Utrikesutskottets betänkande nr 15 år 1971

UU 1971:15

Nr 15

Utrikesutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts proposition
angående svenska bidrag till Internationella utvecklingsfonden (IDA)
jämte motion.

Propositionen

Kungl. Maj:t har i propositionen 1971: 128, dagtecknad den 15 oktober
1971, under åberopande av statsrådsprotokoll över utrikesdepartementsärenden
föreslagit riksdagen att bemyndiga Kungl. Maj:t att till
Internationella utvecklingsfonden inbetala ett belopp motsvamade 34
milj. dollar under vart och ett av budgetåren 1971/72—1973/74 utan
hinder av att den överenskommelse, inom vars ram inbetalningen skulle
ske, ännu ej trätt i kraft.

IDA, som bildades 1960, är för sin kapitalförsörjning beroende av
direkta bidrag från de industrialiserade medlemsländerna, de s. k. Part
I-ländema. IDA har vid två tillfällen under 1960-talet tillförts nya resurser.
Ar 1970 avslutades förhandlingarna om en tredje påfyllnad av
IDA:s resurser avseende perioden 1971/72—1973/74. Part I-ländema
överenskom sålunda öka bidragen till ca 800 milj. dollar årligen, vilket
innebär en fördubbling jämfört med föregående period. Riksdagen har
godkänt (UU 1971: 2, rskr 1971: 73) Sveriges anslutning till överenskommelsen
med ett sammanlagt belopp motsvarande 102 milj. dollar
att fördelas lika under tre år. Överenskommelsen träder i kraft först när
den godkänts av minst tolv Part I-länder, vilkas bidrag uppgår till minst
1 900 milj. dollar av bidragsvolymen. USA svarar för 40 °/o av bidragen,
vilket innebär att villkoret om lägsta bidragsvolym inte kan uppnås
utan detta lands godkännande. Genom försening av USA:s ratifikation
har överenskommelsen ännu ej kommit att gälla. Det är för närvarande
osäkert när USA kan förväntas ratificera densamma.

Dröjsmålet med inbetalningarna skulle innebära en uppbromsning av
organisationens kreditgivning. Uppbromsningen skulle drabba länder
som svårligen kan kompensera ett kreditbortfall genom resursöverföringar
från annat håll. Behov på områden som är centrala för u-ländernas
utveckling skulle komma att eftersättas.

De fattiga ländernas oro inför denna eventualitet uttrycktes klart vid
Världsbankens/IDA:s årsmöte i september 1971. Önskemål framfördes
om att USA snarast skulle godkänna den senaste påfyllnadsöverenskommelsen.
Erbjudanden från andra industrialiserade medlemsländer att
inbetala utfästa bidrag oaktat överenskommelsen ännu ej trätt i kraft
välkomnades allmänt i u-landskretsar.

1 Riksdagen 1971. 9 sami Nr 15

UU 1971:15

Efter en vädjan från IDA:s ledning till Part I-länderna har flera
av dessa — Australien, Canada, Danmark, Finland, Japan, Norge, Storbritannien,
Västtyskland och Jugoslavien — inbetalat det första bidraget
inom ramen för den tredje påfyllnaden eller förklarat sig beredda att
göra detta under hösten 1971 trots att påfyllnadsöverenskommelsen inte
trätt i kraft. Dessa förhandsinbetalningar torde, tillsammans med övriga
disponibla medel, säkerställa att IDA:s verksamhet kan fortsätta i normal
omfattning i varje fall till 1971 års utgång.

Med hänsyn till att en frivillig förhandsinbetalning av Sveriges bidrag
skulle kunna medverka till att förhindra en temporär begränsning av
IDA:s verksamhet — under förutsättning att USA inom kort godkänner
överenskommelsen — och eftersom en sådan åtgärd kan påverka andra
länders ställningstaganden föreslås i propositionen att de svenska bidragen
skall utbetalas i enlighet med överenskommelsen, trots att denna
ännu ej satts i kraft. Riksdagen gav Kungl. Majit ett motsvarande bemyndigande
hösten 1968, när IDA befann sig i en liknande situation
på grund av försening med Förenta staternas ratifikation.

