Utrikesutskottets betänkande nr 11 år 1971.

UU 1971:11

Nr 11

Utrikesutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts proposition
med förslag till lag om vissa internationella sanktioner jämte motioner.

PROPOSITIONEN

Kungl. Maj:ts hemställan

Kungl. Maj:t har i proposition 1971:77 dagtecknad den 12 mars 1971
under åberopande av utdrag av statsrådsprotokollet över justitieärenden
och lagrådets protokoll föreslagit riksdagen att

dels antaga vid propositionen fogat förslag till lag om vissa internationella
sanktioner,
dels godkänna att Kungl. Maj:t förordnar om tillämpning av 3 §, 4 § 1,
3 och 4, 5—8 §§ samt 15 § den föreslagna lagen med anledning av
de resolutioner som FN:s säkerhetsråd antagit i frågan om Rhodesia
den 12 och 20 november 1965, den 9 april och 16 december 1966,
den 29 maj 1968 och den 18 mars 1970.

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen läggs fram förslag till lag om vissa internationella
sanktioner. Den föreslagna lagen är avsedd att utgöra grundvalen för en
tillämpning från svensk sida av resolutioner om icke-militära sanktioner
som antas av Förenta nationernas säkerhetsråd. Lagen, som är av
fullmaktskaraktär, ger Kungl. Maj:t befogenhet att meddela förbud i vissa
i lagen angivna hänseenden i den mån det påkallas av ett bindande beslut
eller en rekommendation av säkerhetsrådet. Kungl. Maj:ts förordnande
om tillämpning av lagen skall inom viss tid underställas riksdagens
prövning.

De förfaranden som skall kunna förbjudas med stöd av den föreslagna
lagen är i stort sett av samma slag som dem som omfattas av den
nuvarande lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia. En nyhet i förhållande
till vad som gäller enligt Rhodesialagen är att Kungl. Maj:t enligt
den föreslagna lagen får möjlighet att för särskilda fall medge dispens från
sanktionsförbud.

Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 1 juli 1971. Samtidigt
upphävs Rhodesialagen. I propositionen hemställer Kungl. Maj:t vidare,
att riksdagen godkänner tillämpning av fullmaktslagen för genomförande
av de resolutioner om sanktioner mot Rhodesia som säkerhetsrådet
hittills har antagit.

Riksdagen 1971. 9 sami. Nr 11

UU 1971:11

2

Lagförslaget

Det vid protokollet fogade lagförslaget har följande lydelse:

Förslag till

Lag om vissa internationella sanktioner

Härigenom förordnas som följer.

1 § I den mån det påkallas med anledning av beslut som fattats eller
rekommendation som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd i
överensstämmelse med Förenta Nationernas stadga kan Konungen förordna
att 3—8 och 15 §§ skall tillämpas.

Förordnande förfaller, om det ej inom en månad eller, om riksdagssession
ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session
underställes riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och
om det ej inom två månader från det underställningen skedde gillas av
riksdagen.

Om säkerhetsrådets beslut eller rekommendation helt eller delvis
återkallas eller förfaller, skall Konungen så snart det kan ske i motsvarande
mån upphäva meddelat förordnande eller med stöd därav meddelad
föreskrift.

2 § Med blockerad stat förstås i denna lag stat eller område som är
föremål för sanktioner enligt beslut eller rekommendation som avses i 1 §
första stycket.

Med vara förstås i denna lag materiellt ting av lös egendoms natur. Som
vara anses även elektrisk kraft.

Vad som nedan föreskrives om vara gäller dock ej egendom som är
avsedd endast för innehavarens personliga bruk.

3 § Konungen får meddela förbud att från riket utföra vara avsedd att
införas till blockerad stat och förbud att till riket införa vara som härrör
från blockerad stat.

4 § Konungen får meddela förbud att

1. till blockerad stat införa vara,

2. inom blockerad stat tillhandahålla vara i verksamhet av ekonomisk
art,

3. utanför blockerad stat tillhandahålla vara avsedd för verksamhet av
ekonomisk art som drives från den blockerade staten,

4. från blockerad stat utföra vara.

5 § Konungen får meddela förbud att vidtaga åtgärd som är ägnad att
främja enligt 3 eller 4 § förbjudet förfarande och som innebär

1. tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll
eller reparation av vara eller lämnande av tekniskt bistånd till sådan
åtgärd,

2. lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara
eller tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnödenhet
för transport,

UU 1971:11

3

3. överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild
rätt därtill eller meddelande av försäkring därå eller rättshandling som
avser i 1 eller 2 nämnd åtgärd beträffande vara,

4. överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse eller förvärv av
särskild rätt därtill, eller

5. lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1—4.

6 § Konungen får förbjuda åtgärd som anges i 5 § 1—3 och lämnande
eller förmedlande av uppdrag för sådan åtgärd i fråga om vara som utförts
från blockerad stat efter det att förbud som meddelats med stöd av 4 § 4
trätt i kraft.

