Konstitutionsutskottets betänkande nr 70 år 1971

KU 1971:70

Nr 70

Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av motion om rättsregler
för åsiktsannonsering.

I detta betänkande behandlas motionen 1971:85 av herr Björk i
Göteborg m. fl. (s).

Hemställan avser ”att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte
anhålla om utredning av möjligheterna till rättsregler för åsiktsannonsering
i dagspress; att riksdagen — om ovanstående yrkande ej bifalles —
måtte göra ett vägledande uttalande om regler för åsiktsannonsering i
dagspress”.

Aktuella tryckfrihetsrättsliga bestämmelser och deras bakgrund

Tryckfrihetsförordningen (TF) innehåller i 5 kap. bestämmelser om
utgivning av periodisk skrift. Där fastslås att ägare till periodisk skrift
skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person samt att för
periodisk skrift skall finnas en utgivare, som skall vara svensk medborgare
med hemvist inom riket.

Om utgivare stadgas vidare i 5 kap. 3 §:

Utgivare för periodisk skrift utses av dess ägare.

Uppdrag att vara utgivare skall innefatta befogenhet att öva inseende
över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll så att intet däri
får införas mot utgivarens vilja. Inskränkning i den befogenhet, som sålunda
tillkommer utgivaren, vare utan verkan.

Då utgivare utsetts skall ägaren anmäla detta till chefen för justitiedepartementet.
Enligt ansvarighetsreglerna i 8 kap. TF svarar i första
hand den som var anmäld som utgivare för tryckfrihetsbrott genom
periodisk skrift.

År 1941 antogs bestämmelser i då gällande TF med innebörden att
utgivaren skulle ha inseende över skriftens utgivning och äga sådan
bestämmanderätt över dess innehåll itt ingenting i skriften fick införas
mot hans vilja. Bakgrunden till detta stadgande är önskemålet att hindra
att som ansvarig utgivare för en tidning utses en bulvan, som inte har med
utgivningen att skaffa.

Tryckfrihetssakkunniga upptog i sitt förslag till TF (SOU 1947:60)
frågan om utgivarens ställning och ansvar och uttalade härom följande:

Frågan vem som skall vara utgivare och de befogenheter som skola
tillkomma denne sammanhänger med tidningsföretagets organisation. För
en stor del av den svenska pressen torde alltjämt utgivarskapet sammanfalla
med ett mera allmänt uppdrag att såsom huvudredaktör självständigt
omhänderhava tidningens redaktionella ledning. Särskilt i vissa stora
tidningsföretag synes emellertid utvecklingen ha lett till ett särskiljande

Riksdagen 1971. 4 sami. Nr 70

KU 1971:70

2

av utgivarskapet och denna allmänna redaktionella ledning. Skälen härtill
torde kunna antagas vara att huvudredaktören i dylika tidningsorgan icke
lämpligen kan granska skriften i sådan omfattning att han kan påtaga sig
ansvaret för dess innehåll; en sådan granskning kan stundom lättare
utföras av en redaktionssekreterare eller annan redaktionsmedlem. Det
gäller emellertid här organisationsfrågor som icke kunna bli föremål för
offentligrättslig reglering. Utgivarens allmänna ställning till skriftens
ägare och till dem som jämte honom medverka vid skriftens tillkomst kan,
även om den för pressens fria ställning har stor betydelse, icke lämpligen
fastställas i tryckfrihetsförordningen. Oeftergivligt ur tryckfrihetssynpunkt
är att den som utsetts till utgivare intar en sådan ställning att han
är i tillfälle att granska vad som införes i skriften och att han kan
förhindra tryckfrihetsbrott. Dessa befogenheter för den som utses till
utgivare få alltså icke inskränkas genom några föreskrifter som ålägga
utgivaren att rätta sig efter ägarens anvisningar eller genom uppdrag för
annan att utöva den redaktionella ledningen av skriften i dess helhet eller
i vissa delar.

I propositionen 1948:230 med förslag till TF upptogs beträffande
stadgandet om utgivarens befogenhet först vad Svenska journalistförbundet
anfört, att förslaget, liksom gällande tryckfrihetsförordning, gav
utgivaren en starkare ställning än vårt tryckfrihetsrättsliga system i och
för sig motiverade. Utgivarens befogenhet borde rätteligen begränsas till
att hindra införandet av sådant som enligt utgivarens mening kan
innefatta tryckfrihetsbrott. Med en dylik formulering skulle i vissa fall
undvikas att en utgivare, i syfte att övervältra ansvaret på ägaren, i
rättegång gör gällande att han icke innehaft den befogenhet som skall
tillkomma honom.

