Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 26 år 1971

SfU 1971:26

Nr 26

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner om för*
bättrad social trygghet för frånskild make.

Socialförsäkringsutskottet har i ett sammanhang behandlat följande
motioner, nämligen

1) motionen 1971:59 av herrar Börjesson i Falköping och Eriksson
i Bäckmora (båda c), i vilken hemställts ”att riksdagen i skrivelse till
Kungl. Maj:t måtte anhålla om skyndsam prövning av möjligheten att
inom ATP-systemets ram införa regler som garanterar viss ekonomisk
trygghet för en frånskild kvinna som vid sin f. d. makes frånfälle går
miste om det underhåll hon efter äktenskapets upplösning erhållit”; samt

2) motionen 1971:716 av herr Mundebo m. fl. (fp), i vilken hemställts
”att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställer om utredning och
förslag rörande förbättrad social trygghet för frånskild make/maka”.
Även denna motion avser de fall där frånskild erhåller underhållsbidrag
efter den tidigare maken och går förlustig detta vid makens död. Motionärerna
anser att någon form av försäkring inom den allmänna
försäkringens ram bör garantera den frånskilde trygghet i en sådan situation.
Ett alternativ kan vara att låta änkepension utgå även i dessa
fall eller att skapa någon motsvarande stödform, ett annat att ittforma
en garanti av liknande form som bidragsförskotten.

Gällande bestämmelser

Lagen om allmän försäkring innehåller regler som under vissa
angivna förutsättningar tillförsäkrar änka pension inom såväl folkpensioneringen
som tilläggspensioneringen. En av förutsättningarna för rätt
till änkepension är att legalt äktenskap förelåg vid mannens död. 1
vissa fall jämställs inom folkpensioneringen, men inte inom tilläggspensioneringen,
samboende utan vigsel med äktenskap. Det fordras därvid
att kvinnan antingen varit gift med mannen tidigare eller att hon har
eller har haft barn med honom samt att varken kvinnan eller mannen
varit gift med någon annan under samboendet. Om inte äktenskap och
inte heller samboende föreligger vid mannens död, kan änkepension
efter mannen inte utgå. En frånskild kvinna, som inte flyttat samman
med den förre mannen, kan alltså inte få änkepension vare sig inom
folkpensioneringen eller tilläggspensioneringen vid makens död.

Utanför den allmänna försäkringen kan pension till frånskild kvinna
utgå i vissa fall. Enligt lagen om yrkesskadeförsäkring äger frånskild

Riksdagen 1971. 11 sami. Nr 26

SfU 1971:26

2

make (hustru eller man) rätt till livränta om den avlidne var skyldig att
utge periodiskt underhåll. För statligt och kommunalt anställda gäller
under vissa förutsättningar rätt för frånskild till familjepension. Detsamma
är förhållandet inom privat kollektiv tjänstepensionsförsäkring.

Tidigare överväganden

Frågan om änkepension till frånskild kvinna, vars förutvarande make
avlidit, har diskuterats vid flera tillfällen. Två utformade förslag i
ämnet har tidigare lagts fram.

Det ena förslaget lämnades av socialförsäkringskommittén i betänkandet
”Förbättrade familjeförmåner från folkpensioneringen m. m.” (SOU
1959:32). Förslaget, som enbart rörde folkpensioneringen, gick ut på
att en pension — till beloppet motsvarande hälften av änkepensionen
— skulle tillerkännas en frånskild kvinna, när hennes förutvarande
man avled, under i princip samma förutsättningar som om äktenskapet
upplösts först genom mannens död. Pensionsrätt skulle dock inte föreligga
i vissa fall som kännetecknades av att kvinnan grovt åsidosatt
sina plikter mot mannen. Gentemot detta förslag androgs under ärendets
fortsatta behandling bl. a., att reglernas utformning skulle kunna
leda till pension i många fall då något behov av pensionsskydd inte
förelåg. I propositionen 1960:75 avvisades kommittéförslaget med den
motiveringen att pensionsrätten borde reserveras för sådana fall, då det
kunde antagas vara vanligt att den frånskilda kvinnan kom i ett sämre
försörjningsläge genom mannens död.

