Näringsutskottets betänkande nr 39 år 1971

NU 1971:39

Nr 39

Näringsutskottets betänkande i anledning av motion angående ett
elektroniskt betalningssystem.

Ärendet

I motionen 1971: 1090 av herr Pettersson i Lund m. fl. (s) hemställs
att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t skall hemställa att en särskild
utredning tillsätts med uppgift dels att göra en totalbedömning av det
s. k. Sibol-projektet, dels att närmare penetrera de olika problem som ett
eventuellt införande av ett elektroniskt betalningssystem aktualiserar
från samhällets synpunkt.

Remissyttranden över motionen har avgivits av postbanken, telestyrelsen,
statskontoret, statistiska centralbyrån, bankinspektionen, kreditupplysningsutredningen,
offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén,
Svenska bankföreningen och Svenska sparbanksföreningen. Till det
yttrande som de båda sistnämnda organisationerna gemensamt avgivit
har Sveriges jordbrukskasseförbund anslutit sig. Yttrandet åberopas i det
följande såsom avgivet av »bankorganisationerna». Remissyttrandena
avgavs under tiden mars—juni 1971.

Grundläggande uppgifter om Sibol-projektet

Svenska bankföreningen, Svenska sparbanksföreningen och Sveriges
jordbrukskasseförbund träffade hösten 1969 ett samarbetsavtal, till vilket
postbanken anslöt sig fr. o. m. den 1 juli 1970. Ett slutligt, något reviderat
avtal undertecknades av parterna i december 1970. Enligt avtalet
skall partema utreda förutsättningarna för ett för bankväsendet gemensamt
system för betalningsförmedling. Ett konsortium med namnet
Sibol (Samarbete för integrerat betalningssystem on-line) har bildats av
parterna för att genomföra utredningen. Bankinspektionen följer arbetet
genom en observatör som är närvarande vid Sibols sammanträden.

Kärnan i det planerade systemet är ett antal register, i princip ett för
varje deltagande bankinstitut, i vilka redovisas uppgifter om kundernas
bankkonton. Kunderna skall med ett nytt betalningsinstrument, ett bankkort,
kunna beordra överföring från sina konton. Härigenom uppnås
att betalning i ett flertal fall kan ske utan användning av kontanter,
checkar etc. Med utnyttjande av ett datanät, som spänner över hela

1 Riksdagen 1971. 17 sami. Nr 39

NU 1971: 39

landet, skall transmission av betalningsuppdrag ske elektroniskt från
terminaler på samtliga bankkontor och i butiker m. fl. som anslutits till
systemet. Ett sådant datanät planeras av televerket.

Motionen

I motionen lämnas en redogörelse för Sibol-projektets bakgrund och
innebörd och ges exempel på hur betalningstransaktioner — däribland
automatisk debitering av återkommande avgifter — skall kunna utföras
enligt Sibol-systemet. Fullt utbyggt kommer detta att sträcka sitt nätverk
över varje del av det ekonomiska livet, säger motionärerna och noterar
att bankerna tänkt sig att utomstående dataregister, bl. a. vid statistiska
centralbyrån, skall vara ankutna till det kommande nya betalningssystemet.
Särskilt berörs planer att upprätta ett centralt dataregister för
kreditupplysningar. Vissa uppgifter ges om kostnader för utredningsarbetet
och om tidsplanen för projektet.

Sibol-projektet innebär, anför motionärerna, uppbyggandet av ett integrerat
datasystem som i sin väldiga omfattning är svårt att överblicka
och som kan tänkas öppna möjligheter till missbruk av information.
Endast samhället kan avgöra vilka krav som måste ställas på säkerhet
och integritetsskydd i olika delar av Sibol-systemet. Motionärerna är
kritiska mot att privata intressen får det dominerande ägarinflytandet
över ett eventuellt elektroniskt betalningssystem; mest naturligt anser de
det vara att staten ges samma roll i det nya betalningssystemet som televerket
har på sitt område. Staten har enligt motionärernas mening intagit
en passiv attityd gentemot Sibol-projektet. Bland frågor som den
föreslagna utredningen skulle behandla nämns i första hand frågorna
om integritetsskydd för den enskilde individen samt om ägande- och
förvaltningsformer. I andra hand nämns frågor om säkerhet, om riksbankens
och bankinspektionens roll inom ramen för ett nytt betalningssystem
och om Sibol-projektets effekt på den framtida konkurrensen
mellan bankerna.

Pågående statliga utredningar

Chefen för justitiedepartementet tillkallade 1969 dels offentlighetsoch
sekretesslagstiftningskommittén (OSK) (ordförande: direktör Rune
Hermansson), som skall utreda frågor om offentlighet och sekretess
beträffande allmänna handlingar, dels kreditupplysningsutredningen
(KUU) (ordförande: landshövding Erik Westerlind), som skall verkställa
utredning angående kreditupplysningsverksamhet m. m.

En viktig uppgift för OSK är enligt direktiven att pröva frågor rörande
offentlighetsprincipens tillämpning när det gäller informationsmaterial
som lagrats genom automatisk databehandling (ADB). Hit hör bl. a.

