Konstitutionsutskottets betänkande nr 56 år 1972 KU 1972:56
Nr 56
Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner om utlämnande
av handlingar rörande rikets förhållande till främmande makt.
Motionerna
I detta betänkande behandlas motionerna
1972:287 av herr Ahlmark m. fl. (fp, c, m) och
1972:291 av herr Helén m. fl. (fp) såvitt avser hemställan under punkt
A 3.
Hemställan avser
i motionen 1972:287: ”att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär frisläppande
av allt hemligstämplat material från andra världskriget”;
i motionen 1972:291 punkt A 3: ”att riksdagen hos Kungl. Maj:t
begär att förslag framläggs till förkortning av tiden för sekretessbeläggning
av utrikespolitiskt material”.
1 motionen 1972:287 framhålls att det i ett öppet samhälle även i
utrikesfrågor är sekretessen som kräver motivering och inte den beredvilliga
redovisningen. Under hänvisning till att i praktiken stora delar av det
hemligstämplade materialet från andra världskriget frisläppts för forskare
efter särskild prövning och efter tidsödande genomgångar, är det nu enligt
motionärerna dags för ett generellt frisläppande av material från andra
världskriget. Ett frisläppande skulle, hävdas det i motionen, inte ha
några negativa rättsverkningar men vara av stor betydelse för den moderna
historieforskningen. Man framhåller också dels det allmänna intresset
att få del av mer av sanningen om Sveriges förbindelser med utlandet
under kriget, dels den överdimensionerade sekretessbeläggning som ägde
rum på den tiden.
Även i motionen 1972:291 framhålls i den del som behandlar sekretessfrågan
vikten av att ingen onödig sekretessbeläggning sker. Motionärerna
föreslår, att den nu gällande 5O-årsregeln justeras ned till 25 år eller
ännu kortare tid med de fördelar detta kunde innebära främst för forskningen
men även för medborgarna, pressen och oppositionspartierna.
Tillämpliga bestämmelser, frågans tidigare behandling m. m.
Enligt 1 § första stycket lagen den 28 maj 1937 (1937:249) om
inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen)
må i statsrådet förda protokoll i ärenden vilka angår rikets
förhållanden till främmande makt icke utan Konungens tillstånd utlämnas
tidigare än femtio år efter protokollets datum.
1 Riksdagen 1972. 4 sami. Nr 56
KU 1972:56
2
I 3 § första stycket sekretesslagen stadgas, att handlingar i ärenden,
vilka angår rikets förhållanden till främmande makt, allenast i de fall och i
den ordning Konungen bestämmer må utlämnas tidigare än femtio år
efter handlingens datum.
Offentlighetskommitte'n föreslog i sitt år 1966 framlagda betänkande
Offentlighet och sekretess (SOU 1966:60) en sekretesstid av normalt 30
år i fråga om utrikespolitiska förhållanden med förlängning efter medgivande
av Kungl. Maj:t. Enligt förslaget skulle den yttersta gränsen för
sekretessen för ifrågavarande handlingar sättas till 40 år. Som skäl för sin
ståndpunkt anförde kommittén bl. a. (s. 205):
Behovet av en inträngande debatt om våra relationer till andra folk
talar för att sekretessen hävs så snart som möjligt. Här som på många
andra områden måste man emellertid beakta, att en vidsträckt offentlighet
kan påverka innehållet i och utformningen av aktuella handlingar, så
att de som skall fatta beslut inte får tillgång till ett fullständigt och
korrekt underlag för sina bedömanden. Den som skriver en rapport om
tillstånd och stämningar i ett annat land bör inte handla i en känsla av
tvång att undvika omdömen, som personer i detta land kan uppfatta som
kränkande. En synpunkt av betydelse då det gäller rikets förhållande till
andra stater är därför, att en handling bör publiceras först när det kan
förmodas att den som har upprättat handlingen och där berörda personer
inte längre intar en så central position som när handlingen tillkom.
Kommitténs betänkande ledde inte till ny sekretesslagstiftning. I stället
tillsattes år 1970 offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
(OSK) med uppdrag att företaga ytterligare utredning att läggas till grund
för sådan lagstiftning. OSK:s betänkande rörande sekretesslagstiftningen
kan preliminärt beräknas framläggas vid årsskiftet 1974/75.
