Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 40 år 1971

SfU 1971:40

Nr 40

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner
angående det kommunala bostadstillägget till pensionärer.

Socialförsäkringsutskottet har i ett sammanhang behandlat följande
två motioner, nämligen

1) motionen 1971: 704 av herr Carlshamre m. fl. (m), i vilken hemställts
— såvitt nu är i fråga — om utredning och förslag i fråga om
förstatligande av det kommunala bostadstillägget till folkpension samt
åstadkommande av enhetliga regler för utgivande av sådant bostadstillägg; 2)

motionen 1971:712 av herr Jonsson i Mora m. fl. (fp), i vilken
hemställts — såvitt nu är i fråga — att riksdagen i skrivelse till Kungl.
Maj:t begär förslag till statliga åtgärder i syfte att utjämna skillnaderna
i utgående kommunala bostadstillägg.

Gällande bestämmelser m. m.

Enligt lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg
till folkpension kan kommun fatta beslut om att kommunalt
bostadstillägg skall utges i kommunen. Sådana beslut föreligger sedan
år 1963 i alla kommuner i riket. Kommunalt bostadstillägg utgår efter
inkomstprövning till den som åtnjuter folkpension i form av ålderspension,
förtidspension eller änkepension och är mantalsskriven inom
kommunen.

Bostadstilläggen utgår enligt grunder som kommunen själv bestämmer.
Avvikelse från de i lagen fastställda inkomstprövningsreglerna
får dock inte göras och inte heller får kommunen ställa upp villkor
om viss tids bosättning i kommunen eller liknande. För pensionärer
som är bosatta i ålderdomshem eller därmed likställt hem äger Kungl.
Maj:t maximera det kommunala bostadstillägget.

Bostadstilläggen finansieras helt av vederbörande kommun.

Kommunerna har i huvudsak utformat grunderna för bostadstillägget
enligt något av följande alternativ.

Alternativ I: Bostadstillägget utgår med ett generellt belopp oberoende
av den verkliga bostadskostnaden.

Alternativ II: Bostadstillägget bestäms av bostadskostnaden inom ramen
för ett maximum, beloppsmässigt eller standardmässigt (t. ex. kostnaden
för två rum och kök).

Riksdagen 1971. 11 sami. Nr 40

SfU 1971: 40

Alternativ III: Bostadstillägget, som utges inom ramen för ett maximibelopp,
består dels av ett generellt grundbelopp dels av ett belopp som
är knutet till bostadskostnaden.

Av undersökningar som riksförsäkringsverket utfört framgår att
alternativen i januari 1969 fördelade sig mellan de dåvarande 848 kommunerna
så att 561 (66 %) gått in för alternativ I, 133 kommuner
(14%) för alternativ II och 154 kommuner (20%) för alternativ III.
Alternativ I tillämpades framför allt av de mindre kommunerna. I januari
1968 fördelade sig alternativen på pensionärerna så att 260 966
(42 %) fick tillägg enligt alternativ I och 360 108 (58 %) efter alternativen
II och III. Av bostadstilläggen var ca 24 % reducerade på grund
av inkomstprövningen.

Beloppsmässigt har de kommunala bostadstilläggen av kommunalekonomiska,
kommunalpolitiska och andra skäl kommit att bli mycket
varierande — från tillägg som täcker hela den faktiska bostadskostnaden
vid en normal utrymmes- och utrustningsstandard till mycket låga
belopp som endast täcker en mindre del av bostadskostnaden. En tabell,
hämtad från Svenska kommunförbundets material, över utgående tillläggsbelopp
i juli 1968 är intagen i andra lagutskottets utlåtande 2LU
1970: 72 till vilken hänvisas. Av tabellen framgår att beloppen för ensamstående
vid den tidpunkten varierade från den nedre gränsen 200—
399 kr. till 5000—5499 kr. per år jämte några fall utan maximering.