NU 1971: 39

frågan om vilka speciella behov av sekretesskydd som ADB-tekniken
för med sig. Det påpekas i direktiven att möjligheterna att med denna
teknik föra samman stora mängder information i en enda enhet och
att därur göra sammanställningar och analyser har väckt oro för att
övergången till ADB inom den offentliga förvaltningen kan bringa i
dagen förhållanden som med konventionell teknik i praktiken är fördolda
och som också anses böra vara det. Framför allt nämns risker för
opåkallade ingrepp i den personliga integriteten. Under senare tid har
också, anförs det, uppmärksamheten riktats mot att enskilda genom insamling
av offentligt material och bearbetning av detta med hjälp av
datamaskin kan skaffa sig ingående kännedom om andra människors
förhållanden. I vad mån enskilda skall tillåtas att med hjälp av ADBteknik
göra sammanställningar och analyser på grundval av offentliga
uppgifter kan emellertid inte, framhålls det, lösas genom sekretessregler
för offentlig verksamhet.

Sistnämnda fråga skulle KUU behandla enligt sina ursprungliga direktiv.
Även i dessa erinras om att utvecklingen på ADB-området givit
skyddet för enskilda personers integritet allt större aktualitet. Särskilt
gäller detta, anförs det, med hänsyn till att det synes föreligga planer
från flera håll att på allvar utnyttja datatekniken för att effektivisera
insamling och sammanställning av olika uppgifter om enskilda personer
och företag. Ett långtgående samhällsinflytande över den kommersiella
kreditupplysningsverksamheten sägs vara det enda medlet för att motverka
att, till följd av kraven från kreditupplysningsföretagens kunder
att få en allt utförligare information, utvecklingen drivs mot en situation
där allt mindre utrymme lämnas för hänsyn till den personliga
integriteten hos dem som upplysningarna avser. Utredningen skall därför
pröva två alternativ för reglering av kreditupplysningsverksamheten,
nämligen dels ett monopolsystem, dels ett koncessionssystem. Även företags
insamling av information om enskilda personer och företag för eget
bruk kan inge betänkligheter från integritetsskyddssynpunkt. KUU skall
uppmärksamma hithörande problem.

I maj 1971 har beslutats om den ändringen i de båda utredningarnas
direktiv att OSK — med motsvarande begränsning i KUU:s uppgift —
fått i uppdrag att utreda hela frågan om lagstiftning rörande personorienterad
ADB-information. I den mån behovet av grundlagsändringar
medför att lagändringar ej kan genomföras tillräckligt snart bör OSK
enligt tilläggsdirektiven även beakta behovet av provisoriska ändringar
med hänsyn till det arbete som redan pågår på ADB-området.

Utredningen rörande förhållandet mellan bankgiro och postgiro (sakkunnig:
rättschefen Kurt Malmgren), som tillkallades i januari 1970,
skall föreslå lämpliga åtgärder för att åstadkomma en rationell girohantering
i landet. Det kan, anförs i utredningens direktiv, sättas i fråga

NU 1971: 39

om det från samhällsekonomisk synpunkt är lyckligt att betalningsförmedlingen
i samhället sker via två från varandra helt skilda girosystem
och om inte detta medför kostnader och svårigheter för den allmänhet
girorörelsema är avsedda att betjäna.

Två utredningar med omfattande uppgifter på dataområdet har tillkommit
hösten 1971 på grundval av Kungl. Maj:ts bemyndigande den
18 juni 1971.

Chefen för finansdepartementet har tillkallat tolv sakkunniga för
utredning av samordning och kontroll av databanker m. m. Ordförande
är direktör Rune Hermansson och övriga sakkunniga departementsråden
Börje Alpsten och Sven Andersson, t. f. överdirektören i statskontoret
Gösta Bruno, planeringschefen hos statistiska centralbyrån Lennart Fastbom,
stadsdirektören i Ronneby Hans Gustafsson, riksdagsman Anders
Haglund, driftdirektören i televerket Torsten Larsson, organisationsdirektören
hos försvarets rationaliseringsinstitut Lennart Lindberg, professorn
vid Göteborgs universitet Georg Lundgren, direktören i Sveriges
industriförbund Per Gunnar Vinge samt riksdagens tredje vice talman
Ivar Virgin.

I direktiven sammanfattas den hittillsvarande utvecklingen av automatisk
databehandling (ADB) i Sverige och framhålls att 1970-talet kommer
att präglas av nya bearbetningsformer, i vilka ADB-processen mera
påtagligt ingår som ett direkt moment i det administrativa arbetet. En
redogörelse lämnas för karakteristiska inslag i den tekniska utvecklingen
på ADB-området, såsom förändrad inläsningsteknik, ökad minneskapacitet
och nya former för datatransmission. En revolutionerande förändring
i ADB-tekniken sägs bli möjlig. Så kan t. ex. via terminaler
ställas frågor om uppgifter som finns lagrade i dataanläggningens direktminnen
och svar erhållas inom några sekunder. Flera datamaskiner kan
kopplas samman till ett arbetande system. Det erinras om att en utredning
pågår inom televerket rörande utbyggnaden av ett särskilt datanät.
I ett avsnitt med begreppsdefinitioner berörs bl. a. uttrycket databank,
dvs. ett systematiskt register eller vanligare flera delregister som är tillgängliga
för datamaskinell bearbetning, och uttrycket direkt uppdatering
eller uppdatering on-line, som innebär att olika uppgifter via terminaler
matas in direkt från källan och via telenätet införs till datamaskinen,
där analys av uppgifterna, val av dataprogram, erforderlig
bearbetning av uppgifterna samt uppdatering av registret äger rum, allt
inom loppet av ett fåtal sekunder.