Departementschefen uttalade härom:

Beträffande innebörden av uppdraget att vara utgivare, vilken fråga
enligt vad jag inhämtat ingående dryftats av de sakkunniga, har jag icke
funnit tillräckliga skäl att i anledning av journalistföreningens yttrande
avvika från förslaget. Beträffande den av föreningen åsyftade, i 8 kap. 2 §
upptagna regeln att ansvaret övergår på ägaren, om utgivaren uppenbart
icke innehade den befogenhet, som enligt den nu behandlade paragrafen
skall tillkomma honom, må framhållas att utgivaren på denna grund kan
bli fri från ansvar endast om skriftens tryckning och utgivning sker mot
hans förbud. Han får då anses ha fråntagits sin befogenhet och kan därför
icke göras ansvarig, trots att han är anmäld som utgivare. Däremot kan
utgivaren icke fritagas från ansvar i nu avsedda fall, om han går med på
att utgiva skriften med det innehåll ägaren önskar.

Konstitutionsutskottet hade i princip inte något att erinra mot det i
propositionen framställda förslaget beträffande ansvarighetsreglerna. Förslaget
har i denna del antagits av riksdagen.

Tillsatt utredning

Enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 6 maj 1970 har en utredning
tillkallats med uppgift att utreda frågan om enhetlig reglering i grundlag
av yttrandefriheten i massmedier m. m. Utredningen har antagit namnet
massmedieutredningen.

KU 1971:70

3

I direktiven sägs att utredningen bör sträva efter att söka samla de
grundlagsbestämmelser som behövs till skydd för yttrandefriheten i en
särskild massmedielag som får ersätta TF. Översynen av reglerna om
yttrandefrihet bör ske i kontakt med grundlagberedningen. I fråga om
lagstiftningens sakliga innehåll sägs att översynen bör ha nuvarande TF
som utgångspunkt samt att inom tryckfrihetsområdet liksom hittills bör
gälla en i princip obegränsad rätt att framställa, utge och sprida
tryckalster. Vidare anförs i direktiven:

En viktig uppgift vid översynen av reglerna om yttrandefriheten blir
att finna en sådan utformning av nya grundlagsregler att man dels får
möjlighet att ingripa mot reklam och annan marknadsföring av varor,
som är skadliga eller på annat sätt olämpliga och vilkas spridning därför
bör motverkas, dels får en mera klarläggande reglering än nu av möjligheterna
att ingripa mot reklam och andra marknadsföringsmetoder, som
är att anse som otillbörliga från konsumentsynpunkt. Å andra sidan är
det viktigt att möjligheterna till ingripanden inte får en sådan utformning
att de kan användas också för att begränsa möjligheterna till information
och åsiktsbildning i egentlig mening.

Inhämtat yttrande m. m.

Utskottet har berett Publicistklubben, Svenska journalistförbundet
och Svenska tidningsutgivareföreningen tillfälle att avge yttrande över
motionen. I gemensamt yttrande av Pressens samarbetsnämnd har de
anfört följande:

I motionen uttalas önskemål om att riksdagen skall göra vissa vägledande
uttalanden för hur åsiktsannonser bör behandlas i pressen. Vad som i
sådant hänseende skulle kunna ifrågakomma vore att konstitutionsutskottet
vid behandling av motionen i utskottets motivering gjorde
principuttalanden som, om utlåtandet bifölls av riksdagen, kunde tas som
uttryck för dennas mening. Sådana uttalanden torde emellertid icke
kunna grundlagsenlig! beslutas av riksdagen. Enligt reglerna i 5 kapitlet
3 § Tryckfrihetsförordningen tillkommer det ansvarige utgivaren för en
tidning att ensam utöva inseende över skriftens utgivning och bestämma
över dess innehåll, så att däri intet får införas mot utgivarens vilja. Av
denna grundlagsregel följer, att utgivaren ej kan vara bunden av några
vägledande uttalanden av riksdagen. Dylika kan ej ta över den citerade
bestämmelsen i Tryckfrihetsförordningen, som ger utgivaren fria händer.

Man skulle givetvis kunna överväga att på ett eller annat sätt inskränka
utgivarens nuvarande frihet genom ändringar i Tryckfrihetsförordningen.
Grundlagen skulle då ålägga utgivaren att i sin tidning intaga annonser
som kunde med hänsyn till sitt innehåll sägas ha opinionsbildande syfte.

Att göra en sådan föreskrift förenlig med huvudregeln i TF att
ansvarige utgivaren skall bestämma över skrifts innehåll ter sig mycket
vanskligt för att inte säga omöjligt. Vid närmare eftertanke är det alltså
svårt att föreställa sig hur en sådan lagstiftning skulle se ut som kunde nå
allmänt godtagande. Samarbetsnämnden vill därför avvisa denna tanke.