7 § Konungen får meddela förbud att utifrån verkställa betalning eller
lämna kredit till mottagare i blockerad stat eller att verkställa betalning
eller lämna kredit till någon utanför blockerad stat, om betalningen eller
krediten är avsedd för mottagare i den blockerade staten eller för
verksamhet av ekonomisk art som idkas där eller drives därifrån.

Konungen får även meddela förbud att lämna eller förmedla uppdrag
för åtgärd som förbjudits enligt första stycket.

8 § Konungen får meddela förbud att utöva trafik till lands samt sjöeller
luftfart till eller från blockerad stat eller att i fråga om sådan
verksamhet samarbeta med trafikföretag, som drives i eller från nämnda
stat, eller med ägare eller brukare av transportmedel som är registrerat
där.

Förbud enligt första stycket får riktas mot ägare och brukare av
transportmedel samt mot befälhavare och besättningsman på transportmedel.

Konungen får även meddela förbud att lämna eller förmedla uppdrag
att utöva verksamhet som förbjudits enligt första stycket.

9 § Konungen kan för visst fall medge undantag från förbud som
meddelats med stöd av 3—8 §.

10 § Förbud som meddelats med stöd av 3—8 § gäller även om avtal om
förfarande eller åtgärd som avses i nämnda lagrum slutits innan sådant
förbud trätt i kraft, såvida ej Konungen förordnat annat.

11 § Den som bryter mot förbud som meddelats med stöd av 3—8 §
dömes, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två
år eller, om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i
högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar.

För anstiftan av eller medhjälp till gärning som avses i första stycket
dömes ej till ansvar.

12 § Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej
är uppenbart obilligt.

13 § Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag
eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det
är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger.

UU 1971:11

4

Detsamma gäller egendom med vilken tagits befattning som utgör brott
enligt denna lag.

I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

14 § Åtal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande
av Konungen eller den Konungen bemyndigar.

15 § Konungen får förordna att utlänning som skäligen kan antagas ha
hemvist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå sådan handling
som står i strid mot förbud enligt 3—8 § kan avvisas i den ordning som
föreskrives i utlänningslagen (1954:193).

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1971.

2. Genom lagen upphäves lagen (1969:232) om vissa sanktioner mot
Rhodesia.

3. 1 fråga om vara som vid den nya lagens ikraftträdande är omfattad av
utförselförbud enligt 2 § lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia får
Konungen, utan hinder av att varan utförts från Rhodesia innan förbud
som meddelats med stöd av 4 § 4 nya lagen trätt i kraft, meddela förbud
enligt 6 § nya lagen. Konungen får även föreskriva att förordnande enligt
15 § nya lagen får avse också utlänning som skäligen kan antagas ha
hemvist i Rhodesia och före lagens ikraftträdande ha begått handling som
står i strid mot 2—6 § lagen om vissa sanktioner mot Rhodesia.

Motiveringen

I det följande återges vissa avsnitt av propositionens motivering, vilka
synes vara av särskilt intresse med hänsyn till innehållet i de väckta
motionerna. I fråga om motiveringen i övrigt samt redovisningen av
säkerhetsrådets resolutioner, svensk och utländsk rätt, FN-lagkommitténs
betänkande samt remissyttrandena hänvisas till propositionen.

8.1.1 Inledning

Enligt FN-stadgan kan FN:s säkerhetsråd föranstalta om sanktioner
mot viss eller vissa stater i syfte att upprätthålla eller återställa internationell
fred och säkerhet. I artiklarna 41 och 42 anges vilka sanktioner
som säkerhetsrådet sålunda kan föranstalta om. I artikel 41 nämns olika
sanktioner av icke-militär natur, såsom avbrytande av ekonomiska och
diplomatiska förbindelser och kommunikationer. Artikel 42 nämner
ingripanden av olika slag med militära styrkor.

Förordnande om sanktioner kan ges genom beslut som är bindande för
FN :s medlemsstater. En förutsättning för att rådet skall ha rätt att fatta
sådant beslut är enligt artikel 39 i stadgan att rådet har ansett det föreligga
hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling.

Säkerhetsrådet kan emellertid också utfärda resolutioner som innehål -

UU 1971:11

5

ler endast rekommendationer åt medlemsstaterna att vidta åtgärder av
sanktionskaraktär. Det ankommer på varje medlemsstat att själv avgöra
om den skall följa en rekommendation eller inte.