Ett stort antal kommunsammanslagningar har ägt rum vid årsskiftet
1970/1971. Mot 848 kommuner förra året svarar från och med i år 464.
En undersökning, som Pensionärernas riksorganisation gjort på grundval
av förhållandena efter årsskiftet, utvisar att kommunsammanslagningarna
haft en gynnsam inverkan på bostadstilläggens storlek och
medfört en ökad utjämning i principerna för tilläggens utgivande.
Enligt denna undersökning varierar tilläggsbeloppen från och med i år
för ensamstående från 500 kr. till 5 820 kr. per år och för äkta makar
från 600 kr. till 6 000 kr. per år vartill kommer ett antal kommuner
utan maximering.

I syfte att främja utvecklingen mot större enhetlighet och samordning
utfärdade Svenska kommunförbundet den 11 november 1968
en rekommendation beträffande grunderna för bostadstillägget. Målsättningen
för bostadstilläggen formuleras i denna rekommendation så
att dessa — förutom att stimulera pensionärerna att söka skaffa sig
lättskötta och moderna bostäder — bör ge största möjliga grupp folkpensionärer
täckning för den verkliga bostadskostnaden. Detta bör ske
inom ramen för en rimlig kostnad för kommunerna och med rimlig
administrativ belastning för försäkringskassorna. Utifrån denna målsättning
rekommenderar förbundet att grunderna för de kommunala
bostadstilläggen utformas så att till alla pensionärer utgår ett generellt

SfU 1971: 40

grundbelopp, vilket som regel inte bör överstiga 700—1000 kr., samt
att bostadskostnad över grundbeloppet täcks intill ett tak, som kan vara
antingen beloppsmässigt eller standardmässigt fixerat.

Rekommendationen har enligt Kommunförbundets uppfattning lett till
justeringar uppåt av bostadstilläggens belopp. Detta förhållande
jämte ökningen av antalet pensionärer har medfört betydande kostnadsökningar
för kommunerna. Från 1966 till 1971 ökade kommunernas
kostnader för bostadstilläggen från ca 450 till ca 850 miljoner kr. För
1972 beräknas de uppgå till ca 1 miljard kr.

Tidigare riksdagsbehandling

I sitt i maj 1968 avlämnade betänkande Pensionstillskott m. m. (SOU
1968: 21) föreslog pensionsförsäkringskommittén bl. a. viss uppmjukning
av inkomstprövningsreglerna för erhållande av kommunalt bostadstillägg.
Vid remissbehandlingen av betänkandet framförde riksförsäkringsverket
vissa kritiska synpunkter på förslaget i stort och menade
att en ny översyn av pensionssystemet borde komma till stånd.
Vid en sådan översyn borde också inkomstprövningsfrågan tas upp,
varvid det borde övervägas om de kommunala bostadstilläggen hör
hemma inom socialförsäkringssystemet eller om de bör knytas samman
med bostadsstödets övriga delar. Svenska kommunförbundet ansåg att
man borde pröva om tiden var mogen för att staten övertog ansvaret
för samtliga pensionsförmåner som är knutna till den allmänna försäkringen,
dvs. även de kommunala bostadstilläggen till folkpensionärer.
Länsstyrelsen i Malmöhus län ansåg att det skulle vara önskvärt att
åstadkomma mera likartade regler för de kommunala bostadstilläggen,
eftersom de nuvarande stora skillnaderna måste anses otillfredsställande.
Pensionärernas riksorganisation i Sverige pekade på de stora differenser
som föreligger beträffande bostadstilläggen i de olika kommunerna
och förutsatte att bostadstilläggen fick en sådan utformning att de
täcker en godtagbar bostadsstandard åt folkpensionärerna.

I propositionen 1969: 38 med förslag till lag om pensionstillskott,
m. m. förklarade föredragande departementschefen att han inte var
beredd att förorda utredningar av det slag som riksförsäkringsverket
och Kommunförbundet föreslagit. Sådana utredningar skulle för övrigt
ta en avsevärd tid och de förbättringar beträffande de inkomstprövade
förmånerna, som kommittén föreslagit och som i övervägande grad
mottagits med tillfredsställelse av remissinstanserna, skulle inte kunna
genomföras förrän längre fram i tiden. Departementschefen ansåg sig
böra godta kommitténs förslag. När det gällde påpekandena från bl. a.
Pensionärernas riksorganisation i Sverige om de olikheter som föreligger
mellan bostadstilläggen i olika kommuner, erinrade departementschefen
om att utvecklingen i fråga om bostadstilläggen alltmera

SfU 1971: 40

gått i den riktningen att deras storlek anknutits till pensionärernas faktiska
bostadskostnader. Han hänvisade också till innehållet i den av
Svenska kommunförbundet utfärdade rekommendationen angående nya
normalgrunder för bostadstillägg.

