Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 11 år 1971

SfU 1971:11

Nr 11

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion örn allmänt
ombud vid försäkringsdomstolen.

I motionen 1971:714 av herr Larsson i Staffanstorp m. fl. hemställes
”att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t ånyo måtte anhålla om prövning
och förslag rörande inrättandet av ett allmänt ombud eller annan
instans med uppgift att vid försäkringsdomstolen tillvarataga främst den
enskildes rätt.”

Gällande bestämmelser

Försäkringsdomstolen inrättades år 1961 som högsta prövningsinstans
i socialförsäkringsmål. Domstolen började sin verksamhet den 1 juli
nämnda år. Den är högsta instans i mål om sjukförsäkring, folkpension,
tilläggspension, yrkesskadeförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. Ledamöterna
i domstolen är dels lagfarna, dels icke lagfarna. För domförhet
fordras närvaro av tre lagfarna och två andra ledamöter. I mål, vari
uppkommer fråga av betydelse för enhetlig lagtolkning eller rättstilllämpning,
får samtliga ledamöter deltaga i avgörandet.

Ett mål kan komma under domstolens prövning dels genom att besvär
anförs över den lägre instansens avgörande, dels genom s. k. underställning.
Sistnämnda förfarande innebär, att riksförsäkringsverket utnyttjar
en möjlighet, som enligt 20 kap. 12 § lagen om allmän försäkring tillerkänts
verket, nämligen att underställa försäkringsdomstolen ett beslut
av verket, om det för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning är av
synnerlig vikt att saken prövas av domstolen eller eljest särskilda skäl
finns för sådan prövning. Motsvarande möjlighet till underställning
finns inom arbetslöshetsförsäkringen i fråga om beslut som fattats av
arbetsmarknadsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet för de erkända
arbetslöshetskassorna (50 § förordningen om erkända arbetslöshetskassor).

Förfarandet i försäkringsdomstolen är icke reglerat i detalj, utan det
har förutsatts, att domstolen i viss utsträckning skall kunna på egen
hand utbilda en ändamålsenlig processordning. Genom hänvisningar i
lagen gäller i tillämpliga delar vissa bestämmelser i rättegångsbalken,
bl. a. om domare och rättegångsombud, straff och vite, omröstning och
bevisning. Grunddragen i handläggningen regleras direkt i lagen, var -

1 Riksdagen 1971. 11 sami. Nr 11

SfU 1971:11

vid bestämmelserna i rättegångsbalken om handläggning av besvär i
hovrätt tjänat som förebild. Försäkringsdomstolen har emellertid ålagts
en betydligt mer aktiv roll i processen än de allmänna domstolarna. Försäkringsdomstolen
skall sålunda verka för att utredningen i ett mål blir
så fullständig som med hänsyn till målets beskaffenhet erfordras. Domstolen
äger också föranstalta om bevisning. Förfarandet i domstolen
är i princip skriftligt, men även muntlig handläggning kan förekomma
varvid parterna kallas personligen.

Liksom i förvaltningsprocessen i övrigt har part i mål vid försäkringsdomstolen
ej rätt till ersättning för rättegångskostnader. Institutet
fri rättegång finns ej i förvaltningsprocessen. Mindre bemedlade kan
erhålla fri rättshjälp genom rättshjälpsanstalt eller praktiserande jurist
enligt avtal med vederbörande landsting. Sådan rättshjälp står alltså i
princip till förfogande vid processen inom socialförsäkringarnas område.
I fråga om vittnen och sakkunniga, som höres inför domstolen,
gäller att enskild part får stå för kostnaden om han påkallat förhöret.

Tidigare riksdagsbehandling av frågan om allmänt ombud m. m.

