Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 23 år 1972

SfU 1972:23

Nr 23

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående
avgiften till tilläggspensioneringen för äldre arbetskraft m. m.

I detta betänkande behandlas motionerna

1972:446 av herr Fälldin m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen hos
Kungl. Majit begär prövning av möjligheterna att befria äldre arbetskraft
från avgift till tilläggspensioneringen, innebärande att avgift för äldre icke
behöver erläggas under visst utökat antal år före vederbörandes pensionsålder; 1972:971

av herr Hovhammar m. fl. (m, c, fp) vari hemställs att
riksdagen hos Kungl. Majit begär prövning av möjligheterna att differentiera
avgiften till tilläggspensioneringen för äldre arbetskraft, innebärande
att avgiften förslagsvis halveras för arbetstagare och egenavgiftsinbetalare
mellan 55 och 60 år samt att avgift inte behöver erläggas efter 60 års
ålder;

1972:987 av herr Strindberg (m) vari hemställs att riksdagen omprövar
sitt tidigare beslut angående ATP-avgiftens storlek och fastställer den att
fr. o. m. den 1 januari 1973 tills vidare utgå med 9 % samt att riksdagen
beslutar uttala att någon framtida ökning av avgiften ej får ske utan att
behov därav förefinns för att trygga ATP-systemets pensionsåtaganden.

Gällande bestämmelser

Den allmänna tilläggspensioneringen finansieras genom avgifter och
avkastning av de fondmedel som bildats av avgifterna. Några statsbidrag
förekommer däremot inte. Avgifterna till tilläggspensioneringen är av två
slag, dels avgifter från arbetsgivare för de anställda, dels avgifter från de
försäkrade avseende inkomst av annat förvärvsarbete än anställning
(tilläggspensionsavgift).

Reglerna om avgiftsskyldighet finns i 19 kap. lagen om allmän
försäkring, såvitt gäller arbetsgivares avgift i 1 § och i fråga om
tilläggspensionsavgift i 3 §.

Arbetsgivaravgiften är av kollektiv natur och beräknas på summan av
vad arbetsgivaren betalat ut i löner under året, sedan därifrån dragits dels
ett belopp som motsvarar det vid årets ingång gällande basbeloppet
multiplicerat med det genomsnittliga antalet arbetstagare under året, dels
för varje arbetstagare sådan del av lön som för år räknat överstiger 7,5
gånger basbeloppet. Vid beräkningen bortses även från arbetstagare som
vid årets ingång fyllt 65 år, liksom från arbetstagare vars lön under året
inte uppgått till 300 kronor.

1 Riksdagen 1972. 11 sami. Nr 23

SfU 1972:23

2

Den försäkrade själv erlägger tilläggspensionsavgift för pensionsgrundande
inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Eftersom pensionsgrundande
inkomst inte beräknas för år efter det den försäkrade fyller 65
år finns beträffande tilläggspensionsavgiften samma övre åldergräns som i
fråga om arbetsavgivaravgiften. Därjämte finns — till skillnad från vad
som är fallet beträffande arbetsavgivaravgiften — en nedre åldersgräns,
eftersom pensionsgrundande inkomst inte bestäms för år före det den
försäkrade fyller 16 år. Vid bestämmande av tilläggspensionsavgiften
tillämpas en nedre och övre beloppsgräns på sätt liknande det som gäller
vid beräkningen av arbetsgivaravgift.

Arbetsgivaravgift och tilläggspensionsavgift skall utgå med samma
procentsats av avgiftsunderlaget. Procentsatsen skall vara så avvägd att
avgifterna tillsammans med andra tillgängliga medel täcker pensionsutbetalningar,
förvaltningskostnader och andra utgifter som åvilar försäkringen
samt den fondering som behövs. Avgifterna flyter in till allmänna
pensionsfonden. Procentsatsen, som senast fastställts för åren
1970—1974, utgjorde för år 1970 10%, för år 1971 10,25 % och stiger
därefter med 0,25 % för varje år t. o. m. 1974 och utgör således för
sistnämnda år 11 %.

