Konstitutionsutskottets betänkande nr 50 år 1971

KU 1971: 50

Nr 50

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner
angående parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet.

I detta betänkande behandlas motionen 1971: 112 av herr Helén
m. fl. (fp) i viss del (hemställan under andra att-satsen) och motionen
1971: 1150 av herr Ahlmark m. fl. (fp).

Hemställan avser

i motionen 1971: 112 i här aktuell del: »att riksdagen i skrivelse till

Kungl. Maj:t hemställer att en parlamentarisk utredning snarast

tillsättes om hur riksdagens inflytande över planeringsprocesserna kan
öka också vid de tidiga urvalen av planeringsalternativ»; samt

i motionen 1971: 1150: »att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t
begär att en parlamentarisk utredning snarast tillsätts för att utarbeta
modeller för parlamentarisk insyn i och påverkan på planeringsprocesser
redan vid de tidigare urvalen av planeringsalternativ».

Tidigare behandling av angränsande fråga

Genom prop. 1970: 97 beredde Kungl. Maj:t riksdagen tillfälle att
yttra sig över ett nytt system för planering och budgetering inom försvaret,
för vilket redogörelse lämnades i propositionen.

I detta nya system, vilket förberetts sedan lång tid, läggs ökad vikt vid
långsiktigheten, varvid särskild uppmärksamhet riktas mot att precisera
de långsiktiga målen för försvaret. Utgångspunkt för planeringen är s. k.
miljöstudier med olika tidsperspektiv och inriktning, vilka syftar till att
skissera den internationella utvecklingen i olika avseenden. Systemet innebär
en planering av alternativa utvecklingar i fråga om försvarets omfattning
och sammansättning i stort. Planeringsarbetet sammanfattas i
s. k. perspektivplaner som är avsedda att sträcka sig femton år framåt
i tiden. För handlandet på kort sikt upprättas femåriga rullande programplaner
som redovisar försvarets utveckling materiellt, organisatoriskt och
personellt under den närmaste femårsperioden. Härtill kommer s. k.
systemplaner, vari redovisas särskilt resurskrävande objekt, t. ex. nya
vapensystem.

Propositionen om det nya planeringssystemet för försvaret behandlades
av statsutskottet, som tillstyrkte förslaget (SU 1970: 203). Riksdagen
följde utskottet (rskr 1970: 420). I samband med propositionen behand -

Riksdagen 1971. 4 sami. Nr 50

KU 1971: 50

lades motionen 1970:1: 1261 av herr Lindblad (fp), vari hemställts att
riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t skulle begära utredning om riksdagens
och parlamentarikers roll i det nya planeringssystemet inom försvaret.

Statsutskottet uttalade följande i anledning av motionen 1970:1: 1261
(SU 1970: 203 s. 6—7):

Den fråga om riksdagens och parlamentarikers roll i det nya planeringssystemet
som tas upp i motionen I: 1261 är av stort intresse vid
bedömningen av det nya planeringssystemet. Detta synes medge en god
parlamentarisk insyn såväl i grundläggande säkerhetspolitiska och försvarspolitiska
frågor och valsituationer som beträffande den planering
som har direkt samband med försvarets resursbehov och effektivitet. Utskottet
anser att dessa möjligheter bör tas till vara.

I motionen antyds två möjligheter för riksdagen att delta i planeringssystemet.
Tidiga parlamentariska försvarsutredningar sägs vara en möjlighet,
förstärkt utskottsbehandling för att följa miljöstudier och perspektivplanearbete
en annan. Motionen utmynnar i förslag om en särskild
utredning av frågan. Uppdraget sägs eventuellt kunna ges till den
nu arbetande försvarsutredningen.

Försvarsutredningen skall enligt sina direktiv ta del av det material
som kommer fram genom miljöstudier, perspektivplanering och programplanering
och bl. a. på grundval av detta material överväga inriktningen
av den svenska säkerhetspolitiken och försvarspolitiken. Som
utskottet i annat sammanhang har konstaterat (SU 1970: 33) torde alltså
det viktigaste materialet för försvarsutredningen bli perspektivplanerna
och det underlag i övrigt som kommer fram genom arbetet inom det
nya planeringssystemet.

