Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 37 år 1971 SfU 1971:37

Nr 37

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion
angående beräkningen av förmåner inom den allmänna försäkringen
för arbetstagare med hög sjukfrånvaro.

I motionen 1971: 346 av fru Marklund m. fl. (vpk) har föreslagits att
riksdagen för sin del skall besluta om sådan ändring av lagen (1962: 381)
om allmän försäkring att 15 kap. 2 § får följande såsom motionens förslag
betecknade lydelse.

Nuvarande lydelse Motionens förslag

15 kap.

2 §

Har försäkrad, som är född år
1927 eller tidigare, visst år under
mer än nittio dagar uppburit sjukpenning
enligt denna lag eller lagen
om yrkesskadeförsäkring eller
motsvarande ersättning enligt lagen
om ersättning åt smittbärare
och har han därvid varit placerad
lägst i den sjukpenningklass, vilken
han skulle hava tillhört om hans
årsinkomst av förvärvsarbete uppgått
till det vid årets ingång gällande
basbeloppet, skall vid beräkning
av det i 12 kap. 2 § första
stycket angivna medeltalet av pensionspoäng
bortses från nämnda
år, därest medeltalet därigenom
höjes, samt vid tillämpningen i
övrigt av 12 kap. anses som om
pensionspoäng tillgodoräknats den
försäkrade för det året. Vad nu
sagts skall icke avse år, då den
försäkrade åtnjutit ålderspension
eller förtidspension enligt denna
lag eller då undantagande enligt 11
kap. 7 § varit gällande för honom,
och må ej tillämpas med avseende
å mer än tre år.

Vad i

Har försäkrad, som är född år
1927 eller tidigare, visst år under
mer än fyrtiofem dagar uppburit
sjukpenning enligt denna lag eller
lagen om yrkesskadeförsäkring eller
motsvarande ersättning enligt
lagen om ersättning åt smittbärare
och har han därvid varit placerad
lägst i den sjukpenningklass, vilken
han skulle hava tillhört om hans
årsinkomst av förvärvsarbete uppgått
till det vid årets ingång gällande
basbeloppet, skall vid beräkning
av det i 12 kap. 2 § första
stycket angivna medeltalet av pensionspoäng
bortses från nämnda
år, därest medeltalet därigenom
höjes, samt vid tillämpningen i
övrigt av 12 kap. anses som om
pensionspoäng tillgodoräknats den
försäkrade för det året. Vad nu
sagts skall icke avse år, då den
försäkrade åtnjutit ålderspension
eller förtidspension enligt denna
lag eller då undantagande enligt
11 kap. 7 § varit gällande för honom,
och må ej tillämpas med avseende
å mer än fem år.

högre tal.

Yttrande över motionen har på utskottets begäran avgivits av riksförsäkringsverket.

1 Riksdagen 1971. 11 sami. Nr 37

SfU 1971: 37

Gällande bestämmelser

Enligt 12 kap. 1 § lagen (1962: 381) om allmän försäkring förutsätts
för rätt till ATP i form av ålderspension att pensionspoäng tillgodoräknats
den försäkrade för minst tre år. Enligt 2 § första stycket utgör
ålderspensionen 60 % av produkten av basbeloppet och medeltalet av de
pensionspoäng som tillgodoräknats den försäkrade. Om den försäkrade
har pensionspoäng för mer än 15 år, beräknas pensionen på medeltalet
av de 15 högsta poängtalen, den s. k. 15-årsregeln.

För rätt till full ålderspension krävs enligt huvudregeln att pensionspoäng
tillgodoräknats den försäkrade för minst 30 år. För den som tillgodoräknats
pensionspoäng för ett mindre antal år än 30 — dock minst
tre — utgör pensionen så många trettiondelar av full pension som han
har år med pensionspoäng. Varje sådant år ger alltså en trettiondels
pension. Dessa bestämmelser, som brukar kallas 30-årsregeln, tillämpas
för dem som är födda år 1924 eller senare.