En av Samarbetsnämnden utsedd arbetsgrupp har nyligen framlagt ett
Förslag till riktlinjer angående åsiktsannonsering. Nämnden har för avsikt
att föreslå PK, SJF och TU att närmare överväga dessa riktlinjer.
Eftersom riksdagsbehandlingen av ifrågavarande motion enligt uppgift
kommer att ske först vid riksdagens höstsession torde nämnden dessförin -

nan kunna återkomma och lämna närmare upplysningar om hur organisationerna
har ställt sig till de föreslagna riktlinjerna.

Med åberopande av det ovan anförda hemställer nämnden att Konstitutionsutskottet
måtte föreslå riksdagen att lämna den ovannämnda
motionen angående åsiktsannonsering utan åtgärd.

Det av arbetsgruppen upprättade förslaget till riktlinjer angående
åsiktsannonsering har efter remiss till styrelserna för de tre organisationerna
antagits av samarbetsnämnden. Styrelserna har slutligen anfört att
de under den närmaste tiden ämnar rekommendera sina medlemmar att
tillämpa de antagna riktlinjerna. Riktlinjerna fogas som bilaga till detta
betänkande

Utskottet

Motionen tar upp frågan om regler för s. k. åsiktsannonsering och
syftar i första hand till att möjligheterna till rättsregler för åsiktsannonser
skall utredas. I andra hand framförs önskemål om vägledande uttalanden
av riksdagen om skälig behandling av sådana annonser.

I ett den 12 maj 1971 dagtecknat yttrande över motionen har Pressens
samarbetsnämnd anfört bl. a., att av grundlagsregeln i 5 kap. 3 §
tryckfrihetsförordningen om utgivarens befogenheter följer att utgivaren
ej kan vara bunden av några vägledande uttalanden av riksdagen. Enligt
samarbetsnämndens mening är det mycket vanskligt eller omöjligt att
göra en föreskrift i tryckfrihetsförordningen om inskränkning av utgivarens
nuvarande frihet förenlig med huvudregeln i förordningen att
ansvarige utgivaren skall bestämma över skrifts innehåll. Samarbetsnämnden
avvisar därför tanken på lagstiftning om skyldighet för utgivare att
intaga annonser med opinionsbildande syfte.

Pressens samarbetsnämnd har därefter den 20 oktober 1971 antagit
riktlinjer angående åsiktsannonsering. De tre i nämnden samarbetande
organisationerna ämnar rekommendera sina medlemmar att tillämpa
dessa riktlinjer. Tidningarna bör enligt riktlinjerna i positiv anda pröva
frågor om införande av åsiktsannonser och i princip alltid inta annonser
från de politiska partierna och arbetsmarknadens partsorganisationer.

Ansvarig utgivares befogenhet att bestämma över periodisk skrifts
innehåll är grundlagsskyddad och kan som Pressens samarbetsnämnd
anfört inte inskränkas genom uttalanden från riksdagens sida. I enlighet
med tryckfrihetens grundläggande principer ankommer det i stället i
första hand på pressen själv att vidta erforderliga åtgärder för god
publicistisk sed.

Antagandet av riktlinjer för åsiktsannonsering innebär att pressens
egna organ tagit initiativ till en enhetlig praxis på detta område, vilket
enligt utskottets mening bör kunna bidra till att garantera en skälig
behandling av åsiktsannonser.

Frågor om yttrandefrihet i tryck regleras i tryckfrihetsförordningen.
Genom tillkomsten av andra massmedier såsom radio, television och film
har behov uppkommit att vidga garantierna för yttrandefriheten till att

KU 1970:70

5

omfatta även andra medier. 1970 tillkallades därför massmedieutredningen
för att utreda frågan om enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten
i massmedier. Utredningen bör enligt sina direktiv sträva efter att
samla de grundlagsbestämmelser som behövs till skydd för yttrandefriheten
i en särskild massmedielag som kan ersätta tryckfrihetsförordningen.
Frågan om rätt att använda annan tillhörigt massmedium för information
och åsiktsbildning kommer därvid att övervägas av utredningen.

Principerna för åsiktsannonsering är som motionärerna påpekar i första
hand en pressetisk fråga. 1 samband med prövningen av vilka grundläggande
normer för olika massmedier som skall ingå i en gemensam lagstiftning
kommer emellertid massmedieutredningen att även överväga behovet av
lagregler för åsiktsannonsering. Utskottet finner inte skäl till ytterligare
initiativ på området från riksdagens sida.

