Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 2 år 1972

SfU 1972:2

Nr 2

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner angående
översyn av reglerna för änkepension inom folkpensioneringen.

Motionerna

I detta betänkande behandlas

motionen 1972:1 15 av herr Pettersson i Örebro m. fl. (c), vari
hemställs att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t begär en snabb
översyn av reglerna för erhållande av änkepension i syfte att eliminera de
orättvisor som gällande bestämmelser innebär i de fall då makens död
inträffat före den 1 juli 1960;

motionen 1972:968 av fru Fraenkel m. fl. (fp), vari hemställs att
riksdagen hos Kungl. Maj:t begär förnyad översyn och förslag till ändring
av gällande regler för erhållande av änkepension i syfte att avskaffa
inkomstprövningen för dem som blivit änkor före den 1 juli 1960.

Gällande bestämmelser

Enligt 8 kap. 1 § lagen om allmän försäkring har en änka rätt till
folkpension i form av änkepension under förutsättning att hon antingen
uppnått 36 års ålder vid mannens död och varit gift med honom minst
fem år eller har vårdnaden om och stadigvarande bor tillsammans med
barn under 16 år, som vid mannens död stadigvarande vistades i makarnas
hem eller hos änkan. Då änkan upphör att ha barn under 16 år i hemmet,
skall vid bedömandet av hennes rätt till pension i fortsättningen anses
som om mannen avlidit, då barnet upphörde att påverka rätten till
pension, och äktenskapet varat t. o. m. denna tidpunkt.

Med änka likställes i fråga om rätt till änkepension ogift eller frånskild
kvinna eller änka, som stadigvarande sammanbor med ogift eller frånskild
man eller änkling vid dennes död och som varit gift med eller har eller har
haft barn med honom. Däremot äger kvinna inte rätt till änkepension
efter sin make, om hon levde åtskild från honom vid hans död och efter
det sammanlevnaden upphörde stadigvarande sammanbott med en annan
man, med vilken hon varit gift eller har eller har haft barn.

Om änkan ingår nytt äktenskap, dras änkepensionen in. Skulle det nya
äktenskapet upplösas inom fem år, börjar änkepensionen ånyo att utgå
(8: 3 AFL).

Änkepension utgår med samma belopp som oreducerad ålderspension
till ensamstående pensionär, dvs. med 90 procent av basbeloppet. Till
pensionen kan komma pensionstillskott och kommunalt bostadstillägg.
Full änkepension utgår till änka som vid mannens död eller den därmed

1 Riksdagen 1972. 11 sami. Nr 2

SfU 1972:2

jämställda tidpunkten fyllt 50 år eller som har barn under 16 år i
hemmet. För annan änka minskar pensionen med 1/15 för varje år,
varmed änkans ålder vid mannens död eller den tidpunkt då hon upphör
att ha barn under 16 år i hemmet understiger 50 år (8:4 AFL).

För kvinnor som blivit änkor efter den 30 juni 1960 utgår
änkepensionen utan inkomstprövning. Pension till kvinnor som blivit
änkor dessförinnan är däremot inkomstprövad. Om mannen avlidit under
tiden den 1 juli 1958—den 30 juni 1960 är emellertid viss del av
pensionen, det s. k. garantibeloppet, fri från inkomstprövning. Garantibeloppet
utgör, om dödsfallet inträffat under tiden den 1 juli 1958—den 30
juni 1959, en tredjedel och, om dödsfallet inträffat under tiden den 1 juli
1959—den 30 juni 1960, två tredjedelar av det belopp som skulle ha
utgått utan inkomstprövning. Inkomstprövningen innebär enligt 16 §
lagen angående införande av lagen om allmän försäkring att pensionen
skall minskas med en tredjedel av änkans inkomst till den del den
överstiger 2 000 kr. för år. Med inkomst avses inkomster av alla slag,
såsom tjänstepension, arbetsinkomst, ränteinkomst och avkastning av
fastighet. Vid beräkning av inkomsten skall årsinkomsten ökas med 10
procent av det belopp varmed änkans förmögenhet överstiger 50 000
kr. Änkepension som efter minskningen understiger 1/15 av full
pension skall ej utgå. Det är att märka att minskningen av pensionsförmån
skall göras i första hand på kommunalt bostadstillägg och i andra
hand på änkepension.