Frågornas tidigare behandling

Befrielse från A TP-avgift

Vid 1970 års riksdag väcktes en motion med yrkande om prövning av
möjligheterna att befria äldre arbetskraft från avgift till tilläggspensioneringen
med visst utökat antal år före vederbörandes pensionsålder.
Motionerna remitterades till arbetsmarknadsstyrelsen, riksförsäkringsverket,
statens avtalsverk, Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet,
Svenska arbetsgivareföreningen, Landsorganisationen i
Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges akademikers centralorganisation,
Riksförbundet Landsbygdens folk och Sveriges hantverks-
och industriorganisation.

Arbetsmarknadsstyrelsen och Landstingsförbundet uttalade inte
någon mening i sakfrågan. Riksförbundet Landsbygdens folk tillstyrkte
motionerna. Sveriges hantverks- och industriorganisation ansåg att
förslaget om avgiftsbefrielse försöksvis kunde prövas på sådana äldre som
var berättigade till s. k. äldrestöd i form av omställningsbidrag, varvid en
förutsättning dock skulle vara att detta kunde realiseras utan några
kompensatoriska höjningar av den allmänna ATP-avgiften. Övriga sju
remissinstanser avstyrkte bifall till motionerna. Beträffande det närmare
innehållet i övrigt i remissyttrandena får utskottet hänvisa till andra
lagutskottets utlåtande 1970:91.

Från riksförsäkringsverket inhämtades att slopande av avgifter för år
efter det de försäkrade fyllt 55 år kunde beräknas medföra behov av ett
ökat avgiftsuttag för övriga försäkrade med minst 20 % för att de
sammanlagda avgiftsintäkterna inte skulle minska.

SfU 1972:23

3

Andra lagutskottet avstyrkte bifall till motionerna. I sitt nämnda
utlåtande anförde utskottet bl. a. följande.

Motionärernas förslag omfattar en genomgripande förändring av
tilläggspensioneringens finansiering. Det innebär en väsentlig rubbning av
den principiella överensstämmelse som råder mellan avgifts- och förmånssidoma
i systemet. Förslaget innebär vidare att pensionssystemet får en
ny uppgift, nämligen att fungera som ett arbetsmarknadspolitiskt medel.
Enligt utskottets mening måste det föreligga utomordentligt starka skäl
för att man skall genomföra en sådan revidering av tilläggspensioneringens
avgiftssystem som motionärerna föreslår. Ett pensionssystem av
ATP:s typ. har mycket långsiktiga verkningar. Det måste präglas av
kontinuitet och fasthet och lämpar sig därför mindre väl som ett
arbetsmarknadspolitiskt medel. Sådana medel bör nämligen ha en viss
flexibilitet och användningen bör vara beroende av konjunkturläget och
speciella förhållanden på arbetsmarknaden eller del av denna.

Enligt utskottets mening finns det goda skäl betvivla att den
föreslagna åtgärden skulle bli så effektiv ur arbetsmarknadspolitisk
synpunkt som motionärerna föreställer sig. Antalet registrerade arbetslösa
i åldern 55—65 år har de tre första kvartalen i år i genomsnitt
uppgått till ca 15 000. Detta tal bör ställas i relation till den totala
arbetskraften i samma ålder, ca 650 000 personer. Det är vidare att
märka att en stor del av de äldre arbetslösa är bosatta på sådana orter där
näringslivet är svagt utvecklat och antalet arbetstillfällen få. Om det
saknas tillgång på arbete hjälper den föreslagna åtgärden föga. I sådana
fall krävs det näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska åtgärder av
differentierat och specialinriktat slag för att man skall komma till rätta
med problemen. Det anförda ger vid handen — vilket också understrukits
i remissuttalandena av bl. a. arbetsmarknadens parter — att den generella
åtgärd motionärerna förordat är mindre ändamålsenlig när det gäller att
lösa den i och för sig viktiga fråga som den äldre arbetskraftens
sysselsättningsproblem utgör. Det måste bedömas som lämpligare att i
första hand effektivisera och vidareutveckla det nuvarande systemet med
selektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder varjämte det är nödvändigt att
man söker lösa frågan om en ökad anställningstrygghet för den äldre
arbetskraften.

