Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 32 år 1971
SfU 1971:32
Nr 32
Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion om
arbetsgivarinträde beträffande pensionstagare sysselsatta i skyddade
verkstäder.
1 motionen 1971: 128 av herr Hamrin m. fl. (fp) har yrkats, att riksdagen
måtte besluta att hos Kungl. Maj:t hemställa om en undersökning
huruvida s. k. arbetsgivarinträde är lämpligt för pensionstagare
sysselsatta i skyddade verkstäder.
Yttranden över motionen har på utskottets begäran avgivits av riksförsäkringsverket,
arbetsmarknadsstyrelsen, Svenska landstingsförbundet
och Svenska kommunförbundet.
Gällande bestämmelser
Några bestämmelser om arbetsgivarinträde inom den allmänna pensioneringen
finns inte.
Däremot förekommer ett system med sådant inträde inom sjukpenningförsäkringen.
Enligt 3 kap. 16 § lagen om allmän försäkring kan
arbetsgivare, som utger lön vid sjukdom eller barnsbörd, få uppbära
arbetstagaren tillkommande sjukpenning jämte barntillägg i den mån
förmånerna inte överstiger den utbetalda lönen. En förutsättning för
arbetsgivarinträde är att överenskommelse härom har träffats i form
av kollektivavtal, som på arbetstagarsidan slutits eller godkänts av
organisation som enligt lagen om förenings- och förhandlingsrätt är att
anse som huvudorganisation.
De angivna bestämmelserna har i huvudsak fått betydelse för statsanställda
och jämställda grupper, med undantag av extra tjänstemän med
mindre än sex anställningmånader. Arbetsgivarinträdet för statsanställda
regleras närmare i Bil. D till allmänt avlöningsavtal för statliga och
vissa andra tjänstemän (AST).
Arbetstagare vid skyddade verkstäder
Enligt årets statsverksproposition utgjorde antalet platser för arbetsprövning,
arbetsträning och skyddat arbete vid ingången av år 1970
sammanlagt 12 172. Detta innebar en ökning med mer än 1 000 platser
under år 1969. En fortsatt kraftig expansion förutses, och antalet platser
vid verkstäderna beräknas uppgå till 17 450 den 1 juli 1972.
1—Riksdagen 1971. 11 sami. Nr 32
SfU 1971:32
2
Pensionsförhållandena för de vid verkstäderna sysselsatta arbetstagarna
har undersökts av den i juli 1969 avslutade utredningen rörande
enhetlig lönesättning vid de skyddade verkstäderna. Enligt material som
införskaffades av utredningen omkring årsskiftet 1968/69 utgjorde
antalet platser på skyddade verkstäder vid utgången av november 1968
8 558. En undersökning av 1 800 slumpvis utvalda arbetstagare visade
att ca 600 eller en tredjedel uppbar allmän pension. Av pensionärerna
hade 36 % både folkpension och ATP, medan 64 % hade enbart folkpension.
Tilläggspensionen varierade mellan lägst 4 kr. och högst 932 kr.
i månaden (medelvärdet var 220 kr. i månaden). Olika former av pension
fördelar sig bland de undersökta på följande sätt:
ålderspension eller änkepension 6,8 %
hel förtidspension/sjukbidrag 35,6%
2/3 förtidspension/sjukbidrag 42,0 %
1/3 förtidspension/sjukbidrag 15,6%
100%
Av materialet framgår att förhållandevis många arbetstagare har hel
förtidspension. Riksförsäkringsverket har i sitt nedan redovisade remissyttrande
framhållit att detta särskilt är fallet i fråga om sådana
arbetstagare som är sysselsatta på avdelningar avsedda för psykiskt
utvecklingsstörda. Verket har också framhållit att arbetstagarna med
förtidspension som regel har en betydligt reducerad arbetsförmåga och
att deras anställning vid verkstäderna främst får anses vara socialt
betingad.
Löne- och anställningsvillkoren för arbetstagare vid de skyddade
verkstäderna regleras sedan den 1 juli 1969 genom avtal mellan Svenska
landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet, å ena sidan, och
Svenska kommunalarbetareförbundet, å andra sidan. Avtalet har reviderats
år 1970 och är f. n. föremål för ytterligare revidering.