Enligt 15 kap. 1 § AFL gäller för svenska medborgare, som är födda
år 1914 eller tidigare, en förmånligare regel för beräkning av pensionen.
I dessa fall har 30-årsregeln ersatts med en 20-årsregel. Varje år med
pensionspoäng ger alltså en tjugondeis pension. Eftersom pensionspoäng
började beräknas för år 1960 och beräknas t. o. m. det år den försäkrade
fyller 65 år, kan den som är född år 1914 få full pension efter 20 år med
pensionspoäng. Den som är född tidigare än år 1914 kan få så många
tjugondelar av full pension som motsvarar antalet år fr. o. m. år 1960
t. o. m. det år han fyller 65 år. Den som är född år 1904 kan sålunda
få högst hälften av full pension.

För dem som är födda något av åren 1915—1923 trappas 20-årsregeln
upp successivt.

Trettioårsregeln och femtonårsregeln är förmånliga för den försäkrade,
eftersom en persons tid som förvärvsarbetande vanligen är betydligt
längre än 30 år. Syftet med reglerna är bl. a. att bortfall av pensionspoäng
eller minskning av poäng under några år i allmänhet inte skall
behöva påverka pensionens storlek. Med dessa regler ansåg man sig vid
ATP-systemets tillkomst kunna undvara särskilda regler om beräkning
av pensionspoäng under år då den försäkrade drabbats av inkomstbortfall
på grund av t. ex. sjukdom eller arbetslöshet.

I viss mån annorlunda förhåller det sig för de personer, som berörs
av övergångsreglerna i 15 kap. 1 § AFL, i första hand för dem på vilka
tjugoårsregeln skall tillämpas. Bortfall av pensionspoäng för ett år kan
för dem betyda en minskning av pensionen med en tjugondel, och ett år
med låg inkomst drar ned underlaget för pensionsberäkningen. För
många i de äldre åldersgrupperna har femtonårsregeln ingen betydelse
eftersom man vid beräkningen av genomsnittspoängen måste ta med
poängen under samtliga år, så snart antalet poängår inte överstiger 15.

SfU 1971:37

Som en följd härav har man i 15 kap. 2 § tagit in bestämmelser som
för dem som är födda år 1927 eller tidigare neutraliserar verkan av
inkomstbortfall på grund av längre tids sjukdom. Om en sådan försäkrad
visst år under mer än 90 dagar uppburit sjukpenning enligt AFL eller
enligt lagen om yrkesskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt
lagen om ersättning åt smittbärare och den försäkrade under denna tid
varit placerad i lägst den sjukpenningklass, som han skulle ha tillhört
om hans årsinkomst uppgått till det vid årets ingång gällande basbeloppet,
skall vid bestämmandet av det poängmedeltal, som skall ligga till
grund vid beräkningen av hans pension, bortses från det året, om medeltalet
därigenom höjs. Därjämte skall vid tillämpning av 30-års- och 20-årsreglema samt vid beräkning av det minsta antal poängår som fordras
för rätt till ATP i form av ålderspension alltid anses som om pensionspoäng
tillgodoräknats den försäkrade för ifrågavarande år. De angivna
reglerna får för en försäkrad inte tillämpas för mer än tre år. Reglerna
får inte heller tillämpas för år då den försäkrade åtnjutit ålderspension
eller förtidspension enligt AFL och inte avse år då undantagande från
försäkringen gällt för honom. Med år avses enligt 20 kap. 1 § AFL kalenderår
om annat inte framgår.

Pensionspoängen för visst år motsvarar den försäkrades pensionsgrundande
inkomst delad med det vid årets ingång gällande basbeloppet.
Basbeloppet uppgår f. n. (oktober 1971) till 6 900 kronor.

