Finansutskottets betänkande nr 38 är 1972

FiU 1972:38

Nr 38

Finansutskottets betänkande i anledning av motioner angående den
ekonomiska planeringen.

Motionerna

I motionen 1972:399 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställs att riksdagen
hos Kungl. Maj:t anhåller om skyndsam parlamentarisk utredning om
formerna för en långsiktig reformplanering i enlighet med motionens
syfte.

I motionen 1972:401 av herr Helén m. fl (fp) hemställs såvitt nu är i
fråga att riksdagen dels begär att Kungl. Maj:t uppdrar åt en parlamentarisk
utredning att lägga fram förslag till förbättrad och utbyggd statlig
ekonomisk planering, dels begär att Kungl. Maj:t tar initiativet till en
samordnad verksamhetsplanering, där väsentliga vinster skulle uppstå
genom större satsning på förebyggande åtgärder, bättre hushållning och
sparsamhet på områden med gemensamma uppgifter för stat, landsting
och primärkommuner.

I motionen 1972:813 av herrar Fälldin (c) och Helén (fp) hemställs
såvitt nu är i fråga med hänvisning till motiveringen i motionen 1972:812
att riksdagen beslutar att hos Kungl. Maj:t hemställa att en parlamentarisk
utredning tillsätts med uppgift att utarbeta riktlinjer för en
ekonomisk planering i enlighet med vad som anförts i motionen
1972:812.

I motionen 1972:399 av herr Fälldin m. fl. understryks det angelägna i
att snarast införa ett system med långsiktig politisk reformplanering.
Denna bör ha formen av handlingsprogram med riktlinjer för vissa
tidsperioder, förslagsvis 5- och 1 O-årsperioder. För olika delområden bör
finnas underordnade och detaljerade handlingsprogram, för t. ex. jämlikhetspolitiken,
miljöpolitiken, regionalpolitiken och näringspolitiken. I
den samordnade reformplaneringen bör resursanvändningen tidsplaneras
för olika områden och prioritering ske mellan olika reformönskemål. För
att smidigt kunna anpassas till utvecklingen bör reformplaneringen
omprövas årligen. Det övergripande långsiktsprogrammet bör lämpligast
utarbetas i en planeringskommitté med representanter för de politiska
partierna och möjligen även andra organisationer. Nära kontakt med
expertarbetet i den ekonomiska långtidsutredningen bör förutsättas.

Riksdagen bör årligen få ta ställning till det ekonomiska långtidsprogrammet
genom att det läggs fram i proposition, kanske lämpligast i
samband med den s. k. kompletteringspropositionen.

I motionen 1972:401 av herr Helén m. fl. skisseras — mot bakgrund av
bl. a. norska erfarenheter - hur en utbyggd ekonomisk planering i

1 Riksdagen 1972. 5 sami. Nr 38

FiU 1972:38

Sverige enligt motionärernas uppfattning bör se ut. Det sägs där (s. 22)
att ett väsentligt mål för en sådan planering är att förbättra förutsättningarna
för konsekvens i det långsiktiga reformarbetet och mellan
statens, landstingens och primärkommunernas verksamhet. Planeringsarbetet
— som skall ske i intim samverkan med den icke-statliga sektorn —
förutsätter ett centralt planeringsorgan. Förslagsvis bör därför långtidsutredningens
kansli permanentas och utvidgas. Till tjänst för det centrala
planorganet måste särskilda arbetsenheter fungera. Dessa behöver i regel
inte inrättas. I stället gäller det att få till stånd en rationell samordning
mellan redan befintliga organs långsiktiga planering. Motionärerna nämner
i detta sammanhang vikten av att planmässigt bygga in regionalpolitiken
och energipolitiken. Även det ekonomiskt-sociala råd, som de
föreslagit i samband med kraven på en stabiliseringskonferens (se FiU
1972:1) vore att se som en sådan fast undersektion till planorganet men
med en självständigare ställning än de övriga. Dessutom förefaller det
nödvändigt att knyta arbetsgruppen för den fysiska riksplaneringen samt
en sektion för jordbrukspolitiken och miljövården till planorganet. Man
borde vidare lägga stor vikt vid att dra in planeringsinstanserna hos
länsstyrelser och primärkommuner i planeringsarbetet.

Det centrala planeringsorganet skall leda och samordna planeringsarbetet
och utarbeta flerårsplaner för den statliga sektorn samt för den
förutsatta eller önskade utvecklingen inom den icke-statliga sektorn. För
att dessa planer inte skall bli inaktuella och otympliga måste de successivt
omarbetas. Det förefaller rimligt att detta sker vart tredje år och
presenteras i riksdagen som regeringens handlingsprogram för nästkommande
riksdagsperiod. Den mera avancerade typ av långtidsplanering
som motionärerna förordar skulle innehålla långsiktiga analyser och
trendframskrivningar (15—20 år), medellånga planer (5 år) som får
formen av rambudgetar och den vanliga ettårsbudgeten.

I motionen 1972:813 (812) av herrar Fälldin och Helén nämns utöver
de nu behandlade kraven ytterligare några ting som motionärerna
betraktar som viktiga inslag i den långsiktiga samhällsplaneringen,
nämligen rambudget, arbetskraftsbudget, utbyggd regionalplanering och
utvidgad alternativplanering.

Remissyttranden m. m.

Utskottet har inhämtat yttrande över motionerna från statskontoret
och Handelns utredningsinstitut. Dessa yttranden är fogade som bilagor
till detta betänkande.

Vidare har utskottet haft överläggningar med representanter från 1970
års långtidsutredning och expertgruppen för regional utredningsverksamhet
(ERU).

FiU 1972:38

Utskottet

Den långsiktiga planeringen har ökat starkt i omfattning under
efterkrigstiden. Det gäller såväl i Sverige som utomlands. Det gäller för
staten, kommunerna och inom det privata näringslivet. Till en del
förklaras detta av att beslutsfattarna i dagens samhälle i större utsträckning
än tidigare möter valsituationer där ställningstagandet har konsekvenser
långt in i framtiden. Men det torde också till en del förklaras av
att man mer allmänt kommit till ökad insikt om de långsiktiga följderna
av beslutsfattandet på olika områden. Behovet av långsiktigt beslutsunderlag
har därigenom blivit större. Samtidigt har kraven på konsekvens
och samordning av planering och beslutsfattande inom samhällsekonomin
skärpts.

En översikt av långsiktiga planeringsaktiviteter på olika områden i
Sverige ges i det betänkande ”Att välja framtid” som nyligen avgavs av en
arbetsgrupp för frågor om framtidsstudier (SOU 1972:59, s. 41 ff.).

Långsiktiga planeringsfrågor har på senare tid aktualiserats i en rad
olika sammanhang. Försvaret är den sektor där den statliga långtidsplaneringen
är mest utvecklad. Här tillämpas fr. o. m. den 1 juli 1972 det nya
planerings- och programbudgeteringssystem varom riksdagen fattade
beslut år 1970 (jämför prop. 1970:97, SU 1970:203). En redogörelse för
innebörden av det nya planeringssystemet återfinns i 1970 års försvarsutrednings
betänkande om riksdagen och försvarsplaneringen (SOU
1972:48 och prop. 1972:103).

Den pågående budgetutredningen har enligt sina direktiv att beakta de
krav på budgetsystemet som följer av en ökad långsiktighet i beslutsprocessen
och — bl. a. mot bakgrund av erfarenheterna av långtidsbudgeten
— överväga metoder för en förbättrad finansiell planering. Utredningen
har i dagarna lagt fram en rapport där den redovisar sina preliminära
förslag vad gäller programbudgetering på statsmaktsnivå och utformningen
av budgetsystemet. Rapporten har gått ut på remiss till ett
hundratal myndigheter för att dessa skall kunna få framföra sina
synpunkter innan utredningen slutligen utformar sina förslag. I rapporten
framläggs bl. a. förslag om ett integrerat system för sektorvis planering
för den civila delen av statsverksamheten. Enligt vad utskottet erfarit
beräknar utredningen att kunna lägga fram sina definitiva förslag under
första halvåret 1973.

Utöver de långtidsutredningar, som med femårsintervall utförts under
hela efterkrigstiden, presenteras numera årligen en särskild långtidsbudget
för den statliga verksamheten under de kommande fem budgetåren i
anslutning till kompletteringspropositionen. Syftet med långtidsbudgeten
är i första hand att kartlägga de statsfinansiella konsekvenserna på längre
sikt av redan fattade beslut och gjorda åtaganden. Grundmaterialet är de
långtidsbedömningar som olika myndigheter gör i samband med sina
årliga anslagsframställningar. Dessa bedömningar granskas och justeras
därefter inom Kungl. Maj:ts kansli. Det är viktigt att understryka att inga
försök görs att förutse konsekvenserna av de nya beslut som kan komma

FiU 1972:38

att fattas under den kommande femårsperioden. Långtidsbudgeten blir
därför varken ett fullständigt handlingsprogram eller en realistisk
prognos.

I detta sammanhang vill utskottet peka på att en början till
alternativplanering på myndighetsnivå gjorts i samband med årets
budgetarbete. Enligt finansdepartementets anvisningar för anslagsframställningar
för budgetåret 1973/74 har nämligen myndigheterna ålagts
inte bara att som vanligt prioritera olika anslagsäskanden utan även att
redovisa ett alternativ som innebär en reduktion av medelstilldelningen
med fem procent. Även i långtidsutredningen 1970 fanns en ansats till
alternativplanering, i det att man på vissa punkter presenterade en rad
alternativ till grundkalkylen, bl. a. ett alternativ där jämvikt i bytesbalansen
skulle vara uppnådd 1973 i stället för 1975.

På två för den långsiktiga samhällsplaneringen centrala områden har
regeringen nyligen förelagt riksdagen förslag av stor räckvidd. Det gäller
huvudlinjerna för den fysiska riksplaneringen och dess organisation samt
ett konkret regionalpolitiskt program för hela landet (proposition
1972:111). En ny länsplaneringsomgång med tyngdpunkten förlagd till
befolknings- och sysselsättningsutveckling avses komma att inledas i
böljan av 1973 och den årliga insamlingen av kommunernas långtidsplaner
på investeringssidan (KELP) kommer att fortsätta.

Vidare bör i sammanhanget nämnas att riksdagens revisorer i skrivelse
den 24 februari i år hemställde att Kungl. Maj:t måtte närmare överväga
planfrågornas ställning i den departementala organisationen och de
principer som bör tillämpas vid fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter
på detta område mellan departement, ämbetsverk och länsstyrelser.
(Se bilaga till CU 1972:18.)

Själva yrkandena i de här behandlade motionerna begränsar sig, som
nämnts, till att riksdagen hos Kungl. Maj:t skall hemställa att en
parlamentarisk utredning tillsätts med uppgift att utarbeta riktlinjer för
en ekonomisk planering. I moment 2 i motionen 1972:401 hemställs
dessutom att riksdagen begär att Kungl. Maj :t tar initiativet till en
samordnad verksamhetsplanering hos stat, landsting och primärkommuner.