Härefter redogörs i direktiven för redan förekommande samt planerade
databanker inom olika samhällssektorer. Inom den statliga sektorn
märks bl. a. fastighetsregistreringen, rättsväsendets informationssystem
och fordonsregistreringen samt ADB-system för exekutionsväsendet och
för den allmänna försäkringen. Ett centralt personregister förbereds.

NU 1971: 39

Inom den privata sektorn har, framhålls det, bankerna hunnit långt när
det gäller planeringen av stora databanks- och informationssystem. Flera
av de större affärsbankerna utvecklar avancerade ADB-system, och
inom sparbanksväsendet pågår konstruktion av ett gemensamt datasystem,
i vilket bl. a. beräknas ingå ca 2 000 terminaler. En redogörelse
lämnas så för Sibol-projektet, som sägs vara ett av de mest omfattande
ADB-system som hittills presenterats i vårt land. Ett mycket stort antal
organ tänks bli anslutna till systemet, framhålls det; bl. a. förutsätts
bankerna genom terminalförbindelser kunna få tillgång till informationer,
som är lagrade i de samhälleliga databankerna.

Departementschefen erinrar om att den skisserade tekniska utvecklingen
och det pågående arbetet med uppbyggnaden av databanker har
väckt farhågor dels om risker för den personliga integriteten, dels beträffande
den centralisering av informationen som ADB-utvecklingen
skulle kunna medföra. Problemen sammanhänger med möjligheterna att
skapa ett nät av integrerbara informationssystem och med konstaterade
strävanden att utnyttja dessa möjligheter, främst i syfte att få till stånd
övergripande informationssystem för samhällsplaneringen i vid bemärkelse.
Det betecknas som angeläget att man kan formulera kraven på
vilka databanker som skall finnas och hur dessa skall organiseras. I detta
sammanhang betonas vikten av att bibehålla handlingsfrihet för framtiden
i fråga om integration av olika informationssystem. Olika integrationsnivåer
anges, varvid påpekas att on-line-samköming av databanker
representerar en relativt hög grad av integrering. Samordning sägs vara
erforderlig dels i vad gäller lösandet av antydda tekniska och dataorganisatoriska
frågor, dels i vad gäller exempelvis definitioner och terminologi,
datakvalitet, sekretesskydd och andra säkerhetsfrågor samt dokumentation.

Efter att ha hänvisat till pågående aktiviteter hos olika myndigheter
och institutioner uttalar departementschefen att verksamheten nu har
fått en sådan omfattning att det framstår som angeläget att få till stånd
en samordning av det utredningsarbete som pågår, i första hand inom
den statliga sektom men även i viss utsträckning mellan den statliga
sektom å ena sidan samt den kommunala och den enskilda sektorn å
den andra. Ett särskilt organ, till en början den nu aktuella kommittén,
bör därför få i uppdrag att följa pågående utrednings- och utvecklingsarbete,
initiera kompletterande utredningar samt tillhandahålla statsmakterna
ett relevant beslutsunderlag. Den grundläggande uppgiften för
kommittén blir att mot bakgrund av dagens situation i fråga om etablerade
eller planerade databanker och med hänsyn till den överblickbara
tekniska utvecklingen belysa vilken samordning — främst inom den
offentliga sektom men även i övrigt — som är möjlig och önskvärd
inom olika tidsperspektiv. Ett visst ställningstagande i samordningsfrågor
kan, framhålls det, få betydande konsekvenser på i stort sett alla aktivi -

NU 1971: 39

teter inom ADB-området när det gäller bl. a. standardiseringsfrågor,
kommunikationslösningar, säkerhets- och sekretessfrågor samt driftsorganisation.

Den andra av de nytillkomna utredningarna är en av chefen för industridepartementet
tillkallad utredning om näringspolitiska åtgärder
på det datatekniska området (ordförande: direktör Harry Brynielsson).
Jämsides med det nyssnämnda utredningsarbetet skall denna kommitté
utreda behovet av åtgärder som syftar till att främja dels den svenska
dataindustrins konkurrenskraft, dels det övriga näringslivets konkurrenskraft
i form av ett bättre ianspråktagande av datatekniska hjälpmedel.
I direktiven anförs att beträffande näringslivets användning av sådana
hjälpmedel huvudprincipen bör vara att introduktion och användning
av datateknik skall underlättas i den utsträckning som är motiverad från
samhällsekonomisk synpunkt med hänsyn tagen till medborgarnas personliga
integritet och andra allmänna intressen. De sakkunniga skall
bl. a. bedöma angelägenheten av att staten stöder sådant forsknings- och
utvecklingsarbete som avnämarna av datatekniska hjälpmedel bedriver
rörande dessas användning.

Remissyttrandena

Bankorganisationerna anför inledningsvis att den bild av Sibol som
lämnats i motionen inte är rättvisande. De missuppfattningar som motionen
anses vittna om torde enligt organisationerna delvis kunna förås
tillbaka på olika antaganden och preliminära uttalanden under Sibolarbetets
inledande stadium.

