Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 23 år 1971

SfU 1971:23

Nr 23

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner
angående inkomstprövningsregierna för kommunalt bostadstillägg
m. m. till folkpension.

Socialförsäkringsutskottet har i ett sammanhang behandlat följande
motioner, nämligen

1) motionen 1971: 340 av herr Bohman m. fl. (m), i vilken hemställts
»att riksdagen hos Kungl. Maj:t måtte anhålla om utredning och förslag
om tredjedelsavtrappning i stället för den nuvarande hälftenavtrappningen
av folkpensionärernas kommunala bostadstillägg, i syfte att
minska folkpensionärernas stora marginella inkomstbortfall vid sidoinkomstökningar»; 2)

motionen 1971: 710 av herrar Hyltander och Enskog (båda fp), i
vilken hemställts »att riksdagen måtte besluta att hos Kungl. Maj:t begära
förslag till mildrande av reglerna för avtrappning av det kommunala
bostadstillägget för folkpensionärer med extrainkomster i enlighet
med vad i motionen framförts»;

3) motionen 1971: 712 av herr Ionsson i Mora m. fl. (fp), i vilken —
såvitt nu är i fråga — hemställts »att riksdagen i skrivelse till Kungl.
Maj:t måtte hemställa om översyn av reglerna för erhållande av bostadstillägg
och andra inkomstprövade pensionsförmåner, syftande till
en höjning av de avdragsfria beloppen i enlighet med vad som angivits
i motionen»; samt

4) motionen 1971: 724 av fru Sundberg och herr Carlshamre (båda
m), i vilken hemställts »att riksdagen beslutar om ändring av reglerna
för kommunalt bostadstillägg till folkpension i enlighet med riktlinjerna
i motionen, samt att vederbörande utskott måtte utarbeta härför erforderlig
lagtext». Enligt motionen, som gäller rätt till kommunalt bostadstillägg
till folkpensionär som erhåller änkepension enligt det statliga
tjänstepensionsreglementet, bör sidoinkomster inte reducera bostadstilllägget
förrän de överstiger »grundbelopp för folkpension plus fribeloppet
2 000 kr.».

Yttranden över motionen 1971: 724 har på utskottets begäran avgivits
av riksförsäkringsverket och statens personalpensionsverk.

Gällande bestämmelser

Hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension samt

Riksdagen 1971.11 sami. Nr 23
Omtryckning. S. 6 och 7 omkastade

SfU 1971: 23

änkepensioner inom folkpensioneringen i anledning av dödsfall före den
1 juli 1960 är inkomstprövade. Reglerna härom innebär att förmånen
minskas med 50 % (33 % i fråga om änkepensioner) av pensionärens

årsinkomst vid sidan av folkpensionen, i den mån sidoinkomsten överstiger
1 500 kr. för den som är gift (3 000 kr. för makar tillhopa) och
2000 kr. för ensamstående. Med årsinkomst avses den inkomst, för år
räknat, som någon kan antagas komma att åtnjuta under den närmaste
tiden. Med inkomst avses inkomster av alla slag, såsom tjänstepension,
arbetsinkomst, ränteinkomst och avkastning av fastighet. Såsom inkomst
räknas ej allmänt barnbidrag, folkpension, tilläggspension till
den del den föranlett minskning av pensionstillskott, livränta m. m. enligt
yrkesskadeförsäkringslagen i vad den avdragits från pension, ersättning
på grund av sjukförsäkring i allmän försäkringskassa eller
understöd som någon på grund av skyldskap eller svågerlag är föranledd
att utge. Vid uppskattning av förmögenhets avkastning höjes denna med
10 % av det belopp, varmed förmögenheten överstiger för den som är
gift 40 000 kr. (för makar tillhopa 80 000 kr.) och för annan 50 000 kr.
För sammanlevande makar beräknas vardera makens inkomst utgöra
hälften av makarnas sammanlagda årsinkomst och värdet av förmögenhet
hälften av deras sammanlagda förmögenhet.

Tidigare riksdagsbehandling

De kommunala bostadstilläggen i nuvarande form har funnits sedan
år 1954. Vid upprepade tillfällen har inkomstprövningsreglerna mildrats.
Aren 1957, 1962, 1963 och 1965 genomfördes ändringar av detta slag.
En närmare redogörelse härför är intagen i andra lagutskottets utlåtande
2LU 1968: 60.

I sitt betänkande SOU 1968: 21 föreslog pensionsförsäkringskommittén
att det avdragsfria beloppet skulle höjas från 1 700 kr. till 2 000 kr.
för ensamstående pensionär och från 2 400 kr. till 3 000 kr. för två
gifta pensionärer tillsammans. Vidare föreslog kommittén att avdragsfaktorn,
som dittills utgjort y3 för inkomster mellan 1 700 och 2 400
och y3 för inkomster däröver i fråga om ensamstående, l/3 för inkomster
mellan 2 400 och 3 400 kronor och % för inkomster däröver för två
makar tillsammans, skulle göras enhetlig och bestämmas till hälften.