Som framgått av vad som tidigare redovisats är de långsiktiga
planeringsfrågorna numera föremål för kontinuerlig uppmärksamhet
inom Kungl. Maj:ts kansli, där flertalet departement har särskilda
planerings- och budgetsekretariat. En stor del av det långsiktiga planeringsarbetet
för olika sektorer av samhällsverksamheten förbereds inom
det offentliga utredningsväsendet, där det i politiskt centrala utredningar
som regel finns en stark parlamentarisk representation. Inom sektorer,
där såväl stat som kommun är verksamma, finns i flera fall gemensamma
beredningsorgan, där kommunerna är representerade. Som exempel kan
nämnas socialdepartementets sjukvårdsdelegation, inrikesdepartementets
lokaliseringsberedning , länsberedningen, den kommunalekonomiska utredningen
och inte minst de nya länsstyrelserna.

FiU 1972:38

De ekonomiska långtidsutredningarna har hittills haft karaktären av
expertutredningar inom eller i nära anslutning till finansdepartementet.
1970 års långtidsutredning utgick från de allmänna och överordnade mål
som statsmakterna fastslagit (full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt,
regional balans, jämnare inkomstfördelning, rimlig prisstabilitet och
balans i utrikesbetalningarna). När det sedan gällde den närmare
innebörden av och delaspekter på dessa mål var utredningen tvungen att
låta egna antaganden bilda utgångspunkt för analysen (SOU 1970:71,
s. 28).

Handelns utredningsinstitut anser i sitt yttrande över motionerna det
angeläget att klart hålla isär den ekonomiska långtidsutredningen och det
samhällspolitiska programmet. Den förra skall på ett så objektivt sätt som
möjligt spegla den sannolika resursutvecklingen. Med ledning härav skall
statsmakterna kunna ta ställning till i vilken takt nya reformer kan
inplaneras.

Statskontoret åberopar i sitt yttrande vad kontoret i ett tidigare
sammanhang anfört beträffande långtidsutredningarnas roll i den centrala
samhällsplaneringen. Enligt statskontoret står flera vägar öppna när det
gäller den fortsatta utvecklingen av den övergripande långtidsplaneringen.
En modell är att utvidga de ekonomiska långtidsutredningarna till att
omfatta grundliga studier av de kvalitativa sidorna av den ekonomiska
utvecklingen (miljö, jämlikhet m. m.). En annan lösning är att höja
ambitionsnivån inom övriga planeringsverksamheter så att dessa får en
ställning som motsvarar den nuvarande ekonomisk-politiska planeringen.
En samordnad framtidsstudieverksamhet kan då få till uppgift att
sammanställa och sammanväga olika planer och prognoser (ekonomiska,
sociala, tekniska, fysiska och regionala) till en övergripande framtidsbedömning.

Statskontorets utförliga remissyttrande utmynnar i att man bör ställa
sig avvaktande till motionärernas krav på en parlamentarisk utredning i
ämnet.

Vid en bedömning av planeringsfrågor är det enligt utskottets mening
nödvändigt att klart skilja mellan prognos och program. 1970 års mycket
omfattande långtidsutredning kan i väsentliga hänseenden ses som en
expertprognos över resurstillväxten inom olika områden av den svenska
ekonomin åren 1971-75, kombinerad med en analys av tänkbara
konflikter mellan olika mål för den ekonomiska politiken, konflikter som
utredarna bedömt som sannolika och betydelsefulla. De reformprogram
och den reformplanering som berörs i motionerna avser däremot konkret
utformade handlingsprogram på olika områden, handlingsprogram som
regeringen har för avsikt att förelägga riksdagen inom en viss tidsperiod.
Sådana reformprogram baseras som redan nämnts ofta på förslag från
offentliga utredningar. Ett aktuellt exempel härpå är det nyss framlagda
regionalpolitiska programmet, som bygger på ett mycket omfattande
utredningsarbete.

Traditionellt har den statliga sektorns planering varit organiserad som
en fackplanering inom ganska snävt avgränsade verksamhetsområden.

FiU 1972:38

Former för en långsiktig övergripande planering har dock börjat utvecklas
under senare år bl. a. genom att departementens och ämbetsverkens
resurser för planering och samordning successivt byggts ut. Så som
utskottet ser saken kommer behovet av en politiskt samordnad samhällsplanering
att göra sig alltmer gällande i takt med att beslutens långsiktiga
karaktär och inbördes beroende ökar.

Idéer och program för det långsiktiga politiska handlandet förs i stor
utsträckning fram av de politiska partierna och folkrörelserna. I en
parlamentarisk demokrati har sedan i första hand regeringen ansvaret för
att det utformas konkreta handlingsprogram för olika områden som läggs
fram för riksdagen och prövas i sedvanlig ordning. Själva utarbetandet av
dessa konkreta handlingsprogram torde enligt utskottets bedömning även
i fortsättningen i betydande utsträckning komma att ske inom olika
utredningar respektive inom Kungl. Maj:ts kansli. Hur detta arbete bäst
skall organiseras och koordineras torde få ankomma på Kungl. Maj:t att
överväga. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att arbetsgruppen för
framtidsforskning i sitt tidigare omnämnda betänkande som ett första
steg föreslagit inrättande av ett tillfälligt sekretariat knutet till statsrådsberedningen,
vilket som en av sina uppgifter skulle ha att undersöka
förutsättningarna för gemensamma övergripande framtidsstudier.

Enligt utskottets bedömning kommer det även i framtiden att
föreligga behov av totala resursprognoser av långtidsutredningarnas typ.
Det är önskvärt att man söker åstadkomma en god sammanlänkning
mellan dessa resursprognoser och den långsiktiga samhällsplanering som
pågår inom andra instanser. Värdefullt vöre även om andra målkonflikter
än de stabiliseringspolitiska bleve föremål för mer av precisering och
utförligare analys. De politiska beslutsfattarna — i första hand regering
och riksdag — kan beräknas få ett ökat behov av ett beslutsunderlag som
belyser samband och målkonflikter mellan t. ex. ekonomisk tillväxt och
strukturrationalisering å ena sidan och välfärdsutjämning och miljövård å
den andra. Det kan därför enligt utskottets mening vara lämpligt att
Kungl. Maj:t — i form av direktiv eller på annat sätt — preciserar de
långsiktiga ekonomiska problem som framstår som politiskt mest
relevanta och i behov av utredning. Frågan om plane ringsperiodernas
längd liksom andra tekniska mät- och metodproblem, som motionärerna
berör, torde också kunna prövas i detta sammanhang.

Mot bakgrund av vad sålunda anförts finns det enligt utskottets
mening ingen anledning att tillsätta en parlamentarisk utredning av det
slag motionärerna förordat. Den slutliga politiska prövningen och
kontrollen av samhällsplaneringen sker i riksdagen. Utskottet avstyrker
därför bifall till de i motionerna framförda förslagen om en parlamentarisk
utredning rörande riktlinjerna för den ekonomiska planeringen.

Vad slutligen beträffar yrkandet under 2 i motionen 1972:401 att
Kungl. Maj:t tar initiativet till en samordnad verksamhetsplanering vill
utskottet anföra följande.

Vad motionärerna i detta sammanhang i första hand synes eftersträva

FiU 1972:38

är, som framgår av det inledande avsnittet av motionen, en ökad satsning
på förebyggande åtgärder av olika slag, som skulle minska behovet av
sjukvård och kriminalvård. Som exempel anför de ökade insatser för
rekreation och motionsidrott, hälsoundersökningar, åtgärder för att öka
trafiksäkerheten samt stimulans till vissa ungdomsorganisationer. De
förordar att man systematiskt går igenom samhällsarbetet sektor för
sektor för att se var planerade aktioner av detta slag skulle kunna ge
utdelning. De gör i detta sammanhang gällande att stat, landsting och
primärkommuner ofta handlar utan en gemensam plan, vilket leder till
halvdant och halvhjärtat arbete.

Såvitt utskottet förstår rör det sig här i första hand örn krav på ändrad
prioritering mellan olika offentliga utgifter. Detta är frågor som faller
inom ramen för den årliga budgetbehandlingen och därför bäst hanteras i
anslutning därtill. Något särskilt initiativ från Kungl. Maj:t är enligt
utskottets mening inte nödvändigt, eftersom själva budgetprocessen från
petita till riksdagsbeslut innebär en successiv prioritering mellan olika
utgiftskrav. Frågan om en samordning av statens och kommunernas
budgetpolitik utreds för närvarande av budgetutredningen.

Med hänsyn härtill avstyrker utskottet motionsyrkandet i denna del.

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. beträffande parlamentarisk utredning rörande ekonomisk
planering med avslag på motionerna 1972:399, 1972:401 och
1972:813, de båda sistnämnda såvitt nu är i fråga, som sin
mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört;

2. beträffande samordnad verksamhetsplanering avslår motionen
1972:401 såvitt nu är i fråga.

Stockholm den 21 november 1972
På finansutskottets vägnar
SVEN EKSTRÖM

Närvarande: herrar Ekström (s), Löfgren (fp), Kristiansson i Harplinge
(c), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s), Burenstam Linder (m),
Larsson i Karlskoga (s), Åsling (c), Jansson (s), Josefsson i Halmstad (s),
Fågelsbo (c), Arne Pettersson i Malmö (s), Brundin (m), fru Thorsson (s)
och herr Möller i Göteborg (fp).

Reservation

av herrar Löfgren (fp), Kristiansson i Harplinge (c), Burenstam Linder
(m), Åsling (c), Fågelsbo (c), Brundin (m) och Möller i Göteborg (fp)
som anser att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande
lydelse:

”Sorn framhålls i motionerna 1972:399 och 1972:401 har utvecklingen
fört med sig ett ökat behov av olika former av samhällsplanering

FiU 1972:38

och övergripande ekonomisk planering. Den allt snabbare strukturomvandlingen,
miljöproblemen och de ökade anspråken på den offentliga
sektorn är några faktorer, som ställer krav på en utbyggd översiktlig
planering.

För att den långsiktiga planeringen skall fylla sin uppgift måste
planeringsåtgärder på olika områden och nivåer givetvis samordnas till en
integrerad och sammanhållen helhet. Först då skapas förutsättningar för
en effektiv hushållning med befintliga kapital- och arbetskraftsresurser,
ökad tillväxt och en rimlig fördelning av produktionsresultatet. Samtidigt
vill emellertid utskottet, i likhet med motionärerna, starkt understryka,
att den övergripande samhällsplaneringen måste ha formen av en
ramplanering, som preciserar riktlinjer, huvudmål och prioriteringar.
Detta möjliggör i sin tur en decentralisering av själva beslutsfunktionerna.

