Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 29 år 1972 SfU 1972:29

Nr 29

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion om en
allmän socialförsäkring.

Motionen

I motionen 1972:448 av herr Hermansson m. fl. (vpk) hemställs att
riksdagen hos Kungl. Maj:t begär utredning och förslag om en allmän
socialförsäkring, som täcker alla former av inkomstbortfall.

Tidigare riksdagsbehandling m. m.

Vid 1969 års riksdag väcktes motioner med begäran om en allmän
översyn av lagen om allmän försäkring. Ändamålet med en sådan översyn
skulle vara att pröva hur man kunde vidga ramen för försäkringens
funktion i trygghetssystemet. Prövningen skulle inte endast ta sikte på de
försäkringsbehov som redan inrymdes i lagen utan även mot bakgrund av
ett rationellt utnyttjande av försäkringssystemet och försäkringsadministrationens
potentiella möjligheter avse andra och nya behov. I
motionerna gavs en rad exempel på överväganden som lämpligen borde
ingå i översynen.

Motionerna behandlades av andra lagutskottet i utlåtandet 2LU
1969:74. I detta framhöll utskottet att, om försäkringen även i framtiden
skulle kunna fylla sin funktion som ett av de viktigaste instrumenten för
genomförandet av generella trygghetsskapande åtgärder, det var nödvändigt
att den kontinuerligt anpassades till den fortsatta utvecklingen i
samhället. En sådan anpassning kunde ta sikte på förbättringar inom den
nuvarande lagstiftningens ram men också inriktas på att utvidga,
samordna och förenkla reglerna för närbesläktade förmåner på området
för social trygghet. Enligt utskottets mening hade såväl regering som
riksdag alltsedan den allmänna försäkringslagens tillkomst varit medvetna
om dessa förhållanden. Utskottet framhöll att ett kontinuerligt utredningsarbete
ägt rum på socialförsäkringens område och att en mängd av
de konkreta utredningsuppgifter som exemplifierats i motionerna redan
var föremål för utredning eller överväganden i Kungl. Maj:ts kansli. Det
var enligt utskottets mening sannolikt att man förr eller senare tvingades
göra en samordnande översyn av hela systemet. Vid en sådan skulle den
framtida målsättningen för samhällets trygghetspolitik kunna tas upp till
en bred och allsidig bedömning. Utskottet ansåg emellertid tiden ännu
inte mogen att tillkalla en utredning med sådant uppdrag. Pågående
utredningsarbete borde åtminstone i mer väsentliga avseenden slutföras
innan man startade en ny och med all sannolikhet omfattande och
arbetskrävande översyn av hela socialförsäkringslagstiftningen.

1 Riksdagen 1972. 11 samt. Nr 29

SfU 1972:29

2

Riksdagen biträdde utskottets uppfattning och avvisade utredningsyrkandena
i motionerna.

1971 väcktes en motion med i huvudsak samma yrkande som
motionen 1972:448. 1 sitt av riksdagen godkända betänkande SfU
1971:36 hänvisade socialförsäkringsutskottet till tidigare riksdagsbehandling.
Utskottet ansåg skäl inte föreligga att frångå den bedömning som
gjorts av 1969 års riksdag och hänvisade till att ett intensivt utredningsarbete
alltjämt pågick i fråga om den allmänna försäkringen och på
angränsande områden. Som exempel nämnde utskottet utredningen om
tandvårdsförsäkring, sjukpenningutredningen, pensionsålderskommittén,
utredningen om översyn av yrkesskadeförsäkringen, familjepolitiska
kommittén, socialutredningen och den då avslutade KSA-utredningen.
Socialförsäkringsutskottet ansåg - liksom andra lagutskottet år 1969 —
att resultatet av pågående och slutfört utredningsarbete borde avvaktas
innan man tog upp spörsmålet om utredning av frågan om en allmän
socialförsäkring av den typ som skisserats i motionen.

