Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 8 år 1972

SfU 1972:8

Nr 8

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion om
översyn av ATP-systemet för tryggande av frånskild kvinnas uppehälle
vid förutvarande makes frånfälle.

Motionen

I motionen 1972:111 av herrar Börjesson i Falköping (c) och Pettersson
i Örebro (c) hemställs att riksdagen i skrivelse till Kungl. Majit
begär skyndsam prövning av möjligheterna att inom ATP-systemets
ram införa regler som garanterar viss ekonomisk trygghet för frånskild
kvinna som vid sin f. d. makes frånfälle går miste om det underhåll
hon efter äktenskapets upplösning erhållit.

Gällande bestämmelser

Lagen om allmän försäkring innehåller regler som under vissa angivna
förutsättningar tillförsäkrar änka pension inom såväl folkpensioneringen
som tilläggspensioneringen. En av förutsättningarna för rätt till änkepension
är att legalt äktenskap förelåg vid mannens död. I vissa fall
jämställs inom folkpensioneringen, men inte inom tilläggspensioneringen,
samboende utan vigsel med äktenskap. Det fordras därvid att kvinnan
antingen varit gift med mannen tidigare eller att hon har eller har haft
barn med honom och att varken kvinnan eller mannen varit gift med
någon annan under samboendet. Om inte äktenskap och inte heller
samboende föreligger vid mannens död, kan änkepension efter mannen
inte utgå. En frånskild kvinna, som inte flyttat samman med den förre
mannen, kan alltså inte få änkepension vare sig inom folkpensioneringen
eller tilläggspensioneringen vid makens död.

Utanför den allmänna försäkringen kan pension till frånskild kvinna
utgå i vissa fall. Enligt lagen om yrkesskadeförsäkring äger frånskild
make (hustru eller man) rätt till livränta om den avlidne var skyldig att
utge periodiskt underhåll. För statligt och kommunalt anställda gäller
under vissa förutsättningar rätt för frånskild till familjepension. Detsamma
är förhållandet inom privat kollektiv tjänstepensionsförsäkring.

Tidigare överväganden

Frågan om änkepension till frånskild kvinna, vars förutvarande make
avlidit, har diskuterats vid flera tillfällen. Två förslag i ämnet har tidigare
lagts fram.

Riksdagen 1972.11 sami. Nr 8

SfU 1972:8

2

Det ena förslaget lämnades av socialförsäkringskommittén i betänkandet
”Förbättrade familjeförmåner från folkpensioneringen m. m.” (SOU
1959:32). Förslaget, som enbart rörde folkpensioneringen, gick ut på
att en pension — till beloppet motsvarande hälften av änkepensionen
— skulle tillerkännas en frånskild kvinna, när hennes förutvarande
man avled, under i princip samma förutsättningar som om äktenskapet
upplösts först genom mannens död. Pensionsrätt skulle dock inte föreligga
i vissa fall som kännetecknades av att kvinnan grovt åsidosatt
sina plikter mot mannen. Gentemot detta förslag androgs under ärendets
fortsatta behandling bl. a., att reglernas utformning skulle kunna
leda till pension i många fall då något behov av pensionsskydd inte
förelåg. I propositionen 1960:75 avvisades kommittéförslaget med den
motiveringen att pensionsrätten borde reserveras för sådana fall, då det
kunde antas vara vanligt att den frånskilda kvinnan kom i ett sämre
försörjningsläge genom mannens död.

I en inom socialdepartementet utarbetad promemoria ”Lag om allmän
försäkring m. m.” (SOU 1961:39) återkom man till problemet med de
frånskilda kvinnornas rätt till änkepension. I promemorian föreslogs
gemensamt för folk- och tilläggspensioneringen att pensionsrätt skulle
tillkomma frånskild kvinna, som vid tiden för den förutvarande mannens
död hade rätt till underhållsbidrag från honom, och att pensionen
i princip inte skulle få vara större än underhållsbidraget. För det fall
att en försäkrad efterlämnade både änka och frånskild hustru skulle i
princip ingendera kvinnans pension minskas på grund av att det fanns
mer än en pensionsberättigad efter den försäkrade.

I propositionen 1962:90 om den allmänna försäkringen upptogs ett
förslag som anslöt till denna konstruktion. Förslaget möttes av kritik från
flera håll, och i riksdagen väcktes motioner om ändringar i olika riktningar.
Andra lagutskottet framhöll (2 LU 1962:27) att gällande familjerättsliga
regler ledde till att underhållsbidrag till frånskilda kvinnor utgick
i förhållandevis få fall och ofta med blygsamma belopp. Utskottet befarade
att förslaget skulle få tämligen ringa effekt. Med hänsyn härtill
avstyrkte utskottet förslaget och förordade i stället en ny, förutsättningslös
utredning. Denna utredning borde även ta upp vissa motionsvägen
framförda spörsmål om införande av änklingspensioner och om en eventuell
uppdelning mellan makar av pensionsrätten inom tilläggspensioneringen.
Riksdagen anslöt sig till vad utskottet anfört.