Förutom vad ovan anförts finns det åtskilliga tungt vägande skäl
hänförliga till ATP-systemets konstruktion, vilka talar mot motionsförslaget.
I första hand gäller det frågor som hänger samman med avgifter
för annat förvärvsarbete än anställning. Problemen, som redovisats i
riksförsäkringsverkets remissyttrande, måste bedömas vara av den svårighetsgraden
att de skulle aktualisera en allmän omprövning av reglerna och
villkoren för företagarnas tillhörighet till försäkringen. Det skulle alltså
inte, som motionärerna anför, vara en förhållandevis enkel åtgärd att
genomföra deras förslag.

Enligt utskottets mening leder de redovisade synpunkterna till
slutsatsen att den i motionerna anvisade vägen för att hjälpa den äldre
arbetskraften inte är lämplig.

Riksdagen biföll utskottets hemställan att motionerna inte skulle
föranleda någon åtgärd.

Även vid 1971 års riksdag väcktes en motion med samma yrkande som
motionen 1972:446. Socialförsäkringsutskottet avstyrkte bifall till
motionsyrkandet med hänvisning till de skäl som åberopats av andra
lagutskottet år 1970. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets
hemställan.

SfU 1972:23

4

Procentsatsen för uttag av A TP-avgift

1 samband med behandlingen av propositionen 1968:93 med förslag
till lag om procentsatser för uttag av avgift under åren 1970—1974 hade
andra lagutskottet att pröva motioner med yrkande bl. a. att avgiftsuttaget
under perioden 1970—1974 skulle vara oförändrat 9,5 %. Utskottet
avstyrkte bifall till nämnda yrkande och anförde därvid bl. a. följande.

De skilda åsikter som finns beträffande avgiftsuttaget torde — såsom
framhålles av departementschefen — bottna i olikheter i uppfattningen
om pensionsfondens syfte. I den principproposition som ligger till grund
för lagstiftningen om tilläggspensioneringen (1958 A:55) framhölls, att
en betydande fondering var motiverad av pensioneringens eget intresse
och av samhällsekonomiska skäl. Fondmedlen skulle, med beaktande av
bortfall av annat sparande, medverka till en snabbare utbyggnad av
produktionsapparaten och därmed till en produktionsökning. Det framhölls
också, att pensionsfonden skulle möjliggöra en utjämning av
kostnaderna för tilläggspensioneringen så att avgifterna för utgående
pensioner inte behövde bli så stora i framtiden som de måste bli om man
inte avsatte några medel till en fond. I det sammanhanget erinrades om
att antalet åldringar kunde beräknas stiga kraftigt under en lång tid
framåt.

Denna inställning till fondbildningen bekräftades av riksdagen i
samband med bestämmandet av avgiftsuttaget för åren 1965 — 1969 (2LU
1963:57). I den förevarande propositionen uttalar departementschefen
att det inte finns skäl att gå ifrån det anförda ställningstagandet.
Utskottet delar denna uppfattning. Det i propositionen föreslagna
avgiftsuttaget tillgodoser det uttalade syftet med fondbildningen. Även
med hänsyn till vad i övrigt anförs i propositionen bör den av Kungl.
Maj:t gjorda avvägningen av avgiftsuttaget kunna accepteras. Den ökade
belastningen på företagen med sannolikt något över 1 % räknat på de
totala löneutgifterna kan inte anses vara av en sådan storleksordning att
den inte kan godtas. Utskottet vill dessutom framhålla att det är
angeläget att avgiftsuttaget inte sker efter alltför snäva normer, eftersom
ett visst utrymme bör skapas för framtida reformer inom ATP-systemet.

Utskottet

Finansieringen av ATP-systemet sker genom avgifter och avkastning av
fondmedel. Avgifterna till tilläggspensioneringen är av två slag, dels
avgifter från arbetsgivare för de anställda, dels avgifter från de försäkrade.
Arbetsgivaravgiften beräknas på summan av vad arbetsgivaren betalat ut i
löner under året och de försäkrades avgifter (tilläggspensionsavgifter) på
inkomst av annat förvärvsarbete än anställning. Vid beräkningen av
arbetsgivaravgiften bortses från lön till arbetstagare som vid årets ingång
fyllt 65 år. Inte heller tilläggspensionsavgift utgår efter 65 års ålder. Att
gränsen för avgiftsuttag satts vid 65 år sammanhänger med att inkomster
som åtnjutits för år efter det denna ålder uppnåtts inte är pensionsgrundande.