Sibol är, framhåller organisationerna, icke något beslutat projekt.
Arbetet är begränsat till en utredning av förutsättningarna för ett system
för förmedling av betalningar i första hand inom kretsen av de
berörda kreditinstituten. Olika resultat av utredningen, bl. a. gemensamma
standards för kontonummer och kundnummer, förutsätts bli till
betydande nytta även om Sibol inte förverkligas. Om utgångspunkterna
för utredningen anförs:

Det diskuterade nya betalningssystemet är i linje med kreditinstitutens
strävanden att rationalisera sina rutiner, nedbringa kostnaderna, underlätta
en beräkning av kostnaderna för olika transaktioner samt skapa
ett företagsekonomiskt bättre underlag för prissättningen. En snabbare
och säkrare registrering av betalningstransaktionerna skulle innebära
en förbättrad kundservice och även ett ökat skydd mot bedrägerier och
andra missbruk.

Ett Sibol-system är ej tänkt att onödiggöra nuvarande betalningsinstrument,
såsom pengar och checkar, utan skall vara ett komplement
till sådana betalningar.

En grundförutsättning för Sibol är att ingen bankkund skall tvingas
in i ett nytt betalningssystem. Önskemål från detaljhandeln eller andra
enheter utanför kreditväsendet om en anslutning till ett Sibol-system

NU 1971: 39

skall givetvis prövas positivt. Sibol-utredningen skall sålunda klarlägga
förutsättningarna för ett betalningssystem, uppbyggt för kommunikation
i första hand mellan olika kreditinstitut men så utformat att även av
olika kundkategorier önskade externa anknytningar kan successivt etableras.

Såsom en riktpunkt vid utredningen gäller vidare att varje kreditinstitut
skall ha valfrihet att ansluta sig till systemet eller inte samt att
Sibol ej skall påverka konkurrensen mellan instituten. Det kommunikationssystem,
som är Sibol-utredningens föremål, skall bli lika konkurrensneutralt
som nuvarande telenät och därtill anslutna telefoner.

Parterna skall, säger bankorganisationema, när Sibol-utredningen är
klar bestämma om och i vad mån ett integrerat betalningssystem skall
genomföras. Någon tidtabell för en igångsättning föreligger inte. Skulle
Sibol förverkligas, torde starten kunna ske tidigast i mitten av 1970-talet.

Motionärernas uppgift att dels den planerade upplysningscentralen,
dels andra utomstående register skulle anknytas till det diskuterade betalningssystemet
är enligt bankorganisationerna inte riktig utifrån dagens
förutsättningar. Ett särskilt datanät för Sibol planerades på ett tidigare
stadium, över detta datanät skulle kreditinstituten stå i förbindelse med
bl. a. de offentliga databankerna och den planerade upplysningscentralen.
Om televerkets sedermera framlagda planer på ett allmänt datanät förverkligas
kommer kreditinstitutens förbindelse med de offentliga databankerna
och med en upplysningscentral att gå över detta datanät. Anknytningen
mellan kreditinstituten och de offentliga databankerna samt
upplysningscentralen blir med en sådan ordning icke längre en fråga
för Sibol.

Några speciella register för personinformation avses över huvud taget
inte ingå i Sibol-systemet, uppger bankorganisationema. Sibol siktar till
ett kommunikationssystem och inte till ett informationssystem. Den
information som skulle passera ett integrerat betalningssystem av Sibols
typ skulle icke vara av annat slag än den information om betalningar
som redan nu förekommer inom bankväsendet och som skyddas av den
lagstadgade banksekretessen.

Under Sibol-utredningen uppmärksammas, anför bankorganisationerna
vidare, i vad mån särskilda åtgärder påkallas för att skydda banksekretessen
och den personliga integriteten. En speciell säkerhetsgrupp har
denna uppgift på sitt program. Även flera andra av Sibol-konsortiet
tillsatta arbetsgrupper sysslar med olika säkerhetsfrågor som det diskuterade
betalningssystemet kan aktualisera.

Motionärernas uppgift om kostnaderna för Sibol-arbetet under 1970
korrigeras av bankorganisationema, som meddelar att utredningen
under tiden oktober 1969—december 1970 kostade totalt 1,7 miljoner kr.

Bankorganisationema vänder sig också mot motionen såvitt denna
ger intryck av att Sibol-konsortiet skulle bli ägare till en mycket om -

NU 1971: 39

fattande utrustning, beträffande vilken statligt ägarskap skulle kunna
ifrågasättas. De enda delar av ett eventuellt Sibol-system som inte skulle
ägas av televerket skulle, uppges det, bli terminaler och en eventuell
Sibol-central (clearingcentral). Terminalerna anses inte kunna jämföras
med telefoner, eftersom de i varje speciellt fall måste anpassas till den
rutin och den omgivning där de skall användas. I fråga om den eventuella
clearingcentralen anförs att det knappast kan betraktas som en
uppgift för televerket att handha rutiner för avräkning mellan kreditinstituten.

