Civilutskottets betänkande nr 21 år 1973 CU 1973:21

Nr 21

Civilutskottets betänkande i anledning av propositionen 1973:101 med
förslag till ändring i naturvårdslagen (1964:822), m. m., jämte motioner.

Propositionen

Kungl. Maj:t har i propositionen 1973:101 under åberopande av bilagt
utdrag av statsrådsprotokollet över justitieärenden föreslagit riksdagen att
antaga vid propositionen fogade förslag till

1. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),

2. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385).

I propositionen sammanfattas dess huvudsakliga innehåll sålunda.

Enligt naturvårdslagen krävs tillstånd av länsstyrelsen för täkt av sten,
grus, sand eller lera. Om tillstånd vägras är ägaren i princip berättigad till
ersättning av staten. Den i samband med 1972 års ändringar i
naturvårdslagen införda principen att ersättning inte skall utgå för värden
som beror enbart på förväntningar om ändring i pågående markanvändning
föreslås nu gälla även för täktverksamhet. Nuvarande bestämmelser
om statens ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd upphävs.

I propositionen föreslås vidare bestämmelser om omprövning efter tio
år av gällande täkttillstånd.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1973.

Motionerna

Utskottet har i detta sammanhang behandlat de i anledning av prop.
1973:101 väckta motionerna 1973:

1945 av fröken Ljungberg m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen måtte
avslå propositionen 1973:101,

1946 av herr Ullsten m. fl. (fp) vari hemställs att riksdagen som sin
mening ger Kungl. Maj:t till känna vad som i motionen anförts rörande
behovet av bättre planering av täktverksamhet, bildande av täktsamfällighet,
ökat deltagande från kommunernas sida i denna planering samt
kontroll av täkt under vatten och matjordstäkt,

1959 av fru Anér (fp) och herr Witmark (fp) vari hemställs att
riksdagen måtte besluta anta de i departementspromemorian Ju 1972:34
föreslagna övergångsbestämmelserna till lag om ändring i naturvårdslagen,

1960 av herr Åkerfeldt m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen med
avslag på propositionen 1973:101 som sin mening ger Kungl. Maj:t till
känna vad som i motionen anförts angående

1. avgiftsfinansiering av ersättningar för vägrat täkttillstånd,

2. möjlighet att vägra täkttillstånd av marknadsskäl.

1 Riksdagen 1973. 19 sami. Nr 21

CU 1973:21

2

Utskottet

I fråga om lagstiftningens lämplighet föreslås i motionerna 1973:1945
(m) och 1960 (c) att riksdagen avslår propositionen. Ett för detta
ställningstagande i de båda motionerna gemensamt motiv är att ett
avskaffande av ersättningsrätten enligt 29 § naturvårdslagen (NVL) är ett
synnerligen allvarligt ingrepp i den privata äganderätten. I den förstnämnda
motionen anförs också ytterligare, även vid remissbehandlingen
framförda, invändningar varjämte det uttalas att grustäktskommitténs
förslag är väl ägnat att ligga till grund för en reglering av täktverksamheten.
Det anförs i denna motion vidare att det i och för sig inte är
otänkbart att genom avgiftsbeläggning skapa ytterligare möjligheter att ge
ersättning. Någon alternativ direkt åtgärd föreslås inte i någondera
motionerna. Den sistnämnda motionen innehåller emellertid förslag att
riksdagen skulle uttala sig för en avgiftsbeläggning av tillåtna täkter och
därmed skapa en särskild fond för att finansiera staten åvilande
ersättningsskyldighet enligt nu gällande regler, vilka dock föreslås
ändrade så att sökt tillstånd som vägrats av marknadsskäl inte skall
medföra ersättningsskyldighet.

Den i motionerna gemensamma invändningen att ersättningsreglernas
upphävande skulle innebära ett inte godtagbart ingrepp i enskild
äganderätt bör, som även framhålls i motionen 1973:1946 (fp), ses mot
bakgrund av de ersättningsprinciper som riksdagen godtagit år 1972.
Dessa principer innebär att markägare inte skall kunna göra anspråk på
ersättning av samhället för att han inte får använda sin egendom — genom
bebyggelse eller eljest — på ett sätt som skulle vara till skada för andra
människor och samhället i dess helhet. Civilutskottet uttalade (CU
1972:35 s. 39) att ersättningar i sådana fall skulle genom sin anknytning
till förväntningsvärden och därmed skapade karaktär av generell vinstgaranti
vid markspekulation strida mot allmän rättsuppfattning. Mot
denna mening reserverade sig företrädare för moderata samlingspartiet.
Ersättningsrätten skulle med denna utgångspunkt enligt utskottets
mening föreligga i princip endast vid intrång i ”pågående” markanvändning.
Mot denna princip reserverade sig ledamöter från centerpartiet och
folkpartiet som ansåg att ersättningsrätten skulle knytas till intrång i
”tillåten” markanvändning.

