Konstitutionsutskottets betänkande nr 50 är 1972

KU 1972:50

Nr 50

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion angående den
kommunala lånerätten.

Motionen

I detta betänkande behandlas motionen 1972:793 av herrar Nilsson i
Trobro och Komstedt (båda m).

Hemställan avser: ”att riksdagen hos Kungl. Maj:t hemställer om
förslag till sådan ändring av kommunallagens § 58 som i motionen
föreslås”.

I motionen anförs bl. a. att kommunernas möjligheter att underställningsfritt
uppta kortfristiga lån är ett väsentligt inslag i den kommunala
självstyrelsen. Motionärerna erinrar om att de nu gällande bestämmelserna
som begränsar lånerätten till ett belopp motsvarande en utdebitering
av fem kronor tillkommit vid en tidpunkt då den kommunala
utdebiteringen var väsentligt lägre än nu. Motionärerna föreslår mot
bakgrunden härav att den underställningsfria lånerätten i stället regleras
med en procentsats — lämpligen 60 procent — av utdebiteringen.

Gällande rätt m. m.

De nuvarande reglerna för den kommunala lånerätten härstammar från
år 1953 och återfinns i 58-60 §§ i kommunallagen (1953:753) samt i
kungörelsen (1962:581) med vissa bestämmelser angående kommuns
upptagande av lån m, m. Den i förevarande sammanhang ifrågasatta
bestämmelsen återfinns i kommunallagens 58 §, vilken efter viss ändring
år 1969 (SFS 1969:765) lyder:

Kommun äger upptaga lån intill ett sammanlagt belopp motsvarande
för varje å kommunen belöpande skattekrona enligt den under nästföregående
år fastställda taxeringen en utdebitering av sju kronor, såvitt angår
kommun som ej tillhör landstingskommun, och en utdebitering av fem
kronor, såvitt angår annan kommun. Lån, som här avses, skall vara ställt
att återbetalas inom fem år och, därest lånetiden är mer än ett år, att
årligen avbetalas; dock må kommun vid förvärv av intecknad egendom
övertaga betalningsansvar även för sådan i egendomen intecknad gäld,
som är ställd att betalas inom längre tid eller i annan ordning.

Kommun äger ock upptaga lån, vilket enligt uttryckligt beslut skall
användas för att gälda äldre lån och återbetalas inom de betalningsterminer,
som gälla för det äldre lånet.

Med lån avses i denna paragraf även borgen.

För nutida förhållanden torde syftet med den statliga lånekontrollen
— som i olika former förekommit sedan tillkomsten av 1862 års

1 Riksdagen 1972. 4 sami. Nr 50

KU 1972:50

2

kommunalförordningar — kunna anges i huvudsak vara dels att åstadkomma
ett skydd för den kommunala förmögenheten, dels att bereda
statsmakterna möjligheter till överblick och samordning på det ekonomiska
området. Enligt uttalanden vid tidigare gjorda lagändringar skall
den underställningsfria lånerätten tillgodose både kommunernas behov av
kassaförlag och av medel för finansiering av företag av viss varaktighet.
Bland de viktigaste ändringarna vid 1953 års reform var att det tidigare
beroendet av utdebiteringens höjd togs bort och att kommunerna fick
möjlighet att använda fondmedel utan att den underställningsfria
lånerätten skulle anses vara tagen i anspråk (prop. 1953:98).

I samband med att nya budgetsystem och ändrade redovisningsmetoder
införts i kommunerna har under de senaste tio — femton åren kritik
framförts från bl. a. kommunernas sida mot de nuvarande lånerättsbestämmelserna.
Även kommunalrättskommittén har i sitt betänkande nr
VII, Kommunala bolag (SOU 1965:40, särskilt s. 90-126) föreslagit att
kravet på underställning skall tas bort och lånerättsbestämmelserna
inpassas i det moderna budget- och räkenskapssystemet. Dessa förslag har
emellertid ej föranlett ändrad lagstiftning.