Bankorganisationerna bestrider motionärernas uppfattning att staten
intagit en passiv attityd gentemot Sibol. Om relationerna mellan Sibol
och statliga myndigheter anförs följande:

Sibolis ledning har vid en föredragning för finansministern redogjort
för det pågående arbetet. Alla principiella beslut rörande Sibol fattas
av en särskild styrelse utsedd av parterna. I styrelsens sammanträden
deltar en observatör från bankinspektionen och denne deltar även i
ovannämnda säkerhetsgrupps arbete. Det ligger i sakens natur att bankinspektionen
i sitt arbete i samband med Sibol kommer att anlita de
experter, som inspektionen må finna påkallat att använda. Sibol samarbetar
vidare nära med olika andra statliga myndigheter och organisationer
och har även erbjudit sig att hålla riksbanken orienterad om
Sibol:s arbete.

Det diskuterade betalningssystemet kommer, om det förverkligas, att
ingå i de berörda kreditinstitutens rörelser och kommer således liksom
dessa rörelser över huvud att stå under bankinspektionens tillsyn. Skulle
Sibol-systemet aktualisera kompletteringar av rättsordningen, kan bankinspektionen
och Siboks styrelse förutsättas ta initiativ till åtgärder för
att åvägabringa sådana kompletteringar.

Bankorganisationerna anser att det inte för närvarande föreligger
skäl för riksdagen att bifalla motionsyrkandet. Sibol-utredningen sker
och kommer fortsättningsvis att ske under full insyn från det allmännas
sida och i nära kontakt med alla berörda myndigheter, hävdar organisationerna.
Det finns, menar de, ingen anledning att befara att den pågående
utredningen inte till fullo kommer att beakta samhällets önskemål.
Om parterna sedan utredningen färdigställts skulle bestämma sig
för genomförandet av ett integrerat betalningssystem väntas ett ytterligare
samarbete med berörda myndigheter bli nödvändigt.

Postbanken betonar i likhet med bankorganisationerna att Sibol-konsortiet,
där postbanken deltar, endast har till uppgift att utreda förutsättningarna
för ett gemensamt elektroniskt betalningssystem. Det gäller,
framhåller postbanken, att undersöka om utvecklingen på det elektroniska
området kan nyttiggöras för en kostnadsbesparande rationalisering
av betalningstransaktionerna; där de hävdvunna betalningsformerna
lämpar sig bäst skall dessa bibehållas. Postbanken påpekar att för beslut

NU 1971: 39

av konsortiet enligt konsortialavtal krävs att alla huvudmännen är
eniga. Vad bankorganisationerna anfört i fråga om det pågående utredningsarbetets
uppläggning och praktiska betydelse, tidsplan och kostnader
bekräftas i väsentliga delar genom postbankens yttrande.

Postbanken delar motionärernas uppfattning att ett framtida förverkligande
av ett elektroniskt betalningssystem kan visa sig ha sådan räckvidd
att det bör bli föremål för samhällsorganens intresse. Frågan härom
anses emellertid inte böra tas upp förrän längre fram, om det visar sig
att den studie som nu görs utfaller positivt. Denna tekniskt och ekonomiskt
inriktade utredning ligger enligt postbankens mening inom ramen
för penninginstitutens egna resurser och utvecklingsansvar. Om det
visar sig att förstudierna talar för ett förverkligande av projektet i större
skala, förefaller det postbanken naturligt att även en samhällelig bedömning
måste komma till stånd. Det skulle bl. a. kunna visa sig att
investeringar med statsmedel erfordras och att lagändringar blir nödvändiga
på grund av det nya systemets krav. Den samhälleliga bedömningen,
liksom avgörandet i vilken form den bör ske, kan emellertid,
anser postbanken, anstå något tills det pågående tekniska utredningsarbetet
på föranalysstadiet har fullföljts.

Telestyrelsen redogör för det samarbete i tekniska frågor som etablerats
mellan televerket och Sibol-projektet. Företrädare för detta sökte
på ett tidigt stadium ett sådant samarbete, meddelar televerket, varvid
de bl. a. framhöll att projektet skulle kräva ett synnerligen omfattande
speciellt datakommunikationsnät. Om sina ställningstaganden och åtgärder
anför televerket:

Vid den aktuella tiden, hösten 1969, avslutades inom televerket en
utredning angående lämpligheten av att införa ett nytt från de nuvarande
telefon- och telexnäten skilt allmänt dataöverföringsnät. Utredningen,
som påbörjats våren 1969, hade föranletts av den under 1968
iakttagna trenden mot s. k. privata datanät, dvs. från televerket fast
förhyrda datanät, »skräddarsydda» för vissa större kunder. Trenden mot
privata nät hade sin förklaring i att s. k. realtidsdatasystem började införas
i större skala. I ett sådant realtidssystem bearbetas över telenätet
insända data omedelbart av den centrala datorn, och det bearbetade
resultatet går omgående tillbaka till sändaren. Realtidssystemen ställer
krav på telekommunikationer, som de allmänna telefon- och telexnäten
ej kan uppfylla. Exempel på sådana krav utgöres av mycket snabba uppkopplingstider
och höga överföringshastigheter. Televerket, som i viss
mån var oroat av den aktuella trenden mot många ej samverkande privata
nät ville utreda möjligheterna att skapa ett nytt allmänt nät, som
var speciellt anpassat till datakundernas krav. Härigenom skulle förutsättningar
för samtrafikmöjligheter skapas, med bl. a. bättre utnyttjning
och därmed möjlighet till lägre taxor som följd. Vidare skulle förutsättningar
skapas för en önskvärd standard ifråga om terminaler, procedurer
osv. Planer på införandet av ett allmänt datanät fanns även inom
flera utländska teleförvaltningar.