1 anledning av en motion till 1969 års riksdag (1969:1:415) med hemställan
om ett uttalande från riksdagen att lagstiftningen om allmänna
handlingars offentlighet borde reformeras så att offentlighetsprincipen
blev mera följdriktigt genomförd än i nuvarande lagstiftning uttalade
konstitutionsutskottet (KU 1969:8) bl. a.:
Utskottet delar den i motionen framförda uppfattningen att offentlighetsprincipen
är av utomordentlig betydelse för kontroll av myndigheternas
verksamhet och för bevarandet av medborgarnas rättssäkerhet. Principens
fortsatta tillämpning i svenskt samhällsliv bör sålunda även enligt
utskottets mening med all kraft hävdas. Arbetet på en revision av gällande
lagstiftning har också, som framgår av vad ovan redovisats, bedrivits
med detta mål för ögonen. Det har dock visat sig förenat med betydande
svårigheter att så utforma lagstiftningen att både offentlighetsintresset
och föreliggande behov av sekretess till skydd för viktiga allmänna och
enskilda intressen kan tillgodoses. Utskottet saknar möjlighet att bedöma
vilka avvägningar som här är mest ändamålsenliga. Den bedömningen får
ankomma på den nya utredning i ämnet som, enligt vad utskottet inhämtat,
skall tillkallas inom den närmaste tiden. Utskottet förutsätter att
direktiven till denna kommitté och kommitténs arbete kommer att präglas
av samma målsättning som tidigare utredningsarbete. Med hänsyn
härtill föreligger enligt utskottets mening inte anledning för riksdagen att
nu göra något sådant uttalande som föreslås i motionen.
KU 1972:56
3
På grund av det anförda hemställde utskottet om avslag på motionen.
Riksdagen följde utskottet.
I sammanhanget bör även återges utskottets uttalande i anledning av
motioner till 1968 års riksdag med begäran om offentliggörande av
handlingarna rörande utlämningen av de baltiska flyktingarna är 1946
(KU 1968:37):
Enligt sekretesslagen, som stiftats av riksdagen och regeringen
gemensamt, tillkommer det regeringen att pröva och avgöra frågan, om
de handlingar som åsyftas i förevarande motioner bör offentliggöras eller
inte. På grund härav kan utskottet inte i anledning av motionerna tillstyrka
någon åtgärd från riksdagens sida.
På grund av det anförda hemställde utskottet om avslag på motionen.
Riksdagen följde utskottet.
Upplysningar inhämtade i anledning av förevarande motioner
Chefen för UD:s arkiv, kanslirådet Wilhelm Carlgren, har muntligen
inför utskottet lämnat upplysningar om dels Kungl. Maj :ts praxis i vad
gäller utlämnande av handlingar rörande rikets förhållande till främmande
makt, dels lagstiftning och praxis på området i de övriga nordiska
länderna och England. Härvid framgick bl. a. följande.
Kungl. Maj.ts praxis
Handlingar tillkomna före andra världskrigets utbrott, dvs. före
1.9. 1939, utlämnas i princip alltid till forskare.
Handlingar tillkomna under tiden 1.9. 1939 — 9.5. 1945 utlämnas
som regel till kvalificerade forskare, som ansöker därom. För ifrågavarande
tid har sålunda under de senaste fem åren 36 ansökningar inkommit
till utrikesdepartementet. Av dessa har 33 beviljats. Tillstånden är dock
mestadels förenade med förbehåll, vilket i Kungl. Maj:ts beslut uttryckes
genom att ansökan bifalles men det förklaras vara utrikesministern obetaget
att hemlighålla de handlingar i ärendet som han anser bör förbli
sekretessbelagda. För tiden efter krigsslutet 9.5. 1945 har inga forskningstillstånd
meddelats.
Praxis i övriga Norden och i England
Danmark
I princip har man en 5O-årsgräns, men utrikesministeriet kan medge
undantag från denna regel. För kvalificerade danska forskare har tillstånd
att få del av handlingar av utrikespolitisk betydelse medgetts för handlingar,
tillkomna fram till krigsslutet i maj 1945. För tiden efter maj
1945 har inga tillstånd lämnats.
Kartong: S. 6, rad 6 Står: 297 Rättat till: 291
KU 1972:56
4
Finland
Här råder i princip en 25-årsgräns med möjlighet till förlängning till 40
år, t. ex. när det gäller ur utrikespolitisk synpunkt känsligt material,
korrespondens med beskickningar o. d. Efterkrigstiden räknas för Finlands
vidkommande börja 19.9. 1944, och efter denna tid har inget
material frisläppts. Utrikespolitiskt material från krigsåren har frisläppts
endast till mycket kvalificerade forskare.