Kommitténs förslag lades oförändrat fram i prop. 1969: 38. I samband
med denna behandlade riksdagen dels motioner i vilka yrkades
att det avdragsfria beloppet skulle bestämmas till 2 500 kr. för ensam
pensionär och 3 500 kr. för två makar tillsammans, dels en motion
i vilken yrkades att avdragsfaktorn skulle bestämmas till ]/3 för alla
inkomster över det avdragsfria beloppet.

I sitt av riksdagen godkända utlåtande 1969: 41 anförde andra lagutskottet
bl. a. följande:

SfU1971: 23

Nackdelarna med nuvarande inkomstprövningsregler har främst bestått
i kraftiga tröskeleffekter i vissa inkomstskikt. En mindre ökning
av sidoinkomsten har kunnat medföra en reducering av det kommunala
bostadstillägget i en sådan omfattning att om hänsyn också tas
till beskattningsfaktorn pensionären inte fått något nämnvärt ekonomiskt
utbyte av sitt förvärvsarbete. Pensionsförsäkringskommittén har ingåen- •
de prövat olika lösningar att åstadkomma en avvägning mellan å ena
sidan intresset av att förvärvsarbete blir lönsamt och å andra sidan angelägenheten
av att kretsen av förmånsberättigade begränsas till de
mest behövande. Kommitténs förslag, som departementschefen gett
sin anslutning, är enligt utskottets bedömande en godtagbar lösning.
Genom förslaget tillgodoses framför allt att avtrappningen av förmånerna
sker efter en flackare kurva. Utskottet, som även vill erinra om
att Kungl. Maj:t i proposition nr 95 till årets riksdag föreslår ändrade
regler i skatteförfattningarna innebärande ökad avdragsrätt för folkpensionärer
med inkomster vid sidan av folkpension, tillstyrker således
propositionen i förevarande del. Därmed avstyrker utskottet yrkandena
i motionerna I: 943 och II: 1089 samt motionen II: 321.

Vid 1970 års riksdag föreslogs i prop. 1970: 66 att det skärpningsfria
förmögenhetsbeloppet skulle höjas med hänsyn till höjningen av fastigheternas
taxeringsvärden. Andra lagutskottet tillstyrkte förslaget i sitt
utlåtande 2LU 1970: 34. I samma utlåtande behandlade utskottet två
motionspar med yrkande om sänkning av avdragsfaktorn från 50 %
till 30 resp. 33J^ %• Utskottet avvisade motionsyrkandena med hänvisning
till de genomförda ändringarna föregående år. Utskottet framhöll
vidare att det skatteförslag som avlämnats till årets riksdag innehöll
förbättringar beträffande folkpensionärernas beskattning, som medförde
att marginaleffekten — även om den sammantagen med avtrappningen
av det kommunala bostadstillägget alltjämt kunde bli
ganska hög — mildrades i de inkomstlägen sorn berättigade till bostadstillägg.
Utskottet förutsatte att Kungl. Maj:t hade sin uppmärksamhet
riktad på frågan om marginaleffekterna av bidrags- och skattereglerna
för folkpensionärer. Samma uttalande gjorde bevillningsutskottet i sitt
betänkande över skatteförslaget BeU 1970: 40.

Remissyttrandena

Riksförsäkringsverket avstyrker bifall till motionen 1971:724. Verket
redogör inledningsvis för det statliga tjänstepensionssystemet enligt följande.

Det statliga tjänstepensionssystemet är uppbyggt som ett bruttosystem,
enligt vilket förmånstagaren erhåller en förmån som inklusive vissa
socialförsäkringsförmåner uppgår till minst ett visst belopp, bruttobeloppet.
Avvägningen av den statliga tjänstepensionsförmånen sker enligt
vissa regler under hänsynstagande till hur de olika förmånerna beräknats.
Av särskilt intresse i detta sammanahang är, att det är den
statliga tjänstepensionsförmånen som anpassas till de socialförsäkrings -

SfU 1971: 23

förmåner som utgår i det individuella fallet. Socialförsäkringsförmånerna
utgår således ograverade, medan bruttobeloppet av den statliga pensionsförmånen
anpassas till nämnda förmåner. Det sålunda beräknade
beloppet av statlig tjänstepensionsförmån — personalpensionsdelen —
räknas som inkomst vid beräkningen av kommunalt bostadstillägg. Personalpensionsdelen
ändras så snart någon av de i total förmånerna ingående
förmånerna förändras. Fortlöpande uppgift om ändring av
personalpensionsdel till förmånstagare som uppbär kommunalt bostadstillägg
lämnas till försäkringskassorna av SPV.