Pågående utredning

Sakkunniga med uppdrag att utreda kommunernas ekonomi tillkallades
den 30 december 1971 av chefen för finansdepartementet. I
direktiven (statsrådsprotokoll den 17 december 1971) uttalar departementschefen
bl. a. att takten i den kommunala utgiftsexpansionen måste
nedbringas till en nivå som står i bättre överensstämmelse med tillväxten
i landets totala inkomster och produktionskapacitet. En allsidig utredning
om kommunernas ekonomiska situation anses motiverad och bör
avse såväl den primärkommunala som den landstingskommunala verksamheten.
En av kommitténs uppgifter anges vara att söka bedöma
efterfrågeutvecklingen på de olika områden som har ett kommunalt
huvudmannaskap och att genomföra en analys av vilka reala resurser som
skulle behöva tas i anspråk för att tillgodose de kommunala tjänsterna.
Statsbidragssystemets konsekvenser på kommunernas efterfrågan bör
belysas. I uppdraget ingår vidare en bedömning av den framtida
kommunala finansieringssituationen, varvid utvecklingen av de skilda
finansieringskällorna skall bedömas var för sig. Beträffande skattefinansieringen
uttalas att det i dag framstår som helt klart att utrymmet för
fortsatt stegring av den kommunala utdebiteringen är ytterst begränsat.
Kommittén bör mot denna bakgrund redovisa konsekvenserna för de
kommunala utgiftsprogrammen av en i framtiden i huvudsak oförändrad
genomsnittlig utdebiteringsnivå. 1 detta sammanhang framhålls, att
kommittén alternativt bör pröva frågan om en begränsning av den
kommunala beskattningsrätten, en begränsning av den kommunala
expansionen genom fysiska regleringar eller en kvantitativ reglering av
lånefinansieringen. I direktiven berörs också möjligheten att samordna
den primär- och sekundärkommunala utdebiteringen.

KU 1972:50

3

Remissyttrande

Svenska kommunförbundet har beretts tillfälle att avge yttrande över
förevarande motion. 1 sitt yttrande, vilket i sin helhet återges i bilaga till
detta betänkande, vidhåller förbundet sammanfattningsvis sin vid tidigare
tillfällen framförda uppfattning att underställningstvånget i låneärenden
bör och kan avvecklas.

Utskottet

Enligt gällande bestämmelser äger kommun underställningsfritt uppta
lån intill ett sammanlagt belopp, som motsvarar en utdebitering för varje
skattekrona av fem kronor, respektive för kommun som ej ingår i
landsting sju kronor. I motionen föreslås att den underställningsfria
lånerätten i stället skall regleras med en procentsats, lämpligen 60
procent, av utdebiteringen. I motiveringen framhålls att den underställningsfria
lånerätten härigenom skulle i viss mån anpassas till den under
senare år höjda kommunala utdebiteringen i landet.

Utskottet anser i likhet med motionärerna att kommunernas möjligheter
att underställningsfritt uppta kortfristiga lån är ett väsentligt inslag
i den kommunala självstyrelsen. Utskottet har redan i tidigare sammanhang
framhållit att det är väsentligt att den kommunala självstyrelsen inte
i onödan binds av statlig styrning och kontroll. Senast vid vårriksdagen
1972 tillstyrkte utskottet sålunda (KU 1972:11) vissa initiativ, som
tagits av Kungl. Maj:t till avveckling av överflödig statskontroll över
kommunerna. Utskottet vidhåller denna principiella uppfattning rörande
den kommunala självstyrelsen. Med hänsyn till det utredningsarbete som
för närvarande pågår i första hand i utredningen om kommunernas
ekonomi kan utskottet emellertid inte tillstyrka att riksdagen nu tar ett
särskilt initiativ i den av motionärerna aktualiserade frågan. Denna bör
enligt utskottets mening inte ses isolerad, utan bedömas i ett större
sammanhang.

Utskottet hemställer sålunda

att riksdagen avslår motionen 1972: 793.

Stockholm den 28 november 1972
På konstitutionsutskottets vägnar
HILDING JOHANSSON

Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Larsson i Luttrare),
Nelander (fp), Hernelius (m), fru Thunvall (s), herrar Boo (c), Pettersson
i Örebro (c), Andersson, Sten, i Stockholm (s), Svensson i Eskilstuna (s),
Bergqvist (s), Karlsson i Malung (s), Norrby i Åkersberga (fp), Schött
(m), Wictorsson (s) och Olsson i Edane (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

KU 1972:50

4

Bilaga

Yttrande av Svenska kommunförbundet 21.4.1972

Riksdagens konstitutionsutskott

Den kommunala lånerätten

Sedan Svenska kommunförbundet beretts tillfälle att avge yttrande
över motion 1972:793 angående den kommunala lånerätten får förbundets
styrelse anföra följande.

Alltifrån tillkomsten av 1862 års kommunalförordningar har funnits
såväl underställningsfri som underställningskrävande lånerätt. Ändringar i
reglerna har skett bl. a. 1913, 1930, 1938 och 1953.

