Konstitutionsutskottets betänkande nr 62 år 1971 KU 1971:62

Nr 62

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om
konstitutionell prövning av Sveriges anslutning till EEC.

Motionen

I detta betänkande behandlas motionen 1971: 2 av herr Hermansson
i Stockholm m. fl. (vpk).

Hemställan avser: »att riksdagen — såsom vilande för vidare grundlagsbehandling
— beslutar att upphäva tredje stycket, ’ Beslutanderätt,
som instämt i beslutet’, i regeringsformens § 81» samt »att riks dagen

måtte uttala, att ingen överenskommelse med EEC, som berör
svenska statsorgans konstitutionella befogenheter, kan träffas utan att
först ha underställts folkets ställningstagande genom allmän folkomröstning».

I motionen anförs bl. a. att den s. k. EEC-paragrafen (RF § 81 tredje
stycket) »bryter mot principen att folket i allmänna val skall ha en möjlighet
att ta ställning mot och förhindra inskränkningar i regerings och
riksdags konstitutionella befogenheter» och bör avskaffas, då den enligt
motionärerna »tjänar det politiska syftet att bakom folkets rygg ansluta
vårt land till EEC» och »innebär i sig själv en kränkning av folkets
demokratiska rättigheter». Vidare framhåller motionärerna att »även
om varje form av anslutning till EEC torde förutsätta tillämpning av
regeringsformens § 81 tredje stycket, så kan jämlikt regeringsformens
§ 12 sådan överenskommelse träffas med främmande makt, som 'angår’
riksdagens konstitutionella befogenheter eller eljest är ’av större vikt’».
Skäl föreligger därför, enligt motionärerna, för riksdagen att uttala sig
för att varje överenskommelse med EEC, som berör svenska statsorgans
konstitutionella befogenheter, bör underställas folkets ställningstagande
i allmän folkomröstning. Beträffande de närmare motiveringarna hänvisas
till motionen.

Gällande ordning m. m.

Enligt § 12 regeringsformen gäller som allmän regel att Kungl. Maj:t
äger ensam ingå överenskommelse med främmande makt. I två fall är
emellertid (sedan år 1921) föreskrivet att Kungl. Maj:t måste inhämta
riksdagens godkännande. Det ena fallet avser överenskommelser i frågor,
som riksdagen enligt regeringsformen äger avgöra själv eller gemensamt
med Kungl. Maj:t. Det andra fallet avser överenskommelser i frågor,
vilkas avgörande inte på angivet sätt ankommer på riksdagen men likväl

1 Riksdagen 1971. 4 sami. Nr 62

KU 1971:62

2

är av större vikt. Överenskommelse av sist angivet slag kan dock med
stöd av ett undantagsstadgande i andra stycket även slutas utan godkännande
från riksdagens sida. En förutsättning härför är att rikets
intresse befunnits kräva sådan handläggning av ärendet; dock skall i
sådant fall utrikesnämnden erhålla tillfälle att yttra sig, innan överenskommelse
ingås, dvs. före ratifikationen. Då riksdagens godkännande
erfordras skall i överenskommelsen intagas förbehåll, varigenom dess
giltighet görs beroende av riksdagens bifall. Huruvida en fråga skall
anses vara av större vikt eller ej, avgörs av Kungl. Maj:t ensam under
konstitutionellt ansvar. Med stöd av § 12 regeringsformen har Sverige
bl. a. anslutits till Förenta nationerna samt dess olika fackorganisationer.

Regeringsformen § 81 tredje stycket, som infördes genom beslut av
1964 och 1965 års riksdagar, lyder efter ändring år 1969 i samband med
enkammarreformen:

Beslutanderätt, som enligt denna regeringsform tillkommer Konungen
och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ
och ej avser frågor om stiftande, ändring, förklaring eller upphävande
av grundlag, må i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation
för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet.
Beslut om sådan överlåtelse fattas antingen i den ordning som
gäller för grundlagsändring eller ock, om därmed förenad tidsutdräkt
är till men för riket, samfällt av Konungen och en riksdag. I sistnämnda
fall erfordras för beslut om överlåtelse, att i riksdagen minst fem sjättedelar
av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna vid votering
instämt i beslutet.

