Socialutskottets betänkande nr 24 år 1971

SoU 1971:24

Nr 24

Socialutskottets betänkande i anledning av motion om viss begränsning
av den frivilliga kommunala socialhjälpen.

I motionen 1971:793 av herr Åkerlind (m) yrkas att riksdagen hos
Kungl. Maj:t hemställer om förslag till sådan lagstiftning att frivillig
kommunal socialhjälp exklusive hjälp till täckande av bostadskostnader
inte skall få utgå med ett högre belopp per person och år än vad en
ensamstående pensionär får i form av folkpension.

Gällande bestämmelser

Enligt lagen (1956:2) om socialhjälp (ändrad senast 1970:458) skall
varje kommun tillse att den som vistas i kommunen erhåller den
omvårdnad, som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt
kan anses tillfresställande. Kommunen skall vidare sörja för att den som
vistas i kommunen och som finnes vara i behov av socialhjälp får sådan
hjälp (1 §). Socialhjälpen handhas av en för varje kommun obligatorisk
socialnämnd (2 §) eller i förekommande fall av en social centralnämnd
eller sociala distriktsnämnder inrättade med stöd av lagen (1970:296) om
social centralnämnd m. m.

Socialnämndens huvudsakliga uppgifter anges i 6 § socialhjälpslagen.
Nämnden har bl. a. att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av
omvårdnad och att verka för att detta blir tillgodosett samt att bestämma i
vilka fall, i vilken omfattning och under vilka former socialhjälp skall
meddelas.

Socialhjälpslagen skiljer mellan obligatorisk och frivillig hjälp. Obligatorisk
socialhjälp (12 §) är sådan hjälp som den enskilde har rätt att kräva
och samhället skyldighet att lämna. Frivillig socialhjälp (13 §) utges av
kommunen eller dess socialnämnd efter fritt bedömande.

För att obligatorisk socialhjälp skall utgå krävs först och främst att den
hjälpbehövande antingen är minderårig, dvs. under 16 är, eller att han på
grund av ålderdom, sjukdom, lyte eller eljest bristande kropps- eller
själskrafter inte kan försörja sig genom arbete eller att han av hälsoskäl
bör avhålla sig från arbete. Härutöver krävs dels att vederbörande saknar
medel för att tillgodose de behov, som den obligatoriska hjälpen är
avsedd att täcka, dels att hans behov inte avhjälps på annat sätt.
Socialhjälp utgår till livsuppehälle och till behövlig vård. I fråga om
minderårig skall socialhjälpen också avse uppfostran.

Obligatorisk socialhjälp utgår inte till personer över 16 år, vilkas
hjälpbehov är föranlett av arbetslöshet.

1 fråga om den frivilliga socialhjälpen gäller att kommunerna har

Riksdagen 1971. 12 sami. Nr 24

SoU 1971:24

2

oinskränkt rätt att ge ut sådan hjälp i all den utsträckning de anser
lämpligt. 13 § föreskriver sålunda att frivillig socialhjälp meddelas enligt
grunder, som kommunens fullmäktige bestämmer, eller efter vad socialnämnden
anser behövligt, om sådana grunder inte fastställts.

I 14 § föreskrivs att socialhjälpen - vare sig den är obligatorisk eller
frivillig - skall ges på sådant sätt, att den behövande såvitt möjligt blir i
stånd att försörja sig och de sina genom eget arbete. Socialhjälpen har
med andra ord karaktären av en hjälp till självhjälp. Hjälpen bör i regel
utgå med kontant belopp. Det förutsätts dock, att naturaformen skall
användas dels då hjälpbehovets art föranleder därtill, dels då det finns
anledning anta att kontant understöd inte kommer till behörig användning.

I stället för att bevilja en hjälpsökande kontant understöd kan
socialnämnden teckna borgen på lån för honom. Kommunens fullmäktige
avgör om denna hjälpform skall få användas inom kommunen.