Säkerhetsrådets beslut och rekommendationer riktar sig inte direkt till
enskilda rättssubjekt. För att en resolution skall få rättsverkningar för
enskilda krävs att bestämmelser härom införs i nationell lagstiftning. I
Sverige kan sanktioner i viss utsträckning genomföras med stöd av Kungl.
Maj:ts allmänna ekonomiska lagstiftningsmakt. Sålunda kan erinras om
Kungl. Maj:ts befogenheter i fråga om export- och importreglering.
Vidare har Kungl. Maj:t enligt lagen (1966:158) angående utvidgad
tillämpning av lagen den 22 juni 1939 (nr 299) om förbud i vissa fall mot
överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m. m. och av lagen den 21 mars 1940
(nr 176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg rätt att
genomföra vissa sanktioner på sjöfartens område. I övrigt måste Sverige
för att fullt ut kunna efterkomma säkerhetsrådets resolutioner rörande
sanktioner anlita ordinär lagstiftning, antagen av Kungl. Maj:t och
riksdagen gemensamt. Detta förhållande kan innebära olägenheter, framför
allt därigenom att avsevärd tid kan förflyta innan Sverige i det
enskilda sanktionsfallet har möjlighet att i nödvändig utsträckning ge
effekt åt säkerhetsrådets bindande beslut och rekommendationer.

När säkerhetsrådet i en resolution den 20 november 1965 uppmanade
FN:s medlemsstater att vidta vissa sanktionsåtgärder av icke-militär natur
mot Rhodesia på grund av den ensidiga självständighetsförklaring som
hade avgetts av en olaglig regering i landet, aktualiserades frågan om att
införa en allmän och permanent lagstiftning som gör det möjligt för vårt
land att snabbt efterkomma rådets beslut och rekommendationer om
ekonomiska eller andra sanktioner av icke-militär art.

För att utreda denna lagstiftningsfråga tillkallades i början av år 1966
tre sakkunniga, som antog benämningen FN-lagkommittén.

Med anledning av att säkerhetsrådet den 16 december 1966 antog en
resolution, innehållande för medlemsstaterna bindande beslut om en rad
icke-militära sanktioner mot Rhodesia, uppdrog Kungl. Majit i februari
1967 åt kommittén att med förtur utreda frågan om särskild lagstiftning
av provisorisk karaktär för att göra det möjligt för Sverige att till alla
delar uppfylla sina förpliktelser enligt resolutionen. Kommittén avlämnade
i mars 1968 en promemoria med förslag till lag om genomförande
av vissa sanktioner mot Rhodesia.

Säkerhetsrådet antog den 29 maj 1968 — som komplettering till
resolutionerna den 20 november 1965 och den 16 december 1966 — en
ny resolution med beslut och rekommendationer om ytterligare sanktioner
av icke-militär art mot Rhodesia.

På grundval av FN-lagkommitténs promemoria genomfördes lagen
(1969:232) om vissa sanktioner mot Rhodesia. Genom denna lag får
Sverige anses ha fullgjort sin skyldighet att som medlem i FN verkställa
Rhodesiaresolutionerna. 1 avvaktan på införandet av en allmän FN-lag av
permanent natur är Rhodesialagen provisorisk och gäller efter förlängning
(prop. 1970:202, ILU 1970:76, rskr. 1970:407, SFS 1970:750) till

UU 1971:11

6

utgången av år 1971 med möjlighet för Kungl. Majit att upphäva lagen
vid tidigare tidpunkt.

1 april 1970 avgav kommittén betänkandet Svensk FN-lag, sanktioner
och deras genomförande (SOU 1970:19). Betänkandet innehåller ett
förslag till FN-lag av fullmaktskaraktär. Lagen, som föreslås bli permanent,
är avsedd att möjliggöra för Kungl. Majit att för Sveriges del snabbt
efterkomma säkerhetsrådets resolutioner rörande sanktioner av ickemilitär
natur, mot vilken stat de än riktas. Enligt den föreslagna lagen får
Kungl. Majit av riksdagen befogenhet att meddela sådana förbud mot
vissa särskilt angivna förfaranden som kan förutses bli nödvändiga för att
genomföra av säkerhetsrådet, beslutade eller rekommenderade sanktioner.
Befogenheten skall tillkomma Kungl. Majit bara i den mån det är
påkallat av vad säkerhetsrådet har bestämt i ett visst sanktionsfall. Kungl.
Majit föreslås få rätt att förordna om FN-lagens tillämpning utan att
riksdagen dessförinnan har samtyckt till det. Kungl. Majits förordnande
skall emellertid inom en månad underställas riksdagen för prövning av
frågan huruvida det skall bestå. Överträdelse av förbud som har meddelats
med stöd av lagen skall föranleda straffansvar.

Kommitténs betänkande har remissbehandlats. Remissinstanserna har i
allmänhet tillstyrkt lagförslaget eller lämnat det utan erinran i huvudsak.
Tre remissinstanser, Sveriges advokatsamfund, Näringslivets trafikdelegation
och Sveriges trafikbilägares riksorganisation, har dock avstyrkt
förslaget. De anser att lagen inte bör genomföras, om den inte löser
frågan om rätt till ersättning av allmänna medel åt enskilda för förluster
som kan uppkomma genom lagens tillämpning. Riksorganisationen anser
dessutom, att förslaget bör genomföras endast om i lagen föreskrivs att
riksdagen i förväg skall godkänna att lagen sätts i tillämpning. Vissa
remissinstanser ställer sig tveksamma till förslaget. Anledningen härtill är
i allmänhet att den föreslagna lagen har konstruerats som en fullmaktslag
att gälla både bindande beslut och rekommendationer och att den skall
kunna sättas i tillämpning både när det är nödvändigt att snabbt
genomföra en sanktion och när sådant krav på skyndsamhet inte
föreligger.