Enligt avtalet utgår lönen antingen som tidlön eller som blandackordslön.
Vid arbete mot tidlön utgår timlön i princip med samma belopp till
alla arbetstagare inom samma ortsgrupp oavsett arbetsförmåga. Blandackordslön
— som skall syfta till att på ett ändamålsenligt sätt stimulera
arbetstagaren att utföra en prestation som med hänsyn till vedcrbörandcs
handikapp svarar mot hans arbetsförmåga — består av en fast och en
rörlig del. En garanti är inskriven som tillförsäkrar ackordsarbetare
minst samma förtjänst per timme som gällande timlön.
Sedan den 1 juli 1970 gäller vissa bestämmelser om samordning av
avlöningsförmånerna med socialförsäkringsförmåner och andra förmåner
som ersätter bortfall av arbetsinkomst. Sålunda reduceras avlöningsförmånerna
med samtidigt utgående sjukpenning, yrkesskadelivränta
eller annan ersättning, som tillkommer arbetstagaren med anledning av
L
SfU 1971:32
3
olycksfall, våld, misshandel, sjukdom eller dylikt. Beträffande sjukpenning
skall samordning dock inte ske med sådan sjukpenning, som är
grundad på arbetstagarens inkomst från verkstaden och som utgår då
arbetstagaren på grund av sjukdom helt eller delvis är urståndsatt att utföra
sitt arbete på verkstaden.
Av pensionsförmånerna enligt lagen om allmän försäkring sker samordning
med ålderspension, förtidspension, sjukbidrag och änkepension
samt pensionstillskott till dessa förmåner enligt lagen om pensionstillskott.
Samordningen med änkepension avser endast änkefolkpension
och inte änkepension i form av ATP.
Avdrag skall också göras för egenpension (ålders- eller sjukpension),
som arbetstagare är berättigad till på grund av tidigare statlig, kommunal
eller privat anställning.
Principen är att arbetstagaren skall vidkännas avdrag för erhållen
ersättning endast i den mån denna utgör kompensation för arbetsinkomster,
som arbetstagaren hade innan hans arbetsförmåga blev nedsatt.
Ersättningen skall således ha funktion av ersättning för minskad
arbetsförmåga (livränta, pension). I den mån ersättningen avser att
täcka kostnaden för särskild vård, läkarundersökning, sakskada, protes
eller andra sådana särskilda hjälpmedel, som angives i 12 § lagen
om yrkesskadeförsäkring, eller utgår för sveda och värk eller för
bestående men skall samordning inte ske.
Någon samordning skall inte ske med tilläggsförmåner till folkpension,
dvs. barntillägg, invaliditetstillägg, invaliditetsersättning, hustrutillägg
och kommunalt bostadstillägg.
Samordningen sker på så sätt att de samordningsbara förmånernas
månadsbelopp omvandlas till timbelopp genom division med 177. Avrundning
sker därvid till närmast lägre örestal.
Beträffande samtidigt utgående sjukpenning skall sjukpenningbeloppet
per dag multipliceras med 30 varefter det då erhållna »månadsbeloppet»
divideras med 177.
För tid under vilken avlöningsförmåner utgår eller bort utgå reduceras
arbetstagarens avlöningsförmåner per timme med på ovan angivna
sätt framräknade timbelopp. Om de samordningsbara förmånerna är
betydligt större än den intjänade lönen, kan denna reduceras bort till
hela sitt belopp. Någon garanti- eller spärregel finns alltså inte.
I den lön som utgår till arbetstagare i skyddad verksamhet ingår regelmässigt
en socialt motiverad subvention, som är förhållandevis större
ju lägre arbetsförmågan är. Lönebeloppets storlek kan därför i de flesta
fall inte anses vara en mätare på den utförda arbetsprestationen och den
försäkrades arbetsförmåga. Enligt ett cirkulär av riksförsäkringsverket
nr 4/1969 bör hänsyn tas till detta förhållande vid prövning av frågor
om rätt till förtidspension (sjukbidrag) för sådana arbetstagare. Enligt
1* Riksdagen 1971. 11 sami. Nr 32
SfU 1971:32
4
närmare angivna anvisningar skall vid bedömningen av rätt till förtidspension
(sjukbidrag) främst beaktas vederbörandes faktiska arbetsprestation
i jämförelse med en fullt arbetsför arbetstagares normala prestation
i samma slags arbete och inte den utgående lönens storlek.