Utskottet finner det vara lämpligt att riksdagens roll i det nya planeringssystemet
närmare penetreras. Om detta skall ske genom ytterligare
direktiv till försvarsutredningen eller om erforderlig utredning
skall ske på annat sätt får ankomma på Kungl. Maj:t att bedöma. Denna
utskottets ståndpunkt bör ges Kungl. Maj:t till känna.

Statsutskottet hemställde i denna del att riksdagen som sin mening
skulle ge Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört om riksdagens
roll i det nya planeringssystemet. Riksdagen följde utskottet (rskr 1970:
420).

Den år 1970 tillkallade nya utredningen rörande det militära försvarets
och civilförsvarets utveckling m. m. (Fö 1971: 16) har genom tillläggsdirektiv
den 14 januari 1971 fått i uppdrag att överväga riksdagens
roll i det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret.
Förslag härom skall lämnas i sådan tid att frågan kan underställas 1972
års riksdag.

Vissa pågående utredniugar

I grundlagberedningens uppgifter ingår bl. a. vissa frågor rörande
statens budget. I direktiven i denna del erinrar föredraganden, chefen
för justitiedepartementet, om att författningsutredningens förslag till

KU 1971: 50

bestämmelser i regeringsformen om den statliga utgiftsregleringen —
frånsett ett stadgande som rör löpande budgetår — endast behandlar den
utgiftsreglering, som äger rum inom statsbudgetens ram för det närmast
följande budgetåret. I praxis har emellertid riksdagen utan stöd i
grundlag sedan länge ansetts äga befogenhet att fatta utgiftsbeslut, som
avser eller kan avse längre tid än närmast följande budgetår. Med hänsyn
till de starkt föråldrade bestämmelserna om finansmakten som vår
nuvarande regeringsform innehåller, är det — uttalas det i direktiven —
förklarligt att denna befogenhet hittills inte ansetts behöva något positivt
stöd i grundlag. Detta skäl för en praxis vid sidan av grundlagen
bortfaller enligt direktiven, om en modern grundlag kommer till stånd.
I en sådan grundlag synes man därför inte kunna underlåta att skapa
en författningsmässig grundval för en i praktiken så viktig befogenhet
som det här gäller.

Enligt grundlagberedningens direktiv skulle beredningen även pröva
om vissa bestämmelser på budgeträttens område borde meddelas i annan
lag än grundlag, och om så befanns lämpligt, utarbeta förslag
till sådan lag. De frågor som därvid avsågs gällde bl. a. budgetens uppställning
och utformning, anslagstyperna, investeringsstater och investeringsplaner,
avskrivning och redovisning samt budgetutjämningsfonden.

År 1969 tillkallades en utredning för översyn av det statliga budgetsystemet,
budgetutredningen. I direktiven för denna utredning erinrar
föredraganden, chefen för finansdepartementet, om de frågor rörande
statens budget, som skulle utredas av grundlagberedningen. Efter att
ha samrått med chefen för justitiedepartementet uttalar föredraganden
bl. a. att frågor beträffande statsbudgeten liksom hittills endast bör
grundlagfästas i den mån de har direkt samband med regeringens och
riksdagens befogenheter. Vid utarbetandet av förslag till sådana grundlagsbestämmelser
bör beredningen och budgetutredningen samråda.
Spörsmålet om en rättslig reglering i annan form av vissa budgetfrågor
bör naturligen anstå tills dessa frågor prövats i sitt budgetpolitiska sammanhang
inom budgetutredningen. Dessa frågor bör därför undantas
från grundlagberedningens arbete.

I direktiven för budgetutredningen erinras vidare bl. a. om det arbete
som under senare år inletts på en ny budgeteringsteknik inom statsverksamheten,
vilken fått benämningen programbudgetering. Detta arbete
har hittills i första hand tagit sikte på att utveckla ett ekonomisktadministrativt
system för myndighetsnivån, som syftar till att få till
stånd ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser och möjliggöra rationella
val mellan olika handlingsalternativ. — Det hittillsvarande arbetet
med programbudgetering har främst bestått i utredningsarbete och
försöksverksamhet rörande programbudgetering på myndighetsnivå. I
fråga om försvarsdepartementets verksamhetsområde har dessutom be -

KU 1971: 50

drivits ett utredningsarbete och ett övergripande planerings- och programbudgetsystem
för hela området. Däremot har inte sambandet mellan
programbudgetering och utformningen av statsbudgeten hittills blivit
föremål för några närmare analyser och överväganden.

