Konstitutionsutskottets betänkanden nr 45—46 år 1971

KU 1971

45—46

Nr 45

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion angående
den kommunala revisionen.

I detta betänkande behandlas motionen 1971: 556 av herr Wennerfors
m. fl. (m).

Hemställan avser: ”att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställer
om utredning av frågor sammanhängande med den kommunala
revisionen i syfte att få till stånd ett effektivare revisionsinstitut”.

Gällande ordning m. m.

Kommunallagarna innehåller vissa allmänna bestämmelser om den
kommunala revisionen. I primärkommun och landstingskommun skall
årligen utses tre eller flera revisorer jämte lika många suppleanter för
granskning av det nästföljande årets förvaltning. Det föreligger inte
hinder mot att utse revisorer för ett eller flera kommunala organ särskilt.
Antalet revisorer måste dock alltid vara minst tre. Åtskilliga kommuner
har indelat förvaltningen i revisionsområden med särskilda grupper
av revisorer som ansvariga för revisionen inom var och en sitt område.
För att biträda de förtroendevalda revisorerna i deras arbete anlitas
i stor utsträckning utomstående expertis. Sådan finns att tillgå bl. a.
inom Svenska kommunförbundet och Sveriges kommunalekonomiska
förening.

Revisorerna har rätt att när som helst inventera de penningmedel och
värdehandlingar, som kommunstyrelsen eller annan kommunal nämnd
omhänderhar samt ta del av räkenskaper och andra handlingar som berör
förvaltningen. Revisionen omfattar de administrativa organens förvaltning
i sin helhet, således även den verksamhet som kommunerna
utövar som organ för statlig lokalförvaltning, dvs. den specialreglerade
kommunala verksamheten. I revisorernas befogenhet ingår emellertid
inte att granska fullmäktiges åtgärder.

Revisionsgranskningen är inte begränsad till en kameral kontroll av
att räkenskaperna redovisningstekniskt sett är riktigt förda och att utgifter
och inkomster stämmer överens med fattade beslut, ingångna kontrakt
osv. Revisionen skall även avse förvaltningsåtgärdernas lämplighet
i allmänhet dvs. den s. k. sakrevisionen, vari inbegrips åtgärdernas riktighet
från kommunal- och privaträttslig synpunkt. Från sakrevision,

1 Riksdagen 1971. 4 sami. Nr 45—46

KU 1971: 45

men inte från redovisningsteknisk granskning, är dock i princip den
specialreglerade kommunala verksamheten undantagen.

Resultatet av revisorernas granskning skall redovisas i en revisionsberättelse
som skall innehålla uttalande huruvida anmärkning beträffande
räkenskapernas förande eller förvaltningen i övrigt föreligger eller
inte. Framställes anmärkning skall anledningen till denna anges i berättelsen.
Revisionsberättelsen skall också innehålla uttalande av revisorerna
om ansvarsfrihet för förvaltningen tillstyrks eller inte.

Motionen

I motionen framhålls, att den kommunala verksamheten under de
senaste åren förändrats till inriktning och omfattning. Kommunsammanläggningama
har ändrat själva förutsättningen för den kommunala
verksamheten, vilket bl. a. tar sig uttryck i en successiv förskjutning av
besluts- och verkställighetsansvaret från kommunens styrelse/fullmäktige
till kommunstyrelsens arbetsutskott och till beredningar och tjänstemän.
Förskjutningen är enligt motionärerna ofta välmotiverad men sätter
också revisionsinstitutet i fråga. Det alltmer omfattande arbetet i de
kommunala nämnderna och den interkommunala decentraliseringen försvårar
enligt vad som uttalas i motionen traditionellt revisionsarbete,
och i alltför få kommuner kan revisorerna genomföra en meningsfull
sakrevision. Motionärerna understryker att en utbyggnad och anpassning
av revisionsinstitutet till nya förhållanden kan medverka till att
bevara kommuninnevånarnas och fullmäktiges insyn i den kommunala
förvaltningen och därmed — väsentligen — bli både rättsinstrument
och den kontrollfunktion som ursprungligen avsågs.

Remissyttranden

Utskottet har berett Svenska kommunförbundet och Svenska landstingsförbundet
tillfälle att avge yttranden över motionen.