Det utfärdade cirkuläret förutsätter ett organiserat samarbete mellan
försäkringskassorna, de skyddade verkstäderna och arbetsvårdsexpeditionerna.
Det har ansetts angeläget att rätten till förtidspension (sjukbidrag)
tas upp till prövning i enlighet med cirkuläret, eftersom detta är
av grundläggande betydelse för kostnadsfördelningen mellan å ena sidan
huvudmännen och å andra sidan staten och den allmänna pensioneringen.
Utredningen rörande enhetlig lönesättning vid de skyddade verkstäderna
Den 29 mars 1968 uppdrog Kungl. Maj:t åt en sakkunnig att undersöka
möjligheterna att få till stånd mera enhetliga grunder för lönesättning
m. m. för personer sysselsatta i skyddade verkstäder.
Sedan Landstingsförbundet och Kommunförbundet, å ena sidan, och
Kommunalarbetareförbundet, å andra sidan, i mars 1969 träffat preliminär
överenskommelse angående löne- och anställningsvillkoren för handikappade
arbetstagare vid kommunala verkstäder för skyddad sysselsättning,
ansåg utredningsmannen att ändamålet med hans utredning
förfallit. Detta anmälde han i en skrivelse till inrikesministern den 7 juli
1969.
I skrivelsen tog utredningsmannen upp frågan om samordning mellan
lön och pension för dem som åtnjuter förtidspension eller sjukbidrag.
Han anförde följande:
Från vissa håll har framhållits, att pensionärer i allt för hög grad
skulle gynnas om de finge behålla sina pensioner och samtidigt ha
möjlighet att nå samma timförtjänst som övriga arbetare. Det har å
andra sidan gjorts gällande, att högre löner som medför reduktion av
pensioner, skulle innebära en kostnadsöverflyttning från försäkringskassorna
till sjukvårdshuvudmännen — något som vållat betänkligheter
hos kommunförbunden. Från handikapphåll har understrukits att pensionssystemet
har en rehabiliteringsfientlig konstruktion, som hos många
handikappade människor inte sällan försvagar det ekonomiska incitamentet
till förvärvsarbete. Sistnämnda problem har visserligen delvis
minskat i betydelse sedan riksförsäkringsverket gett nya anvisningar angående
pensionsreduktion för arbetare på skyddade verkstäder. Men på
handikapphåll anser man att frågan förtjänar ytterligare prövning.
Utan att ta närmare ställning till dessa olika synpunkter vill jag framhålla
att en fortsatt utredning av sådana och andra specialfrågor kan
behöva övervägas, även om huvudproblemet till stor del förts närmare
en lösning genom den träffade preliminära överenskommelsen och i viss
mån genom riksförsäkringsverkets nya anvisningar. Ett uppslag som härvid
kan förtjäna att övervägas är möjligheten till s. k. arbetsgivarinträde
i socialförsäkringen dvs. att huvudmännen uppbär pensionerna för de
SfU 1971:32
5
arbetstagare som är pensionärer förutsatt att dessa genom skyddat
arbete uppnår en inkomst som överstiger den pension de avstår ifrån.
En allsidig och förutsättningslös utredning av hithörande frågor har
jag ansett falla utanför det mig lämnade uppdraget.
1 en PM fogad vid skrivelsen nämndes som alternativ till lösning av
samordningsproblemen — utöver arbetsgivarinträde — möjligheten att
genom kollektiva bidrag från socialförsäkringen till huvudmännen motverka
en omfördelning av kostnaderna.
Kommunförbundets och Landstingsförbundets framställning till chefen
för socialdepartementet
Motionen har samma syfte som den framställning Svenska landstingsförbundet
och Svenska kommunförbundet gjort i en den 6 och 19 november
1970 dagtecknad skrivelse till chefen för socialdepartementet.
I skrivelsen har förbunden hemställt att socialministern måtte uppdra
åt sjukpenningutredningen att utreda huruvida huvudmännen genom
arbetsgivarinträde kan få rätt att uppbära folkpension och ATP för
arbetstagare på skyddade verkstäder.