I sitt utlåtande (KU 1964: 19) i anledning av Kungl. Maj:ts proposition
(1964: 140) med förslag till vissa grundlagsändringar samt i ämnet väckta
motioner framhöll utskottet (s. 60—62) följande angående förslaget att
införa ett stadgande som möjliggör överlåtelse av konstitutionell befogenhet
på mellanfolklig organisation:

I den snabba utveckling, som efter det andra världskriget ägt rum på
det mellanfolkliga samarbetets område, har vårt land tagit en mycket
aktiv del och åtagit sig förpliktelser av betydande räckvidd. Våra grundlagar
har hittills icke utgjort hinder härför. Utvecklingen har emellertid
nu kommit så långt, att det kan bli aktuellt att till mellanfolkliga organ
överföra befogenheter som tillkommer svenska statsorgan. Det är givetvis
i första hand Sveriges ansökan om associering till EEC som aktualiserat
denna fråga. Ett överförande av konstitutionella befogenheter kan
icke ske utan ändring i gällande regeringsform.

Ett avstående av befogenheter, som utgör led i den svenska statens
suveränitet, berör fundamentala principer i vårt styrelseskick och är sålunda
en fråga av mycket stor vikt. Det bör icke äga rum utan att starka
skäl talar härför. Den ovan berörda utvecklingen på det mellanfolkliga
samarbetets område har emellertid medfört, att handelspolitiska eller
andra skäl kan komma att få den betydelse, att överlåtelse av konstitutionella
befogenheter på begränsade områden kan vara förenliga med

KU 1971: 62

3

rikets intresse. Utskottet tillstyrker därför, att möjligheter öppnas att
överföra sådana befogenheter på mellanfolkliga organ och avstyrker
alltså motionerna I: 804 och II: 987.

Om sålunda befogenhetsöverlåtelser i vissa fall kan tänkas bli motiverade,
medför dock ämnets stora vikt, att de bör kringgärdas med speciella
garantier. Propositionen upptar också förslag till åtskilliga sådana.
Sålunda föreslås, att befogenhetsöverlåtelser skall äga rum genom beslut
av Kungl. Maj:t och riksdagen. Härigenom markeras, att överlåtelsen
är direkt avhängig av de svenska statsmakternas beslut och icke av
överenskommelsen med det mellanfolkliga organet. I denna del ansluter
sig förslaget nära till vad konstitutionsutskottet vid 1951 års riksdag uttalat.
Utskottet delar den mening, som i detta hänseende kommit till
uttryck i propositionen, och tillstyrker ett ramstadgande, enligt vilket
möjligheter skapas att överföra befogenheter på mellanfolkligt organ
för fredligt samarbete. Då det är svårt att förutse arten och omfattningen
av en eventuell framtida delegation av befogenheter, kan det
vara mindre lämpligt att såsom föreslås i propositionen binda sig för
att delegation skall ske med tillämpning av lagformen. Utskottet föreslår
med hänsyn härtill en jämkning av lagtexten.

Enligt propositionen skall grundlagsfrågor icke kunna delegeras till
mellanfolkligt organ. Denna begränsning finner utskottet självklar. I
övriga frågor skall delegation kunna ske endast i begränsad omfattning.
Även denna begränsning tillstyrker utskottet bestämt. I och för sig hade
det varit önskvärt att mera exakt ange i vilken omfattning befogenhetsöverlåtelser
utanför grundlagsområdet kan få äga rum. Med hänsyn till
de skiftande situationer, för vilka förevarande stadgande är avsett, synes
det emellertid omöjligt att i lagtexten ange annat än en allmänt hållen
begränsningsregel. Utskottet vill i detta sammanhang understryka vad
departementschefen uttalat därom att stadgandet icke medger, att exempelvis
vidare befogenheter som att stifta lag, besluta om skatter och
andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt överlåtes
vare sig i sin helhet eller i en utsträckning, som på något sätt kan
inverka på rikets självständighet i stort. Vidare bör framhållas vikten
av att gränserna för befogenhetsöverlåtelserna klart anges i de delegationsbeslut,
som Kungl. Maj:t och riksdagen fattar, och att dessa gränser
icke göres vidare än vad som är oundgängligen nödvändigt för att uppnå
syftet med den ingångna traktaten.