De politiska besluten får också en alltmer långsiktig karaktär. Deras
ökade inbördes beroende leder likaså till att de politiska beslutsfattarna
— i första hand regering och riksdag — ständigt får ett ökat behov av
beslutsunderlag, som belyser samband och målkonflikter. Som exempel
på vad som i viss mån kan vara sådana målkonflikter kan nämnas
ekonomisk tillväxt och strukturrationalisering å ena sidan samt välfärdsutjämning
och miljövård å den andra.

Behovet av ett utvidgat beslutsunderlag hänger också samman med den
offentliga sektorns tillväxt. Detta har lett till att näringsliv, kommunikationsväsen
m. m. blivit alltmer beroende av politiska beslut. Under
1960-talet ökade de offentliga investeringarna med 6 å 7 procent årligen
och den offentliga konsumtionen med ca 5 procent. Ökningen skedde
sålunda i en takt, som väsentligt översteg tillväxten av de samlade
produktionsresurserna. Inte minst den statliga och kommunala expansionen
var mycket kraftig. Det är inte sannolikt att statens och kommunernas
expansionsmöjligheter blir lika stora under det kommande årtiondet,
som de har varit under 1960-talet. Också detta reser krav på en utvidgad
långsiktig ekonomisk planering och en mera noggrann resursavvägning.

Mot denna bakgrund finner utskottet förslagen i motionerna 1972:
399 och 1972:401 om en närmare analys av formerna för den statliga
långsiktiga planeringen väl motiverade. Inom ramen för en sådan
utredning bör i första hand de av motionärerna anvisade vägarna när det
gäller att utveckla den övergripande långtidsplaneringen prövas. Utskottet
vill också hänvisa till de synpunkter på långtidsplaneringens uppläggning,
som kommit fram i statskontorets yttrande över motionerna.

FiU 1972:38

övriga berörda parters intressen tillgodoses. Frågan om den långsiktiga
samhällsplaneringens uppläggning och inriktning bör därför prövas inom
ramen för en parlamentarisk utredning.

Utskottet anser det sålunda av vikt att särskilt understryka långtidsplaneringen
som ett medel i ansträngningarna att ständigt söka fördjupa
demokratin. Genom att olika parter kan presentera klart formulerade mål
för den verksamhet, som skall bedrivas under den närmaste tiden och
ange med vilka medel man vill söka nå dem, stimuleras en debatt om
avvägningen mellan olika resursanspråk.

I bl. a. det syftet är det angeläget att i likhet med vad som sker i Norge
initiera långsiktiga s. k. perspektivanalyser. Därigenom ges bättre kunskap
om de strukturella förändringar, som samhället kan väntas genomgå och
vilka valsituationer som kommer att kräva politiska beslut. I en riktig
hushållning med knappa resurser är detta ett viktigt hjälpmedel för att i
tid upptäcka och beakta konsekvenserna av pågående eller övervägd
verksamhet. Behovet av sådana analyser är särskilt stort inom vissa
sektorer, bl. a. inom utbildningsväsendet, transportväsendet och energiförsörjningen.

Inom den långsiktiga ramplanering, som utskottet förordar, bör vissa
reformer komma till stånd som rör själva systemet att fördela resurserna.
En omläggning av statsbidragsgivningen till kommunerna är bl. a.
angelägen för att tillförsäkra dessa reell självstyrelse. Det är vidare
nödvändigt att se över ordningen för de statliga verkens petitaframställning.
Utgångspunkterna för äskandena för närmast kommande verksamhetsår
bör preciseras utifrån de avvägningar som gjorts i gällande
långtidsprogram.

Lika viktigt som att grundförutsättningarna för ekonomins möjligheter
ställs upp i samverkan med näringsliv och arbetsmarknadsorganisationer
är att den centrala planeringen för t. ex. regional- och miljöpolitiken är
förankrad hos de regionala och lokala organen. I arbetet med att upprätta
planer bör man därför lägga stor vikt vid att förstärka planeringsinstanserna
på de läns- och primärkommunala planen. Det arbete som under
senare år utförts i länsstyrelser, landsting och kommuner på planeringsområdet
är i långa stycken ansatser till en ambitiösare långtidsplanering
och erfarenheterna från det arbetet måste därför tas till vara. Utskottet
finner det angeläget att i detta sammanhang även understryka vad
riksdagens revisorer framhållit i sin skrivelse till Kungl. Majit om behovet
av en översyn av planfrågornas ställning i den departementala organisationen
och principerna vid fördelningen mellan departement, ämbetsverk
och länsstyrelser. Likaså bör de erfarenheter som vunnits i samband med
den kommunala långtidsplaneringen uppmärksammas.

Vad slutligen beträffar yrkandet under punkten 2 i motionen
1972:401, att Kungl. Majit tar initiativ till en samordnad verksamhetsplanering,
vill utskottet anföra följande. En ökad sådan satsning på
förebyggande åtgärder av olika slag, som minskar behovet av exempelvis
sjukvård och kriminalvård, är mycket angelägen. Som exempel anför
motionärerna ökade insatser för rekreation och motionsidrott, hälso 1

* Riksdagen 1972. 5 sami Nr 38

FiU 1972:38

undersökningar, åtgärder för att öka trafiksäkerheten samt stimulans till
vissa ungdomsorganisationer. Motionärerna förordar att man systematiskt
går igenom samhällsarbetet sektor för sektor för att se vilken effekt
planerade aktioner av detta slag skulle kunna ge. Utskottet finner en
sådan genomgång motiverad och förordar därför att initiativ härtill tas av
regeringen.

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. beträffande parlamentarisk utredning rörande ekonomisk
planering med bifall till motionerna 1972:399, 1972:401
och 1972:813, de båda sistnämnda såvitt nu är i fråga, hos
Kungl. Maj:t anhåller om skyndsam parlamentarisk utredning
om formerna för den långsiktiga samhällsplaneringen i
enlighet med vad utskottet anfört;

2. beträffande samordnad verksamhetsplanering med bifall till
motionen 1972:401, såvitt nu är i fråga, hos Kungl. Maj:t
anhåller om initiativ till en samordnad verksamhetsplanering i
syfte att åstadkomma en ökad satsning på förebyggande
åtgärder och bättre hushållning med offentliga medel i
enlighet med vad utskottet anfört.”

FiU 197238

Bilaga

Yttranden över motionerna
Statskontoret (1972—09—17)

1 Sammanfattning

I yttrandet behandlar statskontoret en del av de problem för den
offentliga verksamheten som blivit en följd av den ekonomiska utvecklingen
och framhåller bl. a. att avtagande tillväxt med de konsekvenser
detta får för möjligheterna att absorbera de ”automatiska” utgiftsökningarna
betyder att man måste ställa ännu hårdare krav på prioritering
än tidigare. Samtidigt vill statskontoret understryka vad som anförts i
motionen av herr Fälldin m. fl. om riskerna att omedelbara utgiftsdämpningar
leder till spänningar mellan olika områden.

I övrigt behandlas i yttrandet framför allt de delar av motionerna som
har att göra med den långsiktiga samhällsplaneringen och den planering
specifikt för den offentliga sektorn som är nära knuten till den allmänna
samhällsplaneringen. En av huvudsynpunkterna i sammanhanget är att
man måste ta hänsyn till samhörigheten mellan å ena sidan sättet att
arbeta med långsiktsfrågor inom samhällsplaneringen och inom planeringen
för den offentliga verksamheten och å andra sidan uppläggningen av
hela den politiska beslutsprocessen. I botten för ställningstaganden till en
rad av de frågor som berörts i motionerna måste ligga ställningstaganden
också till andra grundläggande frågor om uppläggningen av den politiska
beslutsprocessen. Statskontoret konstaterar att utvecklingsbilden i dag är
svårbedömd exempelvis vad gäller riksdagens roll i planeringen för olika
områden. Det måste återverka på den bedömning man i det här
sammanhanget kan göra av det planeringssystem som skisseras i motionen
av herr Helén m. fl. om bättre offentlig hushållning. Över huvud taget
ligger en detaljgranskning av den organisation motionen förespråkar i dag
utom räckhåll.

Ett annat för statskontoret väsentligt område är de synpunkter som
ingår i samma motion och i en motion gemensam med herr Fälldin på
omläggning av planeringsförfarandet som bl. a. innebär införandet av
femåriga rambudgetar inom den offentliga verksamheten. Statskontoret
framhåller att det åtminstone för vissa grenar av den statliga verksamheten
kan finnas argument för att använda sådana rambudgetar eller
andra budgetarrangemang med motsvarande verkan som exempelvis
någon form av bemyndiganden. Samtidigt finns det argument för att
systemet med ettåriga budgetbeslut blir regel också i fortsättningen.
Behovet av utrymme för omstruktureringar och punktvisa besparingar
talar för det senare systemet. Att man för försvaret utvecklat ett
planeringssystem med starka långsiktiga inslag som samtidigt bygger på
ettåriga budgetbeslut är exempel på att man också i bedömningar från de
senaste åren stannat för ettårsbudgetar.

Fill 197238

De synpunkter som framförs i motionen av herr Helén m. fl. om
sammanknytning mellan den ekonomiska planeringen för stat och
kommun syftar till radikala ingrepp i den rådande ansvarsfördelningen.
Det är frågor med sådan räckvidd att man i det här sammanhanget har
svårt att överblicka alla konsekvenser. Förändringar i dessa avseenden
måste enligt statskontorets bedömning ses som långsiktiga utvecklingsförlopp.

2 Motion av herr Fälldin m. fl. ang. den långsiktiga samhällsplaneringen

2.1 Motionen

Motionen ger en översikt över ett antal olika former för riksplanering
som nu förekommer. Motionen kritiserar det sätt på vilket de ekonomiska
långtidsutredningarna genomförts. Det heter där bl. a. att en
ekonomisk långtidsutredning inte kan utföras på ett meningsfullt sätt
utan anknytning till politisk reformplanering.

Motionen pekar på svårigheterna att få en dämpning av de offentliga
utgifterna. En sådan dämpning, som långtidsutredningen ansett nödvändig,
kan inte ske omedelbart. Starka spänningar måste enligt motionärerna
uppstå mellan olika områden.

Långtidsbudgeten visade 1971 att de åtaganden som statsmakterna
redan gjort, krävt en snabbare ökning av statens och den statsunderstödda
verksamhetens efterfrågan på varor och tjänster än den av
långtidsutredningen beräknade tillväxttakten för den totala produktionskapaciteten
i ekonomin.

För den kommunala sektorn är situationen enligt motionen ännu mera
svårbemästrad. Den kommunala expansionen är i mycket hög grad
långsiktigt bunden genom tidigare riksdagsbeslut. På den grunden står
landstingen inför ökade sjukvårdsutgifter, och primärkommunerna får
ökade och nya utgifter för t. ex. barntillsyn, undervisning m. m.

Motionärerna anser att den nuvarande situationen uppkommit till stor
del på grund av brist på en långsiktig politisk reformplanering.