Som motiv för framställningen har förbunden anfört följande.
Landstingsförbundets och kommunförbundets styrelser anser det angeläget
att det skapas förutsättningar för att samtliga arbetstagare vid
de skyddade verkstäderna omfattas av gemensamma löne- och anstå IIningsbestämmelser.
Ett sådant system kan enligt förbundsstyrelsernas
förmenande erhållas genom att huvudmännen — genom s. k. arbetsgivarinträde
— får uppbära arbetstagarnas pensionsförmåner mot att i
gengäld utbetala ograverade löner enligt bestämmelserna. Nuvarande
lönesystem med ersättning dels från huvudmännen och dels från socialförsäkringen
upplevs av den enskilde arbetstagaren som nedvärderande
och stimulerar ej till ökad arbetsprestation. Systemet medför dessutom
avsevärda administrativa olägenheter. Ett arbetsgivarinträde skulle exempelvis
innebära likartade löner för alla arbetstagare, att pensionen tills
vidare inte utgår, men med möjlighet att snabbt återfå pensionen om
förhållandena ändras, att arbetstagaren sjukpenningförsäkras i förhållande
till sin arbetsinkomst samt att nuvarande statsbidragsbestämmclser
omprövas.
Sjukpenningutredningen tillkallades enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande
den 27 maj 1970 för att utreda de tekniska förutsättningarna för
att inordna sjukpenningen m. m. i beskattningssystemet. Enligt direktiven
skall utredningen under sitt arbete bl. a. pröva huruvida ett mera
allmänt arbetsgivarinträde kan vara en lösning på de administrativa svårigheter
som uppstår om beskattning införes.
Kommunförbundens framställning är beroende av prövning i Kungl.
Maj:ts kansli.
SfU 1971:32
6
Remissyttrandena
Arbetsmarknadsstyrelsen, Landstingsförbundet och Kommunförbundet
tillstyrker bifall till motionen. Riksförsäkringsverket förklarar att
verket inte vill motsätta sig en utredning av det slag motionärerna föreslagit.
Riksförsäkringsverket uttalar att det föreslagna arbetsgivarinträdet
tydligen är avsett att ersätta den nuvarande samordningen mellan uppburen
lön och socialförsäkringsförmåner. Verket framhåller att ett
arbetsgivarinträde på den allmänna pensioneringens område kommer att
kräva vissa lagändringar. En sådan lagstiftning medför problem och
konsekvenser av annan art än de som nu finns vid arbetsgivarinträde
inom sjukpenningförsäkringen. Verket utvecklar detta uttalande på
följande sätt.
Vad beträffar arbetsgivarinträdets omfattning kan ifrågasättas om
inte detta — för att de av förslagsställarna åsyftade verkningarna skall
uppnås — rimligen bör omfatta inte bara den allmänna pensionen utan
även övriga samordningsbara förmåner av offentlig- eller privaträttslig
natur såsom tjänstepensioner, yrkesskade- och andra olycksfallslivräntor,
skadestånd och sjukpenningförmåner. De legala aspekterna i detta
hänseende måste i så fall klarläggas. Vill man inte ge arbetsgivarinträdet
en sådan omfattning uppkommer frågan, huruvida någon form av
samordning skall bibehållas beträffande övriga förmåner.
I kommunförbundens framställning åberopas som en särskilt önskvärd
effekt av ett arbetsgivarinträde att arbetstagaren skall kunna vara
placerad i sjukpenningklass efter lönen på den skyddade verkstaden och
vid inträffande sjukdomsfall få uppbära sjukpenning därefter. Det må
framhållas att för den som uppbär förtidspension — och arbetsgivarinträdet
innebär inte någon förändring i arbetstagarens ställning som
förtidspensionär — möjligheterna att vara placerad i sjukpenningklass
och att vid sjukdom få uppbära sjukpenning är begränsade i olika hänseenden.
Arbetsgivarinträdet inom sjukpenningförsäkringen avser fast anställda
med en sjuklön, som normalt överstiger beloppet av sjukpenningen.
