Finansutskottets betänkande nr 33 år 1972

FiU 1972:33

Nr 33

Finansutskottets betänkande i anledning av motion om en alternativ
konjunkturprognos som komplettering till de statliga konjunkturrapporterna Motionen I

motionen 1972:817 av herr Levin m. fl. (fp, c, m) yrkas att riksdagen
hos Kungl. Majit hemställer att en alternativ konjunkturprognos utarbetas
av konjunkturinstitutet för att tillfogas de statliga konjunkturrapporterna.

I motionen anförs att det är angeläget för beslutsfattare, handläggare
och berörda, att försörjningsbalansens prognoser i så hög grad som
möjligt överensstämmer med den efterföljande verkligheten. Det är enligt
motionärerna självklart att prognoserna för de i försörjningsbalansen
ingående uppgifterna oftast inte helt kan slå in. Den ekonomiska
verkligheten är svår att förutse och många faktorer, inte minst internationella,
spelar in. Erfarenheterna från 1971, som motionärerna pekar på,
belyser detta. Förekomsten av endast en modell för försörjningsbalansens
utveckling innebär att regering och politiker lätt binder sig kring det enda
förekommande alternativet. Positionerna låses på ett för den politiska
debatten olyckligt sätt. Förutsägelserna följs dessutom av myndigheter
och industri. När verkligheten sedan blir annorlunda kan konsekvenserna
bli förödande. Rent praktiskt skulle ytterligare en prognos över försörjningsbalansen
kunna fogas till de befintliga konjunkturrapporterna i form
av ett tilläggskapitel. Detta skulle utarbetas av konjunkturinstitutet.
Motionärerna anser att ett alternativ vid sidan av huvudalternativet skulle
vara tillräckligt för att ge bättre underlag för besluten och även för
debatten om den ekonomiska politiken i vårt land.

Remissyttrande

Utskottet har inhämtat yttrande över motionen från konjunkturinstitutet.
Institutets yttrande återges i bilaga till detta betänkande.

Utskottet

Konjunkturpolitiken liksom den ekonomiska politiken överhuvud kan
karakteriseras som ett beslutsfattande under osäkerhet. Denna osäkerhet
är knuten dels till vår ovisshet om den framtida ekonomiska utvecklingen,
dels till våra bristande kunskaper om hur olika ekonomisk-politiska
medel verkar. Motionärerna tar sikte på den första osäkerhetsaspekten
och menar att underlaget för beslut och debatt på det ekonomiska
området skulle förbättras, om konjunkturinstitutet i fortsättningen

1 Riksdagen 1972. 5 sami. Nr 33

FiU 1972:33

2

gjorde två alternativa prognoser över försörjningsbalansen.

Konjunkturinstitutet ställer sig i sitt remissyttrande i princip inte
avvisande till tanken på alternativa konjunkturprognoser. Institutet
konstaterar emellertid att det — så som samarbetet mellan finansdepartementet
och institutet för närvarande är organiserat — ej föreligger några
möjligheter att göra dubbla prognoser i den preliminära eller den
reviderade nationalbudgeten. I institutets höstrapport — som helt
utarbetas inom institutet — skulle i och för sig alternativa prognoser
kunna utarbetas. Även om detta vore en fördel ur konjunkturinstitutets
synpunkt skulle vinsten för riksdagen enligt institutets uppfattning vara
mer tvivelaktig. Riksdagen skulle tvingas välja mellan alternativen och
institutet skulle därmed enligt sin mening ha övervältrat en del av sitt
expertansvar.

Enligt utskottets uppfattning skulle det vara mindre välbetänkt om
konjunkturinstitutet regelmässigt gjorde två eller flera alternativa prognoser
över den framtida ekonomiska utvecklingen. De politiska beslutsfattarna
torde vara mer betjänta av att institutet som hittills gör en
konjunkturprognos med markeringar av de punkter där osäkerheten i
bedömningen framstår som särskilt stor. Vid prognosen skulle institutet då
ha att utgå från given och redan känd statlig ekonomisk politik. Om
prognosen pekar på en icke önskad ekonomisk utveckling blir nästa led i
processen att man överväger vilka åtgärder som skulle kunna bringa utvecklingen
på rätt bana. Erfarenheterna från de senaste åren visar att det i detta
sammanhang uppstår ett stort behov av beräkningar eller uppskattningar av
olika förslags samhällsekonomiska effekt. Utskottet anser det angeläget
med en ökad resursinsats på detta område.

