Utrikesutskottets betänkande nr 16 år 1971

UU 1971:16

Nr 16

Utrikesutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts proposition
angående godkännande ar fördrag om förbud mot placering av kärnvapen
och andra massförstörelsevapen på havsbottnen och i dennas
underlag.

Propositionen

Kungl. Maj:t har i propositionen 1971: 83, dagtecknad den 26 mars
1971, föreslagit riksdagen att godkänna det av Förenta nationernas generalförsamling
den 7 december 1970 rekommenderade fördraget om
förbud mot placering av kärnvapen och andra massförstörelsevapen på
havsbottnen och i dennas underlag.

Förhandlingar om förhindrande av en kapprustning på havsbottnen
har ägt rum i FN:s nedrustningskommitté i Genéve sedan sommaren
1968 på grundval huvudsakligen av förslag till avtalstexter som framlagts
av Sovjetunionen och Förenta staterna. I oktober 1969 presenterade
dessa stater gemensamt ett förslag till avtal. Förbudsreglerna begränsades
i detta förslag till att avse placering av massförstörelsevapen
på havbottnen. Förslaget kritiserades häftigt av flertalet övriga medlemmar,
vilka önskade komma fram till ett totalförbud mot militära
anläggningar på havsbottnen. Ett antal tilläggs- och ändringsförslag
framlades, bl. a. från svensk sida.

Förhandlingar fördes därefter dels i nedrustningskommittén, dels i
FN:s generalförsamling. I april 1970 framlade Förenta staterna och
Sovjetunionen i Genéve en ny version av sitt gemensamma avtalsutkast.
För första gången hade hänsyn i större utsträckning tagits till av
andra stater framförda synpunkter, t. ex. avseende definitionen av det
geografiska område förbudet avsågs omfatta samt beträffande bestämmelserna
om kontroll av avtalets efterlevnad. Framför allt de ickepaktanslutna
medlemmarna av kommittén hävdade emellertid alltjämt
att utkastet var otillfredsställande på några punkter. Bl. a. framfördes
krav på ett bindande åtagande av parterna i själva avtalstexten att fortsätta
förhandlingar, syftande till ytterligare åtgärder för att förbjuda
utnyttjandet av havsbottnen för militära ändamål, på ett erkännande i
texten av principen om internationellt ansvar för kontrollen av förbudets
efterlevnad samt på bättre garantier för att kuststatens suveräna
rättigheter skulle beaktas, bl. a. genom att den ålades exklusiv kontrollrätt
och kontrollskyldighet inom kustzonen. Majoriteten av de icke1
Riksdagen 1971. 9 sami. Nr 16

UU 1971:16

2

paktanslutna medlemmarna av nedrustningskommittén presenterade gemensamma
ändrings- och tilläggsförslag i enlighet med dessa önskemål,
huvudsakligen formulerade enligt svenska textutkast. Förslagen accepterades
så småningom i allt väsentligt av Förenta staterna och Sovjetunionen.
I sin rapport till FN:s generalförsamling 1970 kunde nedrustningskommittén
följaktligen rekommendera en definitiv text till ett havsbottenavtal,
i vilket de begärda ändringarna införts. Generalförsamlingen
antog i december 1970 med endast 2 negativa och 2 nedlagda röster en
resolution, vari fördraget öppnas för undertecknande och ratificering.
Sverige hörde till det 60-tal stater som undertecknade avtalet den första
dagen.

Enligt havsbottenavtalet förbinder sig parterna att inte på havsbottnen
utanför den zon som sträcker sig ut till 12 nautiska mil från samma baslinjer
som användes för att bestämma territorialhavets bredd placera
kärnvapen eller andra typer av massförstörelsevapen. Förbudet skall
tillämpas även inom 12-milszonen, dock att det inom denna zon inte
gäller för kuststaten eller för havsbottnen under dess sjöterritorium.
Fördragets kontrollföreskrifter anger en serie åtgärder av växande allvarlighetsgrad
som part får vidtaga för att säkerställa att övriga parter
uppfyller förpliktelserna enligt fördraget. Dessa åtgärder omfattar observationer
av andra parters verksamhet på havsbottnen, överläggningar
med den för verksamheten ansvariga parten samt inspektion av misstänkta
anläggningar eller föremål. Om klarhet inte vunnits eller om
förpliktelsernas uppfyllande allvarligt satts i fråga, kan saken hänskjutas
till FN:s säkerhetsråd. Part kan företa kontrollen med egna medel eller
med bistånd, helt eller delvis, av annan part eller genom lämpliga internationella
åtgärder inom FN:s ram. Parterna förbinder sig att fortsätta
uppriktigt menade förhandlingar om ytterligare åtgärder på nedrustningens
område för att hindra en kapprustning på havsbottnen. En
konferens skall hållas mellan fördragsparterna fem år efter ikraftträdandet
för att granska hur fördraget fungerar och för att se om de i
detta uttalade föresatserna förverkligats.