Föredraganden berör vissa ekonomisk-politiska krav som bör ställas
på budgetsystemet. Det förhållandet att flertalet budgetbeslut har verkningar
på lång sikt samtidigt som möjligheterna till förändringar i olika
verksamheter är relativt begränsade på kort sikt medför enligt föredraganden
krav på ökad långsiktighet i den statliga planeringen. Detta
gäller både den övergripande planeringen för hela verksamhetsområdet
och de enskilda myndigheternas planering. Utredningen bör därför beakta
de krav på budgetsystemet som följer av en ökad långsiktighet i
beslutsprocessen. Vidare bör utredningen — bl. a. mot bakgrund av erfarenheterna
av den långtidsbudget som f. n. upprättas årligen — överväga
metoden för en förbättrad finansiell planering.

I direktiven för den nya tidigare omnämnda försvarsutredningen erinras
om att försvarsbesluten fram till år 1958 var ettåriga och i huvudsak
innebar att det militära försvarets krigs- och fredsorganisationer
reglerades till omfattning och innehåll. Denna avvägning i detalj övergavs
detta år, då statsmakterna (prop. 1958: 110, SU B 53, rskr. B 83)
övergick till ett flerårigt försvarsbeslut. Försvarsutredningen bör enligt
direktiven inte ha till uppgift att få till stånd en uppgörelse mellan
politiska partier om försvarsutgifternas storlek under en begränsad tidsperiod.
Den bör i stället överväga grunderna för den svenska säkerhetspolitiken
och den långsiktiga inriktningen av våra totalförsvarsansträngningar.
Underlaget för en sådan prövning bör hämtas från den
ordinarie studie- och planeringsverksamheten. Det understryks vidare,
att behovet av långsiktighet i försvarsplaneringen ställer särskilda krav
på planeringssystemets utformning. Den handlingsfrihet på kort och lång
sikt som statsmakterna har velat försäkra sig om skall i fortsättningen
vara analyserad med hänsyn till vår avsikt att upprätthålla neutralitet och
avhålla från angrepp. Handlingsfriheten skall så långt möjligt vara kartlagd
beträffande beslutstidpunkter och handlingsalternativ. Av särskild
vikt är att ökad uppmärksamhet ägnas åt framtida miljöer som utvecklingen
kan leda till och åt de förutsättningar av skilda slag som
kan komma att utgöra underlag för kommande beslut. Perspektivplanerna
kommer att innehålla alternativa principlösningar, på vilka fortsatt
forsknings- och utvecklingsarbete skall inriktas för att skapa långsiktig
handlingsfrihet. Som tidigare nämnts har försvarsutredningen även
till uppgift att överväga riksdagens roll i det nya systemet för planering
och budgetering inom försvaret.

Bland andra utredningar som arbetar med samhälIsplaneringsfrågor
kan nämnas beredningen för regional planering, bygglagutredningen,
utredningen beträffande fysisk riksplanering samt expertgruppen för regional
utredningsverksamhet.

KU 1971: 50

Till sist skall här något beröras de svenska långtidsutredningarna.
Denna utredningsverksamhet bedrevs från början av särskilda för varje
tillfälle tillkallade expertkommittéer. Sedan 1965 utarbetas långtidsutredningarna
inom finansdepartementets sekretariat för ekonomisk planering.
Beträffande syftet med utredningarna uttalas bl. a. följande i
huvudrapporten till 1965 års långtidsutredning (SOU 1966: 1 s. 9):

Främsta syftet med de svenska långtidsutredningarna är liksom tidigare
att kartlägga och analysera utvecklingstendenserna i ekonomin.
Avsikten är därvid inte att redovisningen av en sannolik utvecklingsbild
och av problem som hänger samman med förändringar i ekonomin
skall mynna ut i något förslag till ett översiktligt program för den
svenska ekonomin. Utredningarna får i stället ses som ett informerande
och vägledande instrument för de instanser — politiska organ, ledningar
för offentliga och privata verksamheter etc. — som har att praktiskt
forma de långsiktiga handlingslinjerna. De kan i viss mening sägas
fylla samma uppgift i samband med den långsiktiga ekonomiska politiken
som national budgeten har i fråga om konjunkturproblemen.