Frågan huruvida bestämmelserna i 15 kap. 2 § AFL om pensionsberäkning
skall tillämpas aktualiseras först då rätten till ATP kommer
upp till prövning, vilket kan inträffa många år efter det år, då de i lagrummet
angivna förutsättningarna förelåg. Försäkringskassan kan på
grundval av tillgängligt material konstatera när sådan sjukskrivning och
klassplacering förelegat, som förutsätts i lagrummet. Uppgifter härom
finns nämligen registrerade på det försäkringskort som finns för varje
försäkrad som är inskriven i kassan. Om den försäkrade flyttar från en
försäkringskassa till en annan, översänds försäkringskortet till den nya
kassan. Någon särskild anmälningsskyldighet eller liknande behövs därför
inte för att kassan skall bedöma, om reglerna i 15 kap. 2 § AFL är
tillämpliga.

Några exempel kan belysa bestämmelsernas innebörd.

En försäkrad är född år 1904. Han kan få pensionspoäng för högst
10 år, nämligen åren 1960—1969. För tiden 1960—1964 och 1966—1969
får han två pensionspoäng per år. Under år 1965 är han långvarigt sjuk
och får under fem månader sjukpenning efter en inkomst som överstiger
basbeloppet vid årets början. För år 1965 tillgodoräknas honom endast
en poäng. Efter de allmänna reglerna blir poängmedeltalet för de 10
(9X2)+1

åren — = 1,90. Men tillämpar man 15: 2 AFL och bortser från

SfU 1971:37

9X2

år 1965 blir medeltalet högre eller —-— = 2,00. Denna poäng läggs

då till grund för pensionen, som blir 10/20 av full pension efter två
poäng.

Om den försäkrade för år 1965 inte hade tillgodoräknats någon pensionspoäng
alls, hade han enligt de allmänna reglerna fått 9/20 av full
pension. På grund av 15: 2 AFL skall emellertid anses som om han
förvärvat poäng även för år 1965. Resultatet blir att den försäkrade
även i sådant fall får 10/20 av full pension. I detta sistnämnda fall behöver
paragrafen inte utnyttjas för att höja medelpoängen, som redan
enligt de allmänna reglerna blir 2,00.

Genom beslut av 1968 års riksdag infördes en liknande anordning
beträffande försäkrade, födda år 1927 eller tidigare, som fått sina inkomster
nedsatta till följd av arbetslöshet.

Motionen

I motionen kritiseras att förutsättningen för tillämpning av 15 kap.
2 § AFL är att sjukdomen varat mer än 90 dagar. Enligt motionärernas
mening är detta villkor tilltaget i absolut överkant. Redan en månads
sjukdom med åtföljande inkomstminskning har en betänklig inverkan
för den försäkrade. Hans årsinkomst minskar och därmed också den
pensionsgrundande inkomsten med konsekvenser för den framtida pensionens
storlek. En generösare regel för de försäkrade kommer enligt
motionärerna inte att medföra någon ekonomisk belastning ur försäkringsfinansiell
synpunkt. Då det ur rättvisesynpunkt framstår som en
angelägen fråga att villkoren för de äldre inom ATP-systemet förbättras,
föreslår motionärerna att sjukdomsvillkoret sänks från 90 till 45
dagar och att antalet tillåtna sjukår ökas från tre till fem.

Historik

Bestämmelserna i 15 kap. 2§ AFL har tillkommit efter förslag av
socialförsäkringskommittén på föranledan av ett uttalande i riksdagen
i en reservation till särskilda utskottets utlåtande 1959: 1. Socialförsäkringskommittén
framhöll i sitt betänkande (SOU 1961: 38) att åtgärder
borde vidtas för att motverka effekten av bortfall av poäng eller
poängår i anledning av sjukdom för de åldersklasser som skulle ha
ålderspension under de närmaste tre decennierna. Jämnåriga kamrater
på samma arbetsplats med samma lönevillkor kunde annars få olika
ATP-pension, om den ene varit frisk och den andre varit sjukskriven
längre eller kortare perioder. Efter mönster framför allt av tidigare
tjänstepensionsbestämmelser för statstjänstemän förordade kommittén
bestämmelser som eliminerade bortfallsanledningen sjukdom som pensionssänkande
faktor. Kommittén betonade emellertid att man i ett