Till sist vill utskottet framföra två mera tekniska synpunkter på de
nuvarande nationalbudgetprognoserna.

För det första skulle det enligt utskottets mening vara en stor fördel
om det gick att i nationalbudgeten — i varje fall i den i maj framlagda
reviderade nationalbudgeten — förlänga prognosperioden så att den kom
att täcka hela det följande budgetåret. Utskottet är medvetet om att
informationsunderlaget i vissa avseenden, bl. a. i form av internationella
prognoser och inhemska enkäter om investeringsplaner m. m., ännu så
länge är bredare på hösten än på våren. Samtidigt är det emellertid klart
att det från höst till vår sker ett ständigt tillflöde av ny information, som
borde underlätta en anpassning av prognosperioden till tidens gång.
Eftersom den ekonomiska politiken till sin natur är en kontinuerlig
verksamhet föreligger ett behov av prognoser, vilkas tidsramar successivt
flyttas fram i vad som skulle kunna betecknas som en rullande
framtidsbedömning.

Såvitt utskottet kan bedöma förefaller det mera påkallat att i nuvarande
situation satsa resurser på en sådan rullande bedömning än på alternativa
prognoser.

För det andra anser utskottet att det skulle vara värdefullt om man tog
fasta på konjunkturinstitutets förslag och i nationalbudgetarna intog en
översiktlig redovisning, exempelvis i tablåform, som visade dels hur långt

FiU 1972:33

3

konjunkturinstitutets ansvar för olika delprognoser sträckte sig, dels även
vilka eventuella meningsskiljaktigheter som förelåg mellan konjunkturinstitutet
och finansdepartementet. Över huvud taget framstår det som
angeläget att den värdefulla ekonomisk-statistiska information som ingår
i nationalbudgetar och konjunkturrapporter presenteras på ett så koncist
och överskådligt sätt som möjligt. Härigenom underlättas arbetet för dem
som har att besluta om den ekonomiska politiken.

Utskottet hemställer

att riksdagen med avslag på motionen 1972:817 som sin mening
ger Kungl. Maj :t till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 7 november 1972

På finansutskottets vägnar
SVEN EKSTRÖM

Närvarande: herrar Ekström (s), Löfgren (fp), Kristiansson i Harplinge
(c), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s), Burenstam Linder (m),
Larsson i Karlskoga (s), Åsling (c), Jansson (s), Wirtén (fp), Josefsson i
Halmstad (s), Brundin (m), Gadd (s), Pettersson i Kvänum (c) och Lindahl
(s).

Reservation

av herrar Löfgren (fp), Kristiansson i Harplinge (c), Burenstam Linder
(m), Åsling (c), Wirtén (fp), Brundin (m) och Pettersson i Kvänum (c)
som anser att

dels det stycke i utskottets yttrande på s. 2 som börjar med ”Enligt
utskottets” och slutar med ”detta område” bort ersättas med text av
följande lydelse:

”Utskottet vill understryka betydelsen av att riksdagen får ett allsidigt
och objektivt underlag för sina ekonomisk-politiska beslut. I situationer
som karakteriseras av betydande osäkerhet om den framtida utvecklingen
— och de är ju långt ifrån sällsynta — borde det vara av stort värde att få
denna osäkerhet belyst genom alternativa konjunkturprognoser. Det är
enligt utskottets bedömning en öppen fråga om dessa alternativa prognoser
skall utföras av konjunkturinstitutet — som motionärerna föreslår -eller om de skall utarbetas av en annan institution eller grupp ekonomer.