Vid riksdagsbehandlingen väckte departementschefens uttalanden inte
någon gensaga (se 2LU 1969: 41).

I motioner till 1970 års riksdag hemställdes att frågan om formerna
för det framtida bostadsstödet till folkpensionärer blev föremål för
utredning. Vid en sådan översyn borde prövas om bostadstilläggen
skulle föras över från socialförsäkringssystemet till det statliga bostadsstödets
övriga delar. Därvid skulle bostadsstödet till folkpensionärerna
i likhet med bostadsstödet till barnfamiljerna kunna utformas som ett
statligt grundstöd kompletterat med kommunala tillägg enligt av kommunerna
beslutade grunder. I andra motioner till samma riksdag hemställdes
om en utredning med uppgift att skapa normer för kommunala
bostadstillägg som gav täckning för en normal bostadskostnad. För att
nå detta mål kunde det enligt motionärerna bli nödvändigt med en
viss statlig styrning av bostadstilläggens utformning och administration.

Motionerna behandlades av andra lagutskottet i utlåtandet 2LU
1970: 72. Utskottet uttalade sin anslutning till en utveckling mot mer
likformiga grunder för de kommunala bostadstilläggen innebärande en
anpassning av tilläggens belopp till pensionärernas faktiska bostadskostnader.
En sådan utveckling var enligt utskottet redan i gång och
skulle accentueras genom de förestående kommunsammanslagningarna.
Bakom utvecklingen spårade utskottet också Kommunförbundets ovan
redovisade rekommendation angående nya normalgrunder för bostadstillägg.
Utskottet utgick från att kommunerna vid sina överväganden
om grunderna för bostadstillägg skulle i huvudsak följa Kommunförbundets
rekommendation. En utredning med uppgift att skapa normer
för bostadstilläggen som gav täckning för en normal bostadskostnad
var därför inte erforderlig. När det gällde det andra utredningsyrkandet
huruvida de kommunala bostadstilläggen hör hemma inom socialförsäkringen
eller om de borde knytas samman med bostadsstödets övriga
delar anslöt sig utskottet till vad föredragande departementschefen anfört
i den ovan angivna propositionen till 1969 års riksdag.

De kommunala bostadstilläggens finansieringssida har aktualiserats i
riksdagen vid ett flertal tillfällen genom motionsyrkanden om införande
av ett statligt grundbelopp i det kommunala bostadstillägget. Yrkandena
har ställts i syfte bl. a. att uppnå en längre gående utjämning av de
ekonomiska olikheterna mellan kommunerna än skatteutjämningssystemet
i sin nuvarande utformning ger. I enlighet med statsutskottets utlåtanden
1969: 36 och 1970: 120 har riksdagen båda åren understrukit
att allmänt hållna, automatiskt verkande regler som ej inkräktar på

SfU 1971: 40

kommunernas självbestämmanderätt även i fortsättningen bör vara
huvudprincip i skatteutjämningssystemet. Riksdagen kunde därför inte
biträda de motionsvis framförda yrkandena om vissa specialdestinationer.

Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 24 april 1970 tillkallade
chefen för finansdepartementet sakkunniga med uppdrag att se över
reglerna om skatteutjämningsbidrag till kommunerna — skatteutjämningsrevisionen.
Översynen skall ha som målsättning att med bevarande
av det nuvarande systemets principiella uppbyggnad uppnå en bättre
och rättvisare utjämning av det kommunala skattetrycket i olika delar
av landet.

Chefen för civildepartementet tillsatte med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande
den 20 mars 1970 en beredning med uppgift att behandla
frågor om uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun
— länsberedningen. I avvaktan på lösning av dessa fördelningsproblem
ansåg chefen för finansdepartementet — senast i ett svar på en interpellation
den 9 mars i år — att frågan om kostnadsfördelningen mellan
stat och kommun inte skall tas upp till prövning.