SfU 1971:37

allmänt pensionssystem borde vara mycket försiktig när det gällde att
införa pensionsförmåner inom ATP som inte grundade sig på en faktisk
utan på en »utebliven» arbetsinkomst och som inte hade någon motsvarighet
i avgifter. De föreskrivna begränsningarna i 15 kap. 2 § AFL
till endast långa sjukdomsfall (mer än 90 dagar långa) och till endast
tre sjukår får ses som uttryck för en sådan försiktighet.

Socialförsäkringskommitténs förslag och bedömningar godtogs i propositionen
1962: 90 med förslag till lag om allmän försäkring.

Vid 1968 års riksdag utvidgades reglerna i 15 kap. 2 § AFL att omfatta
också sådana fall då inkomstbortfallet berott på arbetslöshet. I
propositionen 1968: 60 med förslag till lagändringen accepterades i princip
det gällande kravet på sjukdom under minst 90 dagar för bestämmelsens
tillämpning. Kvalifikationstiden i arbetslöshetsfallen bestämdes
med utgångspunkt härifrån till 60 dagar. Korrespondens mellan kvalifikationstiderna
räder om man beaktar att sjukpenning i princip utgår
för sju dagar i veckan, medan dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen
är anpassad till femdagars arbetsvecka och utgår först efter en karenstid
av fem dagar.

Frågan om antalet år under vilka bestämmelserna i paragrafen fick
tillämpas diskuterades också. Landsorganisationen hade vid remissbehandling
av det förslag från riksförsäkringsverket, på vilket propositionen
byggde, krävt att antalet år skulle sträckas ut från tre till minst
fem år när det gällde arbetslöshet. Föredragande departementschefen
avvisade kravet och anförde:

Enligt 15 kap. 2 § AFL gäller vidare att bestämmelserna i paragrafen
inte får tillämpas för mer än tre år för en försäkrad. Denna begränsning
beror på att det inte ansetts motiverat att en försäkrad skall få tillgodoräkna
sig mer än några få år som pensionsgrundande utan att dessa år
kan inverka sänkande på medelpoängen. Riksförsäkringsverket har utgått
från att här nämnda bestämmelser skall gälla även vid arbetslöshet.
Jag delar denna uppfattning och kan alltså inte ansluta mig till ett under
remissbehandlingen framfört förslag att utsträcka tiden till fem år. Då
det här rör sig om en avvikelse från de principer som gäller för rätt till
ATP bör en viss försiktighet iakttas när det gäller att bestämma omfattningen
av de nya reglerna.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen godtogs propositionsförslaget
i nu berörda delar utan någon kommentar (se 2LU 1968: 41).

Remissyttrandet

Riksförsäkringsverket avstyrker bifall till motionen. Redan vid tillkomsten
av gällande bestämmelser betonades att försiktighet måste iakttas
när det rör sig om avvikelser från de principer som gäller för rätt
till tilläggspension, framhåller verket. Administrativt torde det vara i det
närmaste ogenomförbart att låta den av motionärerna föreslagna änd -

SfU 1971: 37

ringen få sådan retroaktiv verkan att löpande tilläggspensioner räknas
om. Verket framhåller vidare att de problem som motionärerna pekat
på skulle kunna lösas, om sjukpenningen görs skattepliktig och därmed
pensionsgrundande. Dessa frågor utreds f. n. i den förra året tillkallade
sjukpenningutredningen.