Det genom propositionen framlagda förslaget överensstämmer med
den huvudprincip som 1972 års riksdag med mycket stor majoritet
godtagit. Redan denna grund är enligt utskottets mening tillräcklig för att
avstyrka motionerna. De förslag som framförts i motionen 1973:1960 (c)
om ett avgiftssystem skulle dels stå i strid mot nämnda princip, dels
enligt utskottets mening inte — med hänsyn till förutsatt övervältring av
kostnaderna på bl. a. väg- och bostadskostnader — innebära någon
förbättring jämfört med skattefinansiering av vidgade ersättningar.
Utskottet avstyrker därför motionerna 1973:1945 och 1960 och prövar
de framlagda lagförslagen i deras enskildheter.

Utskottet har sålunda ingen erinran mot förslaget att ersättningsrätten

CU1973:21

3

bortfaller genom att 29 § NVL upphävs med därav direkt följande
ändringar i 25, 26, 3 1, 33 och 34 §§ NVL samt i byggnadslagen (BL).

Propositionen innebär vidare att i 18 § NVL tas upp ett nytt fjärde
stycke med bestämmelser om omprövning av meddelade tillstånd efter
mönster av regler i miljöskyddslagen, bestämmelser som enligt vad som
anförs i propositionen sannolikt får störst betydelse beträffande tillstånd
som meddelats före ikraftträdandet. Omprövningen skall kunna innebära
att länsstyrelsen efter tio år skall kunna upphäva tillstånd eller meddela
ändrade föreskrifter. Förslaget har motiverats av att tidigare villkor kan
framstå som otillräckliga och att täktens påverkan på landskapsbilden
med tiden kan komma att bli mer förödande än man föreställde sig när
tillståndet meddelades.

Utskottet ansluter sig helt till dessa bedömningar och tillstyrker
förslaget.

De sålunda aktualiserade frågorna knyter även an till det i motionen
1973:1960 (c) framförda förslaget att tillstånd skall kunna vägras av
marknadsskäl. Motionsförslaget utgår från meningen att ett ökat antal
ansökningar i och för sig inte får utgöra skäl för att ge tillstånd.
Motionsyrkandet knyter därmed också an till det aktualitetskrav som
inom byggnads- och fastighetsbildningslagstiftningen fått oemotsagda
uttryck.

Förslaget har framförts under förutsättning av att 29 § NVL bibehålls
och saknar sålunda formellt aktualitet vid utskottets ovan gjorda
ställningstagande. Härtill anknyter emellertid också överväganden om
underlaget för länsstyrelsernas prövning av ansökningar om täkttillstånd.
Utvecklingen har lett till att denna prövning mer eller mindre direkt i
många fall förutsätter översiktliga bedömningar i form av områdesplaner,
åsplaner e. d. Dessa bedömningar bör bl. a. ge underlag för att tillstånd
kan ges så att minsta möjliga negativa effekter ur naturvårdssynpunkt
uppstår. Det kan i många fall vara lämpligt att söka tillgodose
ofrånkomliga grusbehov med så få samtidiga ingrepp som möjligt, med
hänsynstagande dock till en önskad priskonkurrens. Från dessa synpunkter
bör det vara möjligt att med utgångspunkt i ett aktualitetskrav — efter
modell i t. ex. fastighetsbildningslagen och även byggnadslagstiftningen —
kunna vägra tillstånd därför att behovet av en viss täkt inte tills vidare
kan anses styrkt. Ett femårigt tidsperspektiv kan i dessa sammanhang
vara lämpligt. Utskottet förutsätter att det anförda beaktas i den
fortsatta översynen av naturvårdslagstiftningen -eller eljest utan ett
riksdagens uttalande i ämnet.

Utskottet har, efter övervägande av även andra möjligheter, inte någon
invändning mot att lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1973.

De i propositionen föreslagna övergångsbestämmelserna innebär att
ansökningar om exploateringstillstånd som kommit in till länsstyrelsen
efter utgången av oktober 1972 inte i något fall kan föranleda ersättning.
Häremot har ställts förslaget i motionen 1973:1959 (fp) att ersättningsrätten
begränsas även beträffande tidigare inkomna ansökningar så att
ersättning skulle utgå endast i fall då talan väckts hos domstol före
ikraftträdandet — föreslaget till den 1 juli 1973 — eller då talan väckts

CU 1973:21

4

inom ett år därefter på grund av att tillstånd vägrats genom beslut som
vunnit laga kraft före ikraftträdandet. Mot dessa ytterligare begränsningar
har i remissammanhang invänts bl. a. att kravet att det ersättningsgrundande
beslutet måste ha vunnit laga kraft före den 1 juli 1973
kan leda till godtyckliga resultat.