Historik

Änkepension infördes i folkpensioneringen med giltighet från och med
år 1948. Enligt de regler som gällde fram till den 1 juli 1960 var all
änkepension inkomstprövad och pension utgick normalt endast för det
fall att änkan uppnått 55 års ålder senast det kalenderår under vilket
mannen avlidit och att hon varit gift med honom minst fem år.

Änkepensioneringen reformerades vid 1960 års riksdag. Reformen,
som i allt väsentligt byggde på principbeslut av 1958 års A-riksdag,
innebar att inkomstprövningen avskaffades beträffande dem som blivit
änkor efter utgången av juni 1960 och att nuvarande regler om
förutsättningarna för erhållande av pension infördes. Pension till kvinnor
som blivit änkor före den 1 juli 1960 skulle alltjämt vara inkomstprövad,
låt vara att de kvinnor som blivit änkor de närmaste två åren före den 1
juli 1960 skulle ha rätt till viss del av pensionen utan inkomstprövning —
de s. k. garantibeloppen (prop. 1960:75, 2LU 1960:20). Vid riksdagsbehandlingen
väcktes motioner med yrkande att inkomstprövningen måtte
behållas för alla änkepensioner. Det framhölls bl. a. att änkepension till
änkor i goda ekonomiska omständigheter kunde framstå som en
orättvisa, om man jämförde med andra grupper, vilkas pensionsförmåner
fortfarande skulle inkomstprövas. Riksdagen avvisade motionsyrkandena
med följande motivering (2LU 1960:20):

SfU 1972:2

Det torde vara ostridigt, att med inkomstprövningen följer vissa icke
önskvärda verkningar. Sålunda motverkar den ofta de pensionsberättigades
vilja att skaffa sig förvärvsarbete. Riksdagen uttalade sig 1958
också för att inkomstprövningen borde avskaffas inom de två mest
betydelsefulla områden, där den ännu finns kvar, nämligen inom
änkepensioneringen och invalidpensioneringen. I enlighet härmed har
förslaget framlagts, att änkepensioner till kvinnor, som blir änkor efter
den 30 juni 1960, skall utgå utan inkomstprövning. Förslaget är således
ett steg i riktning mot att helt slopa inkomstprövningen inom folkpensioneringen.
De härför erforderliga reformerna bör genomföras så snart
finansiella och andra förutsättningar föreligger. Detta kan icke ske i ett
sammanhang utan måste genomföras successivt. Därvid kan det inte
undvikas, att grupper, för vilka inkomstprövningen tills vidare bibehålies,
känner sig missgynnade. Detta till trots är ett successivt genomförande
att föredraga framför en oviss väntan på den tidpunkt då inkomstprövningen
kan avskaffas för samtliga.

I andra motioner yrkades att inkomstprövningen för övergångsänkorna
skulle inskränkas i sådan mån att full änkepension skulle utgå till alla
övergångsänkor från och med det år hon fyllt 60 år. Riksdagen avvisade
även detta yrkande. Motionsförslaget skulle innebära gynnsammare regler
för övergångsänkorna än för dem som blivit änkor efter den 30 juni
1960. De sistnämnda kunde i många fall inte räkna med full änkepension
från och med 60 års ålder, vilket berodde på att för full änkepension
fordrades att mannen avlidit eller att det yngsta barnet uppnått 16 års
ålder tidigast då kvinnan fyllt 50 år.

Sistnämnda motionsyrkande aktualiserades ånyo vid 1961 års riksdag
och avvisades med samma motivering (2LU 1961:3).

Vid 1962 års riksdag genomfördes viss uppmjukning av inkomstprövningsreglerna,
vilken innebar dels en minskning av avdragsfaktorn, dels en
viss justering av förmögenhetens inverkan (2LU 1962:27). Ytterligare
uppmjukningar av inkomstprövningsreglerna verkställdes vid 1963 års
riksdag (höjning av det avdragsfria inkomstbeloppet, 2LU 1963:3), vid
1965 års riksdag (höjning av det avdragsfria förmögenhetsbeloppet, 2LU
1965:41), vid 1969 års riksdag (höjning av det avdragsfria inkomstbeloppet,
2LU 1969:41) och vid 1970 års riksdag (höjning av det
avdragsfria förmögenhetsbeloppet, 2LU 1970:34).