I en inom socialdepartementet utarbetad promemoria ”Lag om allmän
försäkring m. m.” (SOU 1961:39) återkom man till problemet med de
frånskilda kvinnornas rätt till änkepension. I promemorian föreslogs
gemensamt för folk- och tilläggspensioneringen att pensionsrätt skulle
tillkomma frånskild kvinna, som vid tiden för den förutvarande mannens
död hade rätt till underhållsbidrag från honom, och att pensionen
i princip inte skulle få vara större än underhållsbidraget. För det fall
att en försäkrad efterlämnade både änka och frånskild hustru skulle i
princip ingendera kvinnans pension minskas på grund av att det fanns
mer än en pensionsberättigad efter den försäkrade.

I propositionen 1962:90 om den allmänna försäkringen upptogs ett
förslag som anslöt till denna konstruktion. Förslaget möttes av kritik från
flera håll, och i riksdagen väcktes motioner om ändringar i olika riktningar.
Andra lagutskottet framhöll (2LU 1962:27) att gällande familjerättsliga
regler leder till att underhållsbidrag till frånskilda kvinnor utgår
i förhållandevis få fall och ofta med blygsamma belopp. Utskottet befarade
att förslaget skulle få tämligen ringa effekt. Med hänsyn härtill
avstyrkte utskottet förslaget och förordade i stället en ny, förutsättningslös
utredning. Denna utredning borde även ta upp vissa motionsvägen
framförda spörsmål om införande av änklingspensioner och om en even -

SfU 1971:26

3

tueli uppdelning mellan makar av pensionsrätten inom tilläggspensioneringen.
Riksdagen anslöt sig till vad utskottet anfört.

På grund av riksdagens beslut tillkallade socialministern efter Kungl.
Maj:ts bemyndigande pensionsförsäkringskommittén, som i sina ursprungliga
direktiv hade frågan om pension åt frånskilda kvinnor som
en av sina huvuduppgifter. Sedan kommittén avlämnat två betänkanden
angående andra delar av sitt utredningsuppdrag, har kommittén helt
nyligen avlämnat sitt slutbetänkande SOU 1971:19 ”Familjepensionsfrågor
m. m.”, i vilket kommittén bl. a. behandlar frågan om frånskild kvinnas
rätt till änkepension (s. 73 ff).

Motioner med samma syfte som de nu föreliggande väcktes såväl vid
1969 som 1970 års riksdagar. Motionerna avslogs båda åren med en
hänvisning till pensionsförsäkringskommitténs pågående arbete (2LU
1969:11 och 1970:8).

Pensionsförsäkringskommittén

I avsnittet om frånskild kvinnas rätt till änkepension anför kommittén
följande.

För ett socialförsäkringssystem är det naturligt, att man försöker finna
de situationer, där behovet av skydd — generellt sett — är störst. I
fråga om de frånskilda kvinnorna är detta icke lätt eftersom behovet
vid den tidigare makens död varierar mycket starkt. I ett avseende är
skyddsbehovet klart. Det gäller de fall, då den frånskilda kvinnan i sin
vård har barn till sin före detta make. I dessa fall torde det också
vara ganska vanligt att kvinnan är berättigad till underhållsbidrag icke
blott för barnen utan även för egen del.

En annan situation där behovet av skydd för den frånskilda kvinnan
bör diskuteras är de fall då hon är äldre. Ibland föreligger otvivelaktigt
ett uttalat skyddsbehov, t. ex. i det fall äktenskapet bestått lång tid och
skilsmässan äger rum när kvinnan, som kanske i hela sitt liv varit
verksam i hemmet, kommit upp i ålder. Motsvarande skyddsbehov
föreligger inte om äktenskapet upplösts tidigt, särskilt då barn ej finnes.
Det skulle ur social synpunkt vara orimligt att ge änkepension t. ex. i alla
fall där frånskilda kvinnor uppnått en viss ålder vid den förutvarande
mannens död. Om två makar gift sig i tjugoårsåldern och efter ett tioårigt
barnlöst äktenskap skiljt sig utan någon underhållsskyldighet sinsemellan
skulle det framstå som helt omotiverat, om kvinnan vid mannens
död tjugo år senare skulle få en änkepension. De försörjningsproblem
som finnes vid mannens död har ju regelmässigt funnits redan dessförinnan.
Man måste konstatera, att behovet av änkepensionsskydd för
frånskilda kvinnor utan minderåriga barn varierar mycket starkt och
svårligen låter sig fånga i en generell formel.

