Konstitutionsutskottets betänkande nr 61 år 1971

KU 1971:61

Nr 61

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om sekretesskydd
vid anmälan till barnavårdsnämnd om barnmisshandel.

I detta betänkande behandlas motionen 1971: 553 av fru Söder m. £1.
(c).

Hemställan avser: »att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t anhåller
om sådan ändring av sekretesslagen, 14 och 39 §§, att person som
anmäler eller lämnar upplysning om barnmisshandel till barnavårdsnämnd
garanteras att hans identitet aldrig utlämnas om han inte själv
lämnar sitt samtycke därtill».

Gällande ordning

Handlingar rörande bl. a. barnavårdsnämnds och barnavårdsmäns
verksamhet som rör enskilds personliga förhållanden må enligt 14 §
första stycket sekretesslagen inte utlämnas till annan utan vederbörandes
samtycke eller utan att trygghet kan anses föreligga att utlämnande
av sådan handling inte skall missbrukas till skada eller förklenande för
den berörde eller för hans nära anhöriga. Dessa bestämmelser omfattar
bl. a. anmälan eller upplysningar i övrigt till barnavårdsnämnd i ärende
rörande samhällets barnavård eller ungdomsskydd. En kompletterande
sekretessbestämmelse ges i 14 § andra stycket sekretesslagen. Enligt
denna må oberoende av om sekretesskydd föreligger enligt första stycket
utlämnande kunna vägras av handling som visar vem som gjort sådan
anmälan eller eljest lämnat sådana upplysningar. Förutsättningar
härför är enligt stadgandet att det finns grundad anledning att anta att
den om vilken anmälan gjorts eller upplysning lämnats skulle missbruka
kännedom i berörda hänseende till skada för annan person.

Enligt 39 § första stycket sekretesslagen skall de i lagen givna sekretessbestämmelserna
i princip inte inskränka parts rätt att i mål eller
ärende hos domstol eller annan myndighet utbekomma handling. Enligt
andra stycket i nämnda paragraf må dock, om det med hänsyn till allmänna
eller enskilda intressen befinnes vara av synnerlig vikt att innehållet
i annan handling än dom och beslut inte uppenbaras, utlämnande
av sådan handling till parten vägras med stöd av stadgande i sekretesslagen.
Av motivuttalanden framgår att den sålunda stadgade begränsningen
av parts rätt att utfå handling avses skola tillämpas bl. a. på de
fall som bestämmelserna i 14 § andra stycket tar sikte på.

1 Riksdagen 1971. 4 sami. Nr 61

KU 1971: 61

2

Förfarandet i ärenden och mål angående samhällets barna- och ungdomsvård
regleras för närvarande huvudsakligen i barnavårdslagen
(1960: 97). Vid årsskiftet träder den under vårsessionen antagna förvaltningslagen
(1971:290) i kraft. Denna lag ersätter bl. a. förfarandebestämmelser
i barnavårdslagen. Förvaltningslagen fastslår uttryckligen
partsoffentligheten i 14 §. Där sägs att sökande, klagande eller annan
part har rätt att ta del av vad som tillförts ärendet med de begränsningar
som följer av 39 § andra stycket sekretesslagen. Sistnämnda bestämmelser
får även tillämplighet med avseende på den eljest genom förvaltningslagen
föreskrivna kommunikationsskyldigheten (15 § förvaltningslagen).
Därmed förstås att ärende — utom i vissa särskilt angivna
undantagssituationer — inte får avgöras utan att part underrättats om
det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts
honom att yttra sig över det. Både enligt 14 § och 15 § gäller att
om myndigheten vägrat utlämnande, skall myndigheten på annat sätt
upplysa parten om innehållet i materialet, i den mån det behövs för
att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig
skada för det intresse som föranlett vägran att lämna ut materialet. I
förarbetena (prop. 1971: 30 s. 444) understryks att uppgift om anmälare
vanligen torde sakna betydelse för att part skall kunna ta till vara sitt
intresse i ärendet. I princip samma reglering av partsoffentligheten som
i förvaltningslagen görs i förvaltningsprocesslagen (1971:291), som
bl. a. avser processen i barnavårdsmål i länsrätt, kammarrätt och i regeringsrätten.
Sammanfattningsvis kan sägas att den nya förfarandelagstiftningens
regler om partsoffentlighet och begränsningar däri inte innebär
någon självständig reglering av de frågor som behandlas i 39 §
andra stycket sekretesslagen. I stället anknytes till vad som i denna del
stadgas i nämnda lag.