Arbetsgivaravgiftens och tilläggspensionsavgiftens storlek har genom
beslut av riksdagen år 1968 fastställts för perioden 1970-1974. För år
1971 utgjorde avgiften 10,25 % av avgiftsunderlaget. För år 1972 utgör

SfU 1972:23

5

den 10,50 %, för år 1973 stiger den till 10,75 % och för år 1974 till 11 %.

I motionerna 1972:446 och 1972:971 understryks angelägenheten av
att den äldre arbetskraftens ställning på arbetsmarknaden förbättras. Ett
sätt att göra det är — menar motionärerna i motionen 1972:446 — att
befria den äldre arbetskraften från ATP-avgift under ett visst utökat antal
år före pensionsåldern. Även motionärerna i motionen 1972:971 anser
att ATP-avgiftsuttagets storlek kan påverka de äldres arbetssituation. De
yrkar utredning av frågan om en differentiering av ATP-avgiften för
äldre arbetskraft. Därvid bör prövas möjligheterna att halvera arbetsgivaravgiften
och tilläggspensionsavgiften för försäkrade i åldern 55—60 år och
att befria försäkrade som fyllt 60 år från att erlägga avgift.

Som framgår av den inledningsvis lämnade redogörelsen har motioner
med yrkande att äldre arbetskraft skall befrias från avgift till tilläggspensioneringen
prövats av riksdagen såväl 1970 som 1971. 1970 remitterade
andra lagutskottet sådana motioner till elva myndigheter och organisationer
för yttrande. Av de nio remissinstanser som yttrade sig i sakfrågan
avstyrkte alla utom en (RLF) bifall till motionerna. De skäl mot att
befria äldre arbetskraft från ATP-avgift som därvid framfördes och som
åberopades av andra lagutskottet i dess av riksdagen godkända utlåtande
nr 91 äger enligt socialförsäkringsutskottet alltjämt giltighet. Med hänsyn
härtill och då såvitt utskottet kan bedöma en befrielse — helt eller delvis
— från ATP-avgift för den äldre arbetskraften inte kan genomföras utan
en motsvarande höjning av avgiftsuttaget för den yngre arbetskraften
anser utskottet sig böra avstyrka bifall till motionerna 1972:446 och
1972:971.

I motionen 1972:987 yrkas att riksdagen omprövar sitt beslut år 1968
angående ATP-avgiftens storlek och fastställer att avgiften fr. o. m. den 1
januari 1973 tills vidare skall utgå med 9%. Någon framtida höjning av
avgiften bör enligt motionärens mening inte ske utan att behov av en
sådan höjning föreligger för att trygga pensionsåtagandena inom ATP-systemet.
Motionären anser att en minskning av avgiftsuttaget skulle
verksamt bidra till en minskning av de svenska företagens höga
produktionskostnader och därigenom förbättra näringslivets möjligheter
att bevaka och stärka sin konkurrenskraft på exportmarknaderna. Även
frågan om en begränsning av avgiftsuttaget till tilläggspensioneringen har
tidigare prövats av riksdagen. Med anledning av motioner i ämnet har
riksdagen - med instämmande i de principer för avgiftsuttaget som legat
till grund för lagstiftningen om tilläggspensioneringen — uttalat bl. a. att
en betydande fondering är motiverad både med hänsyn till pensioneringens
eget intresse och av samhällsekonomiska skäl. Avgiftsuttaget har
hittills fastställts för tre femårsperioder, åren 1960—1964, 1965 — 1969
och 1970—1974. Vad motionären anfört utgör enligt utskottets mening
inte anledning att under löpande avgiftsperiod ompröva av riksdagen
tidigare beslutat avgiftsuttag. På grund av det anförda och då frågan om
det framtida avgiftsuttaget kommer att prövas av riksdagen avstyrker
utskottet bifall till motionen.

SfU 1972:23

6

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
att riksdagen avslår

1) motionen 1972:446,

2) motionen 1972:971,

3) motionen 1972:987.