Den politiska långsiktsplaneringen bör ha formen av handlingsprogram,
riktlinjer för vissa tidsperioder, förslagsvis fem och tioårsperioder.
För olika delområden bör finnas underordnade och detaljerade handlingsprogram,
t. ex. för jämlikhetspolitiken, miljöpolitiken, regionalpolitiken
och näringspolitiken. 1 den samordnade reformplaneringen bör resursanvändningen
tidsplaneras för olika områden och prioritering ske mellan
olika reformönskemål. Samtidigt måste planeringen vara smidigt anpassbar
till utvecklingen. Reformplaneringen bör därför omprövas årligen —
den bör vara en s. k. rullande planering.

Riksdagen bör årligen få ta ställning till det politiska långsiktsprogrammet
genom att det framlägges i proposition, arbetsmässigt kanske
lämpligast i samband med den s. k. kompletteringspropositionen. Reservation
från ledamöter och planeringskommittén bör samtidigt redovisas
för riksdagen. Med denna ordning kan man förutsätta att de olika

FiU 197238

politiska partierna kommer att motionsledes föra fram alternativ till
regeringens långsiktsprogram. Därmed skulle den politiska helhetsdebatten
stimuleras.

En särskild parlamentarisk utredning bör enligt motionärerna skyndsamt
tillsättas med uppdrag att pröva den lämpligaste formen för en
långsiktig politisk reformplanering och för programförslagets behandling i
riksdagen. Motionen slutar i en hemställan att riksdagen hos Kungl. Maj:t
anhåller om skyndsam parlamentarisk utredning och formerna för en
långsiktig reformplanering i enlighet med motionens syfte.

2.2 Statskontoret

2.2.1 Prioriteringar och besparingsaktioner

Enligt statskontoret ger motionen på flera punkter en riktig bild i
fråga om de grundproblem som bestämmer den nuvarande situationen för
den offentliga verksamheten. Avtagande tillväxt med de konsekvenser
detta får för möjligheterna att absorbera de ”automatiska” utgiftsökningarna
betyder att man måste ställa ännu hårdare krav på prioritering
än tidigare. Samtidigt vill statskontoret understryka vad som anförts i
motionen om riskerna att omedelbara utgiftsdämpningar kan leda till
spänningar mellan olika områden. De uttalanden från finansministern som
citerats i motionen beträffande behovet att ompröva pågående verksamhet
och att göra prioriteringar mellan sådan verksamhet och nya
utgiftsönskemål är en av de självklara utgångspunkterna för den praktiska
planeringen av den offentliga verksamheten och för de besparingsaktioner
som under de närmaste åren kan bli aktuell.

Fråga om hur man inom den statliga verksamheten med hjälp av mer
realistiska och mera djupgående prioriteringar skall få bättre kontroll
över utgifterna och hur man i övrigt skall främja en på besparingar
inriktad rationalisering berörs i ett avslutande avsnitt.

Där framhåller statskontoret bl. a. att de olika myndigheterna inom
statsförvaltningen för framtiden måste ta ett starkare ansvar för de
besparingsinriktade prioriteringarna. Det ligger också i linje med uppläggningen
av den statliga rationaliseringsverksamheten.

Vad gäller den kommunala sektorn finns det all anledning att erkänna
de problem som motionen tar upp och den bedömning som där görs att
de förefaller speciellt svårbemästrade. När det gäller att på kortare sikt
åstadkomma en utveckling till det bättre kan noteras att den överenskommelse
om skattestopp som träffats leder till en delvis ny situation för
kommunernas budgetbedömningar. Möjligheterna till mera långsiktigt
verkande lösningar måste i hög grad bli avhängiga resultaten av en rad
sittande utredningar där framförallt utredningen om kommunernas
ekonomi kan få central betydelse. En del frågor som den senare
utredningen enligt direktiv kan komma in på har speciellt betydelse för
möjligheterna att underlätta en medveten prioritering av utgifterna. Som
exempel kan pekas på de resonemang som ingår i direktiven om det

FiU 197238

relativt smala verksamhetsfältet för landstingen och de konsekvenser
detta för med sig för prioriteringarna mellan olika sektorer för samhällets
verksamhet.

2.2.2 Långtidsutredningar och reformplanering

De synpunkter på långtidsutredningarnas roll i den centrala samhällsplaneringen
som framförts i motionen har släktskap med åtskilliga andra
inlägg i debatten som förekommit efter den senaste långtidsutredningen.
Också statskontoret har i sitt yttrande över långtidsutredningen varit inne
på liknande frågor. Det kan därför finnas anledning att här återge hela
det avsnitt i statskontorets yttrande som behandlar detta område (LU
och övrig samhällsplanering):

”Den nu föreliggande långtidsutredningen aktualiserar frågor som rör
organisationen av samhällsplaneringen i stort. Det är enligt statskontorets
bedömning angeläget att närmare klarlägga den ekonomiska planeringens
roll i den totala samhälleliga planeringsverksamheten. På senare tid har i
olika sammanhang rests krav på mycket långsiktiga och övergripande
framtidsstudier. Framtidsforskare har betonat betydelsen av normativa
prognoser, i vilka utgångspunkten för planeringen är beskrivningar av ett
önskvärt framtida samhälle. Delvis har kraven på framtidsstudier framförts
i polemik mot traditionell ekonomisk prognos- och planeringsverksamhet
av den typ långtidsutredningen representerar.

Enligt statskontoret står flera vägar öppna när det gäller den fortsatta
utvecklingen av den övergripande långtidsplaneringen. En modell är att
utvidga de ekonomiska långtidsutredningarna till att omfatta grundliga
studier av de kvalitativa sidorna av den ekonomiska utvecklingen (miljö,
jämlikhet m. m.) En annan lösning är att höja ambitionsnivån inom
övriga planeringsverksamheter så att dessa får en ställning som motsvarar
den nuvarande ekonomisk-politiska planeringen. En samordnad framtidsstudieverksamhet
kan då få till uppgift att sammanställa och sammanväga
olika planer och prognoser (ekonomiska, sociala, tekniska, fysiska och
regionala) till en övergripande framtidsbedömning. Den ekonomiska
planeringen framstår i denna modell som en delaktivitet i den totala
samhällsplaneringen.

Två huvudkrav ställs enligt statskontoret på långtidsutredningarna om
de skall kunna möta högre ställda ambitioner. För det första bör
tillväxtbegreppet vidgas så att flera sidor av den ekonomiska och sociala
utvecklingen kommer att inrymmas i beräkningarna. BNP-kalkylen bör
således kompletteras med en resultatredovisning även för kvalitativa
välfärdskategorier som hälsa, trygghet och andra sidor av mänskligt
välbefinnande. För det andra bör målet om jämnare inkomstfördelning få
en helt annan vikt i utredningsarbetet. Metoder och empiriska resultat
bör utvecklas så att en klarare bild erhålls av hur hänsynen till
inkomstfördelningsmålen kommer in i diskussionen av ekonomisk tillväxt.
De regionalpolitiska frågorna kan delvis betraktas som en aspekt av

FiU 197238

fördelningsproblemet, och införlivas i den ekonomiska planeringen.

Man kan också välja att gå en annan väg i utvecklingen av den
övergripande samhälleliga planeringen. Den nuvarande långsiktiga planeringen
inom olika fackdepartement skulle kunna intensifieras och
integreras så att andra planer får samma tyngd vid de politiska
avgörandena som den ekonomiska prognos- och planeringsverksamheten.
Dessa planer — avseende den sociala eller regionala utvecklingen eller
teknik och miljötillgångar — kan i en överordnad planeringsinstans
sammanställas till miljöbilder. Delar av underlaget för de nya långtidsutredningar
som enligt detta resonemang skulle komplettera de ekonomiska
utredningarna tas redan fram inom olika departement och myndigheter.

Möjligheterna att tillskapa en social långtidsutredning har redan
berörts. De mätningar som gjorts bl. a. inom ramen för levnadsnivåundersökningarna
bildar därvid en naturlig utgångspunkt. Genom att långsiktiga
planer utformas på detta område kan hänsynen till den sociala
välfärden och dess utveckling öka betydligt. Situationen för t. ex.
låginkomsttagare, straffade och eftersatta grupper kan härigenom bli
föremål för planering på samma nivå som de i snäv mening ekonomiska
spörsmålen. Enligt statskontorets bedömning är det sociala fältet ett av
de områden där nya långtidsutredningar förefaller mest angelägna, men
där den formaliserade planeringsverksamheten ännu inte på allvar hunnit
ta fart.

Ett planeringssekretariat skulle kunna sammanställa och analysera de
inom olika departement framkomna långsiktsbedömningarna till framtidsbilder
av det svenska samhället. Med detta synsätt blir frågan om
framtidsforskning avdramatiserad utan att verksamhetens betydelse för
den skull underskattas.

Det bör enligt statskontorets bedömning övervägas vilken lösning
beträffande den ekonomiska planeringen som är att föredra. Att en
ambitiösare planering bör komma till stånd inom områden utanför det
traditionellt ekonomiska förefaller ofrånkomligt. Det bör däremot prövas
om dessa nya planer (sociala, tekniska, fysiska, regionala osv.) bör
betraktas som underlag för den centrala ekonomiska planeringen eller om
de på jämställd basis bör utgöra delar av underlaget för en nyinrättad
samlad framtidsstudieverksamhet. Enligt statskontorets bedömning är
tiden nu mogen för insatser på det statliga framtidsstudieområdet.
Arbetsformerna för ett eventuellt statligt framtidsstudieinstitut behöver
utredas, och verksamheten inplaceras i ett administrativt och politiskt
sammanhang.”

Mot bakgrund av de synpunkter statskontoret tidigare framfört men
också av andra orsaker ligger det nära till hands att i det här
sammanhanget understryka att det finns skäl till en mer nyanserad syn på
långtidsutredningarna än motionen ger uttryck för.

Den primära uppgiften för långtidsutredningar av den typ som hittills
förekommit i Sverige är att åstadkomma ett rimligt utgångsmaterial för
den allmänna debatten och för bedömningar från de politiska myndigheterna
och andra samhällsorgan. Det finns många risker för felbedöm -

FiU 197238

ningar när det gäller att ställa samman ett sådant utgångsmaterial.

Om man håller fast vid att det skall göras långtidsutredningar av denna
typ måste man vara medveten om att de verkliga problemen kan ligga på
områden som illustrerats i det föregående, att alltså långtidsutredningarna
ger bedömningar som uppfattas som auktoritativa och därmed blir
styrande för den allmänna debatten samtidigt som de på en gång är svåra
att verifiera och kanske vilseledande. Att de senare problemen existerar
och antagligen alltid kommer att existera för motsvarande utredningsarbete
behöver emellertid inte leda till slutsatsen att någon form av politisk
styrning av själva arbetet med långtidsutredningar skulle förbättra
situationen. Det kan likaväl vara tvärtom.

Statskontoret tar med detta inte ställning för eller emot tankarna på
någon form av politisk styrning för långtidsutredningarna. Vilken grad
och på vilket sätt en sådan styrning skall förekomma är självfallet helt
och hållet en politisk fråga. Statskontoret vill här bara understryka vad
som sagts i motionen om att ett system med politisk reformplanering
naturligtvis inte betyder att teknisk-ekonomiska långtidsutredningar kan
undvaras.