Med hänsyn till de praktiska svårigheter som enligt konjunkturinstitutet
föreligger att med nuvarande tidsschema och arbetsfördelning mellan
institutet och finansdepartementet åstadkomma alternativa prognoser talar
mycket för att man söker gå fram den andra vägen. Det är denna väg
som man bl. a. slagit in på i Västtyskland, Storbritannien och i viss mån
Danmark. Man skulle då som också föreslagits i den svenska debatten

FiU 1972:33

4

kunna tillsätta en liten grupp fristående ekonomer som fick disponera
utredningshjälp och fick full tillgång till konjunkturinstitutets statistiska
material och kalkyler. Uppgiften för denna grupp skulle bli att på eget
initiativ till kritisk prövning ta upp problem inom den löpande konjunkturanalysen
och vid behov lägga fram en konjunkturbedömning, som
utgör ett alternativ till konjunkturinstitutets. Sådana fristående alternativa
konjunkturprognoser skulle enligt utskottets mening både berika
debatten och underlätta beslutsfattandet på det ekonomiska området.”
dels det stycke i utskottets yttrande på s. 2 som börjar med ”Såvitt
utskottet” och slutar med ”alternativa prognoser” bort utgå,
dels utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

”att riksdagen i anledning av motionen 1972:817 som sin
mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.”

FiU 1972:33

5

Bilaga

Yttrande över motionen 1972:817
Konjunkturinstitutet (1972-09-04)

I skrivelse den 15 maj 1972 har konjunkturinstitutet anmodats
inkomma med yttrande över motion 1972:817 om en alternativ
konjunkturprognos som komplettering till de statliga konjunkturrapporterna.
Med anledning härav vill konjunkturinstitutet anföra följande.

I motionen preciseras kravet så att prognoserna över den samhällsekonomiska
utvecklingen i Preliminär resp. Reviderad Nationalbudget kompletteras
med ett alternativ som skulle utarbetas av konjunkturinstitutet.

Institutet vill inledningsvis summariskt beskriva hur nationalbudgetarna
sedan ett antal år har arbetats fram. Detta arbete har i korta drag varit
upplagt så att konjunkturinstitutet svarat för huvuddelen av prognosarbetet
vad gäller den svenska ekonomin medan finansdepartementet svarat
för bedömningen av den internationella konjunkturutvecklingen. Vissa
partier av arbetet med de inhemska konjunkturutsikterna har vidare
primärt utförts av finansdepartementets expertis. Detta gäller i första
hand prognoserna över den offentliga konsumtionen och — på basis av
institutets prognoser över inkomstbildning och importpriser — konsumentprisutvecklingen.
I de diskussionssammanträden där konjunkturinstitutets
prognoser tagit sin slutliga form har vidare finansdepartementets
experter i princip kunnat delta.

Konjunkturinstitutet redovisar sitt prognosmaterial i nationalbudgetens
specialkapitel. I dess huvudkapitel ger finansdepartementet en
sammanfattande analys och utvärdering av prognosmaterialet. Stundom
har finansdepartementet här företrätt en avvikande mening gentemot
olika delar av konjunkturinstitutets prognoser. Dessa avvikelser redovisas
öppet i huvudkapitlets text.

Från finansdepartementets synpunkt utgör nationalbudgeten ett
departementsdokument som tillkommit under konjunkturinstitutets tekniska
medverkan. Ansvarsfördelningen mellan konjunkturinstitutet och
departementet skulle kanske klarast ha kommit till uttryck om det
förfarandet tillämpats att institutet först hade redovisat sina prognoser
och bedömningar till departementet, vilket därefter i statsverkspropositionen
givit uttryck för en med institutet sammanfallande eller i vissa
hänseenden avvikande uppfattning. Detta är ju i stora drag den ordning
som gäller för riksrevisionsverkets medverkan vid inkomstberäkningar för
statsverket.

Det ligger emellertid i sakens natur att någon fullständig samhällsekonomisk
prognos av nationalbudgettyp inte kan genomföras utan kännedom
om den statliga finanspolitik som avses komma att bedrivas under
prognosperioden. Planerna för den statliga finanspolitiken sådana som
dessa redovisas i statsverkspropositionen blir i princip tillgängliga för
institutet först i och med att finansplanen blir offentlig. Härav följer att

FiU 1972:33

6

arbetet med en fullständig nationalbudget som skall kunna framläggas i
anslutning till statsverkspropositionen endast kan fullföljas inom regeringskansliet.
En möjlighet skulle vara att nationalbudgeten helt redigerades
inom finansdepartementet. En sådan ordning har tidigare tillämpats.