Utskottet

I 15 kap. 2 § lagen om allmän försäkring återfinns två specialbestämmelser
om förmånligare beräkning av tilläggspension i vissa fall för dem
som är födda 1927 eller tidigare. Dessa bestämmelser skall tillgodose de
åldersgrupper som i ATP-systemets uppbyggnadsskede är i sådan ålder
att dels låg pensionspoäng, orsakad av inkomstbortfall på grund av sjukdom,
ej kan neutraliseras genom den s.k. femtonårsregeln vid beräkning
av medelpoängen, dels bortfall av pensionspoäng för något år ej kan
kompenseras av den s.k. trettioårsregeln. Enligt den ena specialbestämmelsen
skall vid bestämmande av det poängmedeltal, som skall ligga till
grund för beräkningen av tilläggspension, kunna bortses från år under
vilket sjukpenning uppburits under mer än 90 dagar, om medelpoängen
därigenom höjs. Den andra specialbestämmelsen innebär att vid tillämpningen
av reglerna om antalet poängår, som fordras för full pension,
alltid skall anses som om pensionspoäng tillgodoräknats den försäkrade
för sådant år. Det föreskrives att nu angivna regler får tillämpas endast
med avseende på högst tre kalenderår.

I motionen kritiseras att förutsättningen för tillämpning av 15 kap.
2 § AFL är att sjukdomen varat mer än 90 dagar under visst år. Redan
en kortare tids sjukdom föranleder inkomstminskning och därigenom
minskade pensionspoäng. Enligt motionärerna är det ur rättvisesynpunkt
angeläget att villkoren för de äldre försäkrade inom ATP-systemet förbättras.
De föreslår att villkoret om sjukdom sänks från 90 till 45 dagar
och att antalet år då specialreglerna får tillämpas ökas från tre till fem.

Då bestämmelserna i 15 kap. 2 § AFL tillkom år 1962 framhölls att
försiktighet måste iakttas när det gäller att införa pensionsförmåner
inom ATP som inte grundar sig på en faktisk utan på en utebliven arbetsinkomst
och som inte har någon motsvarighet i avgifter. De föreskrivna
begränsningarna till endast långa sjukdomsfall och till endast tre
sjukår får ses som uttryck för en sådan försiktighet. I samma riktning
gick uttalanden 1968 då paragrafen utvidgades att omfatta också sådana
fall då inkomstbortfall uppstått på grund av arbetslöshet. Enligt
socialförsäkringsutskottets mening saknas anledning att frånträda de
principer som varit vägledande vid bestämmelsernas tillkomst. Avvikelser
från de grunder som gäller för rätt till ATP kan därför knappast komma
i fråga i vidare mån än vad som redan nu föreskrives. Motionsyrkandet
om ändrad lydelse av 15 kap. 2 § AFL avstyrkes följaktligen.

SfU 1971: 37

I anledning av motionsyrkandet vill utskottet erinra om att sjukpenningutredningen,
som tillkallades förra året, har till uppgift att utreda
förutsättningarna för att inordna sjukpenningen i beskattningssystemet.
Om sjukpenningförmånerna blir skattepliktig inkomst, öppnas möjlighet
att på ett enkelt sätt hänföra dem till pensionsgrundande inkomst. Det
åvilar sjukpenningutredningen att även lägga fram förslag om de lagändringar
som behövs i sådant avseende. Ett förslag av denna innebörd
skulle, såsom utskottet bedömer saken, i allt väsentligt lösa de problem
som aktualiseras i motionen.

Med hänvisning till vad utskottet sålunda anfört får utskottet hemställa
att motionen 1971: 346 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 9 november 1971

På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Lundberg (s), Jonsson i Mora (fp),
fröken Sandell (s)*, herrar Ringaby (m), Magnusson i Nennesholm (c),
fru Håvik (s), herrar Mundebo (fp), Nordberg (s), Björck i Nässjö (m),
Marcusson (s), fröken Pehrsson (c), herrar Hermansson i Malmberget
(vpk), Andersson i Nybro (c) och Signell (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservation

av herr Hermansson i Malmberget (vpk) som ansett

dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 6 med orden
»Då bestämmelserna» och slutar på s. 7 med orden »i motionen» bort
ersättas med text av följande lydelse:

»Utskottet delar motionärernas uppfattning om de ogynnsamma följderna
av nuvarande lydelse av 15 kap. 2 § AFL för särskilt äldre försäkrade,
som genom sjukdomstid kortare än 90 dagar under visst år får
minskad inkomst och därmed minskade pensionspoäng. Detta i sin tur
innebär en lägre tilläggspension under hela livstiden. Med tanke på att
dessa konsekvenser gäller årsklasser av försäkrade, som i flertalet fall inte
har möjlighet att tjäna in rätt till full tilläggspension, föreligger starka
skäl för att åstadkomma en lagändring. Även om den år 1970 tillsatta
sjukpenningutredningen kommer att lägga fram förslag om att sjukpenningförmånerna
blir skattepliktig inkomst, varom beslut kan väntas bli
fattat först om några år, kommer denna förändring inte att fullt ut lösa
problemet för nu aktuella åldersgrupper. På grund härav samt med
åberopande av vad i motionen anförts anser utskottet att 15 kap. 2 §
AFL bör ändras så att villkoret för sjukdom sänks från 90 till 45 dagar
och att antalet år då paragrafen får tillämpas ökas från tre till fem.»

SfU 1971: 37

dels ock att utskottet bort hemställa

»att riksdagen med bifall till motionen 1971: 346 för sin del
beslutar att 15 kap. 2 § lagen (1962: 381) om allmän försäkring
skall ha följande såsom utskottets förslag betecknade
lydelse.

Nuvarande lydelse Utskottets förslag

15 kap.

Har försäkrad, som är född år
1927 eller tidigare, visst år under
mer än nittio dagar uppburit sjukpenning
enligt denna lag eller lagen
om yrkesskadeförsäkring eller
motsvarande ersättning enligt lagen
om ersättning åt smittbärare och
har han därvid varit placerad lägst
i den sjukpenningklass, vilken han
skulle hava tillhört om hans årsinkomst
av förvärvsarbete uppgått
till det vid årets ingång gällande
basbeloppet, skall vid beräkning av
det i 12 kap. 2 § första stycket angivna
medeltalet av pensionspoäng
bortses från nämnda år, därest medeltalet
därigenom höjes, samt vid
tillämpningen i övrigt av 12 kap.
anses som om pensionspoäng tillgodoräknats
den försäkrade för det
året. Vad nu sagts skall icke avse
år, då den försäkrade åtnjutit ålderspension
eller förtidspension enligt
denna lag eller då undantagande
enligt 11 kap. 7 § varit gällande
för honom, och må ej tillämpas
med avseende å mer än tre år.

Vad i

Har försäkrad, som är född år
1927 eller tidigare, visst år under
mer än fyrtiofem dagar uppburit
sjukpenning enligt denna lag eller
lagen om yrkesskadeförsäkring eller
motsvarande ersättning enligt
lagen om ersättning åt smittbärare
och har han därvid varit placerad
lägst i den sjukpenningklass, vilken
han skulle hava tillhört om hans
årsinkomst av förvärvsarbete uppgått
till det vid årets ingång gällande
basbeloppet, skall vid beräkning
av det i 12 kap. 2 § första
stycket angivna medeltalet av pensionspoäng
bortses från nämnda år,
därest medeltalet därigenom höjes,
samt vid tillämpningen i övrigt av
12 kap. anses som om pensionspoäng
tillgodoräknats den försäkrade
för det året. Vad nu sagts
skall icke avse år, då den försäkrade
åtnjutit ålderspension eller
förtidspension enligt denna lag eller
då undantagande enligt 11 kap.
7 § varit gällande för honom, och
må ej tillämpas med avseende å
mer än fem år.

högre tal.»

TRYCKERIBOLAGET IVAR HAEGGSTRÖM AB. STOCKHOLM 1971