Om hjälptagaren behöver vård ankommer det på socialnämnden att dra
försorg om att vårdbehovet blir tillgodosett. Det förutsätts att vården
skall kunna lämnas antingen i den vårdbehövandes hem — t. ex. genom
att nämnden betalar kostnaderna för en hemvårdarinna — eller i annat
enskilt hem eller på vårdhem eller sjukvårdsinrättning eller annan vårdanstalt
eller i åldersdomshem. Vilken vårdform som bör väljas skall
avgöras efter vad som med hänsyn till vårdbehovets art och övriga
omständigheter prövas mest lämpligt.

Såsom regionala tillsyns- och rådgivningsorgan åt kommunerna tjänstgör
länsstyrelserna och statens socialvårdskonsulenter. Länsstyrelserna
skall noga följa tillämpningen av socialhjälpslagen och se till att socialhjälpsverksamheten
ordnas och handhas på ett ändamålsenligt sätt.
Underlåter kommun att lämna behövlig obligatorisk socialhjälp skall
länsstyrelsen ålägga kommunen att fullgöra sin skyldighet. Skulle eljest
yppas missförhållande, skall länsstyrelsen vidta den åtgärd som behövs
för dess avhjälpande (52 §). Enligt instruktionen för socialvårdskonsulenterna
skall de lämna socialnämnderna upplysningar och råd i frågor som
berör deras verksamhetsområde.

Den centrala statliga myndigheten på socialhjälpens område är socialstyrelsen.
Styrelsen skall genom råd och upplysningar verka för att
socialhjälpsverksamheten ordnas och handhas på ett ändamålsenligt sätt
(53 §).

I vissa fall är annan kommun, staten eller enskild person skyldig ersätta
socialhjälp som utgivits. Det som därvid skall ersättas är för de flesta
fallen begränsat till hjälp enligt 12 § socialhjälpslagen (obligatorisk hjälp).
För socialhjälp, som enligt 13 § (frivillig socialhjälp) lämnats åt någon
efter det han fyllt 16 år, är dock hjälptagaren ersättningsskyldig (34 §).
Ersättning skall enligt 24 och 38 §§ utgå med det belopp, vartill kommunens
kostnader för hjälpen skäligen kan uppskattas. Ansökning om ersättning
från staten prövas av länsstyrelse (31—32 §§).

SoU 1971:24

3

Omfattningen av obligatorisk respektive frivillig socialhjälp

Socialhjälp enligt 12 § socialhjälpslagen, obligatorisk socialhjälp, skall
utgå till ”livsuppehälle och till den vård som finnes erforderlig. I fråga om
minderårig skall hjälpen avse jämväl uppfostran”.

I propositionen 1955:177 med förslag till lag om socialhjälp, m. m.
uttalade föredragande departementschefen härom bl. a. följande.

Enligt kommitténs förslag (socialvårdskommitténs förslag i betänkandet
nr XVII med utredning och förslag angående lag om socialhjälp
m. m., SOU 1950:11) skall den obligatoriska hjälpen omfatta bl. a. vad
som erfordras för livsuppehället. Därmed torde åsyftas detsamma, som i
Fvl (1918 års fattigvårdslag) uttryckes genom orden det underhåll,
som är erforderligt. Det torde inte vara möjligt att i lagtexten närmare
precisera vad som avses med ifrågavarande uttryck, men Fvl:s liksom
också förslagets andemening synes kunna uttryckas så, att vederbörande
skall erhålla vad som i allmänhet å den ort, där hjälpen lämnas, anses
erforderligt för att vederbörande skall kunna leva under drägliga förhållanden,
alltså inte bara vad som åtgår till mat, husrum och kläder utan
även vad som behövs för inventarieutrustning och annat dylikt. Givetvis
bör hjälpen inte utmätas så snålt, att vederbörande nätt och jämnt hålles
över svältgränsen, men å andra sidan bör hjälpen inte heller vara så
frikostig, att hjälptagaren beredes en högre levnadsstandard än den, på
vilken fullt självförsörjande medborgare i små ekonomiska omständigheter
lever. Det torde få ankomma på de tillämpande myndigheterna att
från fall till fall avgöra, vad som med hänsyn till förhållandena på orten
och hjälptagarens personliga omständigheter kan anses erforderligt för
hans livsuppehälle.