Sedan 1964 års riksdag beslutat hemställa att motioner med yrkande
om avskaffande av inkomstprövningen skulle överlämnas till pensionsförsäkringskommittén
avvisades — med hänvisning till denna kommittés
arbetsuppgifter — vid 1965, 1968, 1969 och 1970 års riksdagar samma
eller liknande motionsyrkanden.

Pensionsförsäkringskommittén avlämnade i mars 1971 sitt slutbetänkande
Familjepensionsfrågor m. m. (SOU 1971:19). I fråga om
inkomstprövningen av pension till övergångsänkorna framhöll kommittén
att ett avskaffande av inkomstprövningen inte skulle medföra att de

SfU 1972:2

sämst ställda änkorna, dvs. de som inte hade några inkomster eller små
sådana vid sidan av pensionen, skulle erhålla någon förbättring av sina
förmåner. Dessa änkor erhöll ju även med de gällande reglerna oreducerad
pension. Däremot skulle ett avskaffande av inkomstprövningen
medföra att de änkor, som hade sidoinkomster av sådan storlek att de
reducerade pensionen, erhöll förbättrade förmåner. Sociala skäl för ett
avskaffande av inkomstprövningen kunde därför knappast åberopas.

Sett som en rättvisefråga mellan olika kategorier änkor var — menade
kommittén — nuvarande regler helt naturligt att betrakta som mindre
tillfredsställande. Kommittén erinrade emellertid om att änkepensionen
inte reducerades bara på grund av inkomstprövningsreglerna utan även till
följd av femtondelsregeln. Ett icke ringa antal missnöjesfall hade
säkerligen sin förklaring i att pensionen reducerats på grund av änkans
ålder vid änkeblivandet och inte på grund av att pensionen var
inkomstprövad.

Kommittén såg också en viss förklaring till rådande missnöje i det
förhållandet att många änkor inom övergångskategorin hade den uppfattningen
att, sedan man en gång konstaterat att deras inkomst var för stor,
de för all framtid var betagna möjligheten att erhålla förmånen. Så var
naturligtvis inte fallet. Så snart inkomsten sjunkit eller pensionsförmånerna
höjts borde förnyad ansökan göras. Kommittén upplyste om att
försäkringskassorna på föranstaltan av riksförsäkringsverket företagit en
utredning som syftade till att få fram bl. a. sådana änkor som var
berättigade till pension men inte ansökt om sådan och att på så sätt cirka
1 300 berättigade kvinnor spårats upp.

Kommittén redovisade att ett slopande av inkomstprövningsreglerna
skulle medföra kostnadsökningar för statsverket för budgetåret 1971/72
med cirka 105 miljoner kr. och framhöll i samband därmed bl. a. följande.

När kostnadskrävande förbättringar skall övervägas måste man självfallet
ha andra pensionärskategorier med i bilden. Som så mycket annat
är frågan om att slopa inkomstprövningen för övergångsänkorna en
resurs- och avvägningsfråga. Skall en prioritering ske exempelvis av
åldringar och handikappade som alla vanligtvis har mindre att leva av än
de övergångsänkor som får sin pension reducerad på grund av sina
sidoinkomster eller förmögenhet?

Kommittén måste ställa frågan om att slopa inkomstprövningen i
övergångsfallen i relation till det mera omfattande uppdrag på familjepensioneringens
område, nämligen att utreda frågan om likställighet
mellan man och kvinna inom den allmänna pensioneringen, som
kommittén redovisar i detta betänkande. De överväganden och förslag
beträffande könslikställighetsfrågan som kommittén redogjort för i de
tidigare avsnitten har inte lett fram till att änkepensioneringen i dess
nuvarande form.bör utbyggas. Ej heller dessa mera principiella överväganden
talar för att inkomstprövningen beträffande änkepensionerna i
övergångsfallen bör avskaffas. Slutligen bör erinras om att de modifierade
regler för inkomstprövningen som pensionsförsäkringskommittén i ett
tidigare betänkande föreslagit och som trätt i kraft den 1 juli 1969
inneburit förbättringar av änkepensionerna i övergångsfallen.

SfU 1972:2

Kommittén har i det föregående redovisat olika skäl för och emot ett
avskaffande av inkomstprövningen för övergångsänkorna. Skilda ledamöter
inom kommittén har lagt i viss mån olika vikt vid de nämnda
skälen vid det slutliga ståndpunktstagandet i frågan. Starka skäl talar för
att denna fråga nu borde lösas. Med hänsyn främst till de resurser som i
dagens läge står till buds för ytterligare reformer och den prioritering som
därvid måste företagas i förhållande till andra angelägna behov är
kommittén emellertid nu icke beredd att föreslå att inkomstprövningen
för övergångsänkorna avskaffas.