Det skall emellertid noteras att ett politiskt handlingsprogram,
utformat som ett övergripande långsiktsprogram, och som enligt motionen
bör utarbetas i en planeringskommitté med representanter för de
politiska partierna, möjligen även andra organisationer, innebär något
nytt i svenskt samhällsliv. Det gör det svårt att idag överblicka de
konsekvenser ett genomförande av motionens tankar skulle få. Av
betydelse är speciellt återverkningarna för de politiska beslutsprocesserna
och inte minst för relationerna mellan regering och riksdag. Av motionen
får man således intrycket att arbetet inom en sådan planeringskommitté
kommer att vara förankrat i riksdagen samtidigt som det politiska
långsiktsprogram, som utarbetats av planeringskommittén, skall framläggas
av regeringen.

Det är också frågor som inte minst har att göra med den interna
uppläggningen av riksdagens arbete och med planer som finns att i större
utsträckning engagera riksdagens utskott, t. ex. försvarsutskottet, i
behandlingen av långsiktiga planeringsfrågor. En annan fråga som likaså i
första hand har att göra med den interna uppläggningen av riksdagens
arbete är vilka resurser för planerings- och utredningsuppgifter som skall
stå till riksdagens förfogande. I det senare sammanhanget kan man notera
att det under senare år förts fram olika uppslag som just innebär att
sådana resurser knyts till riksdagen.

Det senare är bara några exempel på de osäkerhetsfaktorer som ingår i
den aktuella utvecklingsbilden. Tillsammans gör de att man enligt
statskontoret har anledning att ställa sig avvaktande till kravet på en
utredning med just den inriktning och avgränsning som angetts i
motionen.

FiU 197238

2.2.3 Konflikter mellan olika åtaganden

Bland synpunkterna i motionen finns det i övrigt enligt statskontoret
speciellt anledning att ta fasta på vad som anförts om riskerna för
konflikter mellan olika strävanden inom den offentliga verksamheten.
Om det — för att anknyta till motionens exempel — finns konflikter
mellan ekonomisk politik och regionalpolitik som den förs idag är detta
till stor del en politisk bedömningsfråga, där svaret är beroende på vad
man vill lägga in i regionalpolitiken. Men andra delvis liknande frågor kan
också diskuteras och analyseras utan att det förutsätter att man utgår
från en politisk värdering. Rent allmänt kan konstateras att sådana
analyser av konflikter och konfliktrisker varit sparsamt förekommande
och att man eventuellt har att göra med ett av utvecklingsområdena på
vägen mot en mera genomtänkt planering av de offentliga åtagandena.

3 Motion av herr Helén m. fl. om bättre offentlig hushållning

Även denna motion tar inledningsvis upp kostnadsökningarna för stat,
landsting och primärkommuner. Bl. a. pekas på vårdområdet som
exempel på en snabb kostnadsökning. Vissa försök till långtgående
rationaliseringar har visat att stora värden står att vinna, men det bör
även vidtas ”förebyggande åtgärder i stor skala för att undvika att
människor behöver utnyttja den mest kostnadskrävande vårdsektorn”.
Därvid nämns stimulans till rekreation och motionsidrott, hälsoundersökningar
samt förebyggande åtgärder ifråga om trafikolyckor, kriminalitet
m. m. Rationellare former för statsbidrag är enligt motionen ett område
där effektivitet och sparsamhet står att vinna.

Mot bakgrund bl. a. av en jämförelse med den ekonomiska planeringen
i Norge skisseras ett förslag till utbyggd ekonomisk planering i Sverige.
Den viktigaste ingrediensen i en ekonomisk långtidsplan är enligt
motionen att presentera de konkreta avsikterna med den ekonomiska
utvecklingen. När sådana mål formuleras utifrån ett brett upplagt
prognosmaterial blir en del statliga ingripanden av direkt dirigerande
natur överflödiga.

Flerårsplaner för den statliga sektorn bör utarbetas och revideras
förslagsvis vart tredje år. De bör presenteras i riksdagen som regeringens
handlingsprogram för nästkommande riksdagsperiod. Ett centralt planeringsorgan
bör skapas, enligt motionen exempelvis genom att långtidsutredningens
kansli permanentas. Till det centrala planeringsorganets
förfogande bör stå arbetsenheter, t. ex. för regionalpolitiken, den fysiska
riksplaneringen m. m. I arbetet med att upprätta planer bör man också
enligt motionen lägga stor vikt vid att dra in planeringsinstanserna på de
läns- och primärkommunala planen. Felet med den nuvarande regionala
planeringen anser motionärerna vara att den inte infogas i en ekonomisk
plan för hela landet. En parlamentarisk utredning bör omedelbart
tillsättas med uppgift att skyndsamt presentera förslag till en uppbyggnad
av en svensk långtidsplanering. Den skulle kunna innehålla långsiktiga

FiU 197238

analyser och trendframskrivningar (15—20 år), medellånga planer (5 år)
som får formen av rambudgetar och den vanliga ettårsbudgeten.

Verkets planering bör anpassas till den övergripande långtidsplaneringen.
Kraven från samma verk bör presenteras i flera alternativ med
konsekvensberäkningar. För den långtidsbedömning som i dag skall följa
petitan är utgångspunkten oförändrad ambitionsnivå. Enligt motionärerna
bör ”standardtrygghet” vara en riktigare utgångspunkt. Sammanfattningsvis
påpekar motionärerna att petita- och budgetsystemet måste
”tvinga fram en ständig omprövning av gamla anslag och verksamheter”.
Mycket talar dessutom för att man med jämna mellanrum ser över den
organisation en viss verksamhet har.

I motionen hemställs, såvitt här är i fråga,

”att riksdagen begär att Kungl. Majit uppdrar åt en parlamentarisk
utredning att lägga fram förslag till förbättrad och utbyggd statlig och
ekonomisk planering,

att riksdagen begär att Kungl. Majit tar initiativet till en samordnad
verksamhetsplanering, där väsentliga vinster skulle uppstå genom större
satsning på förebyggande åtgärder, bättre hushållning och sparsamhet på
områden med gemensamma uppgifter för stat, landsting och primärkommuner”.

3.2 Statskontoret

3.2.1 Planering, sparsamhet, reformer

Statskontoret erkänner riktigheten av de synpunkter som anförts om
utgiftsutvecklingen inom den offentliga verksamheten och som inte minst
har sin bakgrund i automatiskt verkande faktorer. På samma sätt som i
anslutning till motsvarande synpunkter i motionen från herr Fälldin
m. fl. vill statskontoret också här betona svårigheterna att snabbt
åstadkomma några genomgripande förändringar i situationen. Vad gäller
möjligheterna att genom den statliga rationaliseringsverksamheten påverka
utvecklingen får statskontoret hänvisa till de resonemang som ingår
i det avslutande avsnittet.

De synpunkter motionen tar upp på behovet av förebyggande insatser
som kan bidra till att de kostnadskrävande åtgärderna för samhället inom
exempelvis vårdsektorn kan begränsas ligger enligt statskontoret mycket i
linje med de strävanden som i dag finns företrädda på praktiskt taget alla
områden av den offentliga verksamheten. Just vårdsektorn är ett av de
områden där betoningen av de förebyggande insatserna blivit allra mest
markant i debatten under de senaste åren.

Det finns idag knappast möjlighet till några helhetsbedömningar av
den utveckling som är på väg och som rimligt att döma under alla
förhållanden måste innebära en starkare betoning av de förebyggande
insatserna från samhällsorganen. Delvis beror det på att man inte vet vilka
nya åtaganden med sådan inriktning som kan komma att aktualiseras.
Den kommande utvecklingen är också svårbedömbar därför att den till

FiU 197238

stor del handlar om ändrade arbetsmetoder, t. ex. i de sociala myndigheternas
verksamhet och är sammanlänkad med den målmedeldiskussion
som pågår bl. a. på socialvårdsområdet.

Vad som ytterligare manar till försiktighet i bedömningarna när man
diskuterar förebyggande insatser i stor skala utöver de som nu förekommer
är att man knappast kan uttala sig om i vilken grad de faktiskt leder
till avlastningar inom andra verksamhetsområden. Att vissa insatser
rubriceras som förebyggande ger i och för sig inga garantier för att man
når de åsyftade resultaten. Således framhåller motionen att vissa insatser,
t. ex. för rekreation och fritid bör stödjas på ett bättre sätt även med
motiveringen att det kan verka positivt när det gäller att hålla
brottsligheten nere. Det är resonemang som haft motsvarighet också i
andra sammanhang, t. ex. i de nykterhetspolitiska motiveringarna för det
statliga stödet till ungdomsverksamheten. Som regel kan insatser på de
områden som här nämnts motiveras på sina egna meriter som gensvar på
direkta önskemål från individer och grupper.

Vad gäller motionens synpunkter på utformningen av statsbidragsbestämmelserna
kan statskontoret i allt väsentligt ansluta sig till de där
framförda grundbedömningarna. Inom detta område vill statskontoret
hänvisa till de bedömningar som från verket gjorts i anslutning till
promemorian om statligt driftbidrag till skolväsendet (utbildningsdepartementet
Ds 1971:3):

”Statskontoret anser att mer genomgripande omkonstruktion av det
statliga driftbidraget till skolväsendet f. n. ligger utom räckhåll men att
det inte hindrar förändringar i begränsad skala genom harmonisering av
bidrag till grundskola och gymnasieskola eller önskvärda förenklingar i
övrigt. Systemet med rekvisitioner i efterhand från kommunerna skulle
sålunda kunna ersättas med i förväg schablonmässigt fastställda bidrag
med anknytning till antalet planerade veckotimmar, beräknade i huvudsak
efter de riktlinjer som skisseras i motsvarande alternativ i promemorian.
”

I en promemoria, som fogats till yttrandet, tar statskontoret diskussionsvis
upp möjligheterna till förändringar i ett längre tidsperspektiv.
Huvudpunkterna i dessa bedömningar kan sammanfattas på följande sätt.

”Utformningen av det statliga stödet till skolorna måste i hög grad bli
beroende av hur man löser finansieringen i stort för den kommunala
verksamheten. Om det i framtiden bör finnas en direkt motsvarighet till
nuvarande driftbidrag måste avgöras mot bakgrund av de studier och
överväganden som blir möjliga i anslutning till nyligen tillsatta utredningar
om kommunernas ekonomi.

Avgörande för den framtida uppläggningen av det statliga stödet till
skolan är vidare ansvarsfördelningen i stort mellan stat och kommun
ifråga om uppgifterna på detta område. Om den i stora drag motsvarar
vad som idag gäller kan det mycket väl vara möjligt att tillämpa ett
bidragssystem uppbyggt på likartade principer som det nuvarande. Å
andra sidan är det knappast givet att så kommer att vara fallet.