Den obligatoriska hjälpen skall enligt kommittén vidare omfatta
erforderlig vård. Inte heller i detta avseende åsyftas någon ändring i
förhållande till vad som gäller enligt Fvl.

Med anledning av vad som under remissbehandlingen anförts beträffande
innebörden av uttrycket erforderlig vård, vill jag som min mening
uttala, att även specialvård - tandvård häri inbegripen — bör omfattas av
den obligatoriska hjälpen, givetvis under förutsättning att dylik vård kan
anses erforderlig. Frågan huruvida denna förutsättning är uppfylld torde
endast kunna bedömas från fall till fall med beaktande av samtliga
föreliggande omständigheter. Med hänsyn till den mångfald av variationer,
som livet företer, och de framsteg, som den medicinska forskningen
ständigt gör, bör det inte komma i fråga att härvidlag binda rättstillämpningen.
Såsom kommittén framhållit, ligger det vidare i sakens natur, att
samhällets skyldigheter att lämna vård ökas allteftersom vårdmöjligheterna
i allmänhet förbättras. Det bör emellertid framhållas, att den allmänna
sjukförsäkringen i detta avseende innebär en betydande avlastning av
socialhjälpen.

Andra lagutskottet (2LU 1955:39) hade inte något att erinra mot
detta uttalande.

I lagen om socialhjälp anges ej under vilka förhållanden och i vilken
omfattning frivillig socialhjälp får meddelas. Socialstyrelsen har i ett i
mars 1970 utgivet häfte nr 10 om socialhjälpslagen i serien ”Råd och
anvisningar” härom bl. a. angivit följande.

Vissa krav måste emellertid uppfyllas för att socialnämnd lagligen skall
kunna bevilja sådant bistånd. Den frivilliga hjälpen skall avse behov, som
det icke åvilar annan myndighet att avhjälpa.

SoU 1971:24

4

Möjligheterna till hjälp enligt 12 § skall vara uttömda. Behovsprövning
skall alltid äga rum. All socialhjälp bör lämnas på sådant sätt, att den
hjälpbehövande om möjligt blir för framtiden i stånd att försörja sig och
sin familj genom arbete.

Under förutsättning att ovan angivna betingelser är för handen, har
socialnämnd full frihet att bevilja socialhjälp för de behov och i den
omfattning nämnden prövar erforderligt. Riktlinjer för denna frivilliga
socialhjälp kan uppdras av kommunen. Skulle kommunen — vilket ofta
torde vara fallet — ej ha meddelat föreskrifter för användningen av denna
hjälpform, äger nämnden fritt pröva behovet.

Frivillig socialhjälp är till skillnad från obligatorisk alltid förenad med
återbetalningsskyldighet för mottagare, som fyllt 16 år, då hjälpen
utbetalas. Socialnämnd ensam är berättigad medgiva eftergift från denna
skyldighet.

Frivillig socialhjälp tillgripes när andra hjälpkällor uttömts. Detta slag
av bistånd kan betraktas som ett komplement till övriga sociala hjälpformer
inklusive obligatorisk socialhjälp.

Frivillig socialhjälp kan ges för situationer, som överhuvud icke täcks
av beskrivningen i 12 § socialhjälpslagen. Hjälpen enligt 13 § kan då sägas
ha en supplerande karaktär. Exempel på sådana situationer i renodlad
form är trafikolyckor, eldsvådor och liknande som inte rimligen kunnat
förutses.

Frivillig hjälp kan också ges som komplettering till obligatorisk
socialhjälp. Här anges bland exemplen rekreationsresa, vars absoluta
nödvändighet icke kan styrkas av läkarintyg, ävensom resa till nära
anhörig, som är allvarligt sjuk eller intagits på anstalt.