Propositionens förslag innebär att det svenska IDA-bidraget för budgetåret
1971/72, uppgående till 34 milj. dollar, kan inbetalas snarast
utan att andra länders ställningstaganden avvaktas. Med anledning av
den osäkerhet om IDAis framtida verksamhet som råder är det naturligt
att Kungl. Majit inte redan nu binder sig för att inbetala bidragen
för budgetåren 1972/73—1973/74.

Motionen

I motionen 1971: 1519 av herr Hermansson i Stockholm m. fl. (vpk)
hemställes att riksdagen måtte avslå förslaget i propositionen 128 år
1971 om att Kungl. Majit skall bemyndigas inbetala bidrag till IDA
samt att riksdagen av regeringen begär utredning och granskning av den
verksamhet som bedrivs av Världsbanken, IDA och IFC.

I motionen görs gällande att Världsbanksgruppen är underordnad
imperialistiska målsättningar och att den i främsta rummet stött mycket
reaktionära regimer.

Utskottet

Världsbanken grundades vid Bretton Woods-konferensen 1944. Ett av
bankens huvudsakliga syften var att bidra till återuppbyggnaden av
Västeuropa efter andra världskriget, genom att bevilja eller garantera
lån för produktiva återuppbyggnads- och utvecklingsprojekt. Fr. o. m.
1950-talets början inriktade sig Världsbanken alltmera på u-länderna.

Bankens verksamhet finanseras huvudsakligen genom medel som uppbringats
genom försäljning av obligationer på kapitalmarknaden såväl
till centralbanker och kreditinstitutioner som till privata investerare.

UU 1971:15

Banken lånar ut kapital till lägre ränta än den som låntagarna själva
skulle kunna få direkt på marknaden. Banken beviljar lån till regeringar
i medlemsstaterna eller till offentliga eller privata institutioner under
förutsättning att en medlemsregering ger sin garanti. Bankens vinst fonderas
eller överföres till IDA. Någon utdelning på det av medlemsländerna
satsade kapitalet lämnas inte. Under perioden 1964—1970 har
drygt hälften av bankens vinst, eller 485 milj. dollar, slussats över till
IDA. Det årliga genomsnittet för bankens utlåning under 1966—1970
var 1 128 milj. dollar. Under verksamhetsåret 1970/71 uppgick den totala
utlåningen till 1 900 milj. dollar. Bankens ledning förutser att kreditgivningen
skall kunna öka till 2 100 milj. dollar verksamhetsåret 1975.

Internationella utvecklingsfonden (IDA) grundades 1960 i syfte att
främja u-ländernas utveckling genom kapitalöverföring på mjukare
villkor än bankens lån. IDA:s krediter är räntefria och har en löptid på
50 år. En förvaltningsavgift på 3/4 %> debiteras årligen för att täcka
IDA:s administrativa kostnader. IDA:s syfte är att främja en högre levnadsstandard
samt ekonomiska och sociala framsteg i utvecklingsländerna.
IDA:s verksamhet baseras på frivilliga bidrag från de rika länderna.
Dessutom tillföres IDA, som ovan nämnts, vinstmedel från banken. IDA
beviljar krediter till fattiga länder — i allmänhet länder med en per
capita-inkomst som inte överstiger 300 dollar per år. IDA kan enligt
sin stadga ge krediter till regeringar och statliga organ eller privata
företag men har i praktiken endast beviljat krediter till regeringar. Utlåningen
under budgetåret 1969/70 uppgick till 606 milj. dollar.

Svenska biståndsmedel kanaliseras uteslutande genom IDA.