Från kommunförbundets och landstingsförbundets styrelser har inkommit
yttranden, dagtecknade den 23 april 1971 resp. den 15 april
1971. Bifall till motionen avstyrks i båda yttrandena, vilka fogas som
bil. 1 och 2 till detta betänkande.

Utskottet

Som uttalas i de båda remissyttrandena över motionen måste den
kommunala revisionsverksamheten fortlöpande anpassas till ändrade
förutsättningar och krav med hänsyn till utvecklingen på det kommunala
området.

Av kommunförbundets yttrande framgår, att revisionens anpassning

KU 1971:45

till den kommunala verksamhetens utveckling organisatoriskt underlättas
genom ändrade reglementen för revisorerna. Många kommuner har
indelat förvaltningen i revisionsområden med revisorsgrupper som ansvariga
för revisionen inom var och en sitt område. Härigenom nås en
begränsning av varje revisors uppgift och större möjligheter för revisorerna
till specialisering. För att göra den kommunala revisionen så effektiv
som möjligt anlitar kommunerna i stor utsträckning särskild expertis
som biträder de förtroendevalda revisorerna i det praktiska revisionsarbetet.
Kommunförbundet har i sitt yttrande erinrat om den
pågående lagtekniska översynen av kommunallagarna, vilken syftar till
att göra lagstiftningen enklare och mera enhetlig samt i förekommande
fall anpassa bestämmelserna till utvecklingen av kommunal praxis.

I likhet med den uppfattning som kommunförbundens styrelser gett
uttryck för i sina yttranden anser utskottet att det f. n. saknas anledning
för riksdagen att ta initiativ till en särskild utredning beträffande det
kommunala revisionsinstitutet.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1971: 556.

Stockholm den 2 november 1971

På konstitutionsutskottets vägnar
GEORG PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Larsson i Luttra (c), Adamsson*
(s), Nelander (fp), Henningsson (s), fru Thunvall (s), herrar Boo
(c), Johansson i Trollhättan (s), Mossberg (s), Pettersson i Örebro
(c), Andersson i Stockholm* (s), Werner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna
(s), Schött (m) och Molin (fp).

* Ej närvarande vid justeringen.

tl Riksdagen 1971. 4 sami. Nr 45—46

KU 1971: 45

Bilaga 1

Remissyttrande av Svenska kommunförbundet

Den kommunala revisionen

Sedan Svenska kommunförbundet beretts tillfälle att avge yttrande
över motion 556 vid årets riksdag angående den kommunala revisionen
får förbundets styrelse anföra följande.

Kommunallagens bestämmelser om revision

Formerna för och handhavandet av den granskning, som kommunala
förvaltningar är underkastade, regleras i KL §§ 63—66.

Bestämmelserna i lagen är mycket knapphändiga och allmänt hållna,
framförallt vad beträffar förvaltningsåtgärdernas riktighet och lämplighet,
den s. k. sakrevisionen. Detaljerade metoder för revisionens bedrivande
har däremot utvecklats i praxis. I detta arbete med att ständigt
förbättra effektiviteten i den kommunala revisionen och ge denna en
meningsfull inriktning har i synnerhet kommunförbundet och den på
initiativ av dåvarande Svenska stadsförbundet bildade Sveriges kommunalekonomiska
förening aktivt medverkat. Nämnda organisationer biträder
de förtroendevalda revisorerna i det praktiska revisionsarbetet i
kommunerna och bedriver med stöd av erfarenheterna därifrån ett fortlöpande
utvecklingsarbete, som kommer kommunerna till del i form av
råd och anvisningar.

Biträde av utomstående revisionsinstitut

Av rikets nuvarande 464 kommuner biträds i revisionsarbetet 347 av
kommunförbundet, 81 av kommunalekonomiska föreningen, medan 10
av de allra största kommunerna har egna revisionskontor och 26 kommuner
löst revisionsfrågan på annat sätt. Av den senare kategorin förbereds
inom några kommuner anslutning till kommunförbundets revisionsservice
och några av dem upphör som självständiga kommuner
den 31.12.1973. Efter nämnda datum kommer såvitt nu kan bedömas
högst 15 att stå utanför kommunförbundets revisionsservice frånsett de
kommuner, som inrättat egna revisionskontor.

