Konstitutionsutskottets betänkande nr 39 år 1972

KU 1972:39

Nr 39

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om den
enskildes rättsskydd inom förvaltningen.

Motionen

I detta betänkande behandlas motionen 1972:102 av herr Fälldin
m. fl. (c).

Hemställan avser: ”att riksdagen hemställer hos Kungl. Maj:t om en
parlamentarisk utredning om åtgärder för att stärka de enskildas
rättsskydd inom förvaltningen, med beaktande av vad som anförts i
motionen”.

I motionen redogörs inledningsvis för begreppet administrativt rättsskydd.
Det hävdas, att en växande byråkrati är ägnad att försvaga detta
rättsskydd, varvid särskilt framhålles det stora antalet anställda i offentlig
förvaltning — för närvarande omkring 600 000 personer. Man pekar
härvid på att svårigheter måste uppstå för tjänstemän, verksamma inom
strängt avgränsade områden, att förvärva eller behålla en överblick över
lagstiftningsmaterien i stort.

Beträffande förvaltningslagen (1971:290) gör motionärerna gällande
att alla oklara frågor, som är vitala särskilt för de enskildas rättsskydd i
första instans, av olika skäl lämnats utanför förvaltningslagen: frågorna
om kontradiktoriskt förfarande och det allmännas besvärsrätt, om
muntlig handläggning, om rättsligt biträde och kostnadsersättning, om
bevisning, om rättskraft och verkställighet, om särskilda rättsmedel etc.
Beträffande frågorna om en utsträckt tillämpning av kontradiktoriskt
förfarande genom partsrepresentant för det allmänna och om vidgning av
det allmännas besvärsrätt påminnes i motionen om att departementschefen
i propositionen (1971:30) med förslag till lag om allmänna
förvaltningsdomstolar m. m. uttalade, att dessa frågor bör bli föremål för
en samlad bedömning och att han avsåg att senare ta ställning till de
former i vilka en sådan bedömning borde äga rum.

Motionärerna framhåller som positivt att särskilda förvaltningsdomstolar
med ökat inslag av lekmannamedverkan inrättats vid länsstyrelserna.
Ur rättssäkerhetssynpunkt är det däremot inte något framsteg,
menar motionärerna, att den enskilde genom att regeringsrättens prejudikatbildande
funktion renodlats i huvudsak berövats sin rätt att gå till
kungs och i stället som regel får nöja sig med kammarrätten som sista
instans.

1 motionen pekas vidare på behovet av en vidgad samhällsinformation
och vikten av att myndigheterna fullgör sina skyldigheter att hjälpa de

1 Riksdagen 1972. 4 sami. Nr 39

KU 1972:39

2

enskilda till rätta i förvaltningsärendena genom information och anvisningar.

Motionärerna framhåller också vikten av en effektivisering av de
centrala myndigheternas tillsynsskyldighet av underordnade myndigheter
och behovet av en förbättrad utbildning för förvaltningstjänstemän.

Avslutningsvis understryks det i motionen att frågorna om de
enskildas behov av ett förbättrat rättsskydd inom den ständigt växande
byråkratin bör skjutas i förgrunden för den rättspolitiska debatten på ett
helt annat sätt än hittills. I det läge som inträder efter 1970—1972 års
partiella reformer finner motionärerna det mera naturligt, att riksdagen
direkt tar initiativ till en övergripande parlamentarisk utredning med
uppgift att - utifrån en kartläggning av de enskildas rättsskyddsbehov
och av brister i nuvarande ordning - utarbeta riktlinjer för det framtida
reformarbetet. I fråga om kravet att utredningen skall vara parlamentarisk
pekar motionärerna på att parlamentarisk förankring saknats i
lagstiftningsarbetet om förvaltningsförfarandet, vilket enligt motionärerna
synes vara en väsentlig del av förklaringen till att detta 30-åriga
arbete hittills avsatt så ringa resultat.

Frågans behandling vid 1970 och 1971 års riksdagar

Vid såväl 1970 som 1971 års riksdagar väcktes motioner i samma
ämne som det förevarande och med i sak väsentligen samma innehåll som
i nu ifrågavarande motion.

I de likalydande motionerna 1970:1:391 och 1970:11:438 av herr
Bengtson m. fl. (c) och herr Hedlund m. fl. (c) hemställdes ”att
riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om skyndsam översyn
och planläggning av åtgärder för att stärka det administrativa rättsskyddet
i enlighet med vad som anges i motionen”. Motionerna behandlades
av första lagutskottet (1LU 1970:54) som enhälligt avstyrkte bifall till
desamma. Utskottets hemställan bifölls i båda kamrarna. Beträffande
innehållet i utlåtandet hänvisas till detta.