8.1.3 Lagstiftningens form och räckvidd

Innan jag tar upp frågan om utformningen av en FN-lag av generell
natur vill jag behandla frågan huruvida en sådan lag bör avse både
bindande beslut och rekommendationer av säkerhetsrådet. Flera remissinstanser
har ansett att endast bindande beslut bör kunna genomföras
med stöd av en sådan lag. Göta hovrätt hävdar sålunda att vad kommittén
har anfört i denna del närmast talar för att lagen inte bör gälla i fråga om
rekommendationer. När anledning finns att genomföra endast rekommenderade
sanktioner bör detta ske genom särskild lagstiftning i varje
särskilt fall. Ett par andra remissinstanser framhåller att förekommande
utländska FN-lagar synes avse endast rådets bindande beslut.

UU 1971:11

7

Dåvarande chefen för justitiedepartementet uttalade i propositionen
med förslag till Rhodesialag (prop. 1969:78 s. 31), att när en rekommendation
ger uttryck åt en allmänt omfattad politisk och moralisk förväntan,
medlemsstaterna självfallet bör följa den. Jag delar denna uppfattning,
som också har varit vägledande för Sveriges handlande i samband
med sanktionerna mot Rhodesia. Sålunda utnyttjade Kungl. Majit bl. a.
sina befogenheter i fråga om export- och importreglering med anledning
av säkerhetsrådets rekommendationer den 20 november 1965. Vidare
kan nämnas att 1966 års provisoriska lag på sjöfartens område (SFS
1966:158) liksom det år 1969 gjorda tillägget (SFS 1969:233) till
avvisningsgrunderna i 19 § utlänningslagen (1954:193) avser både beslut
och rekommendationer. Behov av att kunna verkställa rådets rekommendationer
har sålunda redan ansetts föreligga.

Eftersom det är angeläget att snabbt och sakligt korrekt kunna
verkställa även rekommendationer, om inte syftet med dem skall äventyras,
finner jag i likhet med kommittén och majoriteten av remissinstanserna
att FN-lagstiftningen bör ta sikte också på rådets rekommendationer.
Jag vill även framhålla att rådets resolutioner ibland kan innehålla
såväl bindande beslut om vissa sanktioner som rekommendation åt
medlemsstat att genomföra sanktioner av annan art. Av praktiska skäl
kan det i sådana fall vara lämpligt att båda formerna av sanktioner
genomförs med stöd av samma lagstiftning. Jag vill i detta sammanhang
erinra om att stormakternas vetorätt enligt art. 27 i FN-stadgan gäller
inte bara i fråga om säkerhetsrådets bindande beslut utan också när det
gäller dess rekommendationer. En rekommendation om sanktioner kan
således inte komma till stånd, om någon av stormakterna klart uttalat sig
emot rekommendationen. Det är inte heller någon risk för att en
fullmaktslag, som kan användas också för att genomföra rekommendationer
av säkerhetsrådet, kommer till en alltför frekvent användning.

8.1.7 Ersättningsfrågan

Kommittén har i sitt betänkande tagit upp frågan i vad mån ersättning
bör utgå av allmänna medel till enskild som lider ekonomisk skada till
följd av att förbud meddelats med stöd av den nya lagstiftningen. Under
åberopande främst av svårigheten att överblicka tänkbara skadefall och
avgränsa det ersättningsgilla området har kommittén föreslagit att någon
laglig rätt till sådan ersättning inte bör föreskrivas. Frågor om ersättning
bör enligt kommittén i stället avgöras av Kungl. Majit på grundval av en
skälighetsprövning i varje särskilt fall. En ledamot i kommittén har
emellertid i en reservation förordat att i lagen tas in en uttrycklig
bestämmelse om rätt till ersättning för skada som varit oförutsebar och
till vilken den skadelidande på intet sätt kan anses vållande.

Flertalet remissinstanser delar kommitténs uppfattning i ersättningsfrågan.
Ett par av dessa, bl. a. kommerskollegium och Utlandssvenskarnas
förening, anser dock att det i lagen bör meddelas en uttrycklig föreskrift

UU 1971:11

8

om möjligheten att få ersättning efter diskretionär prövning av Kungl.
Maj:t.