Ett sådant orienterande och vägledande instrument, som långtidsutredningen
skall utgöra, behövs såväl inom offentliga som privata verksamhetsområden.
Arten och detaljrikedomen i den information som
därvid krävs varierar dock starkt olika sådana områden emellan. I den
översiktliga form som är mer eller mindre ofrånkomlig för en långtidsutredning
kan givetvis inte alla sådana skiftande behov tillgodoses. Problemen
måste naturligtvis väljas och perspektiven begränsas utifrån en
föreställning om vad som i första hand de centrala politiska instanserna
kan behöva för sin långsiktiga planering. Utan att själv vara ett program
bör under sådana förhållanden en långtidsutredning redovisa och
diskutera förhållanden och problem som bedöms vara relevanta för
statsmakternas beslut i frågor som bestämmer den långsiktiga ekonomiska
utvecklingen.

Karaktären av och betingelserna för statsmakternas planering och
möjligheter att styra denna utveckling blir därmed en viktig utgångspunkt
för arbetets uppläggning och för urvalet av de problem som behandlas.

Motionerna

Båda motionerna har samma syfte. I motionen 1971: 1150 lämnas en
ganska utförlig motivering till yrkandet om en utredning beträffande
parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet. Där anförs
bl. a. att en ökad långsiktsplanering inom den statliga sektorn är starkt
motiverad. Planeringssystemens syfte måste vara att avgörande skall
kunna träffas med bättre underlag än tidigare. Enligt motionärerna gäller
det att undvika beslut som tidigare än nödvändigt eliminerar skilda alternativ,
dvs. planeringen skall öka beslutsfattarnas rörelsefrihet. Förutsättningen
härför är att skilda delsbeslut kan kartläggas. Lika viktigt är
att prognoser och framtidsstudier ger en bild av den miljö i vilken verksamheten
i fråga skall ingå. Denna fördjupade planering skall, framhålls
det i motionen, syfta till anpassning och rörelsefrihet men också till ökad

KU 1971: 50

möjlighet för de beslutande organen att handla konsekvent och medvetet,
»attstyra utvecklingen».

I motionen hänvisas till det nya planeringssystemet för försvaret, vilket
enligt motionärerna är det mest avancerade som förekommer inom den
offentliga sektorn.

Motionärerna framhåller att det finns många tecken på att planeringssystem
liknande försvarets kommer att aktualiseras på andra områden.
Metodiken är enligt motionärerna tillämpbar på all ekonomisk verksamhet,
där man vill ge tidiga informationer om framtida valsituationer.
I motionen nämns i sammanhanget vägplaner, sjukvårdsplaner, bostadsbyggnadsprogram,
socialvård etc.

Motionärerna uppehåller sig till sist kring frågan om riksdagens och
parlamentarikernas roll i planeringsprocessen. Bl. a. hävdas, att om riksdagen
kommer in på ett för sent stadium i planeringen blir besluten i
realiteten bundna av urval av planeringsalternativ i tidigare instanser.
Det är sålunda helt uteslutet att begränsa riksdagens inflytande till närmast
förestående budgetår, om planeringen innebär målsättningar och
resursinriktningar på 5—10—15 år. De beslutande organen och allmänheten
bör vidare föreläggas flera alternativ, annars begränsas rörelsefriheten.
Det är enligt motionärerna sannolikt att det parlamentariska
inflytandet på tidiga planeringsavgöranden kan ske på olika sätt för
olika områden. I motionen skisseras följande lösningar som tänkbara:

a) Propositioner bör teckna långsiktiga alternativ innan urval skett
och riksdagen bör få tillfälle att uttala sig om inriktningar.

b) Utskotten bör få del av miljöunderlag m. m. innan myndigheterna
fått direktiv om planeringsinriktning.

c) Parlamentariska utredningar bör få delta på ett tidigt skede i stora
planeringssystem. Eventuellt kan de upplösas när planeringsmyndigheterna
fått direktiven för ett antal alternativ, ty sedan kommer ju riksdagen
in på nytt när det i sista hand gäller att välja mellan de omsider
utarbetade alternativen.

d) Parlamentariker får delta i hela planeringsprocessen; en lösning
som dock kan ha praktiska svårigheter.

e) Planeringsarbetet i varje huvudskede av processen bör ges full
offentlighet.