Internationella finansieringsbolaget (IFC) upprättades 1956 för att
främja ekonomisk utveckling genom stöd till privata företag i medlemsländerna,
främst u-länderna. Verksamheten omfattar såväl kreditgivning
som aktieteckning. Även kooperativa företag och sådana i vilka det
finns ett statligt minoritetsintresse har fått bistånd. IFC stöder dessutom
u-ländernas egna institut för utvecklingsfinansiering. IFC:s åtagande
under 1970 uppgick till 112 milj. dollar. IFC:s eget kapital uppgår
för närvarande till 107 milj. dollar, vartill kommer drygt 60 milj. dollar
i fonderade räntemedel. Den svenska kapitalinsatsen, drygt 1 milj. dollar,
har utbetalats under budgetåret 1956/57. IFC har även erhållit lån
från Världsbanken. I övrigt finansieras verksamheten genom överlåtande
av krediter och försäljning av aktieinnehav.

Världsbanksgruppen svarade under verksamhetsåret 1970/71 för en
utlåning av sammanlagt 13,3 miljarder kronor. Gruppen är därmed den
största källan för obunden internationell kreditgivning till u-länderna.

Medlemskapet i Världsbanksgruppen är öppet för alla länder, som
är beredda att ställa kapital till förfogande. En förutsättning är att länderna
också är medlemmar i Valutafonden. För närvarande är 117 sta -

UU 1971:15

ter medlemmar i Världsbanken. Bland dem återfinnes alla stormakter
utom Sovjetunionen. Så gott som samtliga u-länder som är medlemmar
i FN ingår även i Världsbanken och IDA. En rad av bankens medlemmar
för en politik av socialistisk prägel, t. ex. Jugoslavien, Tanzania,
Chile, Folkrepubliken Kongo och Folkrepubliken Yemen.

Endast ett fåtal stater står sålunda utanför gruppen. Tjeckoslovakien,
Polen och Jugoslavien tillhörde för övrigt Världsbankens första medlemsländer.
Cuba anslöt sig 1945. Polen och Cuba utträdde sedermera
ur banken. Tjeckoslovakien uteslöts på grund av obetalda avgifter. Att
vissa socialistiska länder inte är medlemmar i Världsbanksgruppen torde
bl. a. sammanhänga med att de inte anser sig kunna acceptera Valutafondens
regler om internationellt finansiellt samarbete och om insyn i
medlemsstaternas ekonomiska politik. Ytterligare en bidragande orsak
torde vara deras ogillande av Världsbanksgruppens röstningregler.

Världsbanksgruppen har dels en stämma (Board of Govemors), bestående
av en ”guvernör” från varje medlemsland, dels en styrelse
(Board of Directors), som för närvarande består av 21 s. k. exekutivdirektörer.
Stämman skall avhålla ett årligt möte. Styrelsen, som är ständigt
samlad, ansvarar för den allmänna verksamheten. I styrelsen utser
för närvarande Förenta staterna, Storbritannien, Förbundsrepubliken
Tyskland, Frankrike, Japan och Indien egna medlemmar. Övriga 15
medlemmar utses av olika ländergrupper. De 5 nordiska länderna utgör
en sådan grupp. Bankens chef utses av styrelsen och leder under densamma
den löpande verksamheten. Enligt stadgarna skall bankens ledning
och tjänstemän visa lojalitet uteslutande mot banken. Varje medlemsland
skall respektera denna lojalitet och avstå från försök att influera
tjänstemännen i deras tjänsteutövning. Personalen skall rekryteras
på så vid geografisk bas som möjligt.

Förslagen till kreditprojekt framlägges av bankledningen på grundval
av riktlinjer fastställda av styrelsen. Styrelsen granskar varje enskilt projekt
och uttalar sig för eller emot dess godkännande. Viktigare principiella
frågor förelägges vid behov guvernörerna för omröstning.

Röstfördelningen inom Världsbanken och IDA baseras på det insatta
kapitalet. De större länderna erhåller därigenom ett dominerande inflytande.
USA har ensamt ca 24 procent av de totala rösterna inom
Världsbanken. Inget enskilt land kan dock förhindra att beslut fattas
av styrelsen.

Bankens och IDA:s stadgar innehåller en allmän bestämmelse om att
banken och dess tjänstemän ej skall inblanda sig i något medlemslands
politiska angelägenheter. Ej heller skall de i sina beslut påverkas av
ifrågavarande medlemslands eller medlemsländers politiska karaktär.
Endast ekonomiska överväganden skall ligga till grund för deras beslut,
och dessa överväganden skall göras opartiskt för att uppnå verksamhetens
syften.