Den pågående utvecklingen mot en allt större ekonomisk självständighet
för kvinnan talar för att behovet av ekonomiskt skydd för frånskilda
kvinnor utan minderåriga barn alltmer kommer att minska vid
den förutvarande makens död.

I den allmänna debatten har ibland framförts tanken på att dela
upp änkepensionsrätten mellan frånskild hustru och änka på ett sätt
som sker inom offentlig och privat tjänstepensionering. En uppdelning

SfU 1971:26

4

av detta slag är mindre tilltalande för ett socialförsäkringssystem. Den
minskar ju i motsvarande mån skyddet för den man normalt vill skydda
inom systemet, dvs. änkan. Uppdelningen måste också ske genom
schablonartade metoder, som framstår som egendomliga i det enskilda
fallet.

Kommittén vill också erinra om att redan det nuvarande systemet
innehåller regler, som i sak gynnar den frånskilda kvinnan i det fall
någon ny änkepensionsberättigad hustru inte finnes och den frånskilda
kvinnan i sin vård har barn till sin före detta man. Om denne avlider
blir nämligen barnpensionen från tilläggspensioneringen avsevärt högre
om änkepensionsberättigad inte finnes. Om det t. ex. finnes ett efterlevande
barn får detta en barnpension av i princip samma storlek som
en änkepension.

Syftet med kommitténs övriga förslag i detta betänkande har varit att
skapa större jämställdhet mellan man och kvinna. Det skulle mot denna
bakgrund te sig egendomligt att i nu ifrågavarande hänseende föreslå utvidgning
av de förmåner som endast kan tillkomma kvinnor utan att
göra något motsvarande förslag för män. Då kommittén i avsnitt 4.7
avvisat tanken på generella änklingspensioner kan naturligtvis något
förslag om rätt till änklingspension för frånskild man ej framläggas.

Kommitténs i avsnitt 4.3 framlagda förslag om barnpensionstillägg
är så utformat, att det ger ett förbättrat skydd för frånskilda kvinnor
med barn vid förutvarande makens död. Barnpensionstillägget har inte
gjorts beroende av om mannen — eller den frånskilda kvinnan — gift
om sig eller ej. Det utgår också i alla fall då barn under 18 år finns
och är alltså icke beroende av om underhållsbidrag utgått. Förslaget om
bampensionstillägg är också så konstruerat, att frånskild man med barn
erhåller samma skydd som den frånskilda kvinnan. Barnpensionstilläggen
kommer att väsentligt förbättra pensionsskyddet för frånskilda kvinnor
med barn. Med hänvisning till detta förslag och då — som nämnts

— i vissa fall även tilläggspensioneringen innehåller visst skydd för
frånskilda män och kvinnor med barn anser sig kommittén icke böra
föreslå ytterligare åtgärder för att skydda efterlevande frånskild make
med barn.

Som nämnts finns otvivelaktigt ett behov av änkepensionsskydd för
vissa äldre frånskilda kvinnor. Det är emellertid — som förut utvecklats

— omöjligt att generellt ange kriterier, som närmare avgränsar skyddet
utan att göra kretsen så vid att socialt omotiverad utbetalning får göras i
en mängd fall. Med hänsyn till den allmänna utveckling, som berörts i
avsnitt 4.2, vore det också mindre lämpligt att utvidga änkepensionsskyddet
för denna kategori. Dess skyddsbehov får i stället tillgodoses på
annat sätt. Egenpensionering är en väg. Kommittén vill här särskilt peka
på de från och med den 1 juli 1970 förbättrade möjligheterna till förtidspension.
Ytterligare bör nämnas arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Utskottet

En frånskild har i princip inte rätt till änkepension inom folk- och
tilläggspensioneringen. Förevarande motioner syftar till att frånskild,
som går miste om underhållsbidrag vid den tidigare makens död, skall
garanteras ekonomisk trygghet inom den allmänna försäkringens ram.
Detta skulle enligt motionerna 1971: 59 och 1971: 716 kunna ske genom

SfU 1971:26

5

att änkepension eller motsvarande förmån utgick i sådana fall. Enligt
motionen 1971: 716 skulle stödet också kunna utformas med bidragsförskotten
som förebild.