Frivillig socialhjälp utges ofta i förebyggande syfte. Den kan avse hjälp
med betalning av försäkringsavgifter, avbetalningar, bostadsanskaffning
m. m. Härtill kommer frivillig socialhjälp i och för rehabilitering. Till
denna grupp hör enligt socialstyrelsens åsikt under vissa förhållanden
utgifter för telefon till exempel för ensamma åldringar. Dessutom kan
genom frivillig socialhjälp viss skolgång bekostas.

Ehuru återbetalningsskyldighet i allmänhet föreligger beträffande frivillig
socialhjälp och socialnämnden kan lämna hjälpen genom att teckna
borgen, får kommunens hjälp ej betecknas som lån i förhållande till den
hjälpte. En annan sak är, att socialnämndens borgensteckningsrätt måste
inrymmas under kommunens underställningsfria rätt att uppta lån.

Socialhjälpsstandarden

En omfattande kartläggning och analys av socialhjälpen har senast
gjorts avseende år 1967 inom socialdepartementet och publicerats i
betänkandet ”Socialhjälpen i län och kommuner 1967” (stencil S
1969:9).

För närvarande bearbetas inom departementet en statistisk undersökning
rörande personer med socialhjälp i maj månad 1968 i ca 200
kommuner.

Om socialhjälpsnormerna m. m. i kommunerna år 1967 har i ovannämnda
betänkande (s. 207—208) bl. a. anförts följande.

För att göra behovsprövningen mera enhetlig inom kommunens social -

SoU 1971:24

5

hjälpsverksamhet har på många håll sedan länge tillämpats vissa normer
eller riktlinjer med angivna månadsbelopp, graderade efter antal vuxna
personer, minderåriga barn etc. Ändringar i normbeloppen görs intermittent
med hänsyn till prisutvecklingen m. m. Dessa normer är som redan
nämnts endast vägledande, och avvikelser både uppåt och neråt kan göras
vid behovsprövningen i det enskilda fallet.

Av de 135 (särskilt tillfrågade) kommunerna tillämpade 40 särskilda
normer för behovsprövningen. 1 31 av dessa kommuner beviljades i
förekommande fall hjälp till utgifter för bostad, kläder och elström
utöver de fastställda normerna, medan övriga 9 kommuner räknade in
också dessa kostnader i normerna. I stort sett samma norm belopp
tillämpades i hälften av de 31 kommuner, som hade normer av ungefär
samma konstruktion. De övriga kommunerna i denna grupp hade emellertid
starkt varierande normer, där närmare 60 procent skilde mellan
högsta och lägsta beloppen både i avseende på ensamstående personer,
makar och minderåriga barn. Ifråga om hemmaboende ungdomar över 16
år var skillnaderna ännu större.

53 kommuner uppgav att de som vägledning för den individuella
behovsprövningen 1967 följt dåvarande kommunförbundens rekommendationer
och taxa ifråga om kommunernas inbördes ersättningsbelopp
beträffande socialhjälp. Taxan är icke avsedd att tillämpas vid behovsprövning
i enskilda hjälpfall. Taxebeloppen inkluderar utöver uppehälle
även bostadskostnader, kläder m. m. En strikt tillämpning av taxan måste
få till följd att exempelvis en familj med hög hyra får mindre kvar till
uppehälle m. m. än en familj med låg hyra. Flera kommuner har också i
sina svar understrukit att taxan endast tjänat till vägledning och att
avvikelser från taxan var vanliga. Andra kommuner återigen har utan
kommentarer noterat att ersättningstaxän följts.

Av återstående 42 kommuner uppgav 12 att de huvudsakligen rättat
sig efter folkpensionsnivån, 7 att existensminimum varit vägledande,
medan 23 uppgav sig inte ha några riktlinjer utan prövade behoven fritt.