De nuvarande reglerna härstammar från 1953 och återfinns i
58—60 §§ KL, samt i kungörelsen den 16 november 1962 (SFS 581) med
vissa bestämmelser angående kommuns upptagande av lån m. m.

Syftet med den statliga lånekontrollen kan i huvudsak sägas vara dels
att åstadkomma ett skydd för den kommunala förmögenheten, dels att
bereda statsmakterna möjligheter till överblick och samordning på det
ekonomiska området. Den underställningsfria lånerätten skulle — enligt
uttalanden vid 1937 års lagändringar — tillgodose både kommunernas
behov av kassaförlag som av medel för finansiering av företag av en viss
varaktighet.

I samband med 1953 års kommunallagsreform synes de bärande
principerna bakom lånereglema ej ha diskuterats närmare. De viktigaste
sakliga ändringarna bestod i att man borttog beroendet av utdebiteringens
höjd samt att kommunerna fick möjlighet att nyttja fondmedel
utan att den underställningsfria lånerätten därför skulle anses vara tagen i
anspråk (prop 1953 nr 98). Ej heller synes vid denna tid någon mer
allmän kritik från kommunalt håll mot begränsningen av lånerätten
såsom sådan ha förelegat. Läget förändrades emellertid under senare
delen av 50-talet, då ett annat budgetsystem och nya redovisningsmetoder
började införas i kommunerna.

Mot bakgrund av bl. a. detta nya budgetsystem och de tillämpade nya
redovisningsmetoderna ingav — på förslag av kommunala finansrådet —
de dåvarande tre kommunförbunden, Svenska stadsförbundet, Svenska
landskommunernas förbund och Svenska landstingsförbundet, den 17
april 1963 en gemensam skrivelse till Kungl. Maj .t med anhållan om
översyn av kommunallagarnas lånerättsbestämmelser. I skrivelsen framhölls
följande.

”Under senare år har gällande lagregler om kommunernas lånerätt i
skilda sammanhang ställts under debatt. Sålunda har hithörande spörsmål
upptagits till särskild behandling inom Kommunala finansrådet, som
bl. a. har att beakta de kommunala finansförhållandenas utveckling och
göra de framställningar rådet finner nödiga. Spörsmålen har även varit
föremål för överväganden inom kommunalrättskommittén vid behand -

KU 1972:50

5

lingen av frågan om kommunalförbundens lånerätt. Vad som vid dessa
diskussioner främst tilldragit sig intresse har varit frågan om ändamålsenligheten
i den form av statsuppsikt, som underställningsinstitutet
innebär. En naturlig utgångspunkt har därvid varit, att den allmänna
ekonomiska utvecklingen i kommunerna och icke minst den omfattande
investeringsverksamheten medfört, att man numera ej sällan på kommunalt
håll anser den centrala lånekontrollen mindre tidsenlig, vilket dock
icke betyder, att man skulle förneka, att den lånepraxis, som byggts upp
under gångna år och som präglats av strävanden att åstadkomma en sund
finanshushållning i kommunerna och en konsekvent och försiktig
lånepolitik, varit värdefull.

Kommunförbunden ansluter sig till de synpunkter, som anförts till
förmån för en översyn av nuvarande lagbestämmelser om kommunernas
lånerätt. Enligt förbundens mening kan man ifrågasätta, om det i dagens
läge överhuvudtaget föreligger något behov av underställningsplikt i
låneärenden och liknande ärenden av finansiell natur. Underställningstvånget
kan sägas representera ett system, som tidigare haft fog för sig
men numera och framförallt under de senaste åren kommit att framstå
som föråldrat.

Som särskilda skäl för ett upphävande av den centrala lånekontrollen
får förbunden i huvudsak åberopa följande förhållanden. Lånekon trollens
betydelse med avseende på den kommunala kompetensen torde i dagens
läge vara tämligen begränsad och främst gälla åtaganden, som innebär
stöd åt enskilt näringsliv, där emellertid en kompetensprövning kan
åstadkommas genom kommunalbesvär. Det allmännas intresse av att den
kommunala förmögenheten skyddas bör kunna anses tillgodosett genom
gällande lagbestämmelser och genom de nya regler för kommunernas
kapitalredovisning, som utarbetats av kommunförbunden och som
numera vunnit allmän tillämpning i kommunerna. Såsom ett instrument
för Kungl. Maj:t att påverka kreditmarkr.adsförhållandena torde underställningst
vånge t i vart fall i den situation, som rått under senare år,
knappast ha någon verklig uppgift att fylla, vilket bestyrkes redan därav,
att kommunerna efter vederbörlig prövning medgivits lånetillstånd till
högst avsevärda belopp utan möjlighet att genomföra en däremot
svarande upplåning. Av utgången i det s. k. Njurundamålet (NJA 1960 ref
16) synes man kunna sluta, att kommunerna i realiteten kan ordna
långtidsupplåning i andra former än de hittills med stöd av lagregler och
praxis utbildade.