JO-uttalande 1970

Frågan om sekretesskydd för anmälare i barnavårdsärende behandlas
i ett av JO Bexelius 1970 avgjort ärende (JO:s ämbetsberättelse 1971 s.
354). Därvid anförde JO Bexelius följande:

Bestämmelserna i 39 § andra stycket och 14 § andra stycket sekretesslagen
ger barnavårdsnämnd möjlighet att vägra part att ta del av handling
som utvisar vem som gjort anmälan i ärende rörande barnavård
eller ungdomsvård eller som eljest lämnat upplysningar i sådant ärende,
om grundad anledning finns att antaga att den, om vilken anmälan
gjorts eller upplysningarna lämnats, skulle missbruka kännedom i berörda
hänseende till skada för annan person. Om detta sekretesskydd för
anmälare och uppgiftslämnare inte fanns, skulle helt visst många dra
sig för att lämna barnavårdsnämnd upplysningar, som bör komma
till nämndens kännedom, med påföljd att erforderliga ingripanden inte
kommer till stånd eller sker alltför sent. Ett effektivt förverkligande av
samhällets vård om barn, alkoholister m. fl. förutsätter därför — såsom

KU 1971: 61

3

besvärssakkunniga framhållit i sitt betänkande SOU 1964: 27 s. 315 —
att enskilda utan risk för skada skall kunna lämna upplysningar som
erfordras som underlag för beslut om omhändertagande. Det är därför
av vikt att nyssnämnda bestämmelser i sekretesslagen iakttages och att
detta sker ex officio och utan att anmälaren eller uppgiftslämnaren
särskilt påkallat anonymitet.

En praxis — enligt vilken namnet på den, som gjort anmälan eller
lämnat uppgifter i barnavårdsärenden, alltid utlämnas till parten — står
alltså inte i överensstämmelse med gällande lag och är ägnad att motverka
det allmännas intresse av att få vederhäftiga upplysningar om sådana
missförhållanden, mot vilka ingripande bör ske. Av utlåtandet från
barnavårdsnämnden framgår emellertid att barnavårdsnämnden i realiteten
inte tillämpar en fullt så kategorisk praxis som nu sagts. En anmälare
bereds sålunda tillfälle, om han gör sin anmälan mundigen, att
»ta tillbaka sin anmälan eller framträda anonymt» och nämnden begagnar,
även om anmälaren föredrar att träda tillbaka, de upplysningar
han lämnat. En sådan ordning är emellertid enligt min mening mindre
tillfredsställande från flera synpunkter. Dels uppkommer härigenom
en sakligt omotiverad skillnad i fråga om behandlingen av å ena sidan
skriftliga anmälningar och å andra sidan muntliga anmälningar. Dels
uppmuntrar ordningen till anonyma anmälningar, medan strävan borde
vara att främja anmälningar, beträffande vilka anmälaren med sitt
namn står för de lämnade upplysningarna. Med syftet med bestämmelserna
i 14 § andra stycket sekretesslagen överensstämmer bättre att det
inte överlämnas åt anmälaren att avgöra om han skall åtnjuta anonymitet
eller ej utan att barnavårdsnämnden tar sitt ansvar enligt lagen för
att en anmälare får det anonymitetsskydd som han är berättigad till.
Jag är väl medveten om att barnavårdsnämnden här ställs inför mycket
svåra bedömningsfrågor och att nämnden saknar möjlighet att ge något
bindande löfte om anonymitet redan på anmälningsstadiet. Jag anser
emellertid att det är angeläget att den av lagstiftaren förutsatta ordningen
med anmälningar av personer, som med sina namn borgar för
anmälningars innehåll, tjänar som riktmärke och att man inte från
barnavårdsnämndens sida direkt uppmuntrar till anonymt anmälande.