Konjunkturinstitutet skulle däremot kunna tänkas framlägga fullständiga
samhällsekonomiska prognoser som bl. a. utgår från given och redan
känd statlig finanspolitik. Sådana prognoser skulle kunna färdigställas
antingen före statsverkspropositionens framläggande eller en tid därefter.
I en nationalbudget som framläggs i samband med statsverkspropositionen
föreligger ej någon möjlighet till dubbla prognoser.

I exempelvis Storbritannien utarbetar regeringen egna konjunkturbedömningar,
som kan ställas mot det — delvis privatfinansierade —
National Institute of Economic and Social Research’s prognoser. En
sådan ordning kan ha sitt intresse men är givetvis dyrare än det svenska
systemet. Av detta system följer vidare att konjunkturinstitutet som
fackorgan fått ett starkare och mera direkt inflytande på regeringens
konjunkturbedömning. Om konjunkturinstitutets objektivitet ej sätts i
fråga, blir alltså budgetarbetet i det stora hela förankrat i ett objektivt
om än skröpligt prognosarbete från institutets sida.

De gånger finansdepartementet ej haft samma uppfattning om
framtiden som konjunkturinstitutet, har man som ovan nämndes
redovisat avvikelserna. I sådana fall kan det kanske trots detta för läsaren
av nationalbudgetarna vara svårt att ”plocka ihop” konjunkturinstitutets
prognos för den ekonomiska utvecklingen. Denna svårighet för läsaren
skulle enkelt kunna avhjälpas om man i nationalbudgetarna intog en
översiktlig redovisning exempelvis i tablåform som visade dels hur långt
konjunkturinstitutets ansvar för olika delprognoser sträckte sig, dels även
vilka eventuella meningsskiljaktigheter som förelåg mellan konjunkturinstitutet
och finansdepartementet.

I motionen anmäles ett ytterligare behov av alternativa prognoser i en
något annan mening än den som ovan berörts och som avser parallella
prognoser av finansdepartementet och konjunkturinstitutet. Detta ytterligare
behov skulle avse dubbla prognoser även i institutets höstrapport
(som helt utarbetas inom institutet).

Ett sådant förfarande kan i förstone te sig tilltalande. Detta kan ju
synas ge ett bättre och fylligare underlag åt riksdagen vid beslut om den
ekonomiska politiken. Att det vore en fördel ur institutets synpunkt är
fullt klart; det är lättare att träffa målet med två skott än med ett. Det
blir därför också frestande att göra skillnaden mellan alternativen så stor
att ”utfallet” med säkerhet kan förväntas komma att ligga någonstans
däremellan — detta för att inte i efterhand kunna beskyllas för oförmåga
att inte ens kunna ringa in utvecklingen. En ytterligare möjlighet är att
förse olika alternativ med olika sannolikheter. Härigenom kompliceras
emellertid arbetet både med att framställa rapporter och med att läsa
dem. Ur riksdagens synpunkt är vinsten mer tvivelaktig. Riksdagen måste
välja bland alternativen. Enligt institutets mening har därmed institutet

FiU 1972:33

7

övervältrat en del av sitt expertansvar.

Det skulle eventuellt kunna tänkas föreligga behov av alternativa
prognoser i konjunkturlägen som karakteriseras av risker — om än ej
särskilt stora — för att utvecklingen markant kommer att avvika från den
önskvärda på ett eller flera av den ekonomiska politikens målområden
(prisutveckling, valutareserv, sysselsättning m. m.). Vid formuleringen av
strategin för den ekonomiska politiken skulle man kunna vara betjänt
dels av en central prognos över den sannolika utvecklingen, dels av ett
scenario över en utveckling, där allting ”går på tok”.

Det bör emellertid avslutningsvis påpekas att av varje alternativ krävs
att det är konsistent dvs. genomarbetat bl. a. med hänsyn till överensstämmelse
mellan förutsättningar och prognoser. Varje alternativ prognos
kräver därför ett merarbete jämfört med det fall att endast en prognos
framlägges. Detta betyder i sin tur en försening av prognosprocessen, som
redan är hårt bunden till ett snålt tidsschema. I den mån man så
småningom skulle få fram operationella modeller kan dock prognosalternativ
erhållas snabbare. Arbete på detta område pågår kontinuerligt, såväl
i Sverige som utomlands.

Börje Kragh

Bengt Pettersson

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1771 S Stockholm 1972