Några administrativa svårigheter uppkommer i allmänhet inte, då det
gäller att tillgodoräkna arbetsgivaren vad han skall uppbära på grund
av arbetsgivarinträdet. Vid ett arbetsgivarinträde för arbetstagare på de
skyddade verkstäderna kommer däremot olika omständigheter att
komplicera det administrativa förfarandet.
Arbetsgivaren kan sålunda endast äga tillgodoräkna sig pension för
motsvarande tid som han betalt lön till arbetstagaren. Här uppkommer
frågan vad som skall menas med motsvarande tid. Lönen beräknas
per timme, pensionen beräknas månadsvis. Att kräva att arbetsgivaren
utgivit full lön till arbetstagaren för hel månad för att han skall få
uppbära pensionen för månaden i fråga torde vara lika otänkbart
som att låta honom få tillgodoräkna sig pensionens hela månadsbelopp
trots att arbetstagaren bara arbetat sporadiskt under månaden. Hur
avräkningen och jämförelsen än skall ordnas, torde det uppstå ett avsevärt
redovisnings- och aviseringsarbete både för de skyddade verkstäderna
och de pensionsutbetalande organen. Man får sålunda observera
SfU 1971:32
7
att den genomsnittliga arbetstiden per arbetstagare på de skyddade
verkstäderna är betydligt lägre än vad fallet är på den öppna marknaden,
beroende inte bara på att många arbetstagare går endast på deltid,
utan i lika hög grad på en mycket oregelbunden närvarofrekvens.
För den händelse arbetsgivarinträde införs inte bara beträffande allmän
pension utan också beträffande övriga samordningsbara förmåner,
t. ex. tjänstepension, yrkesskade- och trafiklivräntor m. m., uppkommer
motsvarande problem i fråga om dessa.
Slutsatsen av verkets argumentering är att verket inte vill motsätta
sig en utredning om ett arbetsgivarinträde för pensionstagare på de
skyddade verkstäderna. Utredningen bör enligt verkets mening gå ut på
att klarlägga om fördelarna med en sådan anordning kan anses överväga
bl. a. de administrativa och andra olägenheter som verket pekat på.
Även finansieringsfrågor bör beaktas.
Arbetsmarknadsstyrelsen ansluter sig i sitt yttrande till uppfattningen
att handikappade arbetstagare vid skyddade verkstäder bör arbeta
under förhållanden som så mycket som möjligt liknar dem som
råder på den öppna arbetsmarknaden. Nuvarande lönesystem med
ersättning både från huvudmännen och socialförsäkringen stimulerar
inte till ökad arbetsprestation och kan av den enskilda arbetstagaren
upplevas som mycket orättvist och nedvärderande. Med hänsyn härtill
tillstyrker styrelsen motionskravet om undersökning huruvida arbetsgivarinträde
är lämpligt för pensionstagare sysselsatta i skyddade verkstäder.
Landstingsförbundet och Kommunförbundet tillstyrker motionen med
hänvisning till förbundens framställning till socialministern i november
1970.
Utskottet
Löne- och anställningsvillkoren för arbetstagare vid skyddade verkstäder
regleras sedan den 1 juli 1969 genom avtal mellan Svenska
landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet å ena sidan och
Svenska kommunalarbetareförbundet å andra sidan. Avtalet har tilllämpning
på i princip alla arbetstagare som antagits för skyddad sysselsättning
vid kommunal skyddad verkstad. Sedan den 1 juli 1970 innehåller
avtalet vissa bestämmelser om samordning av avlöningsförmånerna
med socialförsäkringsförmåner och andra förmåner som ersätter
bortfall av arbetsinkomst. Samordningen innebär bl. a. att ålderspension.
förtidspension, sjukbidrag, änkepension och pensionstillskott, som
utgives från den allmänna pensioneringen, skall på visst sätt räknas av
på utgående avlöningsförmåner. Om de samordningsbara förmånerna är
större än den intjänade arbetsinkomsten, kan arbetsinkomsten reduceras
bort till hela sitt belopp.
SfU 1971:32
8
Mot samordningsbestämmelserna har från olika håll riktats kritik.
Det har bl. a. sagts att systemet med ersättning dels från huvudmännen,
dels från socialförsäkringen är administrativt tungrott. Man har
också gjort gällande att systemet av den enskilde arbetstagaren ofta
upplevs som nedvärderande. Det stimulerar inte heller till ökad arbetsprestation.