Med hänvisning till länsberedningens arbete avstyrkte finansutskottet
i sitt betänkande 1971: 11 motioner till årets riksdag med yrkande om
en skyndsam utredning av frågan om kostnadsfördelningen mellan stat
och kommun. Utskottet avstyrkte också ett motionsyrkande om förtur
i skatteutjämningsrevisionens arbete av frågan om ett statligt grundbelopp
i det kommunala bostadstillägget för folkpensionärer. Finansutskottet
pekade på vad statsutskottet tidigare anfört i ämnet. Utskottet
anförde också att ett statligt bidrag på 100 kronor i månaden till var och
en av de pensionärer som i dag uppbär bostadstillägg skulle innebära
ökade statsutgifter per år på ca 800 miljoner kr. Utskottet menade att
ett sådant kostnadsåtagande från statsmakternas sida skulle stå i strid
mot vad riksdagen tidigare i år uttalat angående nödvändigheten av en
restriktiv utgiftsprövning.

I en reservation till betänkandet anfördes att utbyggnaden av den
kommunala verksamheten lett till stora ekonomiska påfrestningar för
kommunerna. Då expansionen i hög grad sammanhänger med att staten
genom direkta beslut ålagt kommunerna nya uppgifter, var det enligt
reservanterna nödvändigt att kostnadsfördelningen mellan stat och
kommun uppmärksammas. I reservationen hemställdes att riksdagen
skulle anhålla om en skyndsam parlamentarisk utredning rörande kommunernas
ekonomiska situation, varvid frågan om kostnadsfördelning
mellan stat och kommun beaktades. I en annan reservation uttalades
att kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen är mycket betungande
för kommunerna. Den nuvarande ordningen beträffande bostadstilläggens
finansiering utgjorde därför ett betydelsefullt exempel på nödvändigheten
av att snabbt utreda kostnadsfördelningen mellan stat och
kommun. Denna reservation mynnade ut i en hemställan att riksdagen

SfU 1971:40

i anledning av motionen om ett statligt grundbelopp i det kommunala
bostadstillägget skulle ge Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.

Vid behandlingen av finansutskottets betänkande den 14 april 1971
biföll riksdagen de båda reservationerna.

I svar på enkla frågor den 26 oktober 1971 förklarade chefen för
finansdepartementet att direktiven för en utredning som skall behandla
frågor om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun f. n. håller på
att utarbetas i finansdepartementet och att han räknade med att utredningen
skulle kunna tillsättas inom de närmaste månaderna.

Det kan tilläggas att Svenska kommunförbundet i en skrivelse den
1 oktober 1971 till chefen för socialdepartementet hemställt att staten
— mot bakgrund av kommunernas ekonomiska situation och kostnadsutvecklingen
för bostadstilläggen till pensionärer — medverkar till
finansieringen av bostadstilläggen. Detta bör enligt förbundets mening
lämpligen ske genom införande av ett statsbidrag bestämt till visst
belopp för varje pensionär som är berättigad till kommunalt bostadstillägg.
Förbundet föreslår att det statliga bidraget bestäms till 500
kronor för varje pensionär, dock högst det belopp pensionären uppburit
i bostadstillägg. Framställningen övervägs f. n. i Kungl. Maj:ts
kansli.

Utskottet

I förevarande motioner, 1971:704 och 1971:712, hemställs om utredning
och förslag till enhetliga regler för utgivande av kommunalt
bostadstillägg till folkpensionärer. Riktpunkten bör enligt den förstnämnda
motionen vara att tillägget skall täcka hela bostadskostnaden,
inklusive till boendet knutna utgifter för bränsle, lyse, telefon m. m.,
upp till ett tak som fastställs likvärdigt kommun för kommun i relation
till ortens pris. För att påskynda uvecklingen mot likvärdiga regler
för bostadstillägg i hela landet bör man enligt motionen 1971:704
överväga ett förstatligande av tilläggen och enligt motionen 1971:712
pröva någon form av statligt bidrag till finansieringen av tilläggen.