Frågan om införandet av ett allmänt ombud i socialförsäkringsmål
har i olika sammanhang behandlats under 1960-talet. Vid den år 1961
genomförda omorganisationen av socialförsäkringens administration behandlades
bl. a. spörsmålet om besvärsrätt för andra än enskilda parter.
I detta sammanhang diskuterades huruvida det borde finnas ett allmänt
ombud. Det är emellertid att märka, att det allmänna ombudet inte var
tänkt huvudsakligen som någon form av företrädare för de försäkrade
utan huvuduppgiften för honom skulle vara att tillvarata det allmännas
intresse mot de försäkrade som kräver ersättning. I denna egenskap
skulle det allmänna ombudet kunna överklaga avgöranden i ifrågavarande
mål. Beträffande frågan i vad mån ett allmänt ombud i sin
verksamhet skulle se även till de försäkrades intresse må erinras om ett
uttalande av lagrådet i samband med tillkomsten av lagen om allmän
försäkring. Lagrådet uttalade då, att det är självfallet, att det skulle
åligga allmänt ombud icke blott att bevaka det allmännas rätt utan även
att övervaka att gällande bestämmelser tillämpades riktigt, varvid ombudet
skulle tillse att jämväl försäkrads intresse blev tillgodosett.

Beträffande det närmare innehållet i diskussionen om allmänt ombud
under åren 1960—1965 får utskottet hänvisa i första hand till en
utförlig redovisning i andra lagutskottets utlåtande nr 55 år 1965.

I fråga om det i nämnda utlåtande (s. 8) anmärkta slutbetänkandet
av besvärssakkunniga (SOU 1964:27) må tilläggas, att de sakkunniga
understrukit vikten av att särskilda partsrepresentanter för allmänna
intressen i möjligaste mån införs på sådana områden, där erfarenhetsmässigt
behov gör sig gällande av möjlighet att på initiativ av det all -

SfU 1971:11

manna få en sak prövad i högre instans (s. 539). På grundval av betänkandet
och de remissyttranden som avgetts över detta har en arbetsgrupp
inom justitiedepartementet utarbetat ett nytt lagförslag, som omfattar
endast en kärna av 25 paragrafer. Den nya lagen föreslås heta
förvaltningslagen. Den är inte avsedd att tillämpas hos förvaltningsdomstolarna.
Det finns dock skäl att i detta sammanhang hänvisa till ett
avsnitt i det av en arbetsgrupp inom justitiedepartementet framlagda
betänkandet (SOU 1968:27 s. 231), som avser besvärsrätt och som
innehåller bl. a. remissyttranden över besvärssakkunnigas betänkande.
Av särskilt intresse är yttrandet av regeringsrättens ledamöter och av
JO (s. 235). För egen del uttalar arbetsgruppen, att den vittsyftande
frågan om allmänna ombud m. m. uppenbarligen inte kan lösas inom
ramen för den aktuella lagstiftningen utan att man i stället får gå fram
områdesvis. — Sedan arbetsgruppens förslag remissbehandlats har förslag
till förvaltningslag och förvaltningsprocesslag m. m. den 14 januari
1971 remitterats till lagrådet. Av remissen framgår bl. a. att Svea hovrätt
i sitt remissyttrande över arbetsgruppens förslag behandlat bl. a.
frågorna om ökad besvärsrätt för det allmänna och om allmänna ombud
med uppgift att föra det allmännas talan mot myndighets beslut.
Chefen för justitiedepartementet uttalar i lagrådsremissen bl. a., att
spörsmålen bör bli föremål för en samlad bedömning och att ställning
senare kommer att tas till frågan i vilka former en sådan bedömning
bör äga rum.

Vid 1965 års riksdag väcktes motioner med samma yrkande som i
den nu behandlade. Motionerna innehöll dessutom yrkande om översyn
av besvärs- och underställningsförfarandet vid försäkringsdomstolen.
Riksdagen ansåg det då befogat att närmare granska de frågor som
aktualiserats och förordade att problemkomplexet i sin helhet blev föremål
för en förutsättningslös utredning (2LU 1965:55). Därvid hänvisades
till ett yttrande av försäkringsdomstolen, som innehöll bl. a. att
sådana erfarenheter vunnits under domstolens verksamhetstid, att frågan
om vidtagande av åtgärder i syfte att bättre kunna tillvarata såväl allmänna
som enskilda intressen kunde prövas.

I anledning av interpellationer, som därefter väckts av herr Thorsten
Larsson, har den aktuella frågan diskuterats vid två tillfällen i riksdagens
första kammare, nämligen den 2 mars 1967 och den 3 december
1968.