Kommunernas behov av hjälp med såväl kvalificerad revision som
mer siffergranskningsbetonad sådan tillgodoses av konsulentsektionen
på kommunförbundets kommunalekonomiska avdelning med ett 50-tal
regionalt placerade konsulenter och revisionsassistenter. Kommunalekonomiska
föreningens personalinsats för samma ändamål uppgår till
ca 100 fördelade på 10 distrikt. Tillhopa förfogar således de båda organisationerna
för närvarande över ca 150 anställda för revisionsuppgifter,
varav inemot hälften för kvalificerad revision. De båda organisationerna
har den 17 juni 1970 träffat överenskommelse om att så snart ske
kan åstadkomma en total samordning av revisionsverksamheten. Med
början 1971 skall personalresurserna successivt samordnas. Den sålunda
efterhand uppbyggda revisionsfunktionen skall organisatoriskt helt inordnas
i kommunförbundets verksamhet.

KU 1971: 45

Av ovanstående redogörelse framgår att över 90 °/o av rikets kommuner
anlitar kommunförbundet och kommunalekonomiska föreningen
i revisionsarbetet. De båda organisationerna har således vunnit mångårig
erfarenhet av hur revisionen i även stora kommuner och förvaltningar
skall tillgå. Denna erfarenhet är av synnerligen stort värde för
de nya större kommuner som bildas vid kommunindelningsreformens
genomförande.

Motionärernas farhågor för att den kommunala revisionen inte är
förberedd och rustad för att möta de ändrade förhållanden, som inträder
efter kommunsammanläggningama är följaktligen omotiverade. Den
delegation av besluts- och verkställighetsförfarandet, som är nödvändig
förutsättning för att stora förvaltningar skall fungera smidigt, är ingen
för revisionen ny företeelse. Kommunernas anslutning till kommunförbundets
och kommunalekonomiska föreningens revisionsservice utgör
en garanti för att de förtroendevalda revisorerna har tillgång till sakkunnigt
biträde med erfarenheter av stora förvaltningar och deras arbetssätt.
Den utbyggnad och anpassning av revisionsinstitutet till nya förhållanden,
som motionärerna efterlyser, pågår ständigt i det praktiska arbetet.

Kommunsammanläggningama innebär att förhållandevis fler kommuner
än hittills kommer att utnyttja sakkunnig revisionshjälp. Enligt
styrelsens uppfattning kommer sammanläggningarna av denna anledning
att medföra en effektivare revision än hittills.

Anpassning av revisionens innehåll till ändrade förutsättningar för den
kommunala verksamheten

Revisionsarbetets inriktning och innehåll förändras successivt. Härtill
bidrar inte enbart ändrade organisations- och verksamhetsformer
samt ändrade och vidgade uppgifter för kommunerna. Uppfattningen
om syftet med revisionen förändras också efterhand.

Utvecklingen har kraftigt gått i riktning mot en sak- eller förvaltningsgranskning.
Den inställningen har vidare gjort sig alltmer gällande,
att syftet med denna förvaltningsrevision är att främja effektiviteten i
förvaltningen. Skall detta syfte vinnas är det givet att inslaget av rådgivande
verksamhet i revisionsarbetet måste få en allt större andel.
Detta ställer större krav på revisionen än tidigare. För att kunna positivt
hjälpa förvaltningarna i deras arbete måste revisionen därför innehålla
sakkunniga, som äger stor förtrogenhet med kommunernas rättsliga
och ekonomiska förhållanden. Kommunförbundets revisionsverksamhet
är speciellt inriktad att tillgodose kommunerna med sådan sakkunskap.
Förbundets revisionspersonal får genom sin verksamhet i skilda kommuner
och med tillgång till sakkunnig hjälp från förbundskansliet en
samlad överblick och erfarenhet av hur skilda frågor lämpligen bör lösas.
Styrelsen anser den pågående utvecklingen av revisionen mot en
mer meningsfylld och konstruktiv insats mycket värdefull och helt i
linje med den inriktning efter vilken förbundets revisionsverksamhet bedrivs.