I en framställning till chefen för socialdepartementet den 8 juni 1972
har arbetsgruppen för låginkomstfrågor framhållit bl. a. följande:

Den socialpolitiska lagstiftningen omfattar ett rikt differentierat
system av olika anordningar som bl. a. syftar till att skapa trygghet för
medborgarna i olika situationer och i olika livsskeden och bidra till en
inkomstöverföring mellan dels olika grupper i samhället och dels olika
perioder i den enskilde medborgarens liv. Därmed har socialpolitiken
även en inkomstutjämnande betydelse, som syftar till större ekonomisk
jämlikhet mellan olika medborgargrupper. En viktig del av de socialpolitiska
anordningarna utgör de ekonomiska överföringarna i form av
exempelvis folkpension, ATP, sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring,
allmänna barnbidrag, bostadstillägg etc. Även socialhjälpen utgör en
kompletterande del av det socialpolitiska bidragssystemet. Det starkt
utbyggda socialpolitiska trygghetssystemet har fått en allt större betydelse
för de enskilda medborgarnas trygghet. Från 1960 till 1972 har de
totala socialpolitiska utgifterna (inkl. samhällets försäkringssystem men
utom arbetsmarknad och bostadsproduktion) ökat från ca 7 000 milj. kr.
till ca 35 000 milj. kr.

Den rika differentieringen av de socialpolitiska trygghetsformerna
innebär bl. a. att olika anordningar är avsedda att tillförsäkra medborgarna
ekonomisk trygghet i olika behovssituationer. Ålderspensionen är
avsedd att trygga försörjningen vid ålderdom; arbetslöshetsförsäkringen
vid arbetslöshet; sjukförsäkringen vid sjukdom; förtidspensioneringen vid
mera varaktig oförmåga att kunna försörja sig genom arbete; familjepensioneringen
vid familjeförsörjares bortgång osv. Det är alltså särskilda
klart angivna situationer, vilka indikerar ekonomiska påfrestningar för
den enskilde eller familjen i form av inkomstbortfall, viss (ökad)
försörjningsbörda etc., som grundar rätten till stöd inom socialpolitikens
ram.

Arbetsgruppen framhåller att den initierat vissa åtgärder i syfte att få
till stånd uppsökande verksamhet i fråga om personer, som syns leva
under otillfredsställande förhållanden. Åtgärderna gäller personer som

SfU 1972:29

3

endast är sjukvårdsförsäkrade och vid sjukdom inte berättigade till
sjukpenning. Arbetsgruppen säger sig förutsätta att förbättringar för
dessa grupper kan genomföras inom ramen för nu gällande lagstiftning
och fortsätter.

Det socialpolitiska reformarbetet har syftat till och även fått till följd
att alltflera behovsområden har kommit att täckas av socialpolitiska
trygghetsanordningar genom ett efterhand alltmera utbyggt system. Det
rikt differentierade systemet av regler för olika socialpolitiska bidrag gör
det emellertid svårt att i vissa avseenden överblicka systemets konsekvenser
beträffande rätten till bidrag för medborgare i olika situationer. Den
ovan nämnda uppsökande verksamheten kan här väntas ge vissa praktiska
erfarenheter av brister i det nuvarande bidragssystemet. Det är samtidigt
angeläget att en inventering företas, som har till direkt syfte att utröna de
brister som kan finnas bl. a. i avseende på hur de skilda delformerna i
systemet passar samman.

Arbetsgruppen har föreslagit att det nuvarande socialpolitiska bidragssystemet
blir föremål för en kartläggning i syfte att klarlägga om
nuvarande system uppvisar brister i avseende på samordningen av olika
bidragsformer.

Med anledning av arbetsgruppens framställning har chefen för socialdepartementet
den 20 juni 1972 tillkallat en sakkunnig med uppdrag att
kartlägga det socialpolitiska bidragssystemet i syfte att klarlägga eventuella
brister i avseende på samordningen av olika bidragsformer.