Kommitténs förslag som var enhälligt är numera efter remissbehandling
föremål för Kungl. Maj:ts prövning.

Även vid 1971 års riksdag väcktes motioner med yrkande att
inkomstprövning av änkepension skulle slopas.

Samtliga motioner avvisades av riksdagen (SkU 1971:25) med i
huvudsak den motivering som framförts av pensionsförsäkringskommittén.

Statistiska uppgifter

Ur material som ställts till förfogande av pensionsförsäkringskommittén
har vissa statistiska uppgifter, hänförliga främst till januari 1969,
hämtats.

Antalet övergångsänkor under 67 år fördelade på åldersklasser samt i
grupper med änkepension, med förtidspension och utan folkpension
redovisas i följande tabell.

Födelseår Antal änkor Antal änkor Antal änkor Antal änkor

	totalt där man-	med änke-	med förtids-	utan folk-
	nen avlidit före 1.7.1960	pension (över-gångsfall)	pension	pension
1904	4 600	2 550	550	1 500
05	3 900	2 300	500	1 100
06	3 850	2 050	500	1 300
07	3 450	1 750	350	1 350
08	2 850	1 600	300	950
09	2 700	1 500	300	1 000
10	2 150	1 200	100	850
11	2 350	1 050	200	1 100
12	1 750	950	300	500
13	1 750	800	50	900
14	1 350	700	100	550
15	1 500	600	50	850
16	1 200	500	—	700
17	1 000	450	100	450
18	1 000	400	50	550
19	650	300	100	250
20	600	300	50	250
21	900	250	—	650
22	550	250	100	200
1923-27	1 700	700	50	950
1928-41	800	450	50	300
Summa	40 600	20 650	3 800	16 250

SfU 1972:2

Av tabellen framgår att det finns drygt 40 000 övergångsänkor, varav
något mer än hälften lyfter änkepension. Ett mindre antal har förtidspension
och 16 250 är utan folkpension. Av dessa torde några sakna pension
på grund av de allmänna åldersvillkoren eller villkoren beträffande
äktenskapets längd. Den stora delen saknar emellertid pension på grund
av inkomstprövningsreglerna. Av de utgående änkepensionerna är något
mer än 1/3 reducerade på grund av femtondelsreglerna. Materialet
redovisar inte hur många änkepensioner som är reducerade på grund av
änkans sidoinkomster. Vid tidigare riksdagsbehandling av frågan har
uppgivits att uppskattningsvis något mindre än hälften av pensionerna är
nedsatta på denna grund.

Som en jämförelse kan nämnas att det i januari 1969 utgick
änkepension i 72 000 huvudfall, alltså fall där mannen avlidit efter den
30 juni 1960. Drygt 10 000 av dessa pensioner var reducerade på grund
av femtondelsreglerna.

För att belysa effekten av nuvarande inkomstprövningsregler lämnas
följande uppställning. Det förutsätts därvid att full pension utgör (90 %
av 6 900 kr.) 6 210, att pensionstillskotten uppgår till (6 % av 6 900 kr.)
414 kr. samt att det kommunala bostadstillägget utgör 2 000 kr.

Årsinkomst vid	Änkepension inkl.	Samman
sidan av pension	pensionstillskott och kbt efter avdrag för inkomst	inkomst
2 000	8 624	10 624
4 000	7 624	11 624
6 000	6 624	12 624
9 000	5 624	14 624
12 000	4 624	16 624
15 000	3 624	18 624
18 000	2 624	20 624
21 000	1 624	22 624
24 000	624	24 624
25 870	0	25 870

Av tabellen framgår att inkomst under 2 000 kr. inte inverkar på
pensionsförmånerna, att inkomst upp till 6 000 kr. reducerar endast det
kommunala bostadstillägget, att först inkomster däröver börjar reducera
pensionen samt att änkepensionen i sin helhet är konsumerad av
sidoinkomster först när dessa uppgår till 25 870 kr.

