
som kunde formuleras med tillräcklig tydlighet. Emellertid ansåg
utskottet att det i dåvarande läge inte var möjligt att uttala sig om
nödvändigheten av en sådan folkomröstning. Kyrkomötet tillkännagav i
skrivelse (1968:3 1) till Kungl. Maj:t vad utskottet anfört i denna fråga.

1968 års beredning om stat och kyrka

Sedan 1958 års utredning kyrka-stat våren 1968 slutfört sin uppgift
att framlägga material för ett senare ställningstagande i annan ordning till
hur förhållandet mellan staten och svenska kyrkan i framtiden skall vara
gestaltat, tillkallades enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 28 juni 1968
sakkunniga för fortsatt utredning av denna fråga. De sakkunniga antog
benämningen 1968 års beredning om stat och kyrka.

Med avlämnandet i maj 1972 av slutbetänkandet Samhälle och
trossamfund (SOU 1972:36) jämte bilagor (SOU 1972:37—38, DsU
1972:5-8) slutfördes i huvudsak beredningens uppdrag.

Huvudpunkterna i beredningens förslag kan i korthet sammanfattas
sålunda.

Vägledande för samhällets relationer till trossamfunden måste enligt
beredningen vara religionsfrihetsprincipen. För beredningen har det gällt
att bedöma vad denna princip under en överskådlig framtid bör innebära
i ett demokratiskt samhälle av vår typ. Beredningen har därför på punkt
efter punkt undersökt vilka reformkrav som en i vårt samhälle naturlig
tolkning av religionsfrihetsprincipen kan ge anledning till. Undersökningen
har gjorts utifrån tre aspekter: innebörden av begreppen samhällets
opartiskhet i livsåskådningsfrågor, individens religionsfrihet samt
trossamfundens religionsfrihet.

I avsnittet om samhällets opartiskhet i livsåskådningsfrågor konstateras,
att staten kan stödja religion som sådan utan att komma i konflikt

KU 1973:36

med religionsfrihetsbegreppet. Beredningen finner att samhället, även om
det är icke-konfessionsbundet, har anledning att inta en ”aktivt positiv”
attityd till existensen av olika åsiktsriktningar, religiösa såväl som
icke-religiösa. Samhällets främsta uppgift måste enligt beredningens
mening vara att bidra till att invånarnas individuella behov i olika
avseenden kan täckas. För vitaliteten i den svenska demokratin är det
också av stor vikt att olika ideologier och trosriktningar får goda
möjligheter att göra sig gällande. Samhällets uppgift blir alltså, anser
beredningen, att finna former för stöd åt bl. a. olika trossamfund. Stödet
måste, tillägger beredningen, uppfattas som likvärdigt av de skilda
trossamfunden.

Grundtanken i de reformförslag som beredningen lägger fram är, att
det gäller att genomföra sådana reformer som ger klarare uttryck för
svenska kyrkans egenskap av trossamfund och ej statlig institution. Detta
uppnås genom ”byte” av arbetsuppgifter mellan kyrkan och det
borgerliga samhället. Genom att ge svenska kyrkan möjligheter att
självständigt besluta om trosfrågor och inre organisatoriska uppgifter av
profan administrativ art, markeras svenska kyrkans egenskap av trossamfund,
anför beredningen.

De kvardröjande dragen av statsinstitution tonas alltså ner enligt
förslagen av beredningen. Beskattningsrätten avskaffas successivt. I stället
övergås till ett medlemsavgiftssystem.

Till borgerligt organ överflyttas bl. a. huvudmannaskapet för lokal
folkbokföring och för allmänna begravningsplatser. Svenska kyrkans
offentligrättsliga reglering upphör enligt förslaget den 1 januari 1983.
Beslutanderätten i samtliga inomkyrkliga angelägenheter skall då överföras
till svenska kyrkan och där omhändertas av nya kyrkliga organ.
Församlingarna övergår från att vara offentligrättsliga korporationer
(kommuner) till privaträttsliga sammanslutningar.

Grundläggande för det fortsatta arbetet med frågan bör enligt
beredningen vara ett principbeslut av riksdagen på grundval av en
principproposition. Enligt beredningens tidsplan bör proposition framläggas
och beslut fattas under våren 1974.

Beredningen behandlar i slutbetänkandet också frågan om användning
av folkomröstningsinstitutet i stat-kyrka-frågan. Beredningen avstyrker
ett sådant förfarande. Främst understryker den därvid de svårigheter som
föreligger att ta tillbörlig hänsyn till minoriteterna. Vidare föreligger det
enligt beredningen uppenbara problem att finna värderingsfria formuleringar
på invecklade frågeställningar. Beredningen understryker emellertid
att olika opinionspejlingar ger värdefulla antydningar om attityder till
skilda detaljfrågor. Kännedom om viktiga ställningstaganden skall enligt
beredningen framför allt vinnas genom ett remissförfarande med tillräckligt
utmätt tid och med möjligheter att höra den lokalt differentierade
opinionen.

Beredningens förslag är inte enhälligt. Två reservationer och två
särskilda yttranden har avgivits. I en reservation (av ledamoten Per
Blomquist) yrkas att beredningens förslag skall underställas en rådgivande

KU 1973:36

folkomröstning före ett slutgiltigt beslut av statsmakterna. I reservationen
anförs bl. a. följande:

Det har mot tanken på folkomröstning i stat-kyrkafrågan invänts att
de aktuella frågeställningarna skulle vara alltför komplicerade för att
lämpa sig för en folkomröstning. Det ankommer i första hand på den
debatt som föregår folkomröstningen att informera väljarna om frågornas
innebörd.