Det i propositionen framlagda förslaget anvisar den för grundlags
stiftande bestämda ordningen som den normala för befogenhetsöverlåtelser.
Utskottet delar denna mening. Endast om delegationsfrågan är
mycket brådskande bör den alternativt föreslagna vägen med beslut av
en riksdag med kvalificerad majoritet få användas.

I frågan om vilken majoritet man bör fordra för att en riksdag skall
kunna fatta beslut om befogenhetsöverlåtelse har olika meningar framkommit.
I propositionen föreslås sålunda, att sådant beslut kan fattas,
om fem sjättedelar av de röstande i vardera kammaren är ense därom.

I motionerna I: 815 och II: 1005, som ansluter sig till författningsutredningens
förslag, yrkas att fem sjättedelar av vardera kammarens ledamöter
skall fordras för ett positivt beslut. Utskottet har funnit, att de
synpunkter som ligger bakom de båda förslagen är värda beaktande, och
anser, att de kan tillgodoses, om det i propositionen framlagda förslaget
kompletteras med en regel innebärande, att tre fjärdedelar av ledamöter -

KU 1971:62

4

na i vardera kammaren alltid måste ha instämt i beslutet. Härigenom
vinnes en garanti för att en betryggande majoritet av riksdagens ledamöter
är positivt inställd till beslut om delegation. Utskottet förordar
en jämkning av lagtexten i enlighet med det anförda.

I likhet med föredragande departementschefen anser utskottet, att ett
delegationsbeslut bör kunna upphävas eller ändras i inskränkande riktning
genom samfällt beslut av Kungl. Maj:t och en riksdag med enkel
majoritet i vardera kammaren.

Utskottet vill slutligen framhålla, att frågor om delegation av konstitutionella
befogenheter inom riksdagen torde böra beredas av ett utskott,
i vilket ingår ledamöter med särskild erfarenhet av utrikespolitiska,
konstitutionella och andra för ärendets behandling väsentliga frågor.

Riksdagen båda kamrar beslöt den 29 maj 1964 utan omröstning bifalla
utskottets hemställan, vilket innebar att Kungl. Maj:ts i propositionen
(1964: 140) i förevarande fråga framlagda förslag med vissa
smärre ändringar bifölls och sålunda antogs såsom vilande för vidare
grundlagsenlig behandling. Efter val till riksdagens andra kammare
hösten 1964 biföll riksdagens båda kamrar den 17 februari 1965 slutgiltigt
det vilande grundlagsförslaget.

Utskottet

För att med hänsyn till utvecklingen på det internationella samarbetets
område möjliggöra överförande till mellanfolkliga organ av vissa
befogenheter som tillkommer svenska statsorgan infördes genom beslut
av 1964 och 1965 års riksdagar särskilda bestämmelser i regeringsformen
§ 81 tredje stycket. I första hand var det Sveriges ansökan den 15 december
1961 om associering till EEC sorn aktualiserade detta, men bestämmelserna
förväntades även kunna komma till användning på andra
områden, där det är önskvärt att Sverige medverkar, t. ex. när det gäller
att främja internationell rättsordning.

Utskottet vill framhålla att det aktuella grundlagsstadgandet innefattar
särskilda garantier som kringgärdar en eventuell befogenhetsöverlåtelse.
Med hänsyn härtill och med hänvisning till att grundlagberedningen i
sitt pågående arbete på en allmän författningsreform kommer att överväga
också detta stadgande avstyrker utskottet de i förevarande motion
framförda förslagen.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1971: 2.

Stockholm den 9 november 1971

På konstitutionsutskottets vägnar
GEORG PETTERSSON

KU 1971:62

5

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Larsson i Luttra (c), Nelander
(fp), Henningsson (s), Hernelius (m), fru Thunvall (s), herrar Boo (c),
Johansson i Trollhättan (s), Ahlmark (fp), Mossberg (s), Pettersson i
örebro (c), Werner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist (s)
och Gustavsson i Ängelholm* (s).

* Ej närvarande vid justeringen.