Havsbottenavtalet träder i kraft då 22 stater, däribland Förenta staterna,
Sovjetunionen och Storbritannien, har deponerat sina ratifikationsinstrument.

Föredraganden har bl. a. framhållit att havsbottenavtalets praktiska
betydelse som rustningsbegränsningsåtgärd torde få betraktas som ringa.
Förbudsreglema riktar sig endast till kärnvapenstaterna, dvs. Frankrike,
Förenta staterna, Kina, Sovjetunionen och Storbritannien. Av dessa
har veterligen endast Förenta staterna umgåtts med planer på att
placera kärnvapen i fasta anordningar på havsbottnen. Dessa planer
hade emellertid förmodligen redan övergetts, då förhandlingarna om
det nu aktuella avtalet inleddes. Det militära utnyttjandet av havsbottnen
har ökat på senare år men torde hittills ha inskränkts väsentligen

UU 1971:16

3

till defensiva anläggningar för upptäckt av ubåtar. Vår kännedom om
stormakternas planer är dock mycket begränsad, varför man inte kan
bortse ifrån att havsbottnen även kan komma att utnyttjas för offensiva
anläggningar. Fördraget skulle ha fått en långt större betydelse för
framtiden, om förbudet — som många stater under förhandlingarna
krävde — gjorts allmänt och således lett till en demilitarisering av havsbottnen.

Även i den begränsade form avtalet har fått bedöms det emellertid
vara av värde. Sålunda kan fördraget anses utgöra ett första, om än
mycket begränsat, steg av de ledande kärnvapenstaterna för att infria
åtagandet i 1968 års icke-spridningsfördrag att fortsätta förhandlingar
om ytterligare åtgärder mot kärnvapenkapprustningen.
Vidare innehåller avtalet i sin tur ett åtagande om ytterligare åtgärder
för att förhindra kapprustning på havsbottnen. Fördraget har
också viss betydelse för frågan om havsbottnens fredliga utnyttjande.
En förutsättning härför är att havsbottnen blir fullständigt demilitariserad.
Avtalet bör ses som ett steg på vägen mot ett framtida fredligt
utnyttjande av havsbottnen inom en internationell regim.

Som ovan nämnts innehåller havsbottenavtalet i främsta rummet ett
åtagande av de ledande kärnvapenstatema att inte utsträcka kärnvapenkapprustningen
till bl. a. den oss omgivande havsbottnen. Detta åtagande
minskar risken för konflikter i vår omgivning och bidrar därmed till
stärkandet av vår nationella säkerhet. Det bör dock samtidigt betonas
att förbudsreglerna inte gäller kuststaterna i den havsbottenzon som
sträcker sig ut till 12 nautiska mil från deras baslinjer eller för kuststaternas
inre vatten. En kärnvapenmakt har sålunda alltjämt möjlighet
att placera kärnvapen på havsbottnen inom eget eller en allierad stats
territorium. Överbefälhavaren har i sitt yttrande över havsbottenavtalet
betonat dess tämligen ringa räckvidd i svenskt närområde genom att väsentliga
delar av östersjön, Kattegatt och Skagerack därigenom blir
undantagna från fördragets tillämpningsområde.

Kontroll av fördragets efterlevnad innebär för svensk del ombesörjande
av erforderlig övervakning inom de områden av kontinentalsockeln,
där vi har suveränitet eller ansvar, dvs. i första hand inom den 12 nautiska
mil breda havsbottenzonen längs vår kust, en rättighet att utöva
kontroll även bortom våra kontinentalsockelgränser fram till gränsen
för våra grannstaters territoriella hav eller tilläggszoner samt en möjlighet
att vi kan bli ombedda att biträda annan stat eller FN med dylik
kontroll inom vilken del som helst av världshaven. En oklarhet i avtalstexten
är att det inte framgår direkt av kontrollbestämmelserna att kuststaten
har exklusiv behörighet att vidta kontrollåtgärder i havsbottenzonen
utanför dess kuster, om dess territorialhav är mindre brett än
12 nautiska mil. Det kan således sägas existera ett ”gap” i kontrollhänseende
mellan exempelvis den svenska territorialgränsen (4 nautiska

UU 1971:16

4

mil) och den yttre gränsen för havsbottenzonen. Om kuststaten inte
skulle ha ansvar för övervakning och kontroll inom detta område, finns
risk för att någon stormakt övertar kontrollen, vilket inte anses stå i
överensstämmelse med svensk säkerhetspolitik. Från svensk sida föreslogs
under förhandlingarna i nedrustningskommittén ett tillägg till
kontrollartikeln av innebörd, att kuststaten skall ha exklusiv kontrollrätt
inom havsbottenzonen. Detta förslag accepterades emellertid inte av
stormakterna, förmodligen då det betraktades som en inte önskad inskränkning
av principen om havets frihet. Den sovjetiske representanten
gjorde emellertid ett uttalande i kommittén, enligt vilket avtalets
nuvarande lydelse uteslöt kontrollverksamhet av annan part än kuststaten
inom havsbottenzonen. Detta uttalande citerades sedermera från
svensk sida i kommittén och angavs som skäl för att vi inte ansett oss behöva
ta upp frågan igen. Då ingen från dessa uttalanden avvikande mening
gjordes gällande under förhandlingarna, torde den svenska uppfattningen
om kuststaternas exklusiva kontrollrätt inom havsbottenzonen få
sägas ha giltighet och måste under alla förhållanden vara Sveriges hävdade
uppfattning i teori och praktik.