Efter redovisning av motionsyrkandet fortsätter verket.

Om två personer uppbär samma totalpensionsförmån av SPR-pension
och folkpension och om folkpensionsdelen är lika stor i båda fallen,
kommer de alltid att bli lika behandlade då det gäller beräkningen av
inkomstavdrag på kommunalt bostadstillägg, under förutsättning givetvis
att inte någon av dem har inkomster vid sidan av pensionen.

En annan sak är att inkomstavdraget kan bli olika stort för två personer
med samma bruttobelopp, beroende på att de är berättigade till
olika stora folkpensioner. Ålderspensionen varierar exempelvis efter
civilstånd — för en ensamstående utgör den 90 procent av basbeloppet,
för vardera av två ålderspensionsberättigade makar 70 procent. Förtidspensionerna
kan utgå som hela, två tredjedels eller halva pensioner. En
kvinna, som är berättigad till änkepension, kan ha hel änkepension
eller reducerad sådan.

Genomföres motionärernas förslag, kommer t. ex. änkor med statlig
personalpensionsförmån i ett förmånligare läge vid beräknande av årsinkomsten
för kommunalt bostadstillägg till folkpension än änkor som
inte åtnjuter sådan förmån. En sådan privilegiering av statliga personalpensionsförmåner
förefaller svår att motivera.

Statens personalpensionsverk uttalar att frågor om kommunalt bostadstillägg
inte hör under dess kompetensområde och tar i sitt yttrande
inte ställning till motionsyrkandet. Yttrandet har begränsats till en
redogörelse för det statliga tjänstepensionssystemet. Redogörelsen sammanfaller
i relevanta delar med den som lämnats av riksförsäkringsverket.

Utskottet

Hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg samt änkepensioner i
anledning av dödsfall före den 1 juli 1960 är inkomstprövade. Prövningen
innebär att förmånen minskas med 50 % (33^3 % i fråga om
änkepensioner) av pensionärens årsinkomst vid sidan av folkpensionen,
i den mån sidoinkomsten överstiger 2000 kr. för ensamstående och
3 000 kr. för två makar tillsammans. Med inkomst avses arbetsinkomst,
ränteinkomst, avkastning av fastighet, ATP, tjänstepension, m.m. Vid
uppskattning av förmögenhets avkastning höjs denna enligt vissa skärpningsregler
med hänsyn till förmögenhetsbeloppet. För gift pensionär
skall hälften av makarnas sammanlagda inkomst och förmögenhet anses
tillkomma vardera maken.

SfU 1971: 23

I förevarande motioner framställs yrkanden som syftar till lindring av
inkomstprövningsreglema. I motionen 1971: 340 hemställs att avdragsfaktorn
skall sänkas frän 50 till 33% %. En sänkning till 30 % föreslås
i motionen 1971: 710. Som skäl för yrkandena åberopas att nuvarande
50-procentiga avdrag i förening med beskattningsreglerna ger en alltför
kraftig marginaleffekt. I motionen 1971: 712 förordas att uppmjukningen
av reglerna sker genom en höjning av de avdragsfria beloppen till
3 000 kr. för ensamstående och 5 000 kr. för makar. Förändringar i lönenivån
och kostnadsstegringar under de senare åren motiverar enligt
motionärerna en sådan höjning.

Inkomstprövningsreglema har i sin nuvarande form funnits sedan
1954. De har i nu aktuella delar ändrats vid upprepade tillfällen i för
pensionärerna förmånlig riktning. Senast så skedde var 1969 då de
avdragsfria beloppen höjdes från 1 700 kr. för ensamstående och 2 400
kr. för två makar till 2 000 resp. 3 000 kr. och avdragsfaktorn bestämdes
till 50 %. Tidigare uppgick avdragsfaktorn till 33% % för inkomster
närmast över det avdragsfria beloppet (mellan 1 700 och 2 400 kr. för
ensamstående och mellan 2 400 och 3 400 kr. för makar) och 66% %
för inkomster därutöver. I samband med beslutet om dessa ändringar
av reglerna avvisade riksdagen motionsyrkanden som syftade till en
större höjning av de avdragsfria beloppen och till en sänkning av avdragsfaktom
till 33% %. Även vid 1970 års riksdag avvisades motionsyrkanden
med samma syfte.