FiU 197238

Sker en förskjutning som ger kommunerna ett mera markerat ansvar
för verksamheten inom skolan finns det knappast rimliga förutsättningar
att behålla ett bidragssystem av nuvarande typ. För närvarande ser man
dock inte någon självfallen ersättning för det nuvarande systemet. I det
här sammanhanget kommer man knappast längre än att ange tre
huvudalternativ som då kommer att vara aktuella: 1) Ett bidragssystem
som fortfarande bygger på skolorganisatoriska faktorer men som anknyter
till en 'normalorganisation’, inte till faktiskt använda lärarkrafter;
2) ett system motsvarande den i promemorian skisserade elevbidragsmodellen;
3) ett system med allmänt kommunbidrag.

Promemorian innehåller en del preliminära bedömningar av dessa
alternativ. Bl. a. berörs systemet med statsbidrag speciellt knutna till
skolområdet i relation till ett bidragssystem med större räckvidd. En
övergång till mera generella stödformer som ersätter de nuvarande
driftbidragen till skolan kan mycket väl ligga inom räckhåll genom det
arbete som nu skall starta inom utredningen om kommunernas ekonomi.
Med hänsyn till de intressen som speciellt gäller skolområdet finns det
som man idag kan bedöma knappast några avgörande hinder att överge
den nuvarande ordningen. Här kan pekas på de begränsningar som finns
vad gäller möjligheten att använda driftbidragen till skolan som styrande
medel. Speciellt under förutsättning att kommunerna får ett mer fast
markerat ansvar för verksamheten inom skolan kan det logiskt vara väl
motiverat att övergå till mera generella stödformer. Inom skolområdet
kommer det ändå att finnas andra medel som är tillräckliga för den
statliga kontrollen och det centrala inflytandet som i övrigt är nödvändigt.
”

De frågor som berörts i det här refererade yttrandet har anknytning
också till de avslutande resonemangen i motionen om konsekvenserna för
landsting och primärkommuner av den långtidsplanering för statens
verksamhet som skisseras i motionen. I motionen heter det bl. a. att det
t. ex. på undervisningens område borde finnas en ekonomisk ram med
tillhörande väldefinierade kvalitetskrav på verksamheten som skulle
kunna ersätta de detaljregleringar som nu gäller. I den promemoria som
är fogad till det närmast förut nämnda yttrandet från statskontoret
berörs bl. a. de problem man har att ta hänsyn till när man å ena sidan
vill ha en mer decentraliserad styrning, å andra sidan också vill ha
garantier för en i stora drag likvärdig utbildningsstandard. Bl. a. poängteras
där att det är utomordentligt svårt att få grepp om de faktiska
standardvariationer som idag förekommer. Man saknar de mått och
undersökningsmetoder som skulle behövas om man vill ha en sammanhängande
och väl avvägd belysning av standardvariationerna med hänsyn
till olika kvalitetsaspekter.

Med anknytning till vad som sägs i motionen om behovet av mer
ingående samarbete mellan stat, landsting och primärkommuner vill
statskontoret konstatera att en utveckling av samarbetet förefaller vara
på väg inom praktiskt taget alla områden där staten, landstingen och
primärkommunerna har gemensamma intressen. På den statliga sidan är

FiU 197238

både departement och centrala verk engagerade. Mot den bakgrunden är
det tveksamt om en inventering av det slag motionen förutsätter har så
mycket att ge och om det över huvud taget är möjligt att påverka
utvecklingen annat än genom att fortsätta och vidareutveckla det
samarbete som redan pågår.

3.2.2 Bättre planering - ett sätt att spara

Motionens synpunkter på den ekonomiska tillväxten som måttstock
för planeringen av olika samhällsåtaganden är nära besläktade med de
synpunkter som ingår i motionen av herr Fälldin m. fl. Därför vill
statskontoret här allmänt hänvisa till de synpunkter som från verket
framförts i det föregående. Det gäller också vad som i motionen
framhållits om kartläggningar av konflikter och konfliktrisker mellan
olika åtaganden från samhället.

Räckvidden av den ekonomiska långtidsplaneringen och formerna för
överläggningar om den ekonomiska politiken är i grunden en rent politisk
fråga av ett slag, som statskontoret inte har förutsättningar att i sig ta
ställning till. Detsamma gäller förslaget om ett ekonomiskt-socialt råd,
som skall stå till förfogande för den stabiliseringskonferens, som krävts i
tidigare sammanhang.

Vad gäller de institutionella frågorna vill statskontoret begränsa sig till
att peka på att man inför bildandet av nya kontaktorgan har anledning
att ta hänsyn till de erfarenheter som finns från användningen av
liknande organ som t. ex. det ekonomiska planeringsrådet, näringspolitiska
rådet och planeringsrådet för utbildningsfrågor. Vad gäller innehållet
och resurserna för en utbyggd planering av det slag som skisseras i
motionen vill statskontoret hänvisa till vad som anförts i det föregående
om samhörigheten med de frågor som rör de politiska beslutsprocesserna
i stort. Mot den bakgrunden ligger därför enligt statskontorets bedömning
en detaljgranskning av den föreslagna organisationen och dess
konsekvenser i dag utom räckhåll.

I anslutning till förslagen om en mer avancerad långtidsplanering med
långsiktiga analyser och trendframskrivningar i tidsperspektivet 15—20 år
vill statskontoret framhålla att sådana studier är på väg att utvecklas
inom allt fler områden av den statliga verksamheten antingen som led i
den reguljära planeringen eller i samband med ad hoc-utredningar. Vad
gäller användningen av sådana studier i den reguljära planeringen kan i
första hand hänvisas till försvarsområdet. Som exempel på att sådana
studier ingått i ad hoc-utredningar kan hänvisas till den studie med
rubriken Information, dokumentation och media som genomförts i
anslutning till statskontorets utredningsprojekt, De vetenskapliga bibliotekens
inre organisation.

1 vilka sammanhang och i vilken utsträckning sådana studier skall
utnyttjas måste enligt statskontorets uppfattning fortfarande till stor del
vara en öppen fråga. Vad gäller organisation för arbetet med sådana
studier kan hänvisas till de bedömningar som lett fram till inrättandet av

FiU 197238

ett sekretariat för säkerhetspolitik och långtidsplanering inom totalförsvaret.

Allmänna synpunkter från statskontoret vad gäller organisationsfrågor
på detta och näraliggande områden har i tidigare sammanhang bl. a. tagits
upp i ett yttrande från 1967 över riksdagsmotionen av herr Nyman m. fl.
(1:9 och 11:11) om ökad samhällsekonomisk forskning samt i en
promemoria angående studier av det svenska samhället i framtiden som
underlag för långsiktsplaneringen inom försvaret, den senare utarbetad på
uppdrag från det ekonomiska försvarets miljöutredning.

Promemorian rekommenderar inte någon bestämd lösning vad gäller
om organisationen av en sådan verksamhet. I sammanfattningen anges
fyra styrande faktorer:

1) Behovet av samband mellan framtidsstudieverksamheten och den
egentliga planeringen.

2) Behovet av samordning mellan framtidsstudieverksamheten för
olika avnämare.

3) Behovet av samband mellan framtidsstudieverksamhet och forskning/metodutveckling
på området.

4) Behovet av samspel med institutioner, organisationer och enskilda
utanför den direkta avnämarkretsen.

Promemorian rekommenderar inte någon bestämd lösning vad gäller
organisationen utan framhåller att valet av organisationsform måste
avspegla den vikt utredarna lägger vid respektive faktorer. I anslutning
härtill ger promemorian synpunkter på de krav och lösningar som
aktualiseras i de olika fallen.

Motionen av herr Helén m. fl. anger medellånga planer i form av
rambudgetar som ett av inslagen i en utbyggd ekonomisk planering. Inte
heller i det här fallet anser statskontoret att man i dag kan komma till
någon mer definitiv bedömning som gäller hela den statliga verksamheten.
Det finns argument för att använda en sådan form av anslagsgivning
i större utsträckning, åtminstone i fråga om vissa verksamhetsgrenar.
Det har framförts bl. a. i anslutning till statskontorets arbete inom
projektet Verksamhetsformer och hjälpmedel för de statliga organens
planering. Samtidigt finns det argument för att systemet med ettåriga
budgetbeslut blir regel också i fortsättningen. Behovet av utrymme för
omstruktureringar och punktvisa besparingar talar till förmån för det
senare systemet. Att man för försvaret utvecklat ett planeringssystem
med starka långsiktiga inslag som samtidigt bygger på ettåriga budgetbeslut
är exempel på att man också i bedömningar från de senaste åren
stannat för ettårsbudgetar.

Den centrala roll budgeten spelar i en planering av det slag som
skisseras i motionen och det faktum att man inom inte alltför avlägsen
tid kan vänta resultaten från budgetutredningen bidrar till att det finns
anledning att ställa sig avvaktande till förslaget att nu tillsätta en
parlamentarisk utredning med uppgift att skyndsamt presentera förslag
till uppbyggnad av en svensk långtidsplanering. Till samma slutsats bidrar
också att utbyggnaden av en verksamhet för långsiktiga studier av allt att

FiU 197238

döma kommer att vara en utdragen process. De synpunkter och förslag
som framförts av en arbetsgrupp under ledning av statsrådet Alva Myrdal
i en rapport med namnet ”Att välja framtid” förefaller bekräfta den
senare bedömningen.

3.2.3 Helhetssyn och samstämmighet

De frågor som motionen tar upp under rubriken helhetssyn och
samstämmighet och som bl. a. avser de verksamhetsplaner som utarbetas
av de centrala myndigheterna inbegriper en rad svårbedömda problem
som inte minst kretsar kring möjligheterna att falla tillbaka på de
planeringsinsatser som görs av myndigheterna själva. Sedan några år pågår
inom statskontoret studier och försök inom dessa områden som också i
hög grad är knutna till de särskilda myndigheternas förhållanden.
Delresultat från detta arbete har offentliggjorts i olika tidigare sammanhang.
Som ett exempel kan hänvisas till den rapport om erfarenheterna
från långsiktsplanering inom patent- och registreringsverket som tidigare
publicerats. Det arbete som hittills genomförts ger inte möjligheter att i
det här sammanhanget mera allmänt ta ställning till de synpunkter på
området som framförts i motionen.

Som en mera begränsad kommentar vill statskontoret framhålla att
begreppet ”standardtrygghet” som måttstock vid myndigheternas långtidsbedömningar
inte behöver vara bättre än det nuvarande begreppet
”oförändrad ambitionsnivå”. Om man vill lägga en annan mening i
begreppet ”standardtrygghet” än i begreppet ”oförändrade ambitionsnivåer”
som markerar att man mera noggrant vill mäta den standard som
ur den enskilda användarens synpunkt sätter sin prägel på bestämda
tjänster måste man vara medveten om att det på de allra flesta områden
av den statliga tjänsteproduktionen saknas tillförlitliga mått av detta slag.