Olika jämförelser mellan normerna visar att beloppsskillnaderna är
stora. Eftersom normerna kan förutsättas fylla en praktisk funktion talar
detta för att även den faktiska socialhjälpsstandarden varierar avsevärt
mellan kommunerna, och vissa i och för sig mycket schematiska jämförelser
mellan normernas beloppsnivå och medelbeloppen per hjälpfall i olika
kommuner motsäger inte detta antagande. Det skall å andra sidan
återigen framhållas att socialhjälpslagen förutsätter en fri behovsprövning,
och att förhållandena i många enskilda hjälpfall är sådana att
normerna inte kan följas. Normnivån torde därmed endast kunna tjäna
som ett ungefärligt mått på socialhjälpsstandarden eller i varje fall vad
man i olika kommuner anser vara en skälig standard för hjälptagare.

Svenska kommunförbundets rekommendation angående interkommunal
ersättning för utgiven socialhjälp innehåller en taxa över högsta
ersättningsbelopp, som bör tillämpas då en kommun skall ersätta en
annan kommun för utgiven socialhjälp, som betingas av behov enligt 12 §
socialhjälpslagen. I rekommendationen anges att de i taxan angivna
beloppen inte är avsedda som norm för utgivande av understöd.

Av 1967 års socialhjälpsundersökning framgår att existensminimum på
vissa håll utgör norm för socialhjälpen. Enligt 50 § 2 mom. tredje stycket

SoU 1971:24

6

kommunalskattelagen (1928:370) kan skattskyldig vid beskattningen —
utöver ortsavdrag, numera grundavdrag — medges extra avdrag för väsentligen
nedsatt skatteförmåga, om den skattskyldiges inkomst, efter avdrag
för skatt, på grund av nedsatt arbetsförmåga, långvarig oförvållad arbetslöshet,
stor försörjningsbörda eller annan därmed jämförlig omständighet
understigit vad han kan anses ha behövt till underhåll för sig själv och för
make och oförsörjda barn (existensminimum). Beloppet för detta extra
avdrag är maximerat till 6 000 kr., men skattskyldig med oförsörjda barn
kan få avdraget ökat med högst 1 500 kr. för varje sådant barn. Sistnämnda
belopp gäller fr. o. m. 1972 års taxering. Riksskatteverket (tidigare
centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden) fastställer normalbelopp
för existensminimum inom nämnda ram, varvid beaktas levnadskostnaderna.

1 Stockholms kommun infördes fr. o. m. den 1 juni 1970 en ordning
enligt vilken socialhjälp utgår med grundbelopp — som skall stå i viss
relation till basbeloppet enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring -samt tilläggsbelopp för bl. a. bostad m. m.

I nedanstående tablå anges folkpensionsbelopp samt för jämförelse
belopp enligt i det föregående nämnd taxa m. m. Uppgifterna avser mars
månad 1971.

Ensamstående	Makar	Tillägg per barn Anmärkning
Belopp Procent	Belopp Procent	Belopp Procent
av bas-	av bas-	av bas-
beloppet	beloppet	beloppet

Folkpension (inkl. pensionstillskott)	552 90 + 6	874	70 + 6 + + 70 + 6	144	25	Härutöver kom-munalt bostads-tillägg
Grundbelopp i Stockholm	510 90	850	150	170-310	30-55	Härutöver tillägg till bostadskost-nad
Existensminimum	625	883		105		Bostadskostnad med 180 kr. är inräknad
Taxan för interkom-munal ersättning	645	995		160		Beloppen inne-fattar beräknad bostadskostnad

Anm. För översiktlighetens skull redovisas inte avvikelser m. m. från här angivna normalbelopp. Ändringar
av grundbeloppen i Stockholm sker först då basbeloppet ändrats med 200 enheter.

Socialvårdens framtida utformning är för närvarande föremål för
utredning genom socialutredningen, som enligt direktiven (se riksdagsberättelsen
S 1969:29) har att göra en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen.

SoU 1971:24

7

Utskottet

I motionen 1971:793 tas upp frågan om en begränsning av socialhjälpen.