UU 1971:15

I vissa fall kan Världsbanksgruppens allmänna utlåningspraxis leda
till att länder som för en aktiv nationaliseringspolitik missgynnas.
Banken förutsätter nämligen att en låntagande regering, när nationalisering
av utländsk egendom skett, skall visa en rimlig strävan att
förhandla om ersättning.

I övrigt följer av stadgarna, på samma sätt som beträffande övriga
multilaterala biståndsprogram, att stöd kan utgå till alla medlemsländer
i enlighet med stadgarna.

De största låntagarna i banken har varit Indien, Mexico, Japan,
Brasilien och Colombia. Banken har kritiserats för att lån bl. a. utgått
till Sydafrika, Rhodesia och Portugal. Lånen ligger långt tillbaka i
tiden. Rhodesia är inte medlem av banken. Emellertid har lån utgått
till projekt i Sydrhodesia, innan detta område unilateralt förklarade
sig självständigt tander namnet ”Rhodesia”. Lånet utgick år 1960 och
garanterades av Storbritannien. De senaste lånen till Portugal och Sydafrika
gavs 1966.

Av lDA:s krediter har den största delen gått till Asien, huvudsakligen
till Indien och Pakistan. Afrikas andel av IDA:s insatser har
emellertid ökat. Latinamerika har hittills fått en mindre del. I Europa
har endast Turkiet fått ID A-krediter.

En granskning av Världsbanksgruppens länderval visar att en geografisk
breddning av insatserna har skett. När det gäller IDA motverkas
den geografiska spridningen av att utlåningen i princip är begränsad till
de fattigaste länderna. Indien, Pakistan och Indonesien, som tillhör
världens befolkningsmässigt största länder, har hittills fått nära två tredjedelar
av IDA:s bidrag. Med Pakistan har inte ingåtts några nya kreditavtal
sedan oroligheter i Östpakistan utbrutit.

Enligt gällande direktiv och praxis ställer Världsbanksgruppen i vissa
fall villkor beträffande projektens utformning och genomförande. En
av bankgruppens viktigaste uppgifter är att vid förberedelsen av kreditprojekt
lämna låntagaren råd och anvisningar som garanterar tekniskt
väl genomarbetade projekt samt att bidra till att projekten på
lämpligt sätt infogas i det låntagande landets utvecklingsplan. Denna
verksamhet torde i viss mening kunna betraktas som tekniskt bistånd.
Emellertid finns det exempel som visar att villkor i samband med utformningen
av bank- eller IDA-finansierade projekt har kommit i konflikt
med den nationella politiken i det låntagande landet. Framför
allt är det bankgruppens räntabilitetsinriktade avgifts- och prispolitik,
syn på arbetskraftens behov etc., som stundtals kommit att bryta sig
emot centrala fördelningspolitiska prioriteringar i låntagarlandet.

Vid sidan av de projektanknutna villkoren ställer bankgruppen mer
eller mindre långtgående krav på den allmänna ekonomiska politiken i
mottagarlandet. De villkor som ställs avser åtgärder som på längre
sikt syftar till att garantera låntagarens solvens och kreditvärdighet.

UU 1971:15

Sådana villkor motiveras av Världsbanksgruppens mål, vilket är att ge
hjälp till självhjälp, så att medlemsländerna småningom skall uppnå
nationellt oberoende och en självgenererande tillväxt.

Emellertid har denna typ av villkor ibland uppfattats som påtryckningar.
I vissa fall synes dessutom bankens långivning i praktiken ha
styrts av andra kriterier än de ovan angivna.

Det bör understrykas att banken och IDA delvis spelar olika roller
i enlighet med dessa organs stadgar. Bankens stadgar nämner sålunda
i sin uppräkning av verksamhetens syften bl. a. omsorgen om det allmänna
investeringsklimatet, främjandet av privata utländska investeringar
samt ekonomisk tillväxt. Detta förhållande liksom bankens beroende
av kontinuerlig tillgång till de internationella kapitalmarknaderna
gör att banken vid sin långivning fäster vikt vid allmänna kreditvärdighetsvillkor
och räntabilitetskrav.