Vidare har en viss tendens till minskning i nu ifrågavarande statskontroll
över kommunerna framkommit i lagändringar, vilka vidtagits under
det senaste decenniet, icke minst genom införandet av den generella
befrielsen från underställningsplikt dels beträffande lån och borgen
avseende bostadsförsörjningen, dels beträffande lån för vatten- och
avloppsanläggningar, vilka reformer medfört, att väsentliga delar av
kommunernas låne- och borgensengagemang undantagits från den individuella
tillståndsprövningen. Ett uttryck för en allmän tendens att försöka
minska statsuppsikten finner man också däri, att frågan om begränsning

KU 1972:50

6

av underställningsskyldigheten beträffande kommunala beslut ligger
under utredning inom kommunalrättskommittén, vars uppdrag dock icke
omfattar underställningsplikten i låne-, borgens- och fondärenden. Det lär
dessutom ej kunna bestridas, att i många kommuner utbildats den
ordningen, att inhämtande av nådigt medgivande endast beslutas i fall, då
kommunen — med ledning av sin kännedom om Kungl. Maj:ts praxis i
underställningsärenden — bedömer förutsättningarna för bifall vara goda;
när en sådan ordning tillämpas kan man med visst fog hävda, att
kommunerna uppfattar kravet på underställning som en formalitet.
Slutligen är det uppenbart, att ett slopande av den centrala lånekontrollen
skulle betyda en administrativ förenkling med besparingar i tid och
arbete och alltså för kommunerna medföra påtagliga praktiska fördelar.”

Skrivelsen föranledde emellertid ingen åtgärd från Kungl. Maj:ts sida.

Sedermera har Kommunalrättskommittén i sitt betänkande nr VII,
Kommunala bolag, SOU 1965:40 ingående belyst frågorna kring kommunernas
lånerätt. Kommittén redovisade ett förslag till reform, som
innebar att kravet på underställning borttogs och att lånerättsbestämmelserna
inpassades i det modema budget- och räkenskapssystemet.
Beträffande skälen för kommitténs förslag får styrelsen hänvisa till
betänkandet, främst sid. 90—126.

Kommunalrättskommitténs förslag föranledde heller ingen ändring i
lagstiftningen. I avgivna remissyttranden tillstyrkte dåvarande Svenska
stadsförbundet kommitténs förslag i här berörda delar och dåvarande
Svenska kommunförbundet ansåg inskränkningarna i lånerätten överflödiga.

Förbundsstyrelsen är av den bestämda uppfattningen, att utvecklingen
på senare tid givit ytterligare belägg för att lånetillståndsprövningen
knappast kan tillmätas någon betydelse som ekonomiskt styrmedel från
statens sida. Sålunda har kommunerna sedan lång tid tillbaka beviljats
lånetillstånd i betydligt större omfattning än vad kommunerna på grund
av kreditmarknadsläget kunnat upplåna. Kommunerna har därför f. n.
outnyttjade lånetillstånd till sammanlagt mycket betydande belopp.

Utvecklingen efter 1965 har enligt styrelsens mening på intet sätt i
övrigt ändrat grunden för den kritik som från kommunalrättskommitténs
sida riktades mot lånerättsbestämmelserna. Snarare har de faktorer som
talade för ett slopande av underställningsreglerna växt i styrka. Bl. a. är
eller blir de genom sammanläggningar bildade större kommunerna bättre
rustade att möta sina finansieringsproblem såväl administrativt som
resursmässigt. Vidare har kommunerna i allt större omfattning gått in för
en mera långsiktig planering av sin ekonomi, vilket planeringssystem
kommer att successivt utbyggas och förbättras.

Förbundsstyrelsen vidhåller därför den från förbundshåll tidigare
hävdade uppfattningen att underställningstvånget i låneärenden bör och
kan avvecklas.

SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET

Inge Hörlén

Helge Dahlberg

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1907 S Stockholm 1972