Utskottet ansluter sig till den mening som föredragande statsrådet
uttryckt i propositionen och avstyrker sålunda bifall till motionen
1973:1959.

De ovan berörda omprövningsbestämmelsema i 18 § fjärde stycket
NVL avses i fråga om ändrade föreskrifter träda i kraft med lagstiftningen
i övrigt. De nya reglerna om upphävande av tillstånd skall dock enligt
punkten 2 i övergångsbestämmelserna inte träda i kraft förrän tio år efter
lagens ikraftträdande, om tillståndet då, dvs. den 1 juli 1973, vunnit laga
kraft.

Utskottet har i denna del ingen erinran.

Vad i övrigt anförts i propositionen har inte gett anledning till något
utskottets särskilda yttrande.

I anslutning till tidigare förslag angående förbättrad landskapsvård
genom täktsamfälligheter har föredragande statsrådet i propositionen
(s. 32) anfört att det kan finnas ett behov av en lagstiftning om
samfälligheter. Grustäktskommitténs förslag i denna riktning bygger
emellertid på att nuvarande ersättningsbestämmelser skall gälla. Med
hänsyn därtill och till att skäl finns att avvakta den vidare behandlingen
bör ett ställningstagande föregås av ytterligare utredning.

Utan invändning mot detta ställningstagande har i motionen
1973:1946 (fp) erinrats om den möjlighet till planering som ligger i
förslaget om täktsamfälligheter.

Planeringsintresset låg bakom naturvårdslagens regler i denna del och
betonades även i grustäktskommitténs direktiv. Frågan om att skapa ett
planinstitut för täktregleringen har tidigare aktualiserats. Förutom att de
här förordade lagändringarna ger länsstyrelsen bättre möjligheter att
tillämpa NVL mot en planmässig bakgrund, kan motionärernas syfte i
denna del och beträffande även kommunernas deltagande förutsättas bli
beaktat vid fortsatta överväganden även utan någon riksdagens åtgärd.

Frågan om täkt inom enskilt vattenområde prövas av naturvårdskommittén.
Med hänsyn till att riksdagen år 1972 överlämnat motion härom
till kommittén kan någon riksdagens ytterligare åtgärd inte anses
erforderlig.

Täkt av matjord medför i vissa fall konsekvenser även ur naturvårdssynpunkt.
Utskottet ansluter sig helt till den i motionen 1973:1946 (fp)
anförda uppfattningen att dessa problem bör uppmärksammas. Då
emellertid även denna fråga torde komma under naturvårdskommitténs
bedömning har utskottet inte funnit anledning påkalla särskilt yttrande
från riksdagens sida.

Utskottet hemställer

1. beträffande lagstiftningens lämplighet att riksdagen avslår
motionerna 1973:1945 och 1960,

CU 1973:21

5

2. beträffande ersättningsrätt vid vägrat täkttillstånd m. m. att
riksdagen antar vid propositionen fogade förslag till ändringar
i naturvårdslagen (1964:822), såvitt avser upphävande av
29 § samt ändringar i 25, 26, 31, 33 och 34 §§, samt i
byggnadslagen (1947:385),

3. beträffande övergångsbestämmelser vid ändring i naturvårdslagen
att riksdagen med bifall till Kungl. Maj:ts förslag och
med avslag å motionen 1973:1959 antar vid propositionen
fogat förslag,

4. beträffande ändring i naturvårdslagen i övrigt att riksdagen
antar vid propositionen fogat förslag,

5. beträffande täktsamfälligheter, planering m. m. att riksdagen
avslår motionen 1973:1946.

Stockholm den 9 maj 1973

På civilutskottets vägnar
ERIK GREBÄCK

Närvarande: herrar Grebäck (c), Bergman (s), Tobé (fp), Kristiansson i
Örkelljunga (s), fröken Ljungberg (m), herrar Petersson i Nybro (s),
Andersson i Knäred (c), Lindkvist (s), Ullsten (fp), Henrikson (s),
Wennerfors (m), Claeson (vpk), Jadestig (s), Åkerfeldt (c) och Persson i
Karlstad (s).

Reservationer

l.1 beträffande lagstiftningens lämplighet av herr Grebäck (c), fröken
Ljungberg (m), herrar Andersson i Knäred (c), Wennerfors (m) och
Åkerfeldt (c) som anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 2 börjar med ”1 fråga”
och på s. 4 slutar med ”särskilda yttrande” bort ha följande lydelse:

Enighet torde råda om att samhället bör intensifiera sina åtgärder för
att inte de nödvändiga uttagen av grus m. m. skall få från naturvårdssynpunkt
inte acceptabla följder. Grunder för en tillståndsprövning i detta
syfte har godtagits av statsmakterna och angetts i naturvårdslagen.
Föredragande statsrådet anför i propositionen att denna täktreglering
varit värdefull men att önskad återhållsamhet inte kunnat visas därför att
ersättningarna eljest skulle bli betungande för staten.