Någon skyldighet för Sverige att övervaka förbudet för fördragsslutande
utländsk stat att placera massförstörelsevapen på havsbottnen utanför
vårt sjöterritorium följer inte av fördraget. Även om vi sålunda inte
är förpliktade att övervaka havsbottnen utanför vår territorialgräns, ligger
det i vårt eget intresse att för omvärlden visa att vi har vilja och
förmåga att göra detta närhelst vi anser det lämpligt. Sverige bör också
vara berett att bistå andra mindre tekniskt utvecklade stater vid sådan
kontroll som de kan önska genomförd.

Frågan om kompletterande resurser för övervakningsverksamheten
torde kunna bedömas först när närmare erfarenheter vunnits av metodiken
för och omfattningen av den övervakningsverksamhet som bör
bedrivas.

I propositionen framhålles slutligen att havsbottenavtalet trots sin begränsade
praktiska betydelse torde få tillmätas värde i avspänningshänseende.

Utskottet

Utskottet delar den uppfattning som kommer till uttryck i propositionen
att havsbottenavtalet har ringa betydelse som rustningsbegränsande
åtgärd. Även dess betydelse för vårt lands strategiska situation torde
tills vidare vara obetydlig.

Avtalet måste emellertid välkomnas som ett första steg på vägen
mot havsbottnens demilitarisering, särskilt som avtalsparterna förbundit
sig att förhandla om ytterligare åtgärder i detta syfte. Avtalet ansluter sig
till de övriga partiella fördrag på nedrustningsområdet som har ingåtts

UU 1971:16

5

under efterkrigstiden och som utgör positiva inslag i en utveckling som i
övrigt präglas av ständig upprustning. Avtalet bedöms också ha en viss
allmän avspänningseffekt.

Avtalet aktualiserar frågan om Sveriges möjligheter att kontrollera
militär verksamhet på havsbottnen. Som framhålles i propositionen, är
Sveriges tolkning av havsbottenavtalets kontrollbestämmelser den att
kuststaten har en exklusiv kontrollrätt inom en havsbottenzon som
sträcker sig ut till 12 nautiska mil från dess s. k. baslinjer. Härav följer
att Sverige måste ha förmåga att utöva den kontroll inom havsbottenzonen
utanför den svenska kusten som neutralitetspolitiken kan komma
att nödvändiggöra. En dylik kontroll försvåras av att större delen av
nämnda havsbottenzon ligger utanför den av Sverige hävdade territorialvattengränsen.
Eventuell utländsk verksamhet på havbottnen inom
nämnda område måste bedömas vara allvarlig. Havsbottenavtalet ger
emellertid, som framgår av propositionen, tillgång till en internationell
rättslig procedur, däribland hänskjutande till FN:s säkerhetsråd, för
de fall då förbjuden verksamhet misstänks. Som departementschefen
har framhållit torde frågan om kompletterande resurser för övervakningsverksamheten
kunna bedömas först när närmare erfarenheter vunnits
av metodiken för och omfattningen av den övervakningsverksamhet
som bör bedrivas.

Avtalet träder, som nämnts, i kraft när det ratificerats av 22 stater,
däribland Förenta staterna, Sovjetunionen och Storbritannien. Avtalet
har, enligt vad utskottet erfarit, hittills ratificerats av 19 stater, däribland
Sovjetunionen samt Danmark, Finland och Norge.

Utskottet, som icke funnit anledning till erinran mot Kungl. Maj ris
förslag, hemställer

att riksdagen med bifall till propositionen 1971: 83 godkänner
det av Förenta nationernas generalförsamling den 7 december
1970 rekommenderade fördraget om förbud mot placering
av kärnvapen och andra massförstörelsevapen på havsbottnen
och i dennas underlag.

Stockholm den 24 november 1971

På utrikesutskottets vägnar
OLLE DAHLÉN

Närvarande: herr Dahlén (fp), fru Lewén-Eliasson (s), herrar Johansson
i Jönköping (s), Palm (s), Turesson (m), Göransson (s), Hellström (s),
fröken Bergegren (s), herrar Virgin (m), Hugosson (s), Wirmark (fp),
Korpås (c) och Ericson i Örebro (s).

MARCUS BOKTR. STHLM 1971 710029

m&mmi