Mot bakgrund härav har kommunförbunden i en framställning
till socialministern i november 1970 hemställt om utredning av
frågan om huvudmännen genom arbetsgivarinträde kan få rätt att uppbära
folkpension och ATP för arbetstagare på skyddade verkstäder.
Genom ett sådant system skulle likartade löner kunna betalas ut till
alla arbetstagare mot rätt för arbetsgivaren att uppbära — efter samma
modell som i viss utsträckning gäller inom sjukpenningförsäkringen —
arbetstagarna tillkommande pensionsförmåner.
Förevarande motion bygger på kommunförbundens framställning och
mynnar ut i ett krav om undersökning huruvida arbetsgivarinträde är
lämpligt för pensionstagare sysselsatta i skyddade verkstäder.
En nackdel med samordningsbestämmelserna i nuvarande kollektivavtal
sett ur arbetstagarens synpunkt är att ökade arbetsinsatser inte
alltid leder till ökade arbetsinkomster för arbetstagare med pension.
Bestämmelserna kan således sägas inrymma ett rehabiliteringsnegativt
moment, som hos många arbetstagare på skyddade verkstäder försvagar
intresset för förvärvsarbete. Enligt utskottets bedömning skulle ett
system med arbetsgivarinträde inte betyda någon materiell förbättring
för arbetstagarna i detta hänseende. Resultatet skulle för dem inskränkas
till att den nu i lön och pension uppdelade inkomsten skulle omrubriceras
till att i sin helhet utgöra lön och att arbetsgivaren skulle
svara för utbetalning av den sammanlagda inkomsten med rätt att i
efterhand uppbära arbetstagaren tillkommande pensionsförmåner.
För arbetstagarna borde en ändring av samordningsbestämmelserna
med sikte på generösare regler vara att föredra. Enligt vad utskottet
inhämtat har i de förhandlingar som f. n. pågår om revidering av avtalet
krav rests från arbetstagarsidan om en komplettering av nuvarande
samordningsregler med en bestämmelse som garanterar arbetstagaren att
alltid få behålla viss del av arbetsinkomsten. Skulle detta krav bli tillgodosett
vid avtalsuppgörelsen, uppnår man en klar materiell förbättring
av nuvarande samordningssystem.
Mot ett system med arbetsgivarinträde på pensionsområdet kan —
förutom vissa invändningar av mera principiell natur — riktas invändningar
som härrör från lagtekniska och administrativa överväganden.
Riksförsäkringsverket har i sitt ovan återgivna yttrande redovisat en
del av dessa. Å andra sidan kan också skäl anföras för införandet av
ett sådant system. De av utskottet hörda remissinstanserna har med
hänsyn härtill tillstyrkt motionen eller — som riksförsäkringsverket —
inte velat motsätta sig en utredning av det slag som föreslås i motionen.
SfU 1971:32
9
Enligt utskottets uppfattning bör emellertid resultatet av pågående avtalsförhandlingar
avvaktas, innan ställning tas till en utredning om arbetsgivarinträde
på pensionsområdet. Även ytterligare erfarenheter av
samordningsbestämmelserna bör föreligga vid ett sådant ställningstagande.
På grund härav och då frågan genom kommunförbundens framställning
redan gjorts till föremål för Kungl. Maj:ts uppmärksamhet anser
utskottet att motionen inte i dagens läge bör föranleda någon riksdagens
åtgärd. Utskottet får därför hemställa
att motionen 1971: 128 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.
Stockholm den 26 oktober 1971
På socialförsäkringsutskottets vägnar
ERIC CARLSSON
Närvarande: herrar Carlsson i Viksmanshyttan (c), Lundberg (s),
Fredriksson (s), Ringaby (m)*, fröken Sandell (s), herrar Magnusson i
Nennesholm (c), Karlsson i Ronneby (s), fru Håvik (s), herrar Nordberg
(s), Marcusson (s), fröken Bergström (fp), herrar Jonsson i Alingsås
(fp)*, Adolfsson (m), Björk i Gävle (c) och Olsson i Stockholm (vpk).
* Ej närvarande vid betänkandets justering.
Kl Beckmans TryckirierAB• Stockholm 0106071