En särskild fråga är om, sedan tjänsteanteckningar gjorts vid muntlig
anmälan med notering av anmälarens namn, tjänstemannen äger att
på begäran av anmälaren stryka namnuppgiften och låta anmälningen
framstå som anonym. Enligt min mening kan det inte anses tillåtet för
tjänstemannen att förfara på sådant sätt eller att låta anmälaren »ta
tillbaka sin anmälan». Sedan en anmälan väl gjorts skall frågan om anmälarens
anonymitet bedömas enligt 14 § andra stycket sekretesslagen.
Jag vill understryka att ett utlämnande till part av en skriftlig anmälan
eller tjänsteanteckningar om en muntlig anmälan kan vägras endast
om det finns objektivt stöd för antagande att parten skulle missbruka
kännedom om anmälarens namn till skada för denne eller hans anhöriga.
Enbart den omständigheten att anmälaren begärt anonymitetsskydd är
sålunda inte till fyllest.

De nu berörda bestämmelserna om sekretesskydd för anmälare och
uppgiftslämnare kan synas oförenliga med stadgandet i 19 § bvl, som
ålägger barnavårdsnämnd att innan ett ärende avgöres av nämnden underrätta
den ärendet rör om vad som framkommit vid utredningen samt
bereda honom tillfälle att yttra sig däröver. Ur rättssäkerhetssynpunkt
är det givetvis av fundamental betydelse att ett för part viktigt avgöran -

de inte grundas på material som parten inte fått tillfälle att yttra sig
över. Det ligger också i sakens natur att uppgifter, som hålls hemliga
för parten och som denne alltså inte fått tillfälle att bemöta, inte kan
tillmätas nämnvärt bevisvärde. Jag har med hänsyn härtill förordat att
utredare i vårdnadsärenden lämpligen bör i sin utredningsrapport och
redogörelse för nämnden medtaga endast sådana för ärendet betydelsefulla
sakuppgifter, som uppgiftslämnarna — dessa bör alltid namnges —
är beredda att bekräfta inför domstol om så erfordras (se JO 1961 s.
lil). Detta förfaringssätt synes innebära den bästa säkerheten för att
inte nämnden och domstolen grundar sin bedömning på ovederhäftiga
uppgifter. Vad nu sagts avsåg närmast utredningar i ärenden rörande
vem av föräldrar som vid skilsmässa skall ha vårdnaden av barn men
bör tillämpas även å utredningar i andra ärenden, t. ex. rörande omhändertagande
för samhällsvård.

Att handling som utvisar vem som gjort anmälan eller lämnat viss
uppgift icke kan utlämnas till part enligt förenämnda bestämmelser i
sekretesslagen och att vissa uppgifter därför inte kan medtagas i den
utredning som skall ligga till grund för nämndens ställningstagande, innebär
inte att anmälningen eller uppgiften därför bör lämnas utan avseende.
Anmälningen eller uppgiften har nämligen, om den förefaller
välgrundad, betydelse som ett incitament för barnavårdsnämnden att
igångsätta utredning om saken.