1 motionen 1971:532 av herr Hedlund m. fl. (c) hemställdes ”att
riksdagen anhåller hos regeringen att ett samlat, prioriterat handlingsprogram
utarbetas för det reformarbete, som krävs för att förstärka den
enskildes rättsskydd inom förvaltningen, med beaktande av vad som
anförts i motionen”. I sitt utlåtande över motionen redogjorde konstitutionsutskottet
(KU 1971:66) under rubriken ”Beslutade reformer och
pågående utredningsarbeten” för den under vårriksdagen 1971 beslutade
förvaltningsreformen och i samband därmed antagna lagar av central
betydelse på den offentliga förvaltningens område, nämligen lagen
(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningslagen
(1971:290) och förvaltningsprocesslagen (1971:291). Utskottet lämnade
även kortfattade redogörelser för väntade propositioner rörande dels
skadeståndslag, dels rättshjälpsreform. Slutligen lämnade utskottet en

KU 1972:39

3

översiktlig redovisning av pågående utredningar i utbildningsfrågor med
anknytning till allmänna förvaltningsuppgifter. I dessa delar hänvisas till
utlåtandet.

För egen del anförde utskottet följande:

Sedan förevarande motion väcktes, har riksdagen fattat beslut om en
omfattande förvaltningsrättsreform. Denna avser såväl en väsentlig
omorganisation av förvaltningsrättskipningen som införande av allmänna
förfaranderegler för förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter.
I samband med reformförslagets framläggande aviserade departementschefen
ett fortsatt utredningsarbete beträffande vissa betydelsefulla
förfarandefrågor, som fortfarande kvarstod som oreglerade. Under
innevarande session väntas ett förslag till rättshjälpsreform komma att
underställas riksdagen. Till lagrådet har tidigare i år remitterats ett förslag
till skadeståndslag, som bl. a. avser att reglera frågan om det allmännas
skadeståndsansvar vid myndighetsutövning. Proposition i frågan kan
väntas till nästa års riksdag. Vidare pågår ett omfattande utredningsarbete
som tar sikte på skilda områden av intresse i förevarande sammanhang.
Bl. a. är utbildningsfrågorna föremål för betydande uppmärksamhet.

Omorganisation av förvaltningsrättskipningen har således nyligen
beslutats av statsmakterna. Ytterligare reformförslag i syfte att öka den
enskildes rättssäkerhet väntas komma under riksdagens prövning inom en
nära framtid. I detta läge finner utskottet det inte vara påkallat med ett
sådant initiativ från riksdagens sida, som begärs i motionen.

På grund av det anförda hemställde utskottet om avslag å motionen.

I särskilt yttrande förklarade sig herrarna Boo, Pettersson i Örebro och
Fiskesjö (alla c) helt dela den mening som uttalats i motionen att ett
samlat, prioriterat handlingsprogram bör ligga till grund för reformarbetet
på det viktiga område det här gäller men ansåg sig i avvaktan på att de
betydelsefulla och kostnadskrävande förslagen till skadeståndslag och
rättshjälpsreform lagts fram kunna avstå från att reservera sig för en
sådan framställning till regeringen som avsågs i motionen.

Riksdagen följde utskottet.

Beslutade reformer och pågående utredningsarbete m. m.

Skadeståndslagen

Den 18 maj 1972 antog riksdagen skadeståndslag (1972:207). Lagen
trädde i kraft den 1 juli 1972. Lagen innehåller bl. a. bestämmelser om
skadestånd för det allmänna vid myndighetsutövning. Enligt huvudregeln
(3 kap. 2 §) skall staten eller kommun ersätta personskada, sakskada eller
ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid
myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller
kommunen svarar. Med kommun avses enligt lagen även landstingskommun,
kommunalförbund, församling eller kyrklig samfällighet.

Skadeståndsskyldigheten är enligt motiven till lagen ej avhängig av att
fel eller försummelse konstaterats av viss tjänsteman. För skadestånds -

KU 1972:39

4

ansvar krävs visserligen att culparegelns handlingsnormer ur objektiv
synvinkel åsidosätts men skadestånd skall också kunna utgå på grund av
anonyma eller kumulerade fel. Likaså kan skadestånd utgå när skadevållaren
kan åberopa sådana subjektiva ursäkter för sitt objektiva culpösa
handlingssätt som fritar honom från personligt skadeståndsansvar. 1
propositionen (1972:5) påpekar departementschefen att det i fråga om
det allmännas skadeståndsansvar många gånger lär vara omöjligt att
konstatera subjektiv culpa hos en bestämd befattningshavaren även om
man kan konstatera att det brustit i en myndighets handläggning av ett
visst ärende. Det allmänna bör det oaktat kunna åläggas att utge
ersättning.