Utskottet hemställer på grund av det anförda
att riksdagen avslår motionen 1971:85.

Stockholm den 23 november 1971

På konstitutionsutskottets vägnar
GEORG PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Adamsson (s), Hernelius (m),
Boo (c), Johansson i Trollhättan (s), Ahlmark* (fp), Mossberg (s),
Pettersson i örebro (c), Werner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s),
Bergqvist (s), Fiskesjö (c), Gustavsson i Ängelholm* (s), Molin (fp) och
Wictorsson (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

KU 1971:70

6

Bilaga

Riktlinjer angående åsiktsannonsering antagna av Pressens Samarbets nämnd

(Publicistklubben, Svenska Journalistförbundet och Svenska

Tidningsutgivareföreningen) den 20 oktober 1971

1. Med åsiktsannonser avses i dessa riktlinjer annonser som icke primärt
syftar till en utväxling av varor och tjänster, dvs. annonser som inte på
ett eller annat sätt har en kommersiell inriktning. De egentliga
åsiktsannonsema kan vara av olika slag. De kan propagera politiska
meningar, t. ex. partiernas annonser i valtider. Stat och kommun satsar
i ökande utsträckning på annonsering t. ex. för att höja deklarationsmoralen
eller stärka trafiksäkerheten och över huvud taget för att ge
medborgarna information av olika slag. Det kan gälla enskilda personer,
företag och organisationer som vill köpa utrymme för att ge
spridning åt sin uppfattning. Annonser om ideella föreningars sammankomster
och verksamhet hör hit.

De för åsiktsannonser gällande reglerna bör också kunna tillämpas för
dels annonser av meddelandekaraktär (t. ex. s. k. legala annonser) och
dels sådan annonsering av varor och tjänster å vilken en större grupp
lägger moraliska, politiska eller andra liknande värderingar.

Juridiska och fysiska personer bör likställas som annonsörer inom
detta område.

2. Tidningarna bör i positiv anda pröva frågor om införande av åsiktsannonser.
Annonser från de politiska partierna och från arbetsmarknadens
partsorganisationer bör i princip alltid intas. Tidningen bör som
regel icke ingripa i annonstexten med uteslutande eller tilläggande av
någon del av annonsen. Denna bör framträda i den form som
annonsören önskar ge den; det förutsättes dock självfallet att annonsen
icke innefattar eller icke kan misstänkas innefatta tryckfrihetsbrott
eller eljest stå i strid med de regler, som gäller avseende tidnings
redaktionella innehåll och annonser.

En utgivare bör emellertid ha rätt att vägra införa åsiktsannonser i den
mån så erfordras av hänsyn till den allmänna policy som tidningen för.
Tidningen bör exempelvis i överesstämmelse med sin allmänna policy
kunna vägra införa annons, som innehåller t. ex. spritreklam eller
antisemitiska uttalanden, annons, där annonsören erfarenhetsmässigt i
efterhand utger annonstexten för att vara redaktionell text eller
annons som innehåller angrepp på tredje man, även om det icke kan
göras gällande att annonsens innehåll strider mot någon regel i
Tryckfrihetsförordningen.

En utgivare bör vidare ha rätt att vägra införa annonser som beordras i
sådan myckenhet att tidningens allmänna karaktär eller typ utslätas
och de omstridda annonserna blir ett dominerande inslag i tidningen.

3. I fråga om genmälen bör i princip gällande regler vara till fyllest:
Rättelser och befogade genmälen skall publiceras utan dröjsmål och på
sådant sätt att de kan uppmärksammas av dem som fått del av de
ursprungliga uppgifterna. Det är viktigt att tidningsredaktionerna
omsorgsfullt tillämpar dessa regler.

I den mån emellertid genmäle icke införes eller införes på ett sätt som
icke tillfredsställer den svarande, bör denne ha en supplementär rätt
att så snabbt som möjligt få införa annons vari han ger sin utformning
av genmälet. Annonsen bör icke vara underkastad annan granskning
från utgivarens sida än den sedvanliga kontrollen att annonsen ej
strider mot Tryckfrihetsförordningen, andra rättsregler samt allmänt
godtagna etiska normer för tidnings innehåll.

4. De allmänna principer för intagande av åsiktsannonser, som tidningen
tillämpar, bör i kort sammanfattning anges i tidnings annonsprislista
och i Svensk Annonstaxa så att utomstående i förväg vet vilken policy
tidningen tillämpar i fråga om åsiktsannonser.

Göteborgs Offsettryckeri AB, Sthlm 71.568 S

.