På grund av riksdagens beslut tillkallade socialministern efter Kungl.
Maj:ts bemyndigande pensionsförsäkringskommittén, som i sina ursprungliga
direktiv hade frågan om pension åt frånskilda kvinnor som
en av sina huvuduppgifter. Sedan kommittén avlämnat två betänkanden
angående andra delar av sitt utredningsuppdrag, har kommittén numera
avlämnat sitt slutbetänkande SOU 1971:19 ”Familjepensionsfrågor

SfU 1972:8

3

m. m.”, i vilket kommittén bl. a. behandlar frågan om frånskild kvinnas
rätt till änkepension (s. 73 ff).

Pensionsförsäkringskommittén

I avsnittet om frånskild kvinnas rätt till änkepension anför kommittén
följande.

För ett socialförsäkringssystem är det naturligt, att man försöker finna
de situationer, där behovet av skydd — generellt sett — är störst. I
fråga om de frånskilda kvinnorna är detta icke lätt eftersom behovet
vid den tidigare makens död varierar mycket starkt. I ett avseende är
skyddsbehovet klart. Det gäller de fall då den frånskilda kvinnan i sin
vård har barn till sin före detta make. I dessa fall torde det också
vara ganska vanligt att kvinnan är berättigad till underhållsbidrag icke
blott för barnen utan även för egen del.

En annan situation där behovet av skydd för den frånskilda kvinnan
bör diskuteras är de fall då hon är äldre. Ibland föreligger otvivelaktigt
ett uttalat skyddsbehov, t. ex. i det fall äktenskapet bestått lång tid och
skilsmässan äger rum när kvinnan, som kanske i hela sitt liv varit
verksam i hemmet, kommit upp i ålder. Motsvarande skyddsbehov
föreligger inte om äktenskapet upplösts tidigt, särskilt då barn ej finnes.
Det skulle ur social synpunkt vara orimligt att ge änkepension t. ex. i alla
fall där frånskilda kvinnor uppnått en viss ålder vid den förutvarande
mannens död. Om två makar gift sig i tjugoårsåldem och efter ett tioårigt
barnlöst äktenskap skiljt sig utan någon underhållsskyldighet sinsemellan
skulle det framstå som helt omotiverat, om kvinnan vid mannens
död tjugo år senare skulle få en änkepension. De försörjningsproblem
som finnes vid mannens död har ju regelmässigt funnits redan dessförinnan.
Man måste konstatera, att behovet av änkepensionsskydd för
frånskilda kvinnor utan minderåriga barn varierar mycket starkt och
svårligen låter sig fånga i en generell formel.

Den pågående utvecklingen mot en allt större ekonomisk självständighet
för kvinnan talar för att behovet av ekonomiskt skydd för frånskilda
kvinnor utan minderåriga barn alltmer kommer att minska vid
den förutvarande makens död.

I den allmänna debatten har ibland framförts tanken på att dela
upp änkepensionsrätten mellan frånskild hustru och änka på ett sätt
som sker inom offentlig och privat tjänstepensionering. En uppdelning
av detta slag är mindre tilltalande för ett socialförsäkringssystem. Den
minskar ju i motsvarande mån skyddet för den man normalt vill skydda
inom systemet, dvs. änkan. Uppdelningen måste också ske genom
schablonartade metoder, som framstår som egendomliga i det enskilda
fallet.

Kommittén vill också erinra om att redan det nuvarande systemet
innehåller regler, som i sak gynnar den frånskilda kvinnan i det fall
någon ny änkepensionsberättigad hustru inte finnes och den frånskilda
kvinnan i sin vård har barn till sin före detta man. Om denne avlider
blir nämligen barnpensionen från tilläggspensioneringen avsevärt högre
om änkepensionsberättigad inte finnes. Om det t. ex. finnes ett efterlevande
barn får detta en barnpension av i princip samma storlek som
en änkepension.

SfU 1972:8

4

Syftet med kommitténs övriga förslag i detta betänkande har varit att
skapa större jämställdhet mellan man och kvinna. Det skulle mot denna
bakgrund te sig egendomligt att i nu ifrågavarande hänseende föreslå utvidgning
av de förmåner som endast kan tillkomma kvinnor utan att
göra något motsvarande förslag för män. Då kommittén i avsnitt 4.7
avvisat tanken på generella änklingspensioner kan naturligtvis något
förslag om rätt till änklingspension för frånskild man ej framläggas.