NU 1971: 39

Telestyrelsen framhåller att det sedan televerket tagit del av Sibols
planer stod klart att de under utredning varande planerna på ett allmänt
datanät fått kraftigt ökad aktualitet. Om Sibols behov av datakommunikation
tillfredsställdes genom ett omfattande privat nät skulle nämligen
ett eventuellt allmänt datanät få en väsentligt minskad marknadsandel.
Sibols privata nät skulle i själva verket få en så dominerande betydelse
att ett eventuellt allmänt datanät aldrig skulle få någon verklig
chans att utveckla sig. I detta läge beslöt telestyrelsen att televerket
skulle starta en ingående systemstudie för ett framtida svenskt datanät.
Sibol inbjöds till ett intimt samarbete i fråga om datakommunikationer.
Experter från televerket erbjöds ingå i Sibols arbetsgrupp för datakommunikation,
och televerket utlovade ett utvecklingsarbete på ett allmänt
datanät på sådant sätt att detta nät skulle tillfredsställa Sibols behov.
Sibol accepterade erbjudandet och förklarade sig villigt att i första hand
använda det planerade allmänna datanätet för sitt behov.

Telestyrelsen anför att televerkets samarbete med Sibol-projektet har
pågått i över ett år och att därvid förekommit detaljerade gemensamma
studier av de aktuella telenätproblemen. Även om arbetet ännu inte
lett till definitiva, konkreta resultat är det televerkets uppfattning att ett
gott samarbete råder. Utsikterna att nå fram till resultat som är tillfredsställande
för bägge parter bedöms som goda. Från de synpunkter
telestyrelsen har att företräda anses inte finnas anledning att tillsätta
någon särskild utredning rörande Sibol-projektet.

Statistiska centralbyrån (SCB) tar i sitt yttrande upp frågorna om
Sibols behov av uppgifter ur SCB:s register, projektets betydelse som
statistisk informationskälla samt standardisering och integritetsskydd.

SCB säger sig under hand ha erfarit att intresset för uttag av offentliga
data ur SCB:s register är väsentligt mindre enligt Sibols nu aktuella
planer än enligt de ursprungliga planerna. Något bestämt uttalande i
ämnet kan dock inte göras förrän definitiva planer föreligger. SCB påpekar
att dess centrala företagsregister för närvarande rustas upp för
att bättre kunna tillgodose olika samhälleliga krav samt att viss underhandskontakt
med Sibol finns etablerad. I den mån information ur SCB:s
register önskas förutsätter SCB att frågor rörande integritetsskyddet
blir tillfredsställande lösta.

Ett fullt genomfört Sibol ter sig från samhällets synpunkt mycket
intressant även som underlag för statistiska bearbetningar, anför SCB.
Med hänsyn till det nya betalningssystemets samhällsekonomiska roll
blir det angeläget att det kan följas upp genom statistisk redovisning av
arten och omfattningen av skilda transaktioner av betydelse för kreditmarknaden
samt hushållens och företagens ekonomi. Uppläggningen av
Sibol-systemet samt där tillämpade klassificeringar och standards bör
därför anpassas även till allmänna statistiska behov.

NU 1971: 39

Genom att Sibol beräknas integrera betalningarna i fråga om såväl
bankväsendet som stora grupper av bankkunder kommer de normer
och standards som Sibol tillskapar att utöva ett starkt inflytande på
olika sektorer av näringslivet, uttalar SCB vidare. SCB finner det angeläget
att de normer som föreslås för Sibol blir granskade även ur andra
aspekter än Sibols eget funktionssätt innan de definitivt fastställs. Därigenom
skulle väsentliga såväl administrativa som statistiska önskemål
kunna beaktas.

Från statistikproduktionens synpunkt är det, säger SCB, angeläget att
integritetsskyddsfrågorna bevakas inom samhället. I annat fall föreligger
en klar risk för att samarbetet mellan å ena sidan uppgiftslämnarna,
å andra sidan SCB och övriga uppgiftsinsamlande instanser kan komma
att försämras. SCB anser det vara väsentligt att Sibol-projektet blir föremål
för bedömning från integritetsskyddssynpunkt.

SCB har för närvarande inget yrkande på att en särskild utredning
avseende Sibol tillsätts. Förutsättningarna för detta ställningstagande är
dock, framhålls det, att planerna för Sibolprojektet redovisas ingående
vid en tidpunkt då större klarhet om dem vunnits samt att därvid möjlighet
ges — bl. a. för SCB — att granska planerna och utöva inflytande
på den slutgiltiga utformningen innan beslut och åtgärder vidtas som
i något avseende binder projektet.