Av den tidigare redogörelsen framgår att kommunerna i huvudsak
utformat grunderna för de kommunala bostadstilläggen enligt något
av följande tre alternativ. Det första alternativet innebär att ett generellt
tillägg utgår till alla pensionsberättigade inom kommunen, oberoende
av pensionstagarens bostadskostnad, det andra att tillägget i sin
helhet bestäms av bostadskostnaden inom ramen för ett maximibelopp.
Det tredje alternativet utgör en kombination av de båda första och
innebär att bostadstillägget utgår, inom ramen för ett maximibelopp,
dels med ett generellt grundbelopp, dels med ett belopp som är knutet

SJU 1971: 40

till bostadskostnaden. Beloppsmässigt uppvisar de kommunala bostadstilläggen
betydande variationer — från tillägg som täcker hela den
faktiska bostadskostnaden vid en normal utrymmes- och utrustningsstandard
till belopp som täcker en mindre del av bostadskostnaden.

Svenska kommunförbundet utfärdade i november 1968 anvisningar
för kommunerna angående normalgrunder för bostadstillägg. I dessa
anvisningar rekommenderar Kommunförbundet att grunderna för
bostadstilläggen utformas i enlighet med det tredje alternativet. Alla
pensionärer bör få ett generellt grundbelopp, vilket som regel inte bör
överstiga 700—1 000 kronor per år, samt få sina bostadskostnader
över grundbeloppet täckta intill ett tak, som kan vara antingen beloppsmässigt
eller standardmässigt fixerat.

Rekommendationen ledde med ganska omedelbar verkan till att pensionärerna
i ökad utsträckning kom att erhålla bostadstillägg som
täcker hela bostadskostnaden upp till ett visst maximum. En accentuering
av denna utveckling har kunnat noteras i samband med kommunsammanslagningarna
— särskilt det stora antalet sammanslagningar
som ägde rum vid senaste årsskiftet — vilka ofta gjort det nödvändigt
att ta ställning till bostadstilläggens konstruktion och storlek. Enligt
utskottets mening kan utvecklingen mot enhetliga grunder för utgivande
av bostadstillägg numera sägas vara på så god väg att någon
särskild utredning av frågan inte är erforderlig. Utskottet avstyrker
därför bifall till motionerna i dessa delar.

När det gäller frågan om förstatligande av bostadstilläggen eller införande
av ett statligt bidrag till dessa vill utskottet erinra om den begäran,
som riksdagen i våras gjorde om utredning rörande kommunernas
ekonomiska situation varvid frågan om kostnadsfördelningen
mellan stat och kommun skulle beaktas. Utskottet vill också erinra
om det uttalande som riksdagen samtidigt gjorde att den nuvarande
ordningen beträffande finansieringen av de kommunala bostadstillläggen
till pensionärer utgör ett betydelsefullt exempel på nödvändigheten
av att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun snabbt
utredes. Enligt vad chefen för finansdepartementet nyligen har uppgivit
i svar på enkla frågor håller direktiven till en utredning som
skall behandla kostnadsfördelningen mellan stat och kommun f. n. på
att utarbetas i finansdepartementet. Utredningen beräknas kunna bli
tillsatt inom de närmaste månaderna. Med hänsyn till riksdagens beslut
tidigare i år tar utskottet för givet att frågan om bostadstilläggens
finansiering kommer att ingå i utredningens arbetsuppgifter. Motionärernas
krav på utredning angående förstatligande av bostadstilläggen,
helt eller delvis, torde därigenom komma att bli tillgodosedda.
Något initiativ från riksdagens sida i dessa hänseenden är således inte
påkallat.

Med hänvisning till vad utskottet anfört får utskottet hemställa

SfU 1971: 40

att motionen 1971:704, såvitt nu är i fråga, och motionen
1971:712, såvitt nu är i fråga, inte föranleder någon riksdagens
åtgärd.

Stockholm den 16 november 1971

På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Lundberg (s), Jonsson i Mora
(fp)*, herrar Ringaby (m), Karlsson i Ronneby (s), Magnusson i Nennesholm
(c), fru Håvik (s), herrar Mundebo (fp), Nordberg (s), Björck
i Nässjö (m), Marcusson (s), fröken Pehrsson (c), herrar Hermansson
i Malmberget (vpk)*, Andersson i Nybro (c) och Signell (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

N. O. Mauritzons Boktryckeri AB, Stockholm 1971