De ändringar som beslöts 1969 trädde i kraft den 1 juli samma år.
Med hänsyn till att väsentliga förbättringar sålunda för mindre än två
år sedan genomförts beträffande möjligheterna att erhålla inkomstprövade
folkpensionsförmåner anser utskottet att skäl inte föreligger för
riksdagen att redan nu begära utredning och förslag om ytterligare förbättringar.
Utskottet kan alltså inte tillstyrka bifall till motionerna.
Utskottet vill emellertid erinra om att riksdagen förra året vid behandling
såväl av frågan om inkomstprövning av kommunalt bostadstillägg
som vid behandling av folkpensionäremas beskattning uttalade att
betydande marginaleffekter i vissa inkomstlägen kan uppstå vid en
samtidig reduktion av de inkomstprövade folkpensionsförmånerna och
beskattning av sidoinkomster samt att riksdagen utgick från att Kungl.
Maj:t hade sin uppmärksamhet riktad på detta problem. För egen del
förutsätter utskottet att Kungl. Maj:t, om det visar sig möjligt, lägger
fram förslag i syfte att motverka de påtalade effekterna av bidragsoch
skattereglerna för folkpensionärema.

I motionen 1971: 724 görs gällande att samordning mellan folkpension
och statlig tjänstepension sker genom att folkpensionen reduceras efter
vissa regler. Eftersom kommunalt bostadstillägg inte minskas med hänsyn
till folkpension men väl med hänsyn till statlig tjänstepension, på -

SfU 1971: 23

verkar samordningsreglerna på ett ogynnsamt sätt statliga pensionärers
möjlighet att erhålla bostadstillägg. Motionärerna vill att reglerna om
kommunalt bostadstillägg. skall ändras så att avdrag på tillägget inte
skall ske förrän pensionärens sammanlagda inkomst överstiger — förutom
nu föreskrivna avdragsfria belopp — »oreducerat grundbelopp
för folkpension».

Av yttranden från riksförsäkringsverket och statens personalpensionsverk
framgår att samordningen mellan socialförsäkringsförmån och
statlig tjänstepensionsförmån i princip är så utformad att socialförsäkringsförmånen
utgår ograverad medan den statliga pensionsförmånen
kan variera. Med denna utformning av samordningsreglerna ställs statspensionärer
inte i sämre läge än andra pensionärer då det gäller beräkningen
av inkomstavdrag på kommunalt bostadstillägg. Motionens syfte
är alltså redan tillgodosett och någon åtgärd från riksdagens sida är inte
påkallad.

Med hänvisning till det anförda får utskottet hemställa

A. att motionerna 1971:340 och 1971:710 samt 1971:712, såvitt
nu är i fråga, inte föranleder någon riksdagens åtgärd;

B. att motionen 1971: 724 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 27 april 1971
På socialförsäkringsutskottets vägnar
TORSTEN FREDRIKSSON

Närvarande: herrar Lundberg (s)*, Jonsson i Mora (fp). Fredriksson
(s), fröken Sandell (s), herrar Magnusson i Nennesholm (c)*, Karlsson i
Ronneby (s), fru Håvik (s), herrar Björck i Nässjö (m), Nordberg (s),
fröken Pehrsson (c), herrar Hermansson i Malmberget (vpk). Marcusson
(s), Andersson i Nybro (c), fröken Bergström (fp) och herr Adolfsson
(m)*. ' 1 •! '

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservation

. • ' » . •

vid utskottets hemställan under A. av herrar Jonsson i Mora (fp), Björck
i Nässjö (m), fröken Bergström (fp) och herr Adolfsson (m), som ansett

dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med
orden »De ändringar» och slutar med orden »för folkpensionärerna»
bort ersättas med text av följande lydelse:

»De ändringar som beslöts 1969 trädde i kraft den 1 juli samma år.
Sedan 1969 har dock en inte ringa höjning av den nominella inkomstnivån
förekommit. Detta gör att en pensionär i dag vid oförändrad
arbetsinsats kommer upp i högre inkomster än för ett par år sedan.

SfU 1971: 23

Marginaleffekterna till följd av den inträdande skatten påverkar därvid
nettoinkomsten. Samtidigt har betydande prishöjningar förekommit som
höjt pensionärernas levnadskostnader.

De kommunala bostadstilläggen utgör ett betydande tillskott till pensionen
för pensionärer med ingen eller ringa sidoinkomst. För många
förefaller det nödvändigt att kunna dryga ut pensionen genom sidoinkomster.
Det är då av betydelse att en reduktion av inkomstprövade
förmåner inte sätter in vid alltför låga inkomster. Frågan om en höjning
av de prövningsfria beloppen för sidoinkomster bör därför tas upp till
utredning. Därvid bör även frågan om en minskning av avdragsfaktorn
för de inkomstprövade tilläggen kunna prövas. Genom en sådan utredning
blir de i detta sammanhang behandlade motionsyrkandena i huvudsak
tillgodosedda.»

dels ock att utskottet under A. bort hemställa
»att riksdagen med anledning av motionerna 1971: 340 och 1971:
710 samt 1971: 712, såvitt nu är i fråga, hos Kungl. Maj:t anhåller
om utredning angående inkomstprövningsreglerna för kommunalt
bostadstillägg m. m. i enlighet med vad utskottet anfört».

Kl Beckmans Tryckerlar AB* Stockhote