Avslutat och pågående utredningsarbete

1960 års offentlighetskommitté, vars uppgift var att överse lagstiftningen
om allmänna handlingars offentlighet och därmed sammanhängande
frågor, föreslog i sitt 1966 avgivna betänkande Offentlighet och
sekretess (SOU 1966: 60) ett i viss mån ökat sekretesskydd för anmälare
i bl. a. barnavårdsärende. Enligt förslaget skulle nämligen förutsättningen
för sekretesskydd inte längre vara att det förelåg grundad anledning
att anta missbruk av kännedom om anmälan m. m. I stället skulle det
räcka att sådant missbruk kunde befaras. Kommittén hade ursprungligen
(i en diskussionspromemoria 1964, se SOU 1966: 61 s. 44) i ett annat
avseende velat minska sekretesskyddets omfattning i det den förordat att
sekretesskydd skulle föreligga endast då det kunde befaras att den som
gjort anmälan eller avgett utsaga eller någon honom närstående skulle
utsättas för våld, om annan fick kännedom om anmälan eller utsagan.
Begränsningen till de fall då våld kunde befaras motiverades med att en
viss spärr mot svagt grundade anmälningar och utsagor kunde vara önskvärd.
Sedan det vid överläggningar som kommittén hållit bl. a. från socialstyrelsens
sida framhållits att skydd kunde behövas även i fall då
anmälaren eller någon honom närstående kunde befaras bli utsatt för
annan menlig åtgärd än våld, fann kommittén det vara nödvändigt att
medge ett något längre gående sekretesskydd. Kommittén framhöll att
det på åtskilliga områden var ett starkt önskemål att missförhållanden
bringades till myndigheternas kännedom. Enligt kommittén borde inte
den som hade vetskap om ett missförhållande avhållas från att göra an -

KU 1971: 61

5

malan av fruktan för repressalier. Kommittén förordade därför att —
med vissa begränsningar — anmälan och utsaga skulle kunna hemlighållas
om det kunde befaras att den som gjort anmälan eller avgett utsagan
eller någon honom närstående skulle utsättas för våld eller annan
menlig åtgärd, om annan fick kännedom om anmälan eller utsagan.

Offentlighetskommitténs förslag ledde inte till ny lagstiftning. I stället
uppdrogs år 1969 åt den då tillsatta offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
att företa en förnyad genomgång av de frågor som
offentlighetskommittén behandlat under beaktande av synpunkterna i
remissmaterialet. I sak borde enligt direktiven riktmärket för en reform
vara att undantag från offentlighetsprincipen skall ske endast i den utsträckning
som är nödvändig av hänsyn till viktiga allmänna eller enskilda
intressen. Till kommittén har efter direktivens meddelande överlämnats
ett betänkande beträffande åtgärder till förebyggande av barnmisshandel,
avgivet 1969 av en av socialstyrelsen tillsatt utredning.
Överlämnandet omfattade även remissyttranden och avsåg frågan om
anmälares anonymitetsskydd. Kommitténs arbete pågår fortfarande.

Interpellationssvar 1971

Under riksdagens vårsession i år framställdes en interpellation (den
17 mars, nr 78) och tre enkla frågor (den 17 mars, nr 135 och 137,
samt den 19 mars, nr 156) angående åtgärder för att förhindra barnmisshandel
m. m. I interpellationen av herr Börjesson i Falköping (c) togs
bl. a. upp frågan om åtgärder för att skapa anonymitetsskydd för personer
som på grund av misstanke om barnmisshandel anmäler detta till vederbörande
myndighet. Interpellationen och frågorna besvarades i ett
sammanhang av statsrådet Odhnoff (den 25 mars 1971, nr 51 s. 40 f.). I
svaret erinrade statsrådet Odhnoff såvitt gällde anonymitetsskyddet om
sekretesslagens bestämmelser och om att frågan huruvida ändringar behövdes
i gällande bestämmelser övervägdes av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén.

Motionen

I motionen refereras inledningsvis vissa uppgifter ur socialstyrelsens
utredning 1969 om förekomsten av barnmisshandel. I anslutning därtill
erinrar motionärerna om att de i andra sammanhang aktualiserat behovet
av föräldrautbildning, hälsokontroll av förskolebarn och förbättrad
barntillsyn. Motionärerna förklarar att man i dag vet att endast en
liten del av alla barnmisshandelsfall kommer till myndigheternas kännedom.
Enligt motionärerna beror detta sannolikt bl. a. på att den som vet
eller misstänker att barnmisshandel förekommer underlåter att anmäla
detta av rädsla för att själv drabbas av repressalier eller obehag. Motionärerna
finner sekretesskyddet för den som anmäler barnmisshandel