Utskottet

I motionen 1972:448 hemställs att frågan om en allmän socialförsäkring
som täcker alla former av inkomstbortfall blir föremål för särskild
utredning och att förslag om sådan försäkring föreläggs riksdagen.
Motionärerna anser att de olika former av socialhjälp som finns inom den
svenska socialpolitiken bör samordnas och kompletteras. Härigenom
skulle man enligt deras mening kunna få en försäkring som inrymde alla
former av socialförsäkring, täckte alla former av inkomstbortfall och gav
alla försäkrade samma förmåner och rättigheter. Den omständigheten att
det socialpolitiska området redan är föremål för ett omfattande
utredningsarbete bör, menar motionärerna, inte hindra en samlande
översyn av de olika försäkringsformerna.

Vid 1969 års riksdag väcktes motioner med begäran om en allmän
översyn av lagen om allmän försäkring. Med anledning härav framhöll
andra lagutskottet (2LU 1969:74) att en förutsättning för att försäkringen
även i framtiden skulle kunna fylla sin funktion som ett av de
viktigaste instrumenten för att genomföra generella trygghetsskapande
åtgärder var att den kontinuerligt anpassades till den fortsatta utvecklingen
i samhället. En sådan anpassning kunde ta sikte på förbättringar
inom den nuvarande lagstiftningens ram men också inriktas pä att
utvidga, samordna och förenkla reglerna för närbesläktade förmåner på

SfU 1972:29

4

området för social trygghet. Enligt utskottets mening var det sannolikt
att man förr eller senare tvingades göra en samordnande översyn av hela
systemet, varvid den framtida målsättningen för samhällets trygghetspolitik
kunde tas upp till en bred och allsidig bedömning. Utskottet ansåg
emellertid tiden ännu inte mogen att tillkalla en utredning med sådant
uppdrag utan menade att det omfattande utredningsarbete som pågick
inom socialförsäkringen och näraliggande områden borde åtminstone i
mera väsentliga avseenden slutföras innan man startade en ny med all
sannolikhet omfattande och arbetskrävande översyn av hela socialförsäkringslagstiftningen.
Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Vid 1971 års riksdag avvisades ett motionsyrkande av samma innebörd
som i motionen 1972:448 med i huvudsak den motivering som framförts
av andra lagutskottet 1969 (SfU 1971:36).

Under senare år har bedrivits ett intensivt reformarbete i syfte att på
olika sätt förbättra det socialpolitiska trygghetssystemet. På väsentliga
områden inom socialpolitiken pågår eller har nyligen slutförts utredningar
som alla haft samma inriktning. Utskottet anser därför i likhet
med andra lagutskottet 1969 och socialförsäkringsutskottet 1971 att den
i motionen aktualiserade frågan är för tidigt väckt. Det kan enligt
utskottets mening knappast anses motiverat att tillsätta en särskild
utredning med uppgift att utreda frågan om och framlägga förslag
rörande en allmän socialförsäkring innan man har tillgång till det samlade
resultatet av det utredningsarbete som bedrivs och bedrivits inom
betydelsefulla områden av socialpolitiken.

Samhällets trygghetsanordningar har byggts upp successivt under en
följd av år och omfattar ett rikt system av olika anordningar avsedda att
tillförsäkra medborgarna ekonomisk trygghet i olika situationer. Detta
innebär självfallet att ojämnheter inte kunnat undvikas och att det kan
finnas brister när det gäller samordningen av olika bidragsformer inom
socialpolitiken. Förhållandet har uppmärksammats av arbetsgruppen för
låginkomstfrågor. Denna har i skrivelse den 8 juni 1972 till chefen för
socialdepartementet framhållit bl. a. att det rikt differentierade systemet
av regler för olika socialpolitiska bidrag gör det svårt att i vissa avseenden
överblicka systemets konsekvenser beträffande rätten till bidrag för
medborgare i olika situationer. Arbetsgruppen har därför föreslagit att
det nuvarande socialpolitiska bidragssystemet blir föremål för en kartläggning
i syfte att klarlägga om nuvarande system uppvisar brister i
avseende på samordningen av olika bidragsformer. Arbetsgruppens
framställning har numera bifallits och en utredning således tillsatts.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionen.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
att riksdagen avslår motionen 1972:448.