Frågan om frånskild kvinnas rätt till änkepension behandlas av pensionsförsäkringskommittén
i ett nyligen avlämnat slutbetänkande. Kommittén
framhåller att behovet av änkepensionsskydd för frånskilda kvinnor
varierar starkt och med svårighet låter sig fånga i en generell formel.
Kvinnor som i sin vård har minderåriga barn samt kvinnor som
är äldre och kanske hela sitt liv varit verksamma i hemmet har klart
uttalade skyddsbehov. Motsvarande skyddsbehov föreligger inte om
äktenskapet upplösts tidigt och barn inte finns. För frånskilda kvinnor
med barn innehåller redan det nuvarande systemet regler som garanterar
visst skydd. Kommittén erinrar om att barnpension inom tilläggspensioneringen
utgår med betydligt högre belopp om änkepensionsberättigad
inte finns. Kommitténs förslag om bampensionstillägg är också
så utformat att det ger ett förbättrat skydd för frånskilda kvinnor med
barn. Bampensionstillägget, som föreslås uppgå till 40 % av basbeloppet,
skall enligt förslaget utgå till barnpension inom folkpensioneringen
i sådana fall där någon änkepensionsberättigad inte finns. Med hänsyn
härtill anser sig kommittén inte böra föreslå ytterligare åtgärder för att
skydda efterlevande frånskild make med barn. När det gäller änkepensionsskyddet
för vissa äldre frånskilda kvinnor uttalar kommittén att
det är omöjligt att generellt ange kriterier som närmare avgränsar
skyddet utan att göra kretsen så vid att socialt omotiverad utbetalning
får göras i en mängd fall. Dessa kvinnors skyddsbehov får därför tillgodoses
på annat sätt. Kommittén pekar på egenpensionering och de
förbättrade möjligheterna till förtidspension. Den nämner också arbetsmarknadspolitiska
åtgärder.

Utskottet vill framhålla att de skäl som pensionsförsäkringskommittén
framfört mot införande av rätt till änkepension för frånskild kvinna
också kan åberopas mot införande av motsvarande rätt för frånskild
man. I allt väsentligt kan utskottet ansluta sig till den bedömning av
frågan som kommittén redovisat. Utskottet får därför hemställa

att motionerna 1971:59 och 1971:716 inte föranleder någon riksdagens
åtgärd.

Stockholm den 4 maj 1971

På socialförsäkringsutskottets vägnar

TORSTEN FREDRIKSSON

SfU 1971:26

6

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Ringaby (m), fröken Sandell (s),
herr Karlsson i Ronneby (s), fru Håvik (s)*, herrar Björck i Nässjö (m)*,
Nordberg (s)*, fröken Pehrsson (c), herrar Hermansson i Malmberget
(vpk)*, Marcusson (s), Andersson i Nybro (c), fröken Bergström (fp),
herrar Andersson i Knäred (c), Jonsson i Alingsås (fp) och Signell (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Särskilt yttrande

av fröken Bergström (fp) och herr Jonsson i Alingås (fp), som anfört:

”Vi delar uppfattningen att ett genomförande av pensionsförsäkringskommitténs
förslag skulle innebära ett förbättrat pensionsskydd för
frånskilda kvinnor med barn. Det finns emellertid otvivelaktigt ett behov
av skydd för vissa äldre kvinnor, och kommitténs förslag tillgodoser
inte denna grupp. Vi anser inte heller att de numera förbättrade
möjligheterna till förtidspension och de förstärkta arbetsmarknadspolitiska
åtgärderna i alla fall och i tillräcklig grad gör detta. Vissa äldre
kvinnor är och kan komma i en besvärlig situation. Vi utgår från att
Kungl. Maj:t i samband med sin behandling av pensionsförsäkringskommitténs
förslag ingående prövar möjligheterna att förbättra tryggheten
för denna grupp, antingen inom den allmänna försäkringens ram eller
genom annan stödform, exempelvis en garanti av liknande form som
bidragsförskotten.”

AB Egnellska Boktryckeriet, Stockholm 1971

■' iSm .

- '