Kommitténs i avsnitt 4.3 framlagda förslag om bampensionstillägg
är så utformat, att det ger ett förbättrat skydd för frånskilda kvinnor
med barn vid förutvarande makens död. Barnpensionstillägget har inte
gjorts beroende av om mannen — eller den frånskilda kvinnan — gift
om sig eller ej. Det utgår också i alla fall då barn under 18 år finns
och är alltså icke beroende av om underhållsbidrag utgått. Förslaget om
bampensionstillägg är också så konstruerat, att frånskild man med barn
erhåller samma skydd som den frånskilda kvinnan. Bampensionstilläggen
kommer att väsentligt förbättra pensionsskyddet för frånskilda kvinnor
med barn. Med hänvisning till detta förslag och då — som nämnts

— i vissa fall även tilläggspensioneringen innehåller visst skydd för
frånskilda män och kvinnor med barn anser sig kommittén icke böra
föreslå ytterligare åtgärder för att skydda efterlevande frånskild make
med barn.

Som nämnts finns otvivelaktigt ett behov av änkepensionsskydd för
vissa äldre frånskilda kvinnor. Det är emellertid — som förut utvecklats

— omöjligt att generellt ange kriterier, som närmare avgränsar skyddet
utan att göra kretsen så vid att socialt omotiverad utbetalning får göras i
en mängd fall. Med hänsyn till den allmänna utveckling, som berörts i
avsnitt 4.2, vöre det också mindre lämpligt att utvidga änkepensionsskyddet
för denna kategori. Dess skyddsbehov får i stället tillgodoses på
annat sätt. Egenpensionering är en väg. Kommittén vill här särskilt peka
på de från och med den 1 juli 1970 förbättrade möjligheterna till förtidspension.
Ytterligare bör nämnas arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

1971 års riksdag

Riksdagen avvisade år 1971 ett motionsyrkande av samma innehåll
som i motionen 1972:111. Därvid anslöt sig riksdagen (SfU 1971:26)
i allt väsentligt till den bedömning av frånskild kvinnas rätt till änkepension
som redovisats av pensionsförsäkringskommittén.

Utskottet

En av förutsättningarna för rätt till änkepension inom folk- och tilläggspensioneringen
är i princip att legalt äktenskap förelåg vid mannens
död. En frånskild har således i allmänhet inte rätt till änkepension.

Förevarande motion syftar till att frånskild, som går miste om underhållsbidrag
vid den tidigare makens död, skall garanteras ekonomisk
trygghet inom ATP-systemets ram.

Den i motionen aktualiserade frågan har utförligt behandlats av
pensionsförsäkringskommittén i dess slutbetänkande Familjepensions -

SfU 1972:8

5

frågor m. m. (SOU 1971:19 s. 73 ff.). Kommittén anser det vara för ett
socialförsäkringssystem naturligt att man försöker finna de situationer,
där behovet av skydd generellt sett är störst. I fråga om de frånskilda
kvinnorna och i synnerhet dem utan minderåriga barn är detta inte lätt
eftersom behovet varierar starkt och svårligen låter sig fånga i en
generell formel. Ibland föreligger klart uttalade skyddsbehov, i andra
fall inte. Kommittén erinrar om att redan det nuvarande pensionssystemet
garanterar frånskilda kvinnor med barn visst skydd genom att
barnpension inom tilläggspensioneringen utgår med betydligt högre belopp
om änkepensionsberättigad inte finns och att motsvarande skydd
kommer att ytterligare förbättras om kommitténs i betänkandet framlagda
förslag till barapensionstillägg antas.

I fråga om änkepensionsskyddet för äldre kvinnor uttalar kommittén
att det torde vara omöjligt att generellt ange kriterier som närmare
avgränsar skyddet utan att göra kretsen av pensionsberättigade så vid
att socialt omotiverade utbetalningar blir nödvändiga i en mängd fall.
De äldre frånskildas skyddsbehov får därför — menar kommittén —
tillgodoses på annat sätt, exempelvis genom egenpensionering, genom
förbättrade möjligheter till förtidspension eller genom en utbyggnad
av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

Riksdagen avvisade senast förra året ett motionsyrkande av samma
innehåll som det i motionen 1972:111 framställda. Därvid anslöt sig
riksdagen i allt väsentligt till den bedömning av frånskild kvinnas rätt
till änkepension som redovisats av pensionsförsäkringskommittén. På
grund härav och då riksdagen enligt utskottets mening saknar anledning
att frånträda den ståndpunkt i frågan riksdagen tidigare intagit avstyrker
utskottet bifall till motionen.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
att riksdagen avslår motionen 1972:111.

Stockholm den 29 februari 1972

På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Lundberg (s), Jonsson i Mora* (fp),
Ringaby (m), Karlsson i Ronneby (s), Magnusson i Nennesholm (c),
Persson i Stockholm (s), fröken Pehrsson (c), herrar Marcusson (s),
Björck i Nässjö (m), Olsson i Stockholm (vpk), Andersson i Nybro (c),
fröken Bergström (fp), herrar Signell (s) och Lindström (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

WfSmSmi

mmmm

iilÄP

Victor Pettersons Bokindustri AB, Stockholm 1972