Likaså synes mig invändningen, att man i denna fråga bör taga
berättigad hänsyn till minoritetens krav, sakna relevans i detta sammanhang.
En rådgivande folkomröstnings syfte är att klarlägga folkflertalets
mening. Hänsynen till minoriteter bör däremot komma till uttryck i det
konkreta beslutets materiella innehåll.

Enligt min mening bör frågeställningen i en folkomröstning i
stat-kyrkafrågan kunna formuleras mycket enkelt. Självfallet bör dock
frågor av typ ”skilsmässa eller ej” icke användas. Däremot bör väljarna
ombedjas att genom att svara ja eller nej ta ställning till beredningens
förslag i dess helhet. Innebörden av beredningens förslag, liksom
konsekvenserna av ett antagande eller förkastande av detsamma, bör i
första hand klargöras för väljarna genom den utförliga debatt som
kommer att föregå folkomröstningen.

Den andra reservationen (av ledamoten Gunnar Larsson) avser
församlingsstyrelselagen och huvudmannaskapet för begravningsväsendet.
Reservanten delar inte baredningens uppfattning att den nämnda lagen
skall avskaffas och därmed kyrkans rätt att uppbära skatt. Reservanten
anser vidare att frågan om huvudmannaskapet för begravningsväsendet
bör stå öppen i avbidan på fortsatt utredning i frågan.

Beredningens slutbetänkande har remissbehandlats.

Kort tid före remisstidens utgång den 1 april 1973 gavs i ett
pressmeddelande från statsrådsberedningen den 21 mars 1973 till känna
att regeringen inte avsåg att föreslå några djupgående reformer när det
gäller den svenska kyrkan. Pressmeddelandet har följande lydelse:

Stat-Kyrkaberedningen tillsattes 1968 med uppgift att ta ställning i
den centrala frågan om det framtida förhållandet mellan stat och kyrka.
Utredningsarbetet borde äga rum i en anda av tolerans och generositet.
Det betonades att beredningen borde eftersträva samlande lösningar.

1969 års socialdemokratiska partikongress ställde sig bakom dessa
riktlinjer.

Beredningen lämnade i maj 1972 sitt principbetänkande Samhälle och
trossamfund. Svenska kyrkan skulle efter en längre övergångstid upphöra
att vara bunden av riksdagsbeslut. Övriga trossamfund skulle uppnå större
jämställdhet och bättre villkor. Den parlamentariska beredningen hade
nått stor enighet bakom sina förslag. Den socialdemokratiska partikongressen
i oktober 1972 ställde sig bakom beredningens förslag.
Förslagen var att beteckna som ett generöst erbjudande till den svenska
kyrkan. Nu ankom det i första hand på kyrkan att ta ställning och lämna
besked. Kongressen höll fast vid grundsynen att det gäller att nå en
samlande lösning. Reformer på religionsfrihetens område bör enligt
socialdemokratins uppfattning genomföras med så stor politisk enighet
som möjligt.

Ur de remissyttranden om stat-kyrka-förslaget som inkommit liksom
av de utförligt redovisade förberedelserna för de flesta övriga kan klara
tendenser utläsas. Från många håll, särskilt från allmänt samhälleliga

KU 1973:36

instanser kommer positiva reaktioner. Det står emellertid redan nu klart
att förslagen vållat stark splittring inom de kristna grupperna. Frikyrkorna
liksom ”invandrarkyrkorna” är i stort positiva till huvudprinciperna
för förslagen.

Inom den svenska kyrkan har däremot starka krafter ställt sig
avvisande.

Förutsättningarna för en bred samling över partigränserna torde likaså
vara mycket små, sedan man inom moderata samlingspartiet och centern
icke velat hålla denna fråga utanför partipolitiken och i det närmaste
avvisat beredningens förslag.

Under dessa förhållanden kan något avgörande i frågan om förhållandet
mellan stat och kyrka under de förutsättningar som angavs i samband
med tillsättandet av 1968 års beredning icke nås. Vi har eftersträvat en
samlande lösning. Den kan inte i dagens läge uppnås. Under sådana
förhållanden kommer regeringen icke att utforma eller framlägga förslag i
denna fråga.

Därav följer att regeringen icke kommer att föreslå några djupgående
reformer när det gäller den svenska kyrkan. De förhållanden som nu
råder kommer därför att i huvudsak bestå. Regeringen avvisar varje slag
av lösning i form av grumliga mellanlägen som icke skapar klarhet i
relationerna mellan staten och kyrkan. Detta hindrar inte att vissa andra
mindre reformer, som får starkt stöd av remissinstanserna genomförs.
Strävandena att förbättra villkoren för övriga trossamfund kommer att
fortsätta.

Utskottet

I motionen begärs att ett slutgiltigt avgörande rörande väsentligt
förändrade relationer mellan den svenska kyrkan och staten skall föregås
av en rådgivande folkomröstning. Därvid förutsätts att förslag kommer
att framläggas på grundval av det slutbetänkande om samhälle och
trossamfund som framlades förra året av 1968 års beredning om stat och
kyrka. Sedan motionen väcktes, har regeringen tillkännagett att den inte
avser att föreslå några djupgående reformer när det gäller den svenska
kyrkan. I detta läge föranleder motionen enligt utskottets mening inte
någon åtgärd från riksdagens sida.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1973:375.

Stockholm den 17 oktober 1973

På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Henningsson* (s), fru
Thunvall (s), herrar Hernelius (m), Ahlmark* (fp), Pettersson i Örebro
(c), Bergqvist (s), Karlsson i Malung (s), Fiskesjö (c), Gustavsson i
Ängelholm (s), Molin (fp), Wictorsson* (s), Olsson i Sundsvall* (c),
Olsson i Edane (s) och Wijkman (m).

* Ej närvarande vid justeringen.

.'iSEal

■

GOTAB 73 5184 S Stockholm 1973