IDA skiljer sig från banken genom att stadgan särskilt framhäver
utveckling och höjd levnadsstandard som verksamhetens mål. Stadgan
ger ej någon särställning åt privata kapitalflöden. Huvuddelen av IDA:s
medel utgöres av frivilliga bidrag från de rika länderna. U-ländema
ställer också belopp till IDA:s förfogande. Dessutom tillföres IDA,
som nämnts, vinstmedel från Världsbanken.

Tidigare har det räntabilitetstänkande som präglat Världsbanksgruppens
utlåning ibland lett till en koncentration av lånen till länder
och sektorer, där utvecklingseffekten, sedd som omedelbara förbättringar
för det stora flertalet människor, varit mycket begränsad.

Den utpräglat bankmässiga synen på verksamheten inom Världsbanksgruppen
har emellertid under senare år börjat brytas. Detta gäller framför
allt IDA. Den nuvarande världsbankschefen har i ett antal anföranden,
senast inför FN:s ekonomiska och sociala råd i år, starkt
betonat att ekonomisk tillväxt inte är tillräcklig. En bredare utvecklingssyn
som spänner över familjeplanering, sysselsättning, bättre inkomstfördelning,
näringstillförsel och spridning av utbildning måste utgöra
grundval för utvecklingsarbetet. Världsbankschefen har också hänvisat
till den enorma förlust av potentiellt produktiva resurser som
ligger i u-ländernas arbetslöshet. Det stora gapet i levnadsstandard
mellan stad och land motiverar vidare en utvecklingspolitik som medvetet
syftar till att skapa sysselsättning och att fördela inkomsterna mer
rättvist.

Den nya politiken börjar långsamt avspegla sig i förändringar i
bankgruppens utlåning. Nya områden görs till föremål för finansiering.
Inom traditionella sektorer är man nu villig ge krediter till projekt —
t. ex. vuxenutbildning och utbildningsforskning — som inte hittills ansetts
räntabla.

I vissa avseenden företräder Världsbanksgruppen fortfarande en traditionell
utvecklingssyn. Den förändring av gruppens politik som ägt

UU 1971:15

rum under senare år har emellertid inneburit att riktlinjerna för verksamheten
— framför allt inom IDA — och principerna för svensk biståndspolitik
allt bättre överensstämmer med varandra.

Sverige deltar aktivt i utformningen av Världsbanksgruppens politik.
I bankstyrelsen samarbetar Sverige nära med bl. a. u-ländernas
representanter. Sverige har framför allt sökt stödja u-ländernas strävan
att bredda IDA:s insatser. Från svensk sida har i linje härmed framförts
förslag syftande till att ytterligare anpassa IDA:s politik till FNstrategins
målsättningar. Den svenska inställningen har bl. a. framförts
i årsmötesanförandena och har offentligt redovisats i propositioner till
riksdagen.

Samarbete på fältet förekommer mellan Sverige och Världsbanksgruppen
genom samfinansiering av en rad insatser. Sedan 1966 har
Sverige och IDA sålunda gemensamt bidragit till finansieringen av
projekt i mottagarländerna till ett värde av cirka 2 750 milj. kr. Därvid
har den svenska insatsen varit drygt 420 milj. kr. och IDA:s bidrag
570 milj. kr. Återstoden har finansierats av vederbörande mottagarländer.
Genom samfinansieringarna har volymen av IDA:s verksamhet i
de länder med vilka Sverige särskilt samarbetar kunnat vidgas. Det
nära samarbete som äger rum på projektplanet innebär vidare att
SIDA:s tekniker och konsulter får del av IDA:s samlade erfarenheter
och resurser, vilket är av stort värde för det direkta svenska utvecklingssamarbetet.
Det innebär också att det svenska synsättet på biståndets
mål och uppgifter får möjlighet att på ett tidigare stadium och
mera påtagligt influera IDA:s arbete än som kan ske enbart inom IDA:s
styrelse.