Några remissinstanser, bl. a. Sveriges advokatsamfund och Svenska
försäkringsbolags riksförbund, anser att en bestämmelse om principiell
rätt till ersättning bör tas in i lagen. Exportföreningen m. fl. framhåller
bl. a. att svårigheten att avgränsa de fall som bör medföra ersättningsrätt
från andra fall inte utesluter att rätten till ersättning för vissa fall lagfästs,
t. ex. fall då lagstiftningen ingriper i redan bestående rättsförhållanden.
Även i andra fall bör enligt dessa remissinstanser ersättning utgå och
beräknas efter skälighet, och en uttrycklig bestämmelse härom bör tas in
i lagen.

Frågan i vad mån ersättning av statsmedel bör utgå till enskilda vid
rättsenliga ingrepp av olika slag från det allmännas sida, särskilt ingrepp i
äganderätt eller näringsfrihet, är ett omstritt problem inom den offentliga
rätten. Olika principer har kommit till användning vid ingrepp på olika
områden i fråga om såväl spörsmålet när ersättning skall utgå som frågan
efter vilka grunder ersättningen skall beräknas. Generellt kan för svensk
rätts del sägas att den grundsatsen har tillämpats att rätt till ersättning
föreskrivs i fall när ingrepp sker i äganderätt eller näringsfrihet och
ingreppet innebär ett överförande på det allmänna av äganderätt eller
begränsad sakrätt, t. ex. vid expropriation. Rätt till ersättning i större
eller mindre omfattning har också föreskrivits i en del fall när ingrepp
görs i den enskildes möjligheter att fritt utnyttja sin arbetskraft. Härvid
kan nämnas exempelvis lagen (1956:293) om ersättning åt smittbärare,
kungörelsen (1956:294) om ersättning av statsmedel i vissa fall vid
ingripanden i hälsovårdens intresse och lagen (1959:83) om allmän
tjänsteplikt. Däremot finns inte något exempel på lagstadgad ersättningsrätt
för enskilda vid ingripanden som är jämförliga med dem som kan
föranledas av FN-sanktioner. Näringsidkare har sålunda inte rätt till
ersättning för förluster på grund av krisregleringar i form av handels-,
produktions- eller användningsreglering, import- eller exportförbud eller
begränsningar i friheten att driva handel eller på grund av andra liknande
inskränkningar i yrkesutövning. Inte heller finns det någon allmän
rättsgrundats, enligt vilken rätt till ersättning föreligger vid intrång i den
enskildes näringsutövning genom generellt verkande föreskrifter av angivet
slag.

Enligt min mening finns det inte någon anledning att intaga en annan
ståndpunkt när det gäller de ekonomiska följderna av ingripanden med
stöd av en sanktionslagstiftning av nu aktuellt slag. Huruvida ett ingripande
grundar sig på internationellrättsliga åtaganden eller på en rent
internrättslig reglering som betingas enbart av hänsyn till nationella
intressen bör således inte inverka på ersättningsfrågans bedömning. Jag är
redan av dessa skäl inte beredd att förorda att i den nya lagen tas in
bestämmelser om rätt till ersättning för förluster i följd av sanktionslagstiftningens
tillämpning. Praktiska skäl talar f. ö. också emot en sådan
reglering.

Som kommittén har konstaterat kan de skador för enskilda som står i

UU 1971:11

9

samband med tillämpningen av en sanktionslagstiftning bli av mycket
skiftande slag och omfattning. Vid ersättningsfrågans behandling i samband
med Rhodesialagens tillkomst uttalade föredragande departementschefen,
att det inte är möjligt att ens tillnärmelsevis kartlägga vilka
skador som kan bli aktuella. Detta uttalande avsåg i och för sig bara
Rhodesiafallet men måste givetvis, som kommittén har påpekat, i ännu
högre grad gälla i fråga om sanktioner som riktar sig mot stater med vilka
Sverige har mera omfattande ekonomiska och andra förbindelser. Vidare
skulle betydande svårigheter inställa sig när det gäller att fastställa
orsakssammanhanget mellan en sanktionsföreskrift och en uppkommen
skada och att bestämma skadans omfattning. Det sagda gäller även om
man — som kommittén har varit inne på — begränsar en ersättningsbestämmelse
till att gälla endast vissa fall vari den enskildes ersättningsbehov
framträder med särskild styrka, som exempelvis när någon har lidit
skada på grund av att ett sanktionsförbud hindrar honom från att
fullfölja ett redan ingånget avtal. En sådan avgränsning av tillämpningsområdet
skulle dessutom framstå som ganska godtycklig och i tillämpningen
kunna leda till resultat som ter sig slumpartade och ibland
stötande. Jag vill slutligen också påpeka att man såvitt bekant inte i något
annat land har gett sig in på en lagreglering av hithörande ersättningsfrågor.

Att någon lagfäst ersättningsrätt för förluster med anledning av
ingripanden enligt den nya lagen inte införs innebär givetvis inte hinder
mot att en enskild skadelidande vänder sig till statsmakterna med en
begäran om gottgörelse. Men det får då i varje särskilt fall prövas av
Kungl. Maj:t och riksdagen om och i vad mån det kan finnas skäl att låta
skadelidande få ersättning av statsmedel för lidna förluster.