Vad gäller vad som i motionen anförs om behovet att se över
organisationen inom olika delar av den statliga verksamheten vill
statskontoret understryka att det under den senaste 1 O-årsperioden skett
en fortlöpande och genomgripande omstrukturering. Genom denna
förändringsprocess torde det vara lättare att anpassa förvaltningens
organisation och verksamhetsformer till de krav som rått vid varje enskild
tidpunkt än om man arbetat med någon form av totalgenomgångar med
exempelvis tio årsintervall. Statskontoret avstår i det här sammanhanget
från att mera definitivt bedöma om återkommande totalgenomgångar
kan vara en rimlig metod med tanke på resultat som är att vänta därifrån
men vill samtidigt framhålla att de erfarenheter som finns knappast pekar
i sådan riktning.

Med anknytning till motionens synpunkter på integrering mellan den
statliga och den kommunala planeringen vill statskontoret framhålla att
det är väl värt att ta hänsyn till vad som där sägs om önskvärdheten att
utgiftsbehoven för olika verksamhetsgrenar kan vägas mot varandra. Som
berörts i det föregående kan det här finnas problem som framför allt
gäller landstingens verksamhet. Statskontoret får i det här sammanhanget

FiU 197238

hänvisa till de synpunkter som från verkets sida framförts i yttrandet
över länsdemokratiutredningens betänkande ”Förvaltning och folkstyre”
(SOU 1968:47):

”Landstingen ombesörjer en rad uppgifter av vilka hälso- och sjukvård
utgör den ojämförligt största. Därnäst kommer undervisningsfrågor;
främst yrkesutbildning, samt social verksamhet m. m. Länsdemokratiutredningen
påpekar att det såväl inom som utom landstingen uttalats
önskemål om att de skall ta sig an ytterligare uppgifter. Den stora
satsningen främst på hälso- och sjukvården har dock inte medgett en
samtidig utvidgning av verksamheten inom andra områden.

Statskontoret anser det angeläget att det inom en regional organisationsstruktur
ges utrymme för initiativ — på lokal och regional basis - till
samhälleliga åtgärder som kompletterar den statliga eller specialreglerade
kommunala förvaltningen. Med den organisationsstruktur som statskontoret
tidigare skisserat är emellertid de nuvarande landstingen inte
ändamålsenliga organ för sådana uppgifter.”

De problem man i det här sammanhanget kommer i beröring med
gäller i själva verket om landstingen med sin nuvarande sammansättning
av uppgifter bildar rimliga enheter. Som nämnts i det föregående kan
man vänta att åtminstone en del aspekter på problem kommer att beröras
i utredningen om kommunernas ekonomi medan andra är knutna till hela
det regionala organisationsmönster som man i framtiden kan komma att
få och som ytterligare diskuteras i andra avsnitt av statskontorets
yttrande över betänkandet från länsdemokratiutredningen.

Att omläggningar på detta område överhuvud taget är att se som
utvecklingsfrågor på ganska lång sikt måste också understrykas i
anslutning till motionens synpunkter på integration mellan statens och
kommunernas ekonomiska planering.

4 Motion av herrar Fälldin och Helén angående den ekonomiska
politiken och av herrar Fälldin och Helén om ett ekonomiskt-socialt råd,
m. m.

4.1 Motionerna

I motionen angående den ekonomiska politiken hänvisas till den
gemensamma reservationen från de borgerliga oppositionspartierna i
samband med utskottsbehandlingen under 1971 års riksdag av vissa
regeringsförslag med konjunkturpolitisk inriktning. Motionen övergår
därefter till att behandla den ekonomiska utvecklingen på sikt. I det
senare sammanhanget berörs balansproblem, investeringspolitiken, de
mindre företagens utveckling och den offentliga sektorn.

Om den offentliga sektorn säger motionen att ansträngningar under de
senaste åren gjorts för att hålla tillbaka statens och kommunernas
investeringar och konsumtion för att skapa utrymme för andra sektorer.
Utgiftsexpansionen har emellertid trots detta fortsatt, inte minst på den
kommunala sidan. Det innebär bl. a. att kommunalskatterna nu nått en

FiU 197238

höjd som inger farhågor från flera synpunkter. Skatternas konstruktion,
med proportionella uttag, medför en särskild belastning för mindre
inkomsttagare. Dessa utsätts för stora påfrestningar genom skattehöjningar.
För kommunerna har å andra sidan utrymmet för standardförbättringar
inom de viktiga områden som de handhar blivit starkt
beskuret. Även detta drabbar i första hand de sämst ställda i samhället.
Den minskade handlingsfriheten utgör också ett hot mot den kommunala
demokratin.

I motionen heter det vidare att i vissa fall alltför höga ambitioner och
bristfällig planering inom den offentliga sektorn medverkat till dagens
trängda läge. Det är väsentligt att erinra om att omkring 80 % av den
kommunala verksamheten avser utgifter som på skilda sätt påförts
kommunerna av statsmakterna delvis genom direkta ålägganden, delvis
genom stimulansbidrag och liknande.

Vidare behandlas i motionen den ekonomisk-politiska planeringen.
Där hänvisas till de separata partimotioner som lagts fram av centerpartiet
och folkpartiet och som här behandlats i det föregående.

Motionen innehåller också synpunkter på en arbetskraftsbudget.
Tillgång och efterfrågan på arbetskraft bör väga så jämnt som möjligt i
olika yrken och inom olika geografiska områden. En s. k. nationalbudget
i arbetskraftstermer skulle dels kunna bidra till att minska sysselsättningsproblemen,
dels stödja strävandena att förena de stabiliseringspolitiska
målen med de mer långsiktiga målen om en hög tillväxttakt.

Motionen förespråkar en utbyggd regional planering som skall ge en
samlad bild av den väntade ekonomiska utvecklingen i landets olika delar
och en utbyggd alternativplanering som skall ge bättre handlingsberedskap
om den internationella och inhemska konjunkturen blir en annan än
man tänkt sig.

Som avslutning tar motionen upp kravet på en stabiliseringskonferens
med huvuduppgift att tjäna som ett forum för överläggningar mellan
regeringen och de berörda parterna, där man presenterar synen på det
samhällsekonomiska läget och diskuterar de aktuella fördelningspolitiska
problemen. Själva konferensen måste föregås av ett grundligt utredningsarbete.
Motionen föreslår att ett ekonomiskt och socialt råd inrättas för
denna uppgift.

I motionen av herrar Fälldin och Helén om ett ekonomiskt-socialt råd,
m. m., hemställs såvitt här är i fråga med hänvisning till den här ovan
behandlade motionen att en parlamentarisk utredning tillsätts med
uppgift att utarbeta riktlinjer för en ekonomisk planering i enlighet med
vad som anförts i nämnda motion.

4.2 Statskontoret

Vad gäller utgiftsexpansionen inom den offentliga sektorn och då
speciellt det kommunala området vill statskontoret här hänvisa till vad
som anförts i anslutning till motionen av herr Fälldin m. fl. Samtidigt vill
statskontoret framhålla att de problem det här är fråga om knappast i
första hand skall tillskrivas bristfällig planering i den bemärkelsen att man

FiU 197238

skulle ha saknat kännedom om konsekvenserna av de centralt beslutade
åtgärderna. Man kan i korthet konstatera att det centralt fattats beslut, i
de flesta fall i enighet mellan partierna i riksdagen, som alla berörda
måste varit medvetna om leder till ökade utgifter för kommunerna.

Vad gäller förslagen om användningen av rambudgetar får statskontoret
här hänvisa till vad som anförts i anslutning till motionen av herr
Helén m. fl.

Tanken på att använda någon form av arbetskraftsbudgetar har
diskuterats också i tidigare sammanhang. Sedan början av 1960-talet har
man försökt utveckla olika former av sysselsättningsprognoser, både
kortsiktiga och mera långsiktiga. När det gäller medellånga prognoser —
som väl närmast är att se som motsvarighet till de avsedda arbetskraftsbudgetarna
— avseende särskilda yrkesgrupper, bredare sektorer av
arbetsmarknaden (t. ex. ”samhällstekniker”) eller arbetsmarknaden som
helhet kan man konstatera att resultaten av strävandena att få tillförlitliga
sådana prognoser inte varit alltför uppmuntrande. Samma problem
torde sannolikt komma att uppstå vid försöken att utveckla de liknande
formerna av sysselsättningsprognoser som arbetskraftsbudgetarna skulle
utgöra.

När det gäller motionens synpunkter på en önskad utbyggnad av den
regionala planeringen vill statskontoret begränsa sig till att konstatera att
den ”samlade bild av den väntade ekonomiska utvecklingen inom landets
olika delar” som motionen efterlyser är ett av de svåraste problemen för
den regionala planeringen. Om t. ex. ett visst länsprogram är realistiskt
beror i mycket hög grad på den kommande utvecklingen för länets
näringsliv, där t. ex. olika internationella konjunkturutvecklingar kan få
avgörande betydelse.

Med hänvisning också till de synpunkter som anförts i anslutning till
de båda föregående motionerna vill statskontoret även i dessa sammanhang
ange att det finns anledning att ställa sig avvaktande till motionens
utredningskrav.

5 Prioriteringar, rationalisering, ökade inkomster

Om de tendenser står sig som speciellt präglat år 1971 och den hittills
gångna delen av år 1972 betyder det problem av helt andra dimensioner
än tidigare vad gäller prioriteringarna inom den offentliga verksamheten.
Man kan inte bortse från riskerna att utvecklingen i så fall tvingar fram
besparingsaktioner med annan räckvidd än tidigare. Därmed har statskontoret
inte velat uttala sig för att sådana besparingsaktioner bör ta formen
av en besparingsutredning av det slag motionerna kräver.

Samtidigt vill statskontoret betona nödvändigheten av att man i det
aktuella läget har en nyanserad syn på de åtgärder som skall vidtas för att
begränsa utgifterna. Den offentliga verksamheten har byggts upp för att
svara mot höga krav. Därför måste eventuella besparingsåtgärder utformas
med försiktighet. Bl. a. finns det anledning att understryka de
synpunkter som anförts i motionen av herr Fälldin m. fl. om riskerna att

FiU 197238

omedelbara utgiftsdämpningar kan leda till spänningar mellan olika
områden.

Statskontoret har tidigare i sitt yttrande över den senaste långtidsutredningen
diskuterat möjligheterna till begränsning av den offentliga
sektorns tillväxt och rationaliseringar i förvaltningen. I yttrandet påpekas
bl. a. att den mest näraliggande vägen att begränsa tillväxten är en stram
behandling i de politiska beslutsinstanserna av myndigheternas resursanspråk.
Vid denna behandling har man överblick över resursramarna.
Statskontoret pekade emellertid också på några av svårigheterna vid
budgetbehandlingen, främst när det gäller att bedöma nedskärningarnas
effekter på förvaltningens prestationer. Motsvarande svårigheter finns
också vid andra typer av centrala åtgärder i besparingssyfte. Mer precisa
bedömningar av vilket utrymme som finns att göra omdispositioner inom
en verksamhet för att anpassa den till en snävare kostnadsram torde
närmast kunna göras inom de berörda myndigheterna.