Sveriges syn på Världsbanksgruppens politik kom senast till uttryck
i det svenska anförandet vid bankens årsmöte i september 1971. Däri
framhölls bl. a. att Världsbanksgruppen genom sin storlek, sin erfarenhet
och sin effektivitet är den viktigaste internationella organisationen för
förmedling av finansiellt bistånd till u-ländema. Härav följer en förpliktelse
att särskilt ge akt på de sociala problemen i utvecklingen. De
mycket mjuka villkor som gäller för IDA:s krediter gör att detta organ
är speciellt lämpat för att stödja projekt som medför sociala fördelar.
Planeringen inom denna sektor bör enligt svensk uppfattning stärkas.
IDA bör också sträva efter att planera sin verksamhet på sådant sätt
att den i framtiden ligger ännu mer i linje med FN:s utvecklingsstrategis
betoning av sociala förändringar och strukturella reformer. På svensk
sida uppskattas världsbankschefens uttalande att banken avser att fortsätta
på vägen mot en bredare utvecklingssyn. En större satsning på
områden som jordbrukskrediter, utbildning och familjeplanering uppmuntras.
I det svenska anförandet välkomnades bankledningens planer
på att ägna större uppmärksamhet åt projekt som ökar sysselsättningen
och bidrar till en jämnare inkomstfördelning.

UU 1971:15

Utskottet tillstyrker förslaget i propositionen 1971: 128 att Kungl.
Majit bör bemyndigas att till IDA inbetala de svenska bidragen enligt
påfyllnadsöverenskommelsen för perioden 1971/72—1973/74, trots att
denna ännu ej trätt i kraft. Inga formella hinder finns mot ett sådant
förfaringssätt. Genom den föreslagna inbetalningen till IDA kommer
Sverige att medverka till att förhindra en uppbromsning av IDA:s
kreditgivning, som skulle medföra att behov på områden som är centrala
för u-ländernas utveckling skulle komma att eftersättas. U-länderna
har, som framgår av propositionen, utryckt oro för en sådan utveckling.
Enligt vad utskottet erfarit, har den s. k. 77-gruppen, vari så gott
som samtliga u-länder ingår, vid ett ministermöte i Lima för kort tid
sedan antagit en resolution, i vilken i-länderna uppmanas att bl. a. öka
sina bidrag till IDA och att genomföra den tredje påfyllnaden av IDA
utan dröjsmål.

För övrigt kan konstateras att u-länderna vid upprepade tillfällen
krävt väsentligt ökade resurser till IDA. I olika sammanhang har uländerna
gjort gemensamma uttalanden om det multilaterala utvecklingssamarbetet.
Dessa ger en annan bild än den framställning av Världsbanksgruppens
verksamhet som motionen 1519 innehåller.

Motionen 1519 bygger, som ovanstående redogörelse visar, på ett
flertal uppgifter som inte överensstämmer med verkligheten. Motionen
avstyrkes därför. De citat som återges i motionen är för övrigt lösryckta
ur sina sammanhang och därför missvisande.

Utskottet hemställer

1.att riksdagen med bifall till propositionen 1971: 128 och med
avslag på motionen 1971: 1519 bemyndigar Kungl. Maj:t att
till Internationella utvecklingsfonden inbetala ett belopp motsvarande
34 milj. dollar under vart och ett av budgetåren
1971/72—1973/74 utan hinder av att den överenskommelse
inom vars ram inbetalningen skulle ske ännu ej trätt i kraft;

2. att riksdagen avslår motionen 1971:1519, i vad avser utredning
och granskning av den verksamhet som bedrivs av Världsbanken,
IDA och IFC.

Stockholm den 24 november 1971

På utrikesutskottets vägnar
OLLE DAHLÉN

Närvarande: herr Dahlén (fp), fru Lewén-Eliasson (s), herrar Bengtson
i Jönköping (c), Johansson i Jönköping (s), Palm (s), Turesson (m),
Göransson (s), Hellström (s), fröken Bergegren (s), herrar Virgin (m),
Hugosson (s), Wirmark (fp), Korpås (c) och Ericson i Örebro (s).

MARCUS BOKTR. STHLM 1971 710021