Norge
Här finns ingen i lag bestämd gräns för hemlighållandet av handlingar.
Det förekommer frisläppande av handlingar som inte är äldre än 20 år.
Beträffande material från krigstiden intas en allmänt positiv hållning.
Prövningen sker från fall till fall. Tillstånd meddelas endast kvalificerade
forskare.
England
Handlingar, tillhöriga det engelska riksarkivet, är sekretessbelagda i 30
år. Lordkanslern har emellertid en oerhört elastiskt formulerad fullmakt
i vad gäller både att hemlighålla handlingar längre tid än 30 år och att
frisläppa innan 30 år gått till ända. Såväl myndigheter som enskilda kan
begära både längre och kortare sekretesstid. Vid sin sida har lordkanslern
ett advisory council. Vanligtvis ges tillstånd för handlingar som är 30 år
eller äldre.
Man synes följa tre huvudprinciper när man hemlighåller handlingar
utöver 30 år.
1. Exceptionellt känsliga handlingar där en öppen diskussion skulle
kunna försämra relationerna till vederbörande länder. Sålunda har
mellanhavanden från krigsåren med de Gaulle och Franco ej släppts fria.
Vissa engelsk-svenska mellanhavanden är fortfarande spärrade.
2. Information som erhållits under förtroende, om man därigenom
skulle bryta mot ”god tro”.
3. Skada för levande personer eller deras avkomlingar. Så t. ex. har
tillstånd vägrats beträffande disciplinära förhållanden inom krigsmakten.
Även handlingar, tillkomna efter 30-årsgränsen, kan frisläppas om ur
allmän synpunkt positiva skäl talar härför, t. ex. departementsutredningar.
Så släpptes t. ex. utredningen om det nya myntdecimalsystemet
omedelbart.
Utskottet
Motionerna behandlar frågan om hemligstämpling av material som berör
rikets förhållande till främmande makt. Motionen 1972:287 syftar till
ett frisläppande av handlingar, tillkomna under andra världskriget, medan
i motionen 1972:291 hemställts att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär
KU 1972:56
5
förkortning av tiden för sekretessbeläggning av utrikespolitiskt material.
De upplysningar utskottet inhämtat i anledning av motionerna —
främst muntliga upplysningar inför utskottet av chefen för utrikesdepartementets
arkiv - har bl. a. gett vid handen, att Kungl. Maj:t i stor
utsträckning utlämnar handlingar rörande rikets förhållande till främmande
makt, oaktat femtio år inte förflutit från handlingarnas tillkomst. Så
t. ex. bifalles i princip alltid framställningar från forskare om utfående av
handlingar upprättade före 1. 9. 1939. Som regel utlämnas även handlingar
från andra världskriget till kvalificerade forskare som ansöker därom.
Av 36 till utrikesdepartementet under de senaste fem åren inkomna
ansökningar har således 33 beviljats. Tillstånden har dock oftast varit
förenade med förbehåll av innebörd att utrikesministern har rätt att
innehålla de handlingar han bedömer böra tills vidare förbli sekretessbelagda.
Till gruppen kvalificerade forskare hänförs doktorander, såväl
svenska som övriga nordiska. Tillmötesgående har också visats mot andra
utländska forskare med jämförbara kvalifikationer. För tiden efter
krigsslutet 9. 5. 1945 har inga forskningstillstånd lämnats.
Som utskottet i andra sammanhang understrukit är offentlighetsprincipen
av utomordentlig betydelse för kontroll av myndigheternas verksamhet
och bevarande av medborgarnas rättssäkerhet. Största möjliga
insyn i all myndighetsutövning bör därför vara riktmärket. Detta bör
gälla även våra relationer till andra stater och folk.
Olika omständigheter, bl. a. angelägenheten att upprätthålla goda
internationella förbindelser, har föranlett gällande bestämmelser om
sekretessbeläggning av handlingar som angår Sveriges förhållande till
främmande makt. Otvivelaktigt föreligger det här viktiga intressen som
måste vägas mot offentlighetsintresset. En väsentlig fråga i detta sammanhang
är vilken tidsgräns som kan anses påkallad. Den nu gällande huvudregeln
om en 50-årig sekretesstid går enligt utskottets mening långt
utöver den tid som i de flesta fall kan med fog fordras för att skydda
sekretesskrävande intressen.
Frågan om sekretesstiden ingår i den översyn av sekretesslagstiftningen
som nu pågår inom den år 1970 tillsatta offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén.