Statskontoret delar motionärernas mening att ett betalningssystem av
den art och omfattning varom här är fråga inte bör få etableras utan
samhällelig medverkan i beslutsprocessen och att samhällsaspekterna bör
vara avgörande för om och hur ett nytt betalningssystem skall byggas
upp. Statskontoret konstaterar att den ursprungliga mycket långtgående
målsättningen för Sibol-projektet har reviderats och begränsats, så att
projektet nu är att betrakta som en förstudie. Med hänsyn till den inverkan
som projektet i senare etapper kan få för samhället i stort finner
statskontoret det angeläget att projektet efter de förberedande studierna
prövas av Kungl. Maj:t. Det bör åligga bankinspektionen att aktualisera
frågan hos Kungl. Maj:t. Statskontoret avstyrker motionärernas yrkande
om en utvärdering nu av Sibol-projektet.

Bankinspektionen meddelar att inspektionens observatör har fortlöpande
inblick även i det arbete som utförs av den i Sibol-organisationen
ingående s. k. säkerhetsgruppen och sålunda har möjlighet att framlägga
synpunkter på redovisnings-, kontroll- och revisionsfrågor.

Om televerket såsom avses skapar ett allmänt datanät, kommer televerket
att äga för Sibol-systemet erforderliga ledningar, dataväxlar, koncentratorer
m. m., framhåller bankinspektionen, och bankerna kommer
endast att som en av flera kategorier av abonnenter anslutas till ett sådant
nät. På grund av att det alltså är ett publikt kommunikationssystem

NU 1971: 39

på dataområdet som nu planeras, berör allmänna frågor av typen integritetsskyddsfrågor
inte enbart sådan intern informationslagring som
skall organiseras av Sibol utan får generell räckvidd för hela detta kommunikationssystem,
påpekar inspektionen och erinrar om de uppdrag
som givits åt offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén och åt
kreditupplysningsutredningen. I vad gäller frågan huruvida även de samhällsekonomiska
aspekterna på ett elektroniskt betalningssystem behöver
belysas närmare hänvisas till det uppdrag som givits åt utredningen
rörande förhållandet mellan bankgiro och postgiro.

Bankinspektionen konstaterar att ett genomförande av Sibol-systemet
kommer att direkt beröra allmänheten och därmed få konsekvenser för
hela samhället. Förutom integritetsskyddsfrågorna kommer en rad problem
att kräva uppmärksamhet från statens sida. Som exempel nämns
de bankkort som förutsätts fylla en central funktion i Sibol-systemet —
det är enligt inspektionen oklart i vad mån gällande civil- och straffrättsliga
regler kan vinna tillämpning vid användandet av sådana kort. Problemet
att kontrollera behörigheten hos den som presenterar bankkort
och att säkerställa erforderlig bevisning blir, framhålls det, särskilt accentuerat
i samband med ianspråktagande av obemannade terminaler i
ett integrerat betalningssystem. I ett system för dataöverföring av det
slag det här är fråga om kan problem av ny typ även tänkas uppstå om
data förstörs, förvanskas eller blir obehörigt utnyttjade under överföring
mellan datacentraler. Även olika ansvarighetsfrågor behöver därför
särskilt beaktas, över huvud taget synes det enligt inspektionens
mening böra utredas i vilken utsträckning lagstiftning erfordras och
hur denna i så fall bör utformas under hänsynstagande till de rättsfrågor
som kan antas uppkomma i samband med elektronisk registrering och
dataöverföring.

Att bankinspektionen genom en observatör kan hålla sig å jour med
den av Sibol bedrivna verksamheten är enligt inspektionen inte tillräckligt
för att ge ämbetsverket reell möjlighet att bedöma den pågående
utvecklingen i riktning mot en så vidsträckt användning av ett
elektroniskt system för betalningsförmedling som det här är fråga om.
Utan tillgång till vare sig teknisk expertis eller någon på detta nya
ämnesområde inriktad juridisk sakkunskap har inspektionen måst inskränka
sig till att huvudsakligen bedöma kontroll- och revisionsfrågor
inom Sibol-utredningen. En bevakning för det allmännas räkning av att
samhällets rätts- och säkerhetsintressen i vidare mening tillgodoses kan
således knappast utföras av inspektionen. De berörda statliga utredningarnas
uppdrag är inte direkt relaterade till uppbyggnaden av ett
elektroniskt betalningssystem och framstår därför enligt inspektionens
mening i detta sammanhang som alltför begränsade. Inspektionen anser
att staten, innan ett elektroniskt system för betalnings- och informationsöverföring
byggs upp, bör uppställa de normer som skall gälla för

NU 1971: 39

ett sådant system. Även från effektivitetssynpunkt är det, anför inspektionen,
av vikt att erforderlig hänsyn redan på ett tidigt stadium tas
också till de rättsfrågor som den tekniska utvecklingen ger upphov till.

Inspektionen ansluter sig till motionärernas förslag om en särskild utredning
rörande Sibol-projektet. Eventuellt vöre det, säger inspektionen,
möjligt att tillgodose önskemålet om ytterligare utredning genom att
ge de redan tillsatta statliga kommittéerna nya eller utvidgade direktiv.