Den sålunda beskrivna konfliktsituationen föreslås löst genom att
staten befrias från ersättningsskyldighet. Den andra tänkbara principlösningen,
nämligen att statens möjligheter att infria en ersättningsskyldighet
ökas, tas inte upp till reell prövning. Inte heller diskuteras närmare

1 Vid bifall till denna reservation förfaller utskottets hemställan under 2-4.

CU 1973:21

6

grunderna för tillståndsprövningen, förslag om täktsamfälligheter eller
andra åtgärder för att främja en översiktlig planering.

Enligt utskottets mening bör det i propositionen framförda förslaget i
första hand prövas med hänsyn till dess principiella lämplighet. Det kan
då konstateras att de slutsatser som föredragande statsrådet dragit av
1972 års riksdagsbeslut inte kan vinna utskottets anslutning. Det går en
markerad skiljelinje mellan byggnadsrätten och den naturtillgång som
finns i marken eller växer på denna. Ett godtagande av propositionens
förslag skulle innebära att enskild äganderätt totalt skulle avlösas av en
enskild, villkorad dispositionsrätt, förenad med vissa även aktiva skyldigheter.
Denna avlösning av den enskilda äganderättens materiella innehåll
skulle ske utan ersättning. Då ett beslut med denna innebörd enligt
utskottets mening är helt otänkbart med hänsyn till medborgarintresset
måste propositionen avstyrkas i enlighet med vad som föreslagits i
motionerna 1973:1945 (m) och 1960 (c).

Som inledningsvis anförts är emellertid intresset att bevaka naturvårdsintressen
i detta sammanhang obestritt. Förslaget i motionen 1973:1960
att möjliggöra kraftigt förstärkta statliga insatser genom avgifter till en
fond för finansiering av ersättningar framstår därvid som en lämplig och
praktiskt genomförbar lösning. Vad i motionen 1973:1945 anförts
innebär en anslutning till denna bedömning. Förslaget innebär att statens
hittillsvarande resurser skulle bli ungefär tjugofem gånger större än hittills
och enligt utskottets mening kunna täcka de anspråk på statliga insatser
som är motiverade. Utskottet föreslår sålunda att riksdagen som sin
mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.

Utskottet ansluter sig vidare till det i motionen 1973:1960 framförda
förslaget att grunderna för prövningen av täkttillstånd ändras så att
tillstånd kan vägras tills vidare av marknadsskäl och att en sådan
temporär vägran inte skall följas av ersättningsrätt. Detta förslag
tillgodoser naturvårdsintresset såväl direkt genom att antalet samtidiga
täkter kan sänkas som indirekt genom att ersättningsmedlen förbehålls
för de fall där naturvårdsintresset väger över även ett aktuellt behov.
Utskottet föreslår att riksdagen ansluter sig till denna mening och vad
som anförts i den nämnda motionen genom att som sin mening ge Kungl.
Maj :t till känna vad utskottet anfört även i denna del.

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande lagstiftningens lämplighet att riksdagen med
bifall till motionerna 1973:1945 och 1960

a. avslår propositionen 1973:101 samt motionen 1973:1959,

b. som sin mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet
anfört om ett avgifts- och fondsystem samt om prövning av
marknadsskäl vid täkttillstånd,

2. beträffande täktsamfälligheter, planering m.m. av herrar Tobé och
Ullsten (fp) som anser att

dels den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med

CU 1973:21

7

”Planeringsintresset låg” och slutar med ”anses erforderlig” bort ha
följande lydelse:

Utskottet har utgått från att frågan om täktsamfälligheter snarast
omprövas enligt de nya förutsättningarna. Samfälligheter kan även i
sådana fall erbjuda bättre möjligheter att lösa konflikter mellan ett
dokumenterat och aktuellt behov av en täkt, å ena, och naturvårdsintresset,
å andra sidan. Samfälligheten ger inte endast utrymme för en
lämpligare anordning av uttagen och förbättrad täktplanering som sådan
utan även möjligheter att redan i ett förrättningssammanhang knyta an
till översiktliga planbedömningar. Det bör härvid slås fast att kommunerna
bör aktivt medverka i dessa planeringsfrågor m. m. på sätt
som anges i motionen. Angelägenheten av att täkt inom enskilt vattenområde
endast får ske efter tillstånd och i reglerad ordning bör betonas
genom ett riksdagens uttalande.

dels utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:

5. beträffande täktsamfälligheter, planering, m. m. att riksdagen
i anledning av motionen 1973:1946 som sin mening ger
Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört,

GOTAB 73 3819 S Stockholm 1973