Då det måste anses motiverat, att en lagstiftning om
förkortning av gällande tidsgräns föregås av utredning och övervägs inom
det planerade lagstiftningsarbetets ram, anser sig utskottet inte kunna
tillstyrka bifall till hemställan i motionen 1972:291. Utskottet vill dock
understryka vikten av att lagstiftningsarbetet i denna del bedrivs skyndsamt
och - om det visar sig möjligt — föranleder ett separat förslag om
lagändring.
Utskottet har med tillfredsställelse kunnat konstatera, att Kungl. Maj:t
utbildat en mycket tillmötesgående praxis i vad gäller framställningar
från forskare att få ta del av material från andra världskriget. Med nu
gällande lagstiftning är utskottet emellertid inte berett att — såsom föreslås
i motionen 1972:287 — förorda att riksdagen uttalar sig för ett
generellt frisläppande av detta material. Utskottet förutsätter dock att nu
KU 1972:56
6
rådande generösa praxis på området fullföljes och att offentlighets- och
sekretesslagstiftningskommittén i sitt arbete överväger de synpunkter
som framförts i motionen 1972:287.
Utskottet hemställer
att riksdagen förklarar motionerna
1. 1972:291, hemställan punkten A3,
2. 1972:287
besvarade med vad utskottet anfört.
Stockholm den 6 december 1972
På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON
Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Nelander (fp), Henningsson
(s), fru Thunvall (s), herrar Ahlmark (fp), Mossberg (s), Pettersson i
Örebro (c), Werner i Malmö (m), Bergqvist (s), Fiskesjö (c), Karlsson i
Malung (s), Schött (m), Gustavsson i Ängelholm (s), Olsson i Sundsvall
(c) och Olsson i Edane (s).
Reservation
av herrar Nelander (fp) och Ahlmark (fp), vilka anfört:
Det är angeläget att snabbt få till stånd en förkortning av tiden för
hemligstämpling av utrikespolitiskt material. Genom att hänvisa till
offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén fördröjer troligen utskottet
en reform ytterligare några år. Frågan har ju redan utretts av
offentlighetskommittén (SOU 1966:60), som föreslog en förkortning av
tiden. Vi önskar ett förslag om lagändring till nästa års riksdag. Tidsgränsen
för sekretessbeläggning av material som angår rikets förhållande till
främmande makt bör ändras från 50 till 25 år, dock med rätt för Kungl.
Maj:t att, när synnerliga skäl föreligger, förlänga sekretessen till 40 år. En
sådan lagstiftning skulle i princip överensstämma med den som råder i
Finland.
Skulle detta yrkande vinna riksdagens bifall löser man också problemen
med sekretessen kring utrikespolitiska dokument från tiden för andra
världskriget. Det är t. ex. inte rimligt att, som nu, hemligstämpla praktiskt
taget allt som berör Sveriges relationer till Finland och Sovjetunionen
eller finska och sovjetiska förhållanden under krigsåren. Sveriges
nuvarande lagstiftning och praxis kan också favorisera vissa forskare och
diplomater i förhållande till andra, försvåra forskningen om Sveriges
politik under andra världskriget och ge intryck av onödigt hänsynstagande
till främmande makt också när årtionden förflutit. I princip bör allt
utrikespolitiskt material från andra världskriget frisläppas, dock med
KU 1972:56
7
undantag för sådana dokument där synnerliga skäl kan tala för fortsatt
sekretess.
Med hänsyn till det anförda anser vi att utskottet bort hemställa
att riksdagen
1. med anledning av motionen 1972:291, hemställan punkten
A3, i skrivelse till Kungl. Maj.t begär, att förslag föreläggs
nästa års riksdag om sådana ändringar i lagen om inskränkning
i rätten att utbekomma allmänna handlingar (1937:249)
att tidsgränsen för sekretessbeläggning av material som angår
rikets förhållande till främmande makt ändras från 50 till 25
år; dock med rätt för Kungl. Maj:t att, när synnerliga skäl
föreligger, förlänga sekretessen till 40 år,
2. a) — vid bifall till yrkandet under 1 — förklarar motionen
1972:287 besvarad med detta ställningstagande,
b) — om yrkandet under 1 inte vinner bifall — med anledning
av motionen 1972:287 i skrivelse till Kungl. Maj:t uttrycker
som sin mening att i princip allt utrikespolitiskt material
rörande andra världskriget bör göras offentligt med undantag
för sådana dokument där synnerliga skäl kan tala för fortsatt
sekretess.
Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1973 S Stockholm 1972