I svar på förstnämnda interpellation framhöll chefen för socialdepartementet,
statsrådet Aspling, att den enskildes rättsskydd i socialförsäkringsmål
hörde nära samman med de större frågorna om kostnadsersättning
för part och fri rättshjälp i förvaltningsförfarandet över huvud
taget. Statsrådet Aspling ansåg det inte lämpligt, att frågan om rättshjälp
för enskilda parter togs upp särskilt för försäkringsdomstolen.

I sitt interpellationssvar den 3 december 1968 hänvisade statsrådet

SfU 1971:11

Aspling till att chefen för justitiedepartementet tillkallat sakkunniga
för att utreda frågan om kostnaderna i förvaltningsförfarandet, om rättshjälp
i förvaltningsärenden och om offentligt biträde åt part i sådana
ärenden.

Även vid 1969 års riksdag väcktes motioner i ämnet. Motionerna
avslogs på hemställan av andra lagutskottet, som i sitt utlåtande nr 22
anförde bl. a.

Förra året tillsattes en utredning om rättshjälp i förvaltningsärenden.
Utredningen skall bl. a. undersöka möjligheterna att införa någon motsvarighet
till den fria rättegången vid allmän domstol och att förordna
offentligt biträde åt den som är part i ett förvaltningsärende. Resultatet
av utredningens arbete kan väntas bli av väsentlig betydelse för att bevaka
den enskildes rätt i socialförsäkringsmål. Utskottet förutsätter, att
frågan om tillvaratagandet av det allmännas rätt i sådana mål och andra
därmed sammanhängande problem — som har visst samband med den
fråga som berörs av utredningen — tas upp av Kungl. Maj:t när utredningsresultatet
föreligger.

I en motion vid fjolårets riksdag hemställdes om förslag till bestämmelser
om förordnande av offentligt biträde i ärenden angående administrativa
frihetsberövanden. Första lagutskottet avstyrkte motionen i
sitt av riksdagen godkända utlåtande 1970:21. I utlåtandet erinrade utskottet
om den genomgripande rättshjälpsreform, som justitieministern
förutskickat i 1970 års statsverksproposition, och hänvisade till att den
ytterligare utredning, som måste föregå reformen, redan inletts inom
justitiedepartementet och till att utredningen enligt departementschefen
även i fortsättningen borde bedrivas i samråd med utredningen om
rättshjälp i förvaltningsärenden.

Samma utskott behandlade under fjolåret en motion om utsträckt
tillämpning i förvaltningsärenden av kontradiktoriskt förfarande genom
partsrepresentant för det allmänna och om utvidgning av det allmännas
besvärsrätt i sådana ärenden. I sitt utlåtande 1970:52 erinrade utskottet
bl. a. om det ovan återgivna uttalandet rörande frågan om allmänna
ombud av den arbetsgrupp, som förbereder lagstiftning om en reform
av förvaltningsförfarandet. Utskottet pekade även på riksdagens år
1965 gjorda begäran om utredning av frågan om inrättande av allmänt
ombud vid försäkringsdomstolen. Utskottet ansåg att det borde ankomma
på Kungl. Maj:t att avgöra om de fortsatta övervägandena i
ämnet skulle ske inom en utredning, som avsåg hela förvaltningen,
eller om spörsmålen borde lösas genom successiva reformer. Med hänsyn
härtill fann utskottet ej påkallat med något riksdagens initiativ i
anledning av motionen. Riksdagen anslöt sig till utskottets bedömning.

SfU 1971:11

Pågående utredningsarbete

Reform av rättshjälpen enligt riktlinjer i 1970 års statsverksproposition

I 1970 års statsverksproposition (prop. 1970: 1 bil. 4 s. 59) angav
chefen för justitiedepartementet riktlinjer för en genomgripande reform
av samhällets rättshjälp. Arbetet med rättshjälpsreformen har i enlighet
med dessa riktlinjer bedrivits inom departementet och lett till en i juli
1970 framlagd promemoria med förslag till rättshjälpslag m. m. (stencil
Ju 1970:14).