Stockholm den 4 maj 1972
På socialförsäkringsutskottets vägnar
ERIC CARLSSON

Närvarande: herrar Carlsson i Vikmanshyttan (c), Lundberg (s), fröken
Sandell (s), herrar Ringaby (m), Karlsson i Ronneby (s), Persson i
Stockholm (s), Mundebo (fp), Marcusson (s), Björck i Nässjö (m), Olsson
i Stockholm (vpk), Andersson i Nybro (c), fröken Bergström (fp), herrar
Signell (s), Björk i Gävle (c) och Lindström (s).

Reservation

av herrar Carlsson i Vikmanshyttan (c), Andersson i Nybro (c) och
Björk i Gävle (c), vilka ansett

dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”Sorn
framgår” och slutarmed ”och 1972:971” bort ha följande lydelse:

”Av uppgifter från arbetsmarknadsstyrelsen framgår att antalet äldre
arbetslösa under senare år ökat mycket kraftigt. År 1965 uppgick
medeltalet arbetslösa i åldern över 60 år till ca 5 800. År 1971 hade detta
medeltal stigit till 17 200. I december 1971 var närmare 18 800 i åldern
över 60 år utan arbete. Den snabba utvecklingen mot allt större
arbetslöshet bland äldre arbetstagare måste bedömas som mycket
oroande och utgör enligt utskottets mening ett belägg för att de selektiva
arbetsmarknadspolitiska åtgärder som hittills tillämpats inte varit till
fyllest för att bereda den äldre arbetskraften en tillfredsställande
anställningstrygghet. I ett sådant läge bör enligt utskottets mening alla
vägar prövas för att förbättra de äldres arbetssituation. Ett viktigt
hjälpmedel måste vara att stimulera företagen att inte bara behålla utan
även nyanställa äldre arbetskraft.

Enligt utskottets mening torde en sådan stimulans bäst kunna
åstadkommas genom generellt verkande åtgärder av den art som
aktualiserats i motionerna. Det har stundom gjorts gällande att ATPsystemet
skulle lämpa sig mindre väl som ett arbetsmarknadspolitiskt ^
medel. Utskottet har svårt att förstå den synpunkten. Ett avskaffande
eller en differentiering av ATP-avgiften för äldre arbetskraft innebär ju
att man gör kostnaderna för denna arbetskraft inte oväsentligt lägre för
arbetsgivaren och detta bör uppenbarligen vara ägnat att förbättra de

SfU 1972:23

7

äldres situation på arbetsmarknaden. Härtill kommer att metoden inte
behöver medföra några konsekvenser vare sig för rätten till pension eller
för möjligheterna att finansiera ATP-systemet. 1 den mån ett slopande av
ATP-avgiften för äldre arbetskraft föranleder en höjning av avgifterna för
yngre arbetstagare bör denna kunna bli relativt begränsad.

Med det anförda anser utskottet sig böra biträda förslaget i motionen
1972:446 att frågan om möjligheterna att befria äldre arbetskraft från
avgift till tilläggspensioneringen blir föremål för särskild prövning. Vid
denna bör också övervägas i vad mån en differentiering av ATP-avgiften
är lämplig och möjlig att genomföra. Utredningsarbetet bör enligt
utskottets mening bedrivas skyndsamt och kan lämpligen äga rum inom
ramen för pensionsålderskommitténs arbete.”

dels att utskottet under punkterna 1 och 2 bort hemställa

”att riksdagen med bifall till motionen 1972:446 och med
anledning av motionen 1972:971 hos Kungl. Maj:t begär
utredning av frågan om befrielse från eller differentiering av
avgiften till tilläggspensioneringen för äldre arbetskraft.”

Särskilt yttrande

av herrar Ringaby (m) och Björck i Nässjö (m) vilka anfört:
”ATP-avgiftsuttaget under åren 1970—1974 beslutades av riksdagen
1968. Till grund för beslutet låg en utredning av riksförsäkringsverket
med fem olika alternativ, A,B,C,D och E. Samtliga alternativ innebar en
betydande tillväxt av AP-fonden.