Socialhjälp kan vara obligatorisk eller frivillig. Den utges av kommunerna.
Den som på grund av bl. a. sjukdom inte kan försörja sig genom
arbete eller som av hälsoskäl bör helt eller delvis avhålla sig från arbete
har rätt till obligatorisk socialhjälp om han själv saknar medel och hans
behov inte tillgodoses på annat sätt. Denna hjälp är enligt socialhjälpslagen
begränsad till den hjälpsökandes livsuppehälle och till hans vård. Det
har överlämnats åt kommunerna att utöver obligatorisk hjälp tillgodose
hjälpbehov genom frivillig socialhjälp. Kommunerna fastställer självständigt
de grunder efter vilka denna hjälp skall utgå. Även för att frivillig
socialhjälp skall få utgå krävs att behovet är föranlett av en nödsituation.
Den frivilliga socialhjälpen kan i förhållande till den obligatoriska
socialhjälpen ses som en förebyggande eller kompletterande hjälpform.

I motionen framhålls att det finns många eftersatta områden i
samhället där större ekonomiska resurser skulle behövas och att det
därför måste göras allvarliga försök att begränsa kostnaderna på områden
där så är möjligt. Den frivilliga socialhjälpen är ett område där enligt
motionären besparingar kan göras. 1 många kommuner har den frivilliga
socialhjälpen getts mycket generöst, och det har inte alltid varit de
människor som bäst behövt hjälpen som fått den. Mot den angivna
bakgrunden begärs i motionen en lagstiftning om att frivillig kommunal
socialhjälp, utöver hjälp till bostadskostnaden, inte skall få utgå med
högre belopp än vad ensamstående pensionär får i folkpension.

Genom den obligatoriska socialhjälpen tillförsäkras medborgare som av
olika anledningar inte kan försörja sig en minimistandard. Den möjlighet
som härutöver finns för kommunerna att utge frivillig socialhjälp är enligt
utskottets mening utomordentligt värdefull framför allt genom att
hjälpen kan sättas in på ett så tidigt stadium att den kan förhindra att ett
permanent hjälpbehov uppkommer. Även i situationer där obligatorisk
socialhjälp redan utgår kan det vara av betydelse att ha möjlighet till
komplettering med frivillig socialhjälp.

Möjligheten att använda den frivilliga hjälpformen i bl. a. förebyggande
syfte kräver att kommunerna har frihet att anpassa hjälpens storlek till
vad som är lämpligt i de enskilda fallen. En närmare reglering på området
i enlighet med motionens syfte skulle binda kommunernas handlande och
därigenom göra att angelägna hjälpåtgärder inte kunde vidtas. Med
hänsyn till det anförda bör enligt utskottets mening motionen avslås.

Utskottet hemställer

att motionen 1971:793 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 11 maj 1971

På socialutskottets vägnar

GÖRAN KARLSSON

SoU 1971:24

8

Närvarande: herrar Karlsson i Huskvarna (s), Svensson i Kungälv (s),
Hamrin (fp), Dahlberg (s), fru Skantz (s), herrar Larsson i Öskevik (c),
Persson i Stockholm (s), Hyltander (fp), fru Sigurdsen (s)*, herrar
Åkerlind (m), Andreasson (c)*, fru Marklund (vpk), herrar Bengtsson i
Göteborg (c), Nisser (m)* och Nilsson i Växjö (s).

*Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservation

av herrar Åkerlind (m) och Nisser (m), som anser att det avsnitt av
utskottets yttrande på s. 7 som börjar med orden ”Möjligheten att” och
slutar med orden ”motionen avslås” bort ersättas med text av följande
lydelse:

Kommunernas möjligheter att använda den frivilliga hjälpformen kan i
många situationer vara värdefull. De stigande kostnaderna på detta
område gör dock att olika möjligheter till besparingar måste prövas. Den i
motionen anvisade möjligheten är ett av olika alternativ. Socialvårdens
framtida utformning är föremål för utredning genom socialutredningen.
Utskottet förutsätter att utredningen i angivna syfte prövar möjligheten
av att genom fastställande av generella normer eller på annat sätt reglera
den sociala bidragsgivningen. Med hänvisning till detta är någon åtgärd i
anledning av motionen nu inte erforderlig.

Göteborgs Offsettryckeri AB, Sthlm 71.225 S