8.1.8 Formerna för riksdagens medverkan

Jag övergår nu till att behandla de formella förutsättningarna för
FN-lagens tillämpning, dvs. frågan om eller i vad mån riksdagens medverkan
bör krävas för att den nya lagens sanktionsbestämmelser skall kunna
sättas i tillämpning.

Enligt kommittén skall Kungl. Maj:t, i den mån det påkallas med
anledning av beslut eller rekommendation som har antagits av säkerhetsrådet,
utan riksdagens föregående medverkan få förordna om tillämpning
av lagens bestämmelser. Förordnande förfaller emellertid enligt kommitténs
förslag, om det inte inom en månad eller, om riksdagsession ej
pågår, inom en månad från början av nästkommande session underställs
riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om inte
förordnandet gillas av riksdagen inom två månader från det underställningen
har skett.

Ett par remissinstanser — Näringslivets trafikdelegation och Sveriges
trafikbilägares riksorganisation — anser att riksdagen vid såväl bindande
beslut som rekommendationer bör medverka, innan lagen sätts i tillämpning.
Vissa andra remissinstanser anser att riksdagens föregående sam -

UU 1971:11

10

tycke alltid bör krävas i rekommendationsfallen och i allmänhet också
vid bindande beslut. Sålunda anser kommerskollegium, att man bör
kunna avstå från att höra riksdagen innan förordnande om tillämpning av
lagen meddelas endast vid sådant bindande beslut av säkerhetsrådet som
har tillkommit under tid då riksdagen inte är samlad. Enligt Exportföreningen
m. fl. är riksdagens samtycke i efterhand tillräckligt bara i fall då
bindande beslut av säkerhetsrådet föreligger och riksdagens beslut i
förhand inte utan synnerlig olägenhet kan avvaktas. Göta hovrätt godtar
kommitténs förslag i fråga om sättet för riksdagens medverkan vid
bindande beslut men anser att förordnande om tillämpning av rekommendation
inte bör få träda i kraft förrän det har gillats av riksdagen.

Såvitt gäller frågan om riksdagens medverkan vid genomförande av
bindande beslut instämmer jag i vad kommittén har anfört om betydelsen
av att Sverige har möjlighet till snabba och omedelbara ingripanden på
det nationella planet. Man kan för dessa fall hävda, att det i princip alltid
innebär synnerlig olägenhet att behöva avvakta en riksdagsbehandling,
som under alla förhållanden måste bli relativt tidskrävande. En sådan
ordning skulle i enskilda fall kunna äventyra sanktionernas effektiva
genomförande. Jag anser det därför inte vara lämpligt att begränsa Kungl.
Maj:ts befogenhet att utan riksdagens föregående samtycke förordna om
tillämpning av lagen med anledning av bindande beslut om sanktioner till
fall då sådant samtycke inte utan synnerlig olägenhet kan avvaktas. Det
sagda gäller även för de fall då ett sanktionsbeslut av säkerhetsrådet har
antagits under pågående riksdagssession. 1 det sammanhanget vill jag
särskilt peka på de svårigheter som kan uppstå om rådets beslut
tillkommer mot slutet av en riksdagssession. Som framgår av vad jag nu
har anfört finner jag i likhet med kommittén att Kungl. Maj:t utan
undantag bör få befogenhet att verkställa rådets bindande sanktionsbeslut
utan riksdagens föregående medverkan. Jag återkommer strax till hur
önskemålet om medverkan från riksdagens sida kan tillgodoses även inom
ramen för en sådan ordning.

När det gäller rekommendationsfallen kan vissa skäl anföras mot att
Kungl. Majit får befogenhet att utan föregående samtycke av riksdagen
förordna om tillämpning av FN-lagen. Orsaken till att säkerhetsrådet, i
stället för att fatta ett bindande beslut om en sanktionsåtgärd, bara har
rekommenderat åtgärden kan vara att starka motsättningar i resolutionsfrågan
har rått inom rådet. Sådana motsättningar kan också leda till att
rekommendationerna i större utsträckning än de bindande besluten får en
oklar och svårtolkad utformning. Med hänsyn härtill och till att även
rekommenderade sanktioner kan innefatta mycket långtgående ingrepp i
den enskildes rätt med risk för svåra ekonomiska konsekvenser för
honom kan det synas rimligt att riksdagen i förväg får pröva om eller i
vilken omfattning FN-lagen skall tillämpas med anledning av rekommendationer.