Detta talar enligt statskontorets mening för att myndigheterna inom
statsförvaltningen tar ett starkare ansvar för de besparingsinriktade
prioriteringarna. Det är nödvändigt att tillämpa vad som i en av
motionerna sagts med citerande av finansministern, nämligen att nya
utgiftsönskemål måste ställas mot en omprövning av andra inslag i den
pågående verksamheten. Det kan i allt större utsträckning visa sig
nödvändigt också när det gäller ganska begränsade förändringar som leder
till ökade utgifter att man skapar utrymme för dessa genom besparingar
på annat håll i den egna verksamheten. Betonandet av myndigheternas
ansvar vad gäller de besparingsinriktade prioriteringarna inom den statliga
verksamheten ligger i linje med uppläggningen av den statliga rationaliseringsverksamheten.

Det har under de senare åren skett och sker alltjämt en fortlöpande
förstärkning av myndigheternas egna resurser för administrativ rationalisering.
Myndigheternas möjligheter att köpa experttjänster på öppna
marknaden har också ökat. I anslutning till denna utveckling har
statskontoret fått en delvis ny roll.

Sålunda har i statskontorets verksamhet planerings- och samordningsuppgifter
samt åtgärder för att förbättra kontakterna med myndigheterna
fått ökad betydelse. Resurser har bl. a. avsatts för att följa utvecklingen
vad gäller rationaliseringsbehov och rationaliseringsresurser i förvaltningen
samt att utarbeta förslag till förbättrad planering och samordning.
Ifråga om samordningen av ADB-utveckling har verket i anslutning till
datasamordningskommitténs arbete ålagts nya och omfattande uppgifter.

I sin egen utredningsverksamhet har statskontoret kommit att i
växande utsträckning engageras i långsiktiga utredningsuppgifter. Därvid
kan bl. a. nämnas den statliga utredningen av personaladministrationen,
den allmänna försäkringens administration, miljövårdens informationsproblem
samt de vetenskapliga bibliotekens organisation. Dessa utredningar
gäller frågor som har funktionell karaktär (t. ex. ifråga om
personaladministrationen), rör problem som är gemensamma för flera
myndigheter (miljövården, de vetenskapliga biblioteken) eller är av sådan

FiU 197238

omfattning att de inte kan utföras inom ramen för den berörda
myndighetens egna resurser (den allmänna försäkringen). Utredningarna
kan ses som långsiktiga investeringar, t. ex. i nya informationssystem
m. m., och de innebär en viss bindning av delar av statskontorets (och
andra myndigheters) utredningsresurser.

De innebär också en styrning av de kortsiktiga rationaliseringsresultaten
till de aktuella områdena, eftersom delförslag till förändringar läggs fram
under utredningarnas lopp — rörande de vetenskapliga biblioteken har
t. ex. förslag lagts om mikrofilmning av dagspress, biblioteksorganisationen
i stockholmsområdet m. m.

Samtidigt bör påpekas att statskontoret har en beredskap för att ta sig
an utredningsuppgifter som med kort varsel åläggs verket, som exempelvis
att biträda delegationen för lokalisering av statlig verksamhet med
vissa utredningsuppgifter.

Enligt statskontorets bedömning har den valda inriktningen av arbetet
på planerings- och samordningsuppgifter och mer långsiktiga projekt varit
riktig. Statskontoret finner också att den nuvarande situationen för den
statliga rationaliseringsverksamheten är sådan att man har anledning
acceptera att en viss del av verkets resurser binds till de områden som är
föremål för mer långsiktiga insatser.

Även om åtgärder som verkar på utgiftssidan av naturliga skäl i detta
sammanhang måste sättas i centrum bör enligt statskontorets mening viss
uppmärksamhet också ägnas åtgärder som berör intäkterna. För statskontoret
ligger det därvid nära till hands att erinra om de slutsatser som kan
dras från en av verket gjord utredning om taxerings- och skatterevisionsverksamheten
vid länsstyrelserna (skrivelse till riksskatteverket 1972—
03-21). I skrivelsen skisseras en rad åtgärder som bör leda till ökad
effektivitet i revisionsverksamheten. En begränsning av taxeringsbortfallet
- som i olika sammanhang uppskattats till miljardbelopp — torde
även kunna uppnås genom en övergång till tjänstemannagranskning vid
den årliga taxeringen i första instans, vilket föreslagits av statskontoret i
skrivelse till Kungl. Maj:t 1970-06—26.

Vid handläggningen av detta ärende har närvarit tjf avdelningschefen
Jackert, tf organisationsdirektören S Andersson, föredragande, och
avdelningsdirektören Lindh. Jackert har dock inte deltagit i utlåtandets
slutliga utformning.

Ivar Löfqvist

Sune Andersson

FiU 197238

Handelns utredningsinstitut (1972—08—31)

I remiss av den 15.5. 1972 har Handelns Utredningsinstitut (HUI)
beretts tillfälle att yttra sig över motionerna 1972:399 angående den
långsiktiga samhällsplaneringen, 1972:401 om en bättre offentlig hushållning
i vad avser hemställan under 1 och 2 samt 1972:813 om ett
ekonomiskt-socialt råd m. m. i vad avser hemställan under 3 (motiveringen
i motionen 1972:812). Med anledning härav får institutet anföra
följande:

Genom sin ställning som opartiskt utredningsorgan har HUI inte
anledning att behandla det politiska innehållet i motionerna utan har i
sitt yttrande begränsat sig till frågor av mera utredningsteknisk natur.

Motion 1972: 399

I motionen framhålls bl. a. bristen på övergripande och enhetlig
samhällsplanering. Bland de olika instrument för samhällsplanering som
förekommer nämns bl. a. de vart femte år återkommande långtidsutredningarna.
Dessa sägs i motionen endast uttrycka framstegen i termer av
BNP, medan ”det kvalitativa innehållet i utvecklingen såsom miljövården,
hälsa och trivsel lämnas utanför”. Institutet delar motionärernas uppfattning
att en ökad samordning och konsistens beträffande de olika
planerna skulle vara till fördel vid bedömning av de ekonomiska
utsikterna. En sådan koordinering kan dock i praktiken vara svår att
uppnå, eftersom bl. a. mätperioder och beräkningsunderlagen är olika.
Det hindrar inte att man bör undersöka möjligheterna att få fram ett
sammanhängande system av lång- och kortsiktiga ekonomiska prognoser
på såväl regional- som riksnivå.

Som motionärerna påpekar är BNP ett tämligen ofullständigt mått på
välfärdsutvecklingen. Vill man ta hänsyn till annat än de strikt
ekonomiska begreppen uppstår dock mättekniska problem. Nyligen har
redovisats en del amerikanska forskningsresultat som behandlar det s. k.
”Quality of life-begreppet” och dess beräkning. Det är således möjligt att
man i framtiden kan erhålla ett säkrare mått på levnadsnivåns förändringar
än hittills.

1 motionen hävdas också ”att en ekonomisk långtidsutredning inte
kan utföras på ett meningsfullt sätt utan anknytning till en politisk
reformplanering”. Enligt HUI:s synsätt är det angeläget att klart hålla isär
den ekonomiska långtidsutredningen och det samhällspolitiska programmet.
Den förra skäll på ett så objektivt sätt som möjligt spegla den
sannolika resursutvecklingen. Med ledning härav skall statsmakterna

FiU 197238

kunna ta ställning till i vilken takt nya reformer kan inplaneras.

Det är dock viktigt att man innan långtidsutredningarna sätts igång
preciserar de beräkningsförutsättningar som gäller. Med den osäkerhet
som råder rörande bl. a. den ekonomiska konjunkturen är det som regel
nödvändigt att arbeta med alternativa förutsättningar. Beslutsfattarna
skall alltså i den aktuella situationen kunna bedöma det sannolika
resursutfallet och därigenom också de ekonomiska förutsättningarna att
genomföra olika reformprogram.

Sammanfattningsvis vill alltså institutet understryka vikten av att
resurstillgång och resursanvändning i beräkningsmässigt avseende hålls
isär. Förutsättningarna för långtidsutredningar måste dock vara realistiska
och prognoserna uppställas enligt en modell som möjliggör en snabb
revidering vid förändringar i premisserna (”rullande prognoser”).

Motion 1972:401

1 denna motion föreslås bl. a. en utredning med syfte att komma fram
till en mera systematisk form av långsiktig planering. Motionärerna
tänker sig här ett system med långsiktiga analyser och trendframskrivningar
(15—20 år) och medellånga planer (5 år) samt därtill de nuvarande
ettårsbudgetarna. Det föreslås att planerna omarbetas vart tredje år och
inrymmes i ett regeringens handlingsprogram för den nästkommande
riksdagsperioden.

Med de praktiska erfarenheter som Handelns Utredningsinstitut haft
av de två senaste långtidsutredningarna synes ett planeringssystem av den
typ som motionärerna förordar ha betydande fördelar. Man skulle
därmed troligen kunna undvika en del av den tungroddhet och brist på
kontinuitet som utmärker de nuvarande femårsutredningarna.

Som exempel på de svårigheter som kan uppstå vid nuvarande ordning
kan nämnas beräkningarna för varuhandelssektorn i 1970 års långtidsutredning.
Enkäten rörande företagens utbyggnads- och investeringsplaner
gick ut hösten 1969. Strax efteråt fattades beslut om den temporära
investeringsavgiften för bl. a. handelns anläggningar. Konsekvenserna
härav blev att flertalet investeringsprojekt sköts på framtiden vilket i sin
tur påverkade strukturutveckling och tillväxttakt. Med en mera flexibel
form för utredningsverksamheten skulle reviderade beräkningar rörande
utfallet snabbt kunnat läggas fram.

HUI ställer sig således positivt till de av motionärerna framlagda
förslagen men vill liksom i yttrandet över motion nr 399 framhålla vikten
av att utredning och program hålls isär så att inte politiska värderingar får
inverka på beräkningsresultaten.

Motion 1972: 813

I motionen föreslås att en parlamentarisk utredning tillsätts med
uppgift att utarbeta riktlinjer för den ekonomiska planeringen. Motive -

FiU 197238

ringen härför redovisas närmare i motion 1972: 812.

Handelns Utredningsinstitut vill beträffande detta förslag hänvisa till
yttrandena ovan angående motionerna 399 och 401. Institutet ställer sig
således positivt till en omprövning av formerna för de ekonomiska
långtidsutredningarna. Huruvida en sådan omläggning bör ske på grundval
av riktlinjer som utarbetas av en parlamentarisk kommitté eller inom
ramen för den utvecklingsverksamhet som äger rum vid finansdepartementets
ekonomiska sekretariat, önskar institutet inte närmare ta
ställning till.

Stockholm den 31 augusti 1972
HANDELNS UTREDNINGSINSTITUT

Folke Larsson

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1702 S Stockholm 1972