KU 1971: 61

6

vara svagt och lagbestämmelserna oklart formulerade. Motionärerna
hänvisar till JO:s ovan intagna uttalande om sekretesskyddet för anmälare
i barnavårdsärende. De anser det vara otillfredsställande, att en anmälare
inte kan redan vid anmälningstillfället garanteras att hans namn
inte kommer att utlämnas. Enligt motionärerna minskar detta sannolikt
benägenheten att underrätta barnavårdsmyndigheterna om misstänkta
fall av barnmisshandel. För att underlätta för dessa myndigheter att så
tidigt som möjligt få kännedom om fall av barnmisshandel anser motionärerna
att reglerna om sekretessskydd bör ändras så att en anmälares
identitet aldrig utlämnas om han inte själv samtycker därtill.

Utskottet

Under de senaste åren har uppmärksamheten alltmera riktats på det
problem som barnmisshandeln utgör. Enighet råder om att åtgärder
måste övervägas i skilda avseenden i syfte att bereda barnen ökat skydd
mot övergrepp från föräldrar och andra vårdare. Förevarande motion
tar upp ett av problemen i detta sammanhang, nämligen frågan om sekretesskydd
för den som gör anmälan till barnavårdsnämnd om barnmisshandel
eller eljest lämnar upplysningar i sådant ärende.

Gällande bestämmelser i sekretesslagen ger barnavårdsnämnd möjlighet
att vägra part att ta del av handling som visar vem som gjort anmälan
eller eljest lämnat upplysningar i ärende rörande barnavård eller
ungdomsvård. Härför krävs dock att det föreligger grundad anledning
att anta att den anmälde skall missbruka kännedom om anmälaren eller
den som lämnat upplysningar till skada för denne eller annan person.
Det finns således inte någon ovillkorlig rätt för anmälare eller upplysningsgivare
till sekretesskydd. Som JO påpekat i ett år 1970 avgjort ärende
har barnavårdsnämnd inte heller rätt att utan föregående prövning av
sekretessfrågan lämna ut namnet på sådan person. JO framhöll därvid
att denna prövning skall ske oberoende av om vederbörande särskilt påkallat
sekretesskydd eller inte.

Den reglering av sekretessfrågan som föreligger genom de nuvarande
bestämmelserna i sekretesslagen grundar sig på en avvägning mellan två
intressen. Ett effektivt förverkligande av samhällets barnavård förutsätter
att enskilda utan risk för skada skall kunna lämna upplysningar som
behövs som underlag för beslut om omhändertagande. Å andra sidan
är principen om parts rätt till insyn i allt material sorn kan ha betydelse
i hans ärende utomordentligt väsentlig ur rättssäkerhetssynpunkt. Olika
meningar kan givetvis råda om den avvägning sorn i detta fall gjorts mellan
de båda berörda intressena är den bästa.

Hela den svenska sekretesslagstiftningen är för närvarande föremål
för översyn genom den 1969 tillkallade offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén.
Denna kommitté har också efter direktivens med -

KU 1971: 61

7

delande fått särskilt uppdrag att överväga frågan om anmälares anonymitetsskydd.
Den av motionärerna aktualiserade frågan är sålunda redan
föremål för särskilt övervägande inom ramen för den pågående prövningen
av de allmänna principerna på sekretessområdet. Utskottet är
inte berett att tillstyrka att frågan utbryts ur detta sammanhang, som
enligt utskottets mening ger garantier för att den får den allsidiga prövning
dess vikt påkallar. Med hänsyn härtill bör den förevarande motionen
inte föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.

På anförda skäl hemställer utskottet

att riksdagen avslår motionen 1971: 553.

Stockholm den 9 november 1971

På konstitutionsutskottets vägnar
GEORG PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Larsson i Luttra (c), Nelander
(fp), Henningsson (s), Hernelius (m), fru Thunvall (s), herrar Boo (c),
Johansson i Trollhättan (s), Mossberg (s), Pettersson i Örebro (c) Werner
i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist (s), Gustavsson i Ängelholm*
(s) och Molin (fp).

* Ej närvarande vid justeringen.