Som jag anfört i anslutning till motiveringen för att lagen bör avse
också säkerhetsrådets rekommendationer är det dock angeläget att vårt
land kan snabbt verkställa även rekommenderade sanktioner. Erfarenhe -

UU 1971:11

11

terna från Rhodesiafallet ger belägg härför. Anser man sålunda att Sverige
i princip bör genomföra även rekommendationer om sanktioner, bjuder
konsekvensen att vi också tillser att vår lagstiftning tillhandahåller
instrument som möjliggör ett effektivt genomförande av sådana resolutioner.
Om förutsättningarna för lagens tillämpning inte är likartade vid
bindande beslut och rekommendationer, kan detta leda till att ett
omedelbart genomförande av bindande sanktionsbestämmelser inte kan
ske. Det kan nämligen tänkas att ett effektivt genomförande för vårt
lands vidkommande av vissa obligatoriska åtgärder i en resolution är
beroende av ett samtidigt genomförande av de frivilliga åtgärder som
rådet i samma resolution har uppmanat till. Det kan också inträda
komplikationer till följd av att det ibland kan vara tveksamt om en viss
resolutionsbestämmelse är obligatorisk eller frivillig. Slutligen vill jag
erinra om de garantier för att en rekommendation inte ges ett orimligt
vidsträckt innehåll som ligger i stormakternas tidigare berörda vetorätt i
säkerhetsrådet.

Jag ansluter mig därför till kommitténs förslag att Kungl. Majit bör få
fullmakt att omedelbart förordna om tillämpning av FN-lagen också i
rekommendationsfallen. En sådan ordning hindrar givetvis inte att Kungl.
Majit i fråga om såväl bindande beslut som rekommendationer i undantagsfall
inhämtar riksdagens samtycke i förväg, när detta är påkallat av
särskilda skäl och låter sig göra utan större tidsutdräkt.

Även om sålunda Kungl. Majit vid såväl bindande beslut som rekommendationer
av säkerhetsrådet skall kunna förordna om tillämpning av
lagen utan riksdagens föregående godkännande bör, i enlighet med vad
kommittén har föreslagit, ett förordnande av Kungl. Majit om fullmaktslagens
tillämpning inte bli bestående, om det inom viss tid underställs och
sedermera godkänns av riksdagen. En sådan ordning överensstämmer med
vad som i andra beredskapslagar i allmänhet gäller vid krigsfara, där
behov kan uppkomma av mycket snabba ingripanden. Som kommittén
har föreslagit bör underställning i princip ske inom en månad från dagen
för förordnandet och riksdagens godkännande ha lämnats inom två
månader från underställandet.

När en säkerhetsrådets resolution om sanktioner helt eller delvis har
återkallats eller eljest förfallit, skall Kungl. Majit enligt kommitténs
förslag vara skyldig att så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva
förordnande om FN-lagens tillämpning eller föreskrift som meddelats
med stöd av förordnandet. Jag biträder i likhet med remissinstanserna
kommitténs förslag i denna del.

MOTIONSYRKANDENA

I motionen 1971:1432 av herrar Dahlén och Wirmark (fp) hemställes
att riksdagen vid behandlingen av propositionen 77 angående vissa
internationella sanktioner beslutar

UU 1971:11

12

dels att sanktioner utan riksdagens hörande får tillgripas efter beslut av
FN:s säkerhetsråd och inte enbart på grund av rekommendation från
rådet,

dels att i lagen införes uttrycklig föreskrift om möjlighet till ersättning
för enskilda vid förlust på grund av lagens tillämpning, samt
dels att utskottet utarbetar härför nödvändiga lagtexter.

I motionen 1971:1433 av herr tredje vice talmannen Virgin och herr
Magnusson i Borås (m) hemställes

a) att riksdagen måtte besluta

att riksdagens samtycke skall inhämtas innan beslut fattas om sanktioner,
föranledda av rekommendation,

att av statsmedel skall kunna utgå ersättning till den som utan eget
vållande åsamkats skada på grund av förbud enligt lagen om vissa internationella
sanktioner,

b) att vederbörande utskott måtte utarbeta härför erforderliga författningsändringar.

UTSKOTTET

Erfarenheten visar att det kan uppstå internationella situationer, då
Sverige bör följa en rekommendation av säkerhetsrådet om sanktioner på
samma sätt som om det varit fråga om en resolution med folkrättsligt
bindande verkan. Reglerna om överläggning med utrikesnämnden äger
tillämpning i dessa fall.

Utskottet finner att lagstiftningen bör tillhandahålla instrument som
ger möjlighet för Sverige att genomföra en rekommendation av säkerhetsrådet
lika snabbt och effektivt som ett bindande beslut. Utskottet kan
sålunda instämma i de synpunkter som framförts i propositionen till stöd
för förslaget att FN-lagstiftningen bör ta sikte även på säkerhetsrådets
rekommendationer samt att Kungl. Majrts befogenheter att meddela
förbud i vissa i lagen angivna hänseenden bör gälla även i rekommendationsfallen.
Som det framhålles i propositionen, hindrar en sådan ordning
givetvis inte att Kungl. Maj:t i fråga om såväl bindande beslut som
rekommendationer i undantagsfall inhämtar riksdagens samtycke i förväg
när detta är påkallat av särskilda skäl och låter sig göra utan större
tidsutdräkt.