Chefen för socialdepartementet förordade alternativ C, vilket innebär
en stegring av ATP-avgiften från 9,5 procent 1969 till 11 procent 1974.
AP-fonden beräknades ge en ränteavkastning på 4 procent, och fonderna
skulle då t. ex. 1971 vara 42,5 miljarder kr. och 1974 64,9 miljarder kr.
Departementschefen uttalade vidare att en betydande fondökning var
motiverad även av andra skäl än rent försäkringsmässiga. Riksdagen tog
detta alternativ. Mot beslutet reserverade sig dåvarande högerpartiet till
förmån för alternativ E, alltså oförändrad avgift på 9,5 procent under
perioden 1970—1974. Vi hävdade att en beräknad fondavkastning på 4
procent var helt orealistisk och räknade i stället med omkring 6 procent.
Hittills har också fondavkastningen varit över 6 procent och helt
kullkastat de beräkningar som låg till grund för riksdagsbeslutet 1968.
Medan majoriteten trodde att AP-fonden 1971, med ett avgiftsuttag på
10,25 procent, skulle vara 42,5 miljarder kr., hävdade vårt parti att
fonden då skulle vara 44 miljarder kr. med oförändrade avgifter på 9,5
procent. Vår beräkning var ganska riktig även om också den var i
underkant. Nu vet vi att fondema 1971 blev 47,7 miljarder kr. och inte
42,5, som riksförsäkringsverket och riksdagen antog 1968, vilket visaratt
avgiftsuttagets stegring under perioden var onödig.

En för hög ATP-avgift i kombination med en 2-procentig löneskatt har
utan tvekan en mycket negativ inverkan på sysselsättningen och
produktionsutvecklingen och kan därigenom på sikt snarast bli ett hot

SfU 1972:23

8

mot ATP-systemet som sådant. Detta bekräftas av att konjunkturläget
och kostnadsutvecklingen sedan 1968 kraftigt försämrat våra produktionsmöjligheter.
Inte minst kommuner och landsting är i dag hårt
belastade av dessa avgifter. Enligt Landstingsförbundets rekommendation
skall landstingen med egna avgiftsuttag svara för sina anställdas pensionering
och dessa avgifter utgår med 12 procent av lönerna till personalen
i den psykiatriska vården och med 8,6 procent på alla andra löner. Detta
täcker mer än väl landstingens egna pensionskostnader. Utöver detta får
alltså ett landsting av t. ex. Örebro läns storlek i ATP-avgifter till staten
betala omkring 30 milj. kr. för innevarande år!

Ett överuttag av dessa avgifter har en starkt negativ effekt på
kommunernas och landstingens verksamhet, samtidigt som skatterna
drivs uppåt till skada inte minst för folk med små och medelstora
inkomster. Varje uttagsprocent betyder för nämnda landsting 3 milj. kr.
Avgiftsuttaget innebär alltså en stor kostnad för primär- och sekundärkommunerna
som i dessa dagar tvingas till kostnadsbesparingar även på
angelägna vårdområden.

ATP-avgiftens storlek måste ses mot bakgrunden av att fondernas
ränteavkastning i fjol betalade inte bara alla utgående pensioner, utan
även de administrativa kostnaderna och därutöver gav ett överskott på ca
en miljard kr., som tillsammans med alla avgifter tillfördes fonden. Detta
förhållande kommer att fortsätta ännu i många år.

I motionen 1972:987 krävs att ATP-avgiften skall sänkas till 9 procent
för 1973 och att riksdagen skall uttala att framtida höjningar av avgiften
ej får ske utan att behov därav förefinns för att trygga ATP-systemets
pensionsåtaganden.

Vi hyser stor förståelse för motionärens önskan att av arbetsmarknadspolitiska
skäl minska ATP-avgiften, i synnerhet som detta inte på något
sätt inverkar menligt på systemets möjligheter att klara gjorda pensionsåtaganden,
utan i stället enligt vår uppfattning ökar dessa möjligheter. Då
emellertid riksdagen redan nästa år kommer att få ta ställning till nästa
5-årsperiods avgifter på basis av riksförsäkringsverkets då färdigställda
beräkningar, har vi inte nu ansett oss kunna tillstyrka motionen.”

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1355 S Stockholm 1972