Konstitutionsutskottets betänkande nr 41 år 1971

KU 1971:41

Nr 41

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner angående
insyn i kommunala bolag och stiftelser.

1 detta betänkande behandlas motionerna

1971:103 av herr Helén m. fl. (fp) i den del hemställan avser insyn i
kommunala bolag och stiftelser:

1971:114 av herr Bohman m. fl. (m) såvitt avser hemställan under
punkt 7 i den del den omfattar insyn i kommunala bolag; samt

1971:540 av herr Molin m. fl. (fp).

Hemställan avser i motionen 1971:103 i nu aktuell del: ”att riksdagen i
skrivelse till Kungl. Maj:t anhåller att förslag framläggs till former för

vidgad insyn i de kommunala bolagen, liksom i de kommunala

stiftelseföretagen”;

i motionen 1971:114 i nu aktuell del: ”att riksdagen i skrivelse till

Kungl. Maj:t måtte hemställa att Kungl. Maj:t 7. överlämnar

motionen till utredningen om den kommunala demokratin för beaktande
i syfte att fördjupa den kommunala demokratin”; samt

i motionen 1971:540: ”att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t
hemställer om förslag till former för en förbättrad insyn i och kontroll av
de kommunala bolagen och stiftelseföretagen”.

Motionen 1971:103 i här behandlad del har övertagits från näringsutskottet.

Frigans tidigare behandling

Vid 1969 års riksdag väcktes en motion med hemställan om utredning
av frågan om tillämpning på kommunala bolag av interpellationsinstitutet
och reglerna om proportionella val. Motionen behandlades under
höstsessionen. I sitt utlåtande över motionen (KU 1969:40) lämnade
utskottet en fyllig redogörelse för gällande rätt och tidigare reformförslag
till vilken här hänvisas.

Svenska kommunförbundets styrelse avgav yttrande över motionen
och anförde — med hänvisning till kommunalrättskommitténs betänkande
Kommunala bolag (SoU 1965:40) — bl. a. följande:

Den föreslagna ökade insynen i bolagsverksamheten genom interpellationsinstitutet
skulle enligt styrelsens mening endast få ett mycket
begränsat värde eftersom de kommunala organen saknar direkt inflytande
pä sådana avgöranden som i bolagen ankommer på stämman och
styrelsen. Beträffande förslaget att införa bestämmelser om proportionellt
val vid val av styrelse till kommunalt bolag är att märka att bolagets
styrelse regelmässigt utses av stämman och att kommunen som aktieägare
i bolaget inte kan representeras vid stämman av mer än ett ombud.

Riksdagen 1971. 4 sami Nr 41

KU 1971:41

Visserligen medger aktiebolagslagen (77 § andra stycket) att viss annan
ordning tillämpas vid val av ledamöter i styrelsen men samtliga ledamöter
kan aldrig utses i sådan ordning. Det synes under angivna förhållanden
inte vara möjligt att på ett meningsfullt sätt genomföra förslaget om
införande av proportionella val vid val av bolagsstyrelse. Då vidare de av
motionären berörda frågorna torde böra lösas i ett större sammanhang,
lämpligen på grundval av de synpunkter och förslag som framlagts i
kommunalrättskommitténs ovannämnda betänkande, anser sig styrelsen
böra avstyrka motionen.

Utskottets yttrande, bakom vilket stod tio ledamöter (4 fp, 3 c, 3 m),
var av följande lydelse:

Kommunal verksamhet genom särskilda juridiska personer — aktiebolag,
stiftelser m. m. — har fått ökad omfattning och betydelse. Genom att
verksamheten drivs i sådan form sker en avkommunalisering av den.
Kommunens inflytande över finansieringen minskas och sambandet med
den kommunala ekonomin i övrigt försvagas. De kommunala organen får
försämrade insyns- och kontrollmöjligheter. Detta gäller trots att
bolagens och stiftelsernas styrelser i de flesta fall uteslutande består av
kommunala förtroendemän. Dessa är funktionärer hos de särskilda
rättssubjekten och i denna egenskap inte kommunala förtroendemän.

Interpellationsinstitutet är ett viktigt medel för fullmäktige i kommunerna
att vid sidan av revisionen kontrollera nämndernas förvaltning och
få information om denna. Det framstår som otillfredsställande att de
delar av kommunens verksamhet som drivs genom särskilda rättssubjekt
och som ofta är av stor ekonomisk betydelse nästan helt skall falla
utanför fullmäktiges kompetens och därigenom vara i motsvarande mån
oåtkomliga för interpellation och debatt i fullmäktige.

Ledamöter i styrelser för kommunala bolag och stiftelser utses ofta på
proportionella grunder. Undantag förekommer emellertid. I de kommunala
nämnderna representeras de politiska partierna i överensstämmelse
med styrkeförhållandena i fullmäktige. Detsamma bör vara regeln för de
särskilda juridiska personernas styrelser.

Med hänsyn till vad nu anförts anser utskottet att den utredning varom
hemställs i motionen bör komma till stånd. Utredningen bör även avse
kommunala stiftelser.

Utskottet hemställde