I promemorian läggs fram förslag som innebär att rättshjälp i princip
skall kunna erhållas i fråga om varje rättslig angelägenhet där behov av
rättshjälp finns oavsett om ärendet behandlas av domstol eller förvaltningsmyndighet
eller gäller rådfrågning eller biträde vid förhandlingar
eller liknande.

Förmånerna vid rättshjälp skall enligt förslaget i huvudsak bestå i att
kostnaderna för biträde och utredning samt inställelse vid förhandling
ersätts av allmänna medel. Ett betydelsefullt inslag i förslaget är att
en kortare rådfrågning hos jurist skall lämnas mot en för alla överkomlig
enhetsavgift om 50 kronor, som i speciella fall skall kunna nedsättas
eller helt efterges. När rättshjälp i andra fall meddelas skall sökanden
erlägga en avgift, som i princip skall bestämmas med ledning av hans
inkomstförhållanden.

Enligt förslaget skall rättshjälpen administreras av regionala, statliga
rättshjälpsmyndigheter, i princip en i varje län. Vid rättshjälpsmyndigheten
skall bl. a. finnas s. k. allmän advokatbyrå.

Promemorians förslag har remissbehandlats. Den föreslagna utvidgningen
av möjligheten till rättshjälp har därvid allmänt tillstyrkts. Även
förslaget om inrättande av allmänna advokatbyråer har tillstyrkts av flertalet
remissinstanser. Däremot har bl. a. den föreslagna organisationen
av de administrativa arbetsuppgifterna i det nya systemet kritiserats
under remissbehandlingen.

Inom justitiedepartementet pågår f. n. överarbetning av promemorians
förslag på grundval av remissyttrandena. Arbetet bedrivs med sikte på
att en proposition med förslag till lagstiftning i ämnet skall kunna föreläggas
årets riksdag.

Rättshjälp i förvaltningsärenden, m. m.

Den år 1968 tillkallade utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden
skall enligt direktiven undersöka i vad mån rättshjälpsanstalterna
och de enskilda advokater, som lämnar rättshjälp enligt avtal med vederbörande
landsting, har möjligheter att tillgodose mindre bemedlades behov
av bistånd i förvaltningsärenden samt i mån av behov utarbeta

SfU 1971:11

reformförslag. De sakkunniga skall också utreda om och i vad mån
rättegångshjälp motsvarande institutet fri rättegång bör införas för
ärenden hos förvaltningsdomstolar och förvaltande myndigheter. En
annan uppgift för utredningen är att undersöka frågan om kostnadsersättning
i vissa förvaltningsärenden. Som en tredje arbetsuppgift har
utredningen ålagts att ta upp frågan om offentligt biträde inom förvaltningsrätten.
Härom anförs i direktiven följande.

Det finns skäl som talar för att i varje fall i sådana förvaltningsärenden,
som rör den enskildes personliga frihet, det bör finnas möjlighet
att förordna offentligt biträde åt part. Även i vissa andra ärenden på
förvaltningens område kan det tänkas att det allmänna vid behov bör
sörja för att den enskilde förfogar över sakkunnigt biträde. De sakkunniga
bör undersöka på vilka områden det föreligger ett starkt framträdande
behov av offentligt biträde åt enskild part i förvaltningsärenden
och under vilka närmare förutsättningar sådant biträde bör förordnas.
Samtidigt bör övervägas i vad mån den enskilde bör vara skyldig
att till det allmänna återbetala kostnaderna för offentligt biträde.

Under arbetet inom justitiedepartementet med den allmänna reformen
av rättshjälpen har samråd ägt rum med utredningen om rättshjälp
i förvaltningsärenden. En kortfattad redogörelse härför och för de riktlinjer,
som dragits upp för gränsdragningen mellan den allmänna rättshjälpsreformen
och motsvarande reform på förvaltningsområdet, lämnas
i den ovannämnda promemorian med förslag till rättshjälpslag m. m.
(s. 137 f.) Av redogörelsen framgår bl. a. att utredningen om rättshjälp
i förvaltningsärenden inte har anledning att i fortsättningen särskilt ta
upp frågan om införande på förvaltningsområdet av en motsvarighet
till institutet fri rättegång, eftersom denna fråga redan lösts inom ramen
för den allmänna rättshjälpsreformen. Beträffande frågan om offentligt
biträde inom förvaltningsrätten erinras i promemorian om att rättshjälpen
enligt det föreslagna nya systemet kommer att omfatta bl. a.
förmånen av biträdeshjälp. Enligt uttalande i promemorian bör däremot
spörsmålet om behovet av särskilda regler om offentligt biträde
för vissa slag av förvaltningsärenden lämpligen övervägas av utredningen
om rättshjälp i förvaltningsärenden. Härom anförs vidare.