Motiveringen till motion 1971: 112, som finns i motionen 1971: 86
(s. 11), har samma inriktning som motionen 1971: 1150.

Utskottet

I motionerna behandlas vissa mycket centrala frågor som hör samman
med det parlamentariska systemet i vårt land. Ett uttryck för detta system
är bl. a. att företrädare för olika politiska meningsriktningar redan på
utredningsstadiet medverkar i den statliga planeringsverksamheten. Detta
förhållande, vilket internationellt sett är tämligen unikt, anses i Sverige

KU 1971: 50

vara synnerligen värdefullt bl. a. från den synpunkten att parlamentariker
- riksdagsledamöter - i ett tidigt skede av planeringen får insyn i betydelsefulla
planeringsfrågor.

Det är naturligt att det kan råda delade meningar om det parlamentariska
inslaget i planeringsprocessen verkligen blir tilräckligt tillgodosett.
De väckta motionerna får ses mot den bakgrunden.

Arbetet på förslag till en genomgripande författningsreform pågår inom
grundlagberedningen. Det torde kunna förutsätas att de frågor som
berörs i motionerna kommer att behandlas inom denna beredning. Vidare
bör i sammanhanget erinras om den partiella författningsreformen,
som trädde i kraft fr. o. m. årets riksdag och som bl. a. inneburit uppbyggnad
av en helt ny utskottsorganisation inom riksdagen. Denna nya
ordning för riksdagsarbetet kan förväntas leda till större möjligheter än
tidigare till insyn i och inflytande på planeringsfrågor från riksdagens
sida.

Den år 1969 tillkallade utredningen för översyn av den statliga budgeten
har enligt sina direktiv att beakta de krav på det statliga budgetsystemet
som följer av en ökad långsiktighet i beslutsprocessen. Även
denna utredning måste naturligen komma in på de i mot»onema aktualiserade
frågeställningarna.

Utskottet har inhämtat, att grundlagberedningen räknar med att framlägga
sitt huvudbetänkande i början av år 1972. Budgetutredningens betänkande
beräknas föreligga i slutet av samma år.

Att statsmakterna har sin uppmärksamhet riktad på de frågor som
motionärerna diskuterar har på ett viktigt område, nämligen försvarsväsendets,
tagit sig det uttrycket att det åt den för något år sedan tillsatta
nya försvarsutredningen uppdragits att överväga riksdagens roll i planerings-
och budgeteringssystemet inom försvaret. Förslag härom skall
lämnas i sådan tid att frågan kan underställas 1972 års riksdag.

Med hänsyn till att det i motionerna behandlade frågekomplexet -vilket enligt utskottets mening är av största betydelse för en levande demokrati
- kommer att behandlas i vissa pågående centrala parlamentariska
utredningar som snart kommer att avslutas, och då ytterligare erfarenheter
av riksdagens nya utskottsorganisation också torde vara av
värde för en allsidig belysning av detsamma, finner utskottet inte anledning
att nu föreslå riksdagen att ta initiativ till en särskild utredning om
parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet.

Utskottet hemställer

att riksdagen förklarar motionen 1971: 112 såvitt nu är i fråga
samt motionen 1971: 1150 besvarade med vad utskottet anfört.

Stockholm den 2 november 1971

På konstitutionsutskottets vägnar
GEORG PETTERSSON

KU 1971: 50

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Adamsson* (s), Henningsson
(s), fru Thunvall (s), herrar Boo (c), Mossberg (s), Werner i Malmö (m),
Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist (s), Fiskesjö (c), Norrby i Åkersberga
(fp), Molin (fp), Olsson i Sundsvall (c) och Wictorsson* (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

ESSELTE TRYCK, STOCKHOLM 1971 712217