Förutom kravet på fel eller försummelse för skadeståndsskyldighet
gäller även vissa andra begränsningar i det allmännas ansvar; så t. ex. utgår
ej ersättning för skada som kunnat undvikas genom att den skadelidande
fört talan om rättelse eller använt särskilt rättsmedel och han utan giltig
anledning underlåtit att föra sådan talan. Ersättningstalan får heller inte
föras med anledning av beslut av Konungen i statsrådet eller riksdagen
eller av högsta domstolen, regeringsrätten eller försäkringsdomstolen, om
inte beslutet upphävts eller ändrats.

Rättshjälp

Riksdagen antog den 24 maj 1972 Kungl. Maj:ts förslag till rättshjälpslag
(prop. 1972:4, JuU 1972:12, rskr 1972:205). Lagen skall träda i kraft
den 1 juli 1973. Den nya lagstiftningen innebär i huvudsak följande.

Rättshjälp skall i princip kunna lämnas var och en i varje rättslig
angelägenhet där behov av bistånd föreligger, oberoende av om frågan
behandlas vid allmän domstol, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet
eller av skiljemän. I rättshjälpslagen, som innehåller reformens
grundläggande bestämmelser, skiljs härvidlag mellan allmän rättshjälp,
rättshjälp åt misstänkt i brottmål och rådgivning. Vissa begränsningar i
tillämpningsområdet skall gälla. I fråga om den allmänna rättshjälpen
föreslås sålunda att andra juridiska personer än dödsbon inte skall kunna
få rättshjälp. För angelägenhet som har samband med den rättssökandes
näringsverksamhet skall rättshjälp endast lämnas i undantagsfall. Begränsningar
skall också gälla för den som är bosatt utomlands samt för
självdeklarationer och andra liknande massärenden. Vidare skall personer
i de högsta inkomstlägena vara uteslutna från allmän rättshjälp men ha
möjlighet att utnyttja de allmänna advokatbyråer som enligt lagen skall
inrättas.

Vid allmän rättshjälp skall staten betala kostnaderna i den rättsliga
angelägenhet som rättshjälpen avser. De viktigaste ersättningsgilla kostnaderna
är kostnaderna för biträde, för inställelse vid domstol eller annan
myndighet och för utredning. Den rättssökande skall själv efter förmåga
bidra till kostnaderna. Kostnadsbidraget beräknas i första hand efter

KU 1972:39

5

årsinkomst och underhållsskyldighet enligt vissa schabloner i en progressiv
skala.

Beträffande organisationen gäller bl. a. att i varje län skall inrättas
allmänna advokatbyråer med staten som huvudman. I första hand är
meningen att rättshjälpsanstalterna skall omorganiseras till sådana byråer.

Ämbetsansvarskommitténs betänkande

Ämbetsansvarskommittén framlade i december 1971 sitt slutbetänkande
Ämbetsansvaret 11 (SOU 1972:1). En av målsättningarna i
betänkandet har, uttalar kommittén inledningsvis, varit att söka åstadkomma
ett för all offentlig verksamhet enhetligt system, där som motiv
för sanktionerna uppställs medborgarnas intresse av att offentliga
funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt.

Enligt förslaget kommer ämbetsansvaret att gälla envar verksam såväl
inom traditionella myndighetsformer som i annan offentlig verksamhet,
exempelvis genom privaträttsligt bildade organ. Samtidigt åsyftar förslaget
en avsevärd inskränkning av området för straffbara förseelser inom
offentlig verksamhet. Den nuvarande kriminaliseringen avses delvis
ersättas av ett utomstraffrättsligt disciplinansvar. Förslaget syftar till att
dra upp en klarare gräns än för närvarande mellan områdena för straffrespektive
disciplinpåföljd. För de offentliga tjänstemännens del innebär
förslaget inte endast att deras straffrättsliga särställning i det väsentliga
avskaffas utan även att de i arbetsrättsligt hänseende får i princip samma
ställning som arbetstagare i allmänhet. Frågan om tjänstefel föreligger blir
sålunda att bedöma som en fråga om avtalsbrott. Frågan om påföljden
härför skall enligt förslaget processuellt prövas enligt samma regler som
gäller på den privata arbetsmarknaden.