Om behov av särskilda regler konstateras, torde svårigheter inte föreligga
att inordna dessa regler i det nya systemet. De avvikelser från de
allmänna bestämmelserna som kan bli aktuella synes i huvudsak vara
likartade dem som aktualiseras beträffande offentlig försvarare enligt
rättegångsbalken.

Utskottet

Förevarande motion syftar till inrättande av ett ”allmänt ombud eller
annan instans” med uppgift att vid försäkringsdomstolen, som sedan
den 1 juli 1961 är högsta instans i socialförsäkringsmål, tillvarata främst
den enskildes rätt.

SfU 1971:11

Riksdagen har behandlat motioner med samma syfte bl. a. år 1965.
Dessa motioner innehöll även yrkande om översyn av besvärs- och
underställningsförfarandet. I anledning av dessa motioner förordade
riksdagen — i enlighet med förslag av försäkringsdomstolen i ett yttrande
till andra lagutskottet — att problemkomplexet i sin helhet blev
föremål för en förutsättningslös utredning. Liknande motioner vid
1969 års riksdag avslogs med hänvisning till att resultatet av arbetet
inom den år 1968 tillsatta utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden
kunde väntas bli av väsentlig betydelse för att trygga den enskildes
rätt i socialförsäkringsmål. Det förutsattes vidare att frågan om
tillvaratagande av det allmännas intressen i sådana mål skulle tas upp
av Kungl. Majit när utredningsresultatet förelåg.

Den i motiveringen till förevarande motion berörda frågan om den
enskildes rättstrygghet i socialförsäkringsmål står enligt utskottets mening
i nära samband med det större problemet om kostnadsfri rättshjälp
i förvaltningsförfarandet över huvud taget. Detta problem torde
komma att lösas inom ramen för den genomgripande reform av samhällets
rättshjälp, som f. n. förbereds inom justitiedepartementet. I en
promemoria, som förra året lades fram av en arbetsgrupp inom departementet,
föreslogs bl. a. att rättshjälp i princip skall kunna erhållas
i varje rättslig angelägenhet, där behov av sådan hjälp föreligger, oavsett
om ärendet behandlas av domstol eller förvaltningsmyndighet. På
grundval av promemorian och remissyttrandena över denna bedrivs
arbetet inom departementet med sikte på att proposition i ämnet skall
kunna föreläggas årets riksdag.

I uppdraget för utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden
ingick ursprungligen bl. a. sådana frågor, som enligt det anförda kommer
att få sin lösning inom ramen för den allmänna rättshjälpsreformen.
Utredningen, vars uppdrag begränsats i motsvarande mån, fortsätter
emellertid att pröva frågan huruvida enskild part bör ges möjlighet
att, även utan egen begäran, i förvaltningsärenden erhålla ett sakkunnigt
biträde som utses genom det allmännas försorg, s. k. offentligt
biträde. Utredningen beräknas kunna slutföra sitt arbete under år 1971.

Frågan om inrättande av allmänna ombud med uppgift att tillvarata
det allmännas intressen i förvaltningsärenden har aktualiserats inom
Kungl. Majits kansli under förberedelsearbetet med en ny förvaltningslag.
Frågan har nära samband med ett annat i sammanhanget framfört
förslag, nämligen om rätt för det allmänna att överklaga sådana
förvaltningsbeslut, som kan anses förfördela ett offentligt intresse. I en
nyligen avlämnad lagrådsremiss angånde förvaltningslag och förvaltningsprocesslag
m. m. uttalar justitieministern bl. a., att dessa spörsmål
bör bli föremål för en samlad bedömning och att ställning senare
kommer att tas till frågan i vilka former en sådan bedömning bör äga
rum.