Utskottet

Änkepension inom folkpensioneringen utgår utan inkomstprövning till
kvinnor, vilkas män avlidit efter den 30 juni 1960. För änkor vilkas män
avlidit före den 1 juli 1960, s. k. övergångsänkor, är pensionen däremot
inkomstprövad. Om dödsfallet inträffat under tiden den 1 juli 1958 —
den 30 juni 1960 är viss del av pensionen, det s. k. garantibeloppet fri
från inkomstprövning.

De förevarande motionerna syftar till att all inkomstprövning av
änkepension inom folkpensioneringen slopas.

SfU 1972:2

Den i motionerna aktualiserade frågan har upprepade gånger prövats
av riksdagen, senast förra året, då socialförsäkringsutskottet i sitt av
riksdagen godkända betänkande 1971:25 avstyrkte bifall till motioner i
ämnet. Utskottet stödde sig därvid i huvudsak på de utförliga — främst
statsfinansiella och sociala — skäl mot ett avskaffande av inkomstprövningen
som anförts av pensionsförsäkringskommittén i dess slutbetänkande
Familjepensionsfrågor (SOU 1971:19) och hänvisade till att inkomstprövningsreglerna
vid upprepade tillfällen mjukats upp med resultat att
allt fler övergångsänkor kunnat få pension eller större pension. Även om
det under en följd av år skulle komma att finnas änkor som på grund av
inkomstprövningsreglerna inte skulle ha samma generösa möjligheter till
änkepension som andra änkor ansåg utskottet sig inte kunna tillstyrka en
så kostnadskrävande reform som ett slopande av inkomstprövningen
skulle innebära. Rättviseaspekterna fick enligt utskottet vägas in i det
större sammanhanget om likställighet mellan kvinnor och män i
pensionssystemet, en fråga som f. ö. aktualiserats av pensionsförsäkringskommittén
i dess tidigare nämnda betänkande.

Utskottet, som vidhåller den ståndpunkt utskottet intog förra året, vill
med anledning av de i motionerna framförda rättviseaspekterna erinra om
att det i svensk rätt finns åtskilliga exempel på fall, då till följd av
övergångsbestämmelser eller eljest vissa kategorier människor inte
kommit i åtnjutande av förmåner som ny lagstiftning erbjudit. Ett
avskaffande av inkomstprövningen för övergångsänkor skulle visserligen
undanröja den orättvisa som nu otvivelaktigt råder mellan olika kategorier
änkor men skulle samtidigt ytterligare markera den olikhet som enligt
gällande regler föreligger mellan änkor med rätt till änkepension och
andra utan möjlighet att erhålla motsvarande inkomstförstärkning. Utskottet
avstyrker därför bifall till motionerna.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
att riksdagen avslår

1) motionen 1972:1 15,

2) motionen 1972:968.

Stockholm den 15 februari 1972
På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Carlsson i Vikmanshyttan (c),
Lundberg (s), Jonsson i Mora (fp), fröken Sandell* (s), herrar Ringaby
(m), Andersson i Nybro* (c), Persson i Stockholm (s), fru Håvik (s),
fröken Pehrsson (c), herrar Marcusson (s), Olsson i Stockholm (vpk),
fröken Bergström (fp), herrar Lindström (s) och Andersson i Ljung* (m).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

SfU 1972:2

Särskilt yttrande

av herr Jonsson i Mora (fp), Ringaby (m), fröken Bergström (fp) och herr
Andersson i Ljung (m) vilka anfört:

”Enligt vår mening bör alla änkor, oavsett när mannen avlidit, rimligen
kunna göra anspråk på lika behandling när det gäller rätten till änkepension.
Nu gällande bestämmelser skiljer mellan olika kategorier änkor och
måste enligt vår mening anses klart otillfredsställande.

Vi vill understryka att 1960 års riksdag, som hade att ta ställning till
den i motionerna aktualiserade frågan, klart uttalade att all inkomstprövning
av änkepensioner inom folkpensioneringen borde avskaffas så snart
finansiella och andra förutsättningar förelåg. Vad riksdagen då uttalade
äger enligt vår mening alltjämt i hög grad giltighet.

Av statsfinansiella skäl anser vi oss nödsakade godta att bestämmelserna
om inkomstprövning av övergångsänkors rätt till pension tills vidare kvarstår
i lagstiftningen. Vi förutsätter emellertid att Kungl. Maj:t ägnar frågan
fortsatt uppmärksamhet och — så snart förutsättningar finns - framlägger
förslag som tillgodeser syftet med motionerna.”

Göteborgs Offsettrycken AB 72 1112 S