Av de skäl som här nämnts avstyrkes motionerna 1971:1432 och
1971:1433 i vad avser formerna för riksdagens medverkan innan den
föreslagna lagens sanktionsbestämmelser sätts i tillämpning.

Beträffande motionsyrkandena om ersättning till dem som åsamkats
förlust på grund av lagens tillämpning ansluter sig utskottet till de motiv
som anförts i propositionen för att någon lagfäst ersättningsrätt för
förluster inte införs i den nya lagen.

Utskottet vill understryka att, som framgår av propositionen, avsaknaden
av en dylik ersättningsrätt inte innebär hinder mot att en enskild

UU 1971:11

13

skadelidande vänder sig till statsmakterna med en begäran om gottgörelse.
Det får då i varje särskilt fall prövas av Kungl. Maj :t och riksdagen om
och i vad mån det kan finna skäl att låta skadelidande få ersättning av
statsmedel för lidna förluster.

Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrkes motionerna
1971:1432 och 1971:1433, ivad de avser införande av ersättningsbestämmelser
i den föreslagna lagen.

Utskottet, som inte heller i övrigt funnit anledning till erinran mot
propositionens förslag, hemställer

1. att riksdagen med avslag på motionerna 1971:1432 och 1971:
1433 antager det vid propositionen 1971:77 fogade förslaget till
lag om vissa internationella sanktioner,

2. att riksdagen godkänner att Kungl. Maj:t förordnar om tillämpning
av 3 §, 4 § 1, 3 och 4, 5—8 §§ samt 15 § den föreslagna
lagen med anledning av de resolutioner som FN:s säkerhetsråd antagit
i fråga om Rhodesia den 12 och 20 november 1965, den 9
april och den 16 december 1966, den 29 maj 1968 och den 18
mars 1970.

Stockholm den 4 maj 1971
På utrikesutskottets vägnar
ARNE GEIJER

Närvarande: herrar Arne Geijer i Stockholm (s)*, Dahlén (fp), Lange (s),
Helén (fp), fru Lewén-Eliasson (s), herrar Bohman (m)*, Möller i Gävle
(s), Bengtson i Jönköping (c), Johansson i Jönköping (s), Palm (s),
Göransson (s), Antonsson (c), Hernelius (m), Korpås (c) och Ericson i
Örebro (s).

*Ej närvarande vid justeringen.

Reservation

av herrar Dahlén (fp), Helén (fp), Bohman (m), Bengtson i Jönköping
(c), Antonsson (c), Hernelius (m) och Korpås (c), som anser

dels att utskottets yttrande bort ha följande lydelse:

”Sorn medlem av FN är Sverige folkrättsligt skyldigt att efterkomma
säkerhetsrådets beslut om sanktioner. När rådet antagit en resolution som
endast innehåller en rekommendation till medlemsstaterna att vidta
åtgärder av sanktionskaraktär, ankommer det på varje medlemsstat själv
att avgöra om den skall följa rekommendationen eller inte. Det kan
ifrågasättas om den föreslagna permanenta FN-lagen bör tillämpas i andra
fall än då bindande rådsbeslut om sanktioner föreligger. Så torde vara
fallet med jämförlig utländsk lagstiftning. Utskottet finner att riksdagen i
varje fall bör höras i förväg när det är fråga om att tillämpa FN-lagen i

UU 1971:11

14

anledning av en rekommendation av säkerhetsrådet.

Flera remissinstanser har ansett att FN-lagen bör innehålla en uttrycklig
bestämmelse om skälig ersättning av statsmedel till enskilda som lider
ekonomisk skada till följd av förbud enligt lagen. Utskottet anser att rätt
till ersättning för oförutsebar skada, till vilken den skadelidande på intet
sätt kan anses vållande, bör inskrivas i lagen.

Utskottet finner att den vid propositionen fogade lagtexten snarast
möjligt bör omarbetas i de hänseenden som här ovan berörts. Som ett
provisorium i avvaktan på omarbetningen bör texten kunna accepteras i
dess nuvarande lydelse.

Utskottet konstaterar i övrigt med tillfredsställelse att den föreslagna
lagen har fått en konstruktion som särskilt genom dispensförfarandet ger
möjlighet till en smidig tillämpning. Stötande konsekvenser — t. ex. i
fråga om transitohandel och humanitära varusändningar t. ex. till missionen
— bör därmed kunna undvikas.”

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

”1. att riksdagen i anledning av motionerna 1971:1432 och 1971:
1433 dels antager det vid propositionen 1971:77 fogade förslaget
till lag om vissa internationella sanktioner, dels hos Kungl. Maj:t
hemställer att Kungl. Maj:t för 1971 års höstsession framlägger
förslag till ändrad lydelse av lagen i enlighet med vad utskottet
anfört i detta hänseende”.

Göteborgs Offsettryckeri AB, Sthlm 71.236 S