Stockholm den 7 november 1972
På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON

SfU 1972:29

5

Närvarande: herr Fredriksson (s), fröken Sandell (s), herrar Ringaby (m),
Karlsson i Ronneby (s), Magnusson i Nennesholm (c), Persson i
Stockholm (s), Mundebo (fp), fru Håvik (s), fröken Pehrsson (c), herrar
Marcusson (s), Andersson i Nybro (c), fröken Bergström (fp), herrar
Signell (s), Lindström (s) och Andersson i Ljung (m).

Reservation

av herrar Magnusson i Nennesholm (c), Mundebo (fp), fröken Pehrsson
(c), herr Andersson i Nybro (c) och fröken Bergström (fp), vilka ansett

dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 3 som börjar med ”1
motionen” och slutar med ”olika försäkringsformerna” bort ha följande
lydelse:

Det sociala trygghetssystemet bygger dels på generella stödformer
avsedda att medföra en utjämning mellan olika grupper i samhället med
hänsyn till inkomstförhållanden och försöijningsbörda, dels på selektiva
stödformer avsedda att träda i funktion i situationer då den enskilde blir i
behov av hjälp. Till den förra gruppen kan hänföras olika former av
familjepolitiskt stöd, såsom barnbidrag och statligt bostadsstöd, till den
senare vissa former av allmän försäkring såsom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna.

Samhällets stödåtgärder har byggts ut under en lång följd av år. Som
ett resultat av denna utbyggnad och av andra samhällsåtaganden har
skattetrycket, särskilt under senare år, skärpts. Inte minst de indirekta
skatterna har ökat kraftigt i betydelse. Detta i sin tur har medfört att
även inkomsttagare i lägre inkomstskikt måst ta på sig en relativt stor
skattebörda. Den delvis snabba utbyggnaden av samhällets trygghetsanordningar
har i förening med flera skattereformer, vilka inneburit
genomgripande förändringar av beskattningsreglernas innehåll, medfört
att samordningen såväl mellan olika sociala förmåner inbördes som
mellan dessa och skatterna inte kunnat upprätthållas i den omfattning
som varit önskvärd. Denna brist på samordning i förening med otillräcklig
social information har medfört att stöd inte alltid utgått till alla dem som
har rätt till det och att samhällets hjälpåtgärder inte alltid kommit dem
till godo som bäst behöver dem.

Utskottet anser det angeläget att man söker åstadkomma en samordning
av olika former av sociala bidrag och en kartläggning av de brister
som finns och som måste avhjälpas innan trygghetssystemet kan anses
tillfredsställande utformat. Utskottet anser sig därför böra förorda en
utredning med parlamentarisk förankring.

Det finns särskild anledning för en sådan utredning att analysera de
faktiska och ekonomiska möjligheterna att åstadkomma någon form av
garanterad minimiinkomst för dem som av en eller annan anledning är ur
stånd eller har svårt att försörja sig själva. I princip kan ett sådant system
antingen utformas som ett bidragssystem eller knytas till skattesystemet,
i vilket fall det delvis får formen av negativ inkomstskatt.

SfU 1972:29

6

Utredningsarbetet bör inriktas på att söka åstadkomma förbättringar
för de lågavlönade, vilka — enligt vad låginkomstutredningen visat - ofta
lever under mycket svåra ekonomiska förhållanden.
dels att utskottet bort hemställa

1. att riksdagen med anledning av motionen 1972:448 i
skrivelse till Kungl. Maj:t begär utredning av frågan om
garanterad minimiinkomst genom ett bidragssystem eller
genom användning av s. k. negativ inkomstskatt, i enlighet
med vad utskottet anfört;

2. att riksdagen avslår motionen 1972:448, i den mån den inte
kan anses besvarad genom vad utskottet sålunda anfört och
hemställt.

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1733S Stockholm 1972