Utöver det direkta biträdet i revisionsarbetet lämnar förbundet också
kommunerna råd och anvisningar i frågor som sammanhänger med
revision samt bedriver utbildnings- och kursverksamhet för de förtroendevalda
revisorerna för att främja deras möjligheter till en aktiv
insats. Revisionsfrågorna sammanhänger dessutom intimt med tilläm -

KU 1971: 45

pade bokförings- och redovisningsmetoder, inom vilket område förbundet
bedriver ett intensivt utvecklingsarbete.

Revisionens anpassning till den kommunala verksamhetens utveckling
underlättas organisatoriskt genom ändrade reglementen för revisorerna.
Många kommuner har härvid på förslag av kommunförbundet
indelat förvaltningen i revisionsområden med revisorsgrupper som ansvariga
för revisionen inom var och en sitt område. Härigenom nås en
begränsning av varje revisors uppgift och större möjligheter för revisorerna
till specialisering. Samordningen av revisorsgruppernas verksamhet
ombesörjs i regel av ett av grupperna bildat revisorskollegium.

Kommunallagens anpassning till ändrade krav på revisionen

Chefen för civildepartementet erhöll den 20.3.1970 bemyndigande att
tillkalla en sakkunnig för en lagteknisk översyn av kommunallagarna.
Enligt bemyndigandet skall översynen ske med syfte att göra lagstiftningen
enklare och mera enhetlig samt i förekommande fall anpassa
bestämmelserna till utvecklingen av kommunal praxis. Arbetet med
översynen pågår.

En viss anpassning av kommunallagens bestämmelser om revision till
den faktiska utveckling som beskrivits i föregående avsnitt kan följaktligen
komma att ske i samband med den lagtekniska översynen.

Med hänvisning till vad ovan anförts om den i praktiskt revisionsarbete
ständigt fortgående anpassningen till utvecklingen på det kommunala
området och i avvaktan på resultatet av den pågående lagtekniska
översynen av kommunallagarna anser styrelsen det inte motiverat
med någon särskild utredning i ärendet. Enligt styrelsens mening bör
därför motionen inte föranleda någon åtgärd av riksdagen.

SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET
Hj Mehr

Rune Bergsten

KU 1971:45

Bilaga 2

Remissyttrande av Svenska landstingsförbundet

Motion 1971: 556 angående den kommunala revisionen

Med skrivelse den 9 mars 1971 har Svenska landstingsförbundet bereus
tillfälle att avge yttrande över motion 1971: 556 angående den
kommunala revisionen. Med anledning härav får landstingsförbundets
styrelse anföra följande.

Bestämmelser för den kommunala revisionen återfinns i kommunallagarna.
Sedan dessa bestämmelser utformades har, som motionärerna
framhåller, en stark utveckling skett av den kommunala verksamheten.
För landstingens vidkommande har denna utveckling inneburit att nya
arbetsuppgifter tillkommit, att verksamhetsformerna ändrats och att delförvaltningarna
vuxit i storlek och antal. Detta har i sin tur medfört att
revisionens arbetsområde blivit större och mera komplicerat. Det är
därför naturligt att revisionens syften, uppgifter och inriktning varit och
fortfarande är föremål för diskussion.

Styrelsen vill ifrågasätta om dessa syften bäst främjas genom en mera
ingående reglering lagstiftningsvägen av revisionsarbetet. Landstingslagens
bestämmelser om revisionen har i stort sett inte lagt några hinder i
vägen för det ovan redovisade utvecklingsarbetet. Detta torde sammanhänga
med att lagstiftaren velat undvika att i detalj binda revisionens
organisation och arbetssätt. En sådan handlingsfrihet kan givetvis vara
förenad med vissa nackdelar, om inte landstingen själva förmår att
anpassa revisionsverksamheten till ändrade förutsättningar och krav.
Vissa aktuella problem återstår också att lösa, exempelvis beträffande
revisionsområdets storlek, revisionsansvarets omfattning i samband med
den egentliga förvaltningsrevisionen (sakrevisionen) samt revisionsberättelsens
utformning. Vunna erfarenheter talar emellertid enligt styrelsens
mening för, att dessa problem bör angripas i samma ordning
som hittills skett.

Under hänvisning till vad som ovan anförts får förbundsstyrelsen avstyrka,
att en statlig utredning av frågor rörande den kommunala revisionen
nu kommer till stånd.

Stockholm den 15 april 1971

SVENSKA LANDSTINGSFÖRBUNDET
Torsten Andrée

Bengt Olsson