Sibol-projektet är, anför kreditupplysningsutredningen (KUU), ett ytterst
omfattande betalningssystem som helt utbyggt kan komma att
gripa in i den enskildes privatliv. Praktiskt taget alla hans ekonomiska
transaktioner — och därmed en stor del av hans privata förhållanden
— kommer att registreras i systemet. Systemets effekt ökas ytterligare
genom att det samordnas med andra ADB-system. Det finns alltså risk
för att systemets effektivitet kommer i konflikt med den enskildes berättigade
krav på att få ha sitt privatliv i fred. Den enskildes möjligheter
att stå utanför Sibol-systemet torde i praktiken bli tämligen små, vilket
är en särskild anledning att sörja för ett gott integritetsskydd. Man bör
i sammanhanget inte bortse från att även företag har ett skyddsbehov.

KUU tillstyrker därför att Sibol-projektet blir föremål för största
möjliga uppmärksamhet från statsmakternas sida. Hur detta på lämpligaste
sätt skall ske går utredningen inte in på. Avslutningsvis erinras
om att den i motionen nämnda upplysningscentralen faller inom KUU:s
arbetsområde oberoende av om centralen skall användas kommersiellt
eller internt.

Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) meddelar att
Sibol-projektet sommaren 1970 presenterades för KUU och OSK genom
föredragningar av inom Sibol verksamma personer. OSK understryker
att planerna ännu är preliminära och att det därför är svårt att göra en
totalbedömning av vilka konsekvenser det nya betalningssystemet kan
få för samhället i stort. Möjligheterna att med användande av ADBteknik
sammanställa och bearbeta information på ett sätt som leder till
hot mot enskildas rätt till en fredad sektor för sitt privatliv kräver enligt
OSK:s uppfattning ett mera generellt grepp än utredningar som gäller enbart
på ett visst konkret projekt. Arbetet inom OSK är för närvarande
inriktat på behandlingen av ADB-material inom den offentliga sektorn.
OSK anser att mycket talar för att en gemensam lagstiftning för sådan
användning av ADB-teknik som avser eller berör enskilda erfordras.

NU 1971:39

Utskottet

Ett av de svenska bankinstituten bildat konsortium, Sibol, bedriver
sedan slutet av år 1969 en utredning rörande ett nytt, för bankerna gemensamt
system för betalningsförmedling. Sibol är en förkortning av
»Samarbete för integrerat betalningssystem on-line». Såsom denna benämning
antyder är det fråga om ett system som bygger på att register
med uppgifter om bankkundernas konton omedelbart uppdateras i samband
med betalningstransaktionerna. Dessa skall kunna genomföras från
ett stort antal terminaler hos bankerna och i butiker etc. med hjälp
av ett landsomfattande datanät. Härvid utnyttjas ett nytt betalningsinstrument,
bankkortet, som är avsett att i stor utsträckning ersätta kontanter
och checkar som betalningsmedel.

Motionärerna pekar på en rad olika problem som Sibol-projektet
aktualiserar från samhällets synpunkt. I första hand gäller det frågan
om integritetsskydd för individerna, vilken blir särskilt betydelsefull
i den mån det planerade systemet kommer att medföra tillgång till
informationer som finns i andra databanker, i synnerhet hos offentliga
organ. Säkerhetsproblemet sammankopplas i den allmänna debatten
ofta med denna fråga. Andra problem som motionärerna nämner är
vilken effekt det planerade betalningssystemet får på konkurrensen mellan
bankerna, hur ägandet och förvaltningen av det bör organiseras och
hur det påverkar riksbankens och bankinspektionens verksamhet.

De här uppräknade problemen belyses genom vad bankerna själva
genom sina organisationer samt olika statliga myndigheter i remissyttrandena
anfört beträffande Sibol-projektet. Det bör noteras att utredningsarbetet
enligt bankorganisationernas uppgift har långt kvar
till sitt slutstadium. En information av betydelse är att datakommunikationerna
inom Sibol-systemet nu förutsätts ske med hjälp av ett allmänt
datanät som televerket planerar.

Motionärerna föreslår att staten genom en särskild utredning skall
göra en totalbedömning av Sibol-projektet och studera de olika problem
som uppkommer vid införande av ett elektroniskt betalningssystem.

Såsom framgår av den redogörelse som lämnats ovan har chefen för
finansdepartementet nyligen föranstaltat om en utredning av samordning
och kontroll av databanker m. m. I direktiven, som pålägger den
nu utsedda kommittén omfattande uppgifter, ägnas ett särskilt avsnitt
åt Sibol-projektet; det är här, framhålls det, fråga om ett av de mest
omfattande ADB-system som hittills presenterats i vårt land. Genom
det uppdrag som givits åt den nya utredningen synes motionärernas
önskemål i allt väsentligt vara uppfyllt. Några skäl att påkalla en särskild
utredning om Sibol-projektet föreligger alltså enligt utskottets mening
icke.

NU 1971:39

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet
att riksdagen avslår motionen 1971: 1090.

Stockholm den 9 november 1971
På näringsutskottets vägnar
INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Bengtsson i Landskrona (s), Börjesson
i Glömminge (c), Andersson i Örebro (fp), Haglund (s), Andersson
i Storfors (s), Rask (s), Ericsson i Åtvidaberg (fp), Holmberg (m), Wååg
(s), Sjönell (c), Hovhammar (m), fru Hansson (s), fru Hambraeus (c)
och fru Marklund (vpk).

1071
1 w / I