Konstitutionsutskottets betänkande nr 11 år 1972

KU 1972:11

Nr 11

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av proposition med
förslag till lag om ändring i kommunallagen (1953:753) m. m. jämte
motion om minskad statlig styrning av kommunerna.

I detta betänkande behandlas propositionen 1972:12 med förslag till
lag om ändring i kommunallagen (1953:753) m. m. ävensom den under
allmänna motionstiden väckta motionen 1972:51 av herr Fälldin m. fl.
(c) i den del som avses med hemställan under punkten 3 (minskad statlig
styrning av kommunerna).

Propositionen

Under åberopande av statsrådsprotokollet för civilärenden den 14
januari 1972 har Kungl. Maj:t

dels föreslagit riksdagen att antaga vid propositionen fogade, inom
civildepartementet upprättade förslag till

1) lag om ändring i kommunallagen (1953:753),

2) lag om ändring i kommunallagen (1957:50) för Stockholm,

3) lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse,

4) lag om ändring i landstingslagen (1954:319),

5) lag om ändring i lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga
avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m. m.,

dels berett riksdagen tillfälle att avge yttrande över ett vid propositionen
fogat, inom civildepartementet upprättat förslag till

6) kungörelse om ändring i brandstadgan (1962:91).

De i propositionen framlagda förslagen innebär att skyldigheten för
kommun att underställa sina beslut Kungl. Maj:t eller annan statlig
myndighet skall begränsas. Det föreslås sålunda att underställningsskyldigheten
skall slopas i fråga om reglemente för besvärsnämnd och
kommuns beslut om placering av penningmedel, som inte behövs för nära
förestående utbetalningar, samt i fråga om vissa offentligrättsliga avgifter,
nämligen torgavgifter, gatuhandelsavgifter m. m., parkeringsavgifter och
sotningsavgifter.

Enligt vad som föreslås i propositionen skall vidare torgavgifterna, som
för närvarande inte får utgå med högre belopp än som motsvarar
kommunens kostnader för upplåtelsen, liksom avgifter för gatuhandel
m. m. få bestämmas till belopp som är skäligt med hänsyn till bl. a.
nyttjarens fördel av att plats upplåtits åt honom.

Reformen föreslås träda i kraft den 1 juli 1972.

Författningsförslagen återges inte i detta betänkande. Av motiven har
nedan endast intagits departementschefens uttalanden i propositionen

1 Riksdagen 1972.4 sami. Nr 11

KU 1972:11

under rubriken Allmänna synpunkter (s. 43 f.). I övrigt hänvisas till
propositionen.

Propositionen har inte föranlett någon följdmotion.

Departementschefen

Staten utövar i stor utsträckning kontroll över den kommunala
verksamheten. Statsuppsikten tillgodoser skilda syften och sker i olika
former. Genom besvärsprövning och, i vissa fall, prövning efter underställning
av kommunala beslut utövas kontroll av att kommunen inte
överskrider sina befogenheter eller på annat sätt handlar i strid med vad
som är föreskrivet i lag eller annan författning. Inom den specialreglerade
kommunala förvaltningen omfattar besvärsprövningen och prövningen
vid underställning också frågan om det kommunala beslutet är i sak
lämpligt. Inom vissa sektorer av den kommunala förvaltningen utövar
staten härutöver en effektivitetskontroll, dvs. en tillsyn över att
uppgifterna fullgörs på ett tillfredsställande sätt, genom att lämna råd
och anvisningar, påkalla rättelse, förelägga kommunerna att förfara på
visst sätt eller besluta i kommunens ställe. Kommunernas handhavande av
åtskilliga angelägenheter kan vidare styras genom föreskrift i statsbidragsförfattning
att statsbidrag till en kommunal verksamhet får beviljas bara
om vissa villkor är uppfyllda. Statskontrollen har i stor utsträckning
utformats under en tid då den kommunala förvaltningen var väsentligt
mindre utbyggd än f. n. I takt med den starka expansionen av den
kommunala verksamheten har emellertid kommunernas förvaltningsorganisation
blivit allt större och allt bättre utrustad. Kommunerna har
därigenom fått väsentligt ökad tillgång till kvalificerad sakkunskap på
olika områden. Den nu pågående kommunindelningsreformen, vilken i
huvudsak kommer att vara genomförd den 1 januari 1974, har avgörande
betydelse för denna utveckling. Den service som Svenska kommunförbundet
och Svenska landstingsförbundet lämnar sina medlemmar har
också i avsevärd mån stärkt förutsättningarna för effektivitet och
enhetlighet i den kommunala förvaltningen.