Kommitténs förslag har remissbehandlats och proposition kan väntas
föreläggas riksdagen under år 1973.

Samhällsinformation

Kungl. Maj:t har från den 1 juli 1971 inrättat en särskild nämnd för
samhällsinformation. Enligt instruktionen för densamma (SFS 1971:509)
åligger det nämnden bl. a. att fortlöpande hålla sig underrättad om
myndigheters och andra offentliga organs informationsplaner och ta de
initiativ som nämnden finner nödvändiga med hänsyn till sin samordningsuppgift.
Andra uppgifter för nämnden är att insamla och bearbeta
erfarenheter på samhällsinformationens område samt förmedla resultaten
till dem som kan antas ha nytta av dessa. Genom Kungl. Maj:ts cirkulär
(1971:507) till statsmyndigheterna om information genom dagspressannonsering
har vidare föreskrivits att statlig myndighet eller annat
statligt organ, som använder dagspressannonsering för sådan information
rörande rättigheter och skyldigheter som är avsedd att nå alla medbor -

KU 1972:39

6

gare, skall annonsera i samtliga dagstidningar. För nu nämnda verksamhetsgrenar
har under rubriken ”Viss informationsverksamhet” för budgetåret
1972/73 anvisats ett reservationsanslag å 11 000 000 kronor (rskr
1972:83).

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen (1971:56) angående förbättrad
samhällsinformation anförde finansutskottet (FiU 1971:23)
inledningsvis följande:

Utskottet delar den grundläggande syn på samhällsinformationen som
framfördes av Informationsutredningen (SOU 1969:48) och som även
departementschefen ansluter sig till. Myndigheternas informationsverksamhet
skall vara ett medel att uppnå de mål som satts upp för respektive
myndigheters verksamhet. Inte bara på så sätt, menar utskottet, att en
informationsverksamhet är nödvändig för att myndigheterna skall nå
medborgarna med sina tjänster eller anvisningar och sålunda är en
förutsättning för en effektiv myndighetsutövning utan också - och
framför allt — därför att medborgarna har rätt att kräva att bli
informerade om lagar, förordningar, möjligheter och förmåner på rimliga
villkor. Den utökade verksamheten hos stat och kommun och den
enskildes ökade rörlighet i det moderna samhället medför långt fler
tillfällen då medborgaren behöver vara informerad om av det allmänna
påbjudna bestämmelser och erbjudna förmåner. En särskilt viktig aspekt
här är som utredningen påpekar att samhällsinformationen behövs för att
möjliggöra för medborgarna att hävda sina idéer och intressen i den
demokratiska processen och därmed påverka samhällsutvecklingen. I vissa
situationer måste samhället vidare förlita sig på en frivillig medverkan
från medborgarnas sida för att klara ett tillfälligt bristläge utan alltför
svåra återverkningar. Utredningen nämner t. ex. information om försämrade
framkomstmöjligheter på en viss vägsträcka eller en minskning av
vattentillgången. En väl utvecklad rutin för samhällsinformation krävs i
sådana lägen.

Avslutningsvis underströk finansutskottet betydelsen av att man inom
den offentliga förvaltningen verkligen strävade efter att ge massmedia och
allmänheten en klargörande och serviceinriktad information. I längden
är detta, framhöll utskottet, en av förutsättningarna för en ytterligare
fördjupad demokrati i vårt alltmer komplicerade samhälle.

I sammanhanget förtjänar även nämnas, att informationsutredningen i
sitt betänkande (SOU 1969:48) Vidgad samhällsinformation föreslagit
dels att pressombudsmannafunktionen skulle förändras, dels att ett tiotal
tjänster som pressombudsmän snarast skulle inrättas. I propositionen
(1971:56) förklarade sig departementschefen visserligen finna utredningens
synpunkter på pressombudsmannafunktionen beaktansvärda. Han
ansåg dock, att det närmast fick ankomma på myndigheterna själva att ge
pressombudsmannafunktionen det innehåll som bäst svarade mot vederbörande
myndighets behov. Departementschefen fann ej heller skäl att
föreslå inrättande av flera tjänster för pressombudsmän och pekade
därvid bl. a. på att ett mycket stort antal myndigheter redan hade
tjänster som pressombudsman eller som inbegriper pressombudsmanna -

KU 1972:39

7

funktionen och att utbyggnad sker kontinuerligt. Så t. ex. fanns
pressombudsman eller motsvarande vid rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen,
arbetarskyddsstyrelsen, riksförsäkringsverket, statistiska centralbyrån,
riksskatteverket, universitetskanslersämbetet, skolöverstyrelsen,
konsumentinstitutet, statens pris- och kartellnämnd, arbetsmarknadsstyrelsen,
styrelsen för teknisk utveckling m. fl. myndigheter.

Även i nu berörda hänseende anslöt sig finansutskottet till departementschefens
uppfattning. Riksdagen följde utskottet (rskr 1971:182).

Utskottet

1 motionen begärs tillsättandet av en parlamentarisk utredning med
uppgift att utarbeta riktlinjer för ett framtida reformarbete i syfte att
skapa ett förbättrat rättsskydd för den enskilde. Motionen ansluter till
motionerna 1970:1:391 och 11:438 samt motionen 1971:532. Sistnämnda
motion, som behandlades under höstsessionen 1971, avstyrktes
av utskottet med hänvisning till bl. a. den under våren 1971 beslutade
förvaltningsreformen och till att frågor av betydelse för den enskildes
rättsskydd, t. ex. det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning
och en rättshjälpsreform, inom kort kunde väntas underställas
riksdagen.

Sedan förevarande motion väcktes, har riksdagen antagit dels skadeståndslag,
dels rättshjälpslag. Skadeståndslagen innehåller bestämmelser
om skadeståndsansvar vid myndighetsutövning, varom regler saknats i
förut gällande rätt. Rättshjälpsreformen, som skall träda i kraft den 1 juli
1973, innebär bl. a., att rättshjälp i princip skall lämnas var och en i varje
rättslig angelägenhet, där behov av bistånd föreligger. Undantagna är vissa
ärendegrupper och personer med höga inkomster. Under vårriksdagen
1973 kan förslag väntas föreläggas riksdagen rörande den framtida
utformningen av ämbetsansvaret. Slutbetänkande härom har under
innevarande år avgivits av ämbetsmannakommittén. Denna har enligt
betänkandet som en av sina målsättningar haft att söka åstadkomma ett
för all offentlig verksamhet enhetligt system, där som motiv för
sanktionerna uppställs medborgarnas intresse av att offentliga funktioner
utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. Frågor om
utbildning av förvaltningstjänstemän ingår i det omfattande utredningsarbete
som pågår inom utbildningsområdet. Grundlagberedningens betänkande
med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning, som
avgetts våren 1972, innehåller bl. a. regler, avsedda att värna om
medborgerliga fri- och rättigheter, samt bestämmelser beträffande rättskipning
och förvaltning. Grundlagberedningen har räknat med att förslag
till ny författning skall kunna föreläggas riksdagen våren 1973.

Viktiga reformer har således nyligen beslutats och ytterligare reformförslag
i syfte att öka den enskildes rättssäkerhet kan väntas föreläggas
riksdagen inom en nära framtid. Först när dessa reformer varit i kraft en
tid och erforderlig överblick kunnat ernås över deras effekt, kan det,

KU 1972:39

enligt utskottets mening, finnas anledning överväga behovet av en sådan
utredning som den av motionärerna föreslagna. Utskottet finner därför
inte nu skäl föreslå någon riksdagens åtgärd i anledning av motionen.
Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1972:102.

Stockholm den 7 november 1972

På konstitutionsutskottets vägnar
GUNNAR LARSSON

Närvarande: herrar Larsson i Luttra (c), Nelander (fp), Hernelius (m),
Boo (c), Johansson i Trollhättan (s), Mossberg (s), Andersson, Sten, i
Stockholm (s), Werner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist
(s), Fiskesjö (c), Gustavsson i Ängelholm (s), Molin (fp), Wictorsson (s)
och Olsson i Edane (s).

Särskilt yttrande

av herrar Larsson i Luttra, Boo och Fiskesjö (alla c):

Vi delar helt den mening som uttalats i motionen om behovet av en
övergripande parlamentarisk utredning med uppgift främst att utarbeta
riktlinjer för det fortsatta arbetet på att skapa ett förbättrat rättsskydd
för den enskilde. Innevarande år har emellertid två för den enskildes
rättstrygghet väsentliga refomer genomförts - skadeståndslag och rättshjälpslag.
Ytterligare reformförslag i syfte att gagna det intresse som
åsyftas med motionen kan väntas föreläggas riksdagen inom en nära
framtid. Vi finner oss därför f. n. kunna avstå från att reservera oss för en
sådan framställning som avses i motionen.

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1810 S Stockholm 1972