SfU 1971:11

Av det sagda framgår att den i förevarande motion upptagna frågan
ingår som ett led i ett större problemkomplex, varav åtminstone vissa
och i sammanhanget viktiga delar kan väntas få en lösning inom en relativt
snar framtid. Med hänsyn härtill och till vad utskottet i övrigt har
anfört anser utskottet att något förnyat initiativ från riksdagens sida
i anledning av motionen inte är erforderligt.

Utskottet hemställer

att motionen 1971:714 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 9 mars 1971

På socialförsäkringsutskottets vägnar
ERIC CARLSSON

Närvarande: herrar Carlsson i Vikmanshyttan (c), Lundberg (s), Jonsson
i Mora (fp), Fredriksson (s), Ringaby (m)*, fröken Sandell (s), herrar
Magnusson i Nennesholm (c), Karlsson i Ronneby (s), fru Håvik (s),
herrar Björck i Nässjö (m), Nordberg (s), fröken Pehrsson (c), herr
Hermansson i Malmberget (vpk)*, fröken Bergström (fp) och herr Signell
(s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservation

av herrar Carlsson i Vikmanshyttan (c), Jonsson i Mora (fp), Ringaby
(m), Magnusson i Nennesholm (c), Björck i Nässjö (m), fröken Pehrsson
(c) och fröken Bergström (fp), som ansett

dels att utskottets yttrande från och med det avsnitt som börjar på
s. 7 med orden ”Riksdagen har” bort ha följande lydelse:

”Motioner med samma syfte har behandlats av andra lagutskottet
bl. a. år 1965. I ett yttrande till utskottet tillstyrkte försäkringsdomstolen
en utredning i ämnet. Domstolen uttalade därvid bl. a. att sådana erfarenheter
vunnits under domstolens verksamhetstid att frågan om vidtagande
av åtgärder i syfte att bättre kunna tillvarata såväl enskilda som
allmänna intressen kunde prövas. Utskottet ansåg det befogat att närmare
granska de i motionerna aktualiserade frågorna och förordade
att hela problemkomplexet skulle förutsättningslöst utredas i enlighet
med försäkringsdomstolens förslag. Med bifall till utskottets hemställan
beslöt riksdagen att i skrivelse till Kungl. Maj:t tillkännage utskottets
uppfattning.

Riksdagens begäran bör ses mot bakgrund av det förhållandet att
målen vid försäkringsdomstolen och i socialförsäkringsprocessen över
huvud taget ofta gäller frågor av avgörande betydelse för den enskildes

SfU 1971:11

möjligheter att klara sin försörjning, samtidigt som vederbörandes förmåga
att själv kunna tillvarata sin rätt kan vara väsentligt nedsatt till
följd av ålder eller av sjukdom eller annat handikapp. Dessa omständigheter
markerar enligt utskottets mening att det i dessa mål föreligger
ett särskilt behov av ett allmänt ombud med huvudsaklig uppgift
att biträda enskilda parter i försäkringsdomstolen. I samma riktning
pekar även det av motionärerna påtalade förhållandet att riksdagens
revisorer år 1967 anmärkte på att försäkringskassornas bedömning av
rätten till förtidspensionering uppvisade stora inbördes skiljaktigheter.

Inte minst mot den nu angivna bakgrunden framstår det enligt utskottets
mening som otillfredsställande att — såsom framgår av Kungl.
Maj:ts skrivelse till riksdagen 1971:3 — 1965 års riksdagsskrivelse i
ämnet alltjämt är beroende av Kungl. Maj:ts prövning.

Enligt utskottets mening är det i hög grad angeläget att de i förevarande
motion upptagna frågorna blir föremål för särskild prövning
i enlighet med 1965 års riksdagsbeslut. Vad utskottet anfört bör bringas
till Kungl. Maj:ts kännedom.”

dels ock att utskottet bort hemställa

”att riksdagen med bifall till motionen 1971:714 i skrivelse till
Kungl. Maj:t som sin mening ger till känna vad utskottet anfört.”

AB Egnellska Boktryckeriet, Stockholm 1971