Den antydda utvecklingen motiverar överväganden från delvis nya
utgångspunkter om statens tillsyns- och kontrolluppgifter gentemot
kommunerna. Flera initiativ till sådana överväganden har också tagits.
Länsberedningen (C 1970:28), som har till uppgift att göra en allmän
översyn av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, skall enligt
sina direktiv vid övervägandena om relationerna mellan stat och kommun
bl. a. beakta att kommunerna genom indelningsreformen kan väntas mera
allmänt bli rustade att bedriva sin verksamhet på sådant sätt att
detaljerad tillsyn och kontroll från statens sida kan minska. Bygglagutredningen
(K 1969:55) skall enligt sina direktiv bl. a. överväga en begränsning
av den statliga detaljgranskningen inom planväsendet. Indelningsreformens
fullföljande har vidare föranlett att relationerna mellan stat
och kommun ägnas större uppmärksamhet inom Kungl. Maj:ts kansli.
Tillkomsten av bättre rustade kommuner ger sålunda anledning att se

KU 1972:11

över metoderna för och omfattningen av den statliga tillsynen över
kommunerna på skilda verksamhetsområden. En särskild enhet inom
civildepartementet har till uppgift bl. a. att ta initiativ till och samordna
en översyn inom berörda departement av statsbidragsförfattningar i syfte
att utmönstra onödiga detaljföreskrifter som kan försvåra den kommunala
verksamheten. Ett sådant arbete pågår nu inom flera departement. En
promemoria med förslag till åtgärder i angivet syfte inom skolsektorn
som upprättats inom utbildningsdepartementet (Ds U 1971:3) har
remissbehandlats och bereds f. n. inom nämnda departement.

Ett annat led i arbetet på att avveckla överflödig statskontroll över
kommunerna är den översyn av bestämmelserna om underställning av
vissa kommunala beslut som kommunalrättskommittén redovisat i
betänkandet (Ds C 1970:2) Kommuns och andra kommunala menigheters
skyldighet att underställa statlig myndighet vissa beslut. Översynen
har enligt utredningens direktiv varit begränsad till underställning av
beslut enligt kommunallagarna utom vissa finansiella beslut, bl. a. beslut
att ta upp lån eller gå i borgen och av beslut om kommunala avgifter.
Utredningen som praktiskt taget genomgående behandlats positivt av
remissinstanserna visar att väsentliga förenklingar när det gäller statskontrollen
står att vinna inom detta område.

Motionen

I den under allmänna motionstiden väckta motionen 1972:51 av herr
Fälldin m. fl. (c) angående den kommunala demokratin föreslås i
hemställan under punkten 3: ”att riksdagen tillkännager för Kungl. Maj:t
som sin mening att det pågående utredningsarbetet på det kommunala
området bör i fråga om statsuppsikten över kommunerna inriktas på en
väsentlig minskning av den statliga styrningen av kommunerna”. I fråga
om motiveringen hänvisas till motionen.

1971 års riksdagsbehandling

Vid 1971 års riksdag väcktes ett motionsyrkande med i huvudsak
samma syfte som motionen 1972:51 i nu aktuell del, nämligen motionen
197 1:228, hemställan under punkten 2. Hemställan i angiven del avsåg en
begäran hos Kungl. Maj:t om att utredningen om den kommunala
demokratin skulle verkställa en allmän översyn av statsuppsikten över
kommunerna samt framlägga förslag medförande en minskning av den
statliga styrningen av kommunerna.

Motionsyrkandet behandlades av utskottet gemensamt med motioner
om den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation
m. m. (KU 1971:26). Utskottet, som i reciten utförligt redogjort bl. a.
för länsberedningens pågående arbete, anförde i aktuell del följande:

I motionen 1971:228 begärs att frågan om statsuppsikten över
kommunerna skall utredas av utredningen om den kommunala demokratin
i syfte att minska den statliga styrningen av kommunerna. Även
denna fråga ingår i länsberedningens uppdrag som ett led i dess

KU 1972:11

övervägande av fördelningen i stort av samhällsuppgifterna mellan stat
och kommun. Med hänsyn härtill och då beredningens arbete inte heller i
denna del bör föregripas, avstyrker utskottet motionsyrkandet.

I en reservation anförde fem ledamöter (3 c, 2 fp) att det för den
kommunala självstyrelsen var av stor betydelse att kommunernas
handlingsfrihet inte inskränks alltför mycket. De ansåg därför att
möjligheterna att öka handlingsfriheten genom att lätta den statliga
regleringen av den kommunala verksamheten borde prövas i samband
med en av dem samtidigt begärd undersökning av överförande och
decentralisering av statliga förvaltningsuppgifter.

I enlighet med utskottets hemställan avslog riksdagen motionsyrkandet.

Utskottet

I förevarande proposition framläggs förslag som innebär att skyldigheten
för kommun att underställa sina beslut Kungl. Maj:t eller annan
myndighet skall begränsas. Förslagen skall, enligt vad departementschefen
anför i propositionen, ses mot följande bakgrund.

Den nuvarande statliga kontrollen över den kommunala verksamheten
har i stor utsträckning utformats under en tid då denna verksamhet var
väsentligt mindre utbyggd än den är nu. Kommunernas förvaltningsorganisation
har emellertid blivit allt större och allt bättre utrustad i takt med
den starka expansionen av den kommunala verksamheten. Därigenom har
kommunerna fått väsentligt ökad tillgång till kvalificerad sakkunskap på
olika områden. Den nu pågående kommunindelningsreformen, som i
huvudsak kommer att vara genomförd den 1 januari 1974, har avgörande
betydelse för denna utveckling. Förutsättningarna för effektivitet och
enhetlighet i den kommunala förvaltningen har också i avsevärd mån
stärkts genom den service som Svenska kommunförbundet och Svenska
landstingsförbundet lämnar sina medlemmar.

Enligt departementschefen motiverar den antydda utvecklingen överväganden
från delvis nya utgångspunkter om statens tillsyns- och
kontrolluppgifter gentemot kommunerna. Målsättningen bör därvid vara
att överflödig statskontroll över kommunerna skall avvecklas.

I propositionen redogör departementschefen för de olika initiativ i
denna riktning som redan tagits vid sidan av propositionens förslag. Dit
hör t. ex. det pågående arbetet inom länsberedningen och bygglagutredningen.
Länsberedningen, som har till uppgift att göra en allmän översyn
av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, skall sålunda enligt
sina direktiv vid övervägandena om relationerna mellan stat och kommun
bl. a. beakta att kommunerna genom indelningsreformen kan väntas mera
allmänt bli rustade att bedriva sin verksamhet på sådant sätt att
detaljerad tillsyn och kontroll från statens sida kan minska. Bygglagutredningen
skall enligt sina direktiv bl. a. överväga en begränsning av den
statliga detaljgranskningen inom planväsendet. Vidare pågår inom departementen
en översyn av statsbidragsförfattningar i syfte att utmönstra

KU 1972:11

onödiga detaljföreskrifter som kan försvåra den kommunala verksamheten.

Enligt utskottets mening är det väsentligt att den kommunala
självstyrelsen inte i onödan bindes av statlig styrning och kontroll. De
olika initiativ som tagits till avveckling av överflödig statskontroll hälsar
utskottet därför med tillfredsställelse. Med hänsyn till vad departementschefen
anfört i frågan och det pågående utredningsarbetet anser sig
utskottet kunna förutsätta att strävandena i denna riktning kommer att
fullföljas utan att något särskilt riksdagsinitiativ skall behöva tagas.

Propositionens förslag att minska kommunernas underställningsskyldighet
utgör sålunda enligt utskottets mening ett steg i rätt riktning. Vad
gäller förslagens utformning har utskottet vid sin granskning inte funnit
skäl till erinran.

Propositionens förslag och vad utskottet i det föregående anfört bör
enligt utskottets mening anses besvara det i motionen 1972:51 framställda
yrkandet om ett tillkännagivande från riksdagens sida att det pågående
utredningsarbetet på det kommunala området bör i fråga om statsuppsikten
över kommunerna inriktas på en väsentlig minskning av den
statliga styrningen av kommunerna.

Utskottet hemställer

att riksdagen

1. antar de i propositionen 1972:12 för riksdagens beslut
framlagda lagförslagen (1-5),

2. i skrivelse till Kungl. Maj:t anmäler, att riksdagen inte funnit
anledning till erinran mot det för riksdagens yttrande i
propositionen 1972:12 framlagda förslaget (6) till kungörelse
om ändring i brandstadgan (1962:91),

3. förklarar motionen 1972:51 i den del som avses med
hemställan punkten 3 besvarad med vad utskottet ovan
anfört och yrkat.

Stockholm den 7 mars 1972

På konstitutionsutskottets vägnar
GUNNAR LARSSON

Närvarande: herrar Larsson i Luttra (c), Adamsson (s), Nelander (fp),
Hernelius (m), fru Thunvall (s), herrar Boo (c), Johansson i Trollhättan
(s), Mossberg (s), Werner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s),
Bergqvist (s), Fiskesjö (c), Gustavsson i Ängelholm (s), Molin (fp) och
Wictorsson (s).

KU 1972:11

Reservation

av herrar Larsson i Luttra, Boo och Fiskesjö (alla c), vilka ansett

dels att sista stycket i utskottets yttrande bort ersättas med text av
följande lydelse:

En levande kommunal demokrati förutsätter, att den kommunala
självstyrelsen omfattar frågor som är av väsentlig betydelse för medborgarna.
Om självstyrelsen skall bli meningsfull fordras dock samtidigt, att
kommunerna ges stor handlingsfrihet. Från centerpartistiskt håll har vid
olika tillfällen med skärpa framhållits, att detta är grundläggande
principer för vårt lands styrelseskick. Senast vid 1971 års riksdag yrkades
i en centermotion, att kommunaldemokratiutredningen skulle få i
uppdrag att verkställa en allmän översyn av statsuppsikten över kommunerna.
Riksdagen avvisade förslaget med motiveringen, att frågan skall
övervägas av länsberedningen. 1 direktiven ges emellertid inga närmare
riktlinjer om hur förhållandet mellan stat och kommun skall utformas.

Statens styrning och kontroll av den kommunala verksamheten tar sig
många uttryck. I vissa avseenden har under senare år reformer genomförts
i avsikt att minska statsuppsikten. Ett exempel härpå utgör den i
förevarande betänkande behandlade propositionen 1972:12, som innebär
att underställningsskyldigheten för vissa kommunala beslut upphävs.
Delreformer av detta slag hälsas med tillfredsställelse. Samtidigt kan dock
på väsentliga samhällsområden konstateras en utveckling i motsatt
riktning. Sålunda torde exempelvis ett ökat statligt inflytande ha kommit
till stånd över samhällsplaneringen. Detta förhållande kan få till följd, att
den kommunala självbestämmanderätten i stor utsträckning begränsas. I
detta sammanhang finns också anledning erinra om direktiven för den vid
årsskiftet 1971 — 1972 tillsatta utredningen om kommunernas ekonomi. I
utredningsuppdraget ingår nämligen att pröva sådana frågor som möjligheten
att begränsa den kommunala beskattningsrätten och att genom
regleringar styra den kommunala verksamhetens expansion.

Mot denna bakgrund framstår behovet att göra en samlad översyn
beträffande berörda frågor som högst angeläget. Riksdagen bör i princip
uttala sig för att överväganden kommer till stånd i syfte att minska den
statliga styrningen av kommunerna. En självklar utgångspunkt för detta
arbete bör — med hänsyn till motiven bakom kommunindelningsreformen
— vara, att kommunerna skall ges sådana resurser att behovet av
statlig tillsyn minskar eller blir överflödigt. Särskilt finns anledning
framhålla vikten av att statens styrnings- och kontrollintressen vägs mot
kommunala demokrativärden. En annan riktpunkt bör vara, att rättslig
kontroll genom exempelvis besvärsmyndigheter prövas framför en politisk
styrning genom bidragsvillkor, anvisningar och liknande åtgärder.

dels att utskottet under punkt 3 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionen 1972:51 i den del som
avses med hemställan punkten 3 tillkännager för Kungl. Maj:t

KU 1972:11

som sin mening att det pågående utredningsarbetet på det
kommunala området bör i fråga om statsuppsikten över
kommunerna inriktas på en väsentlig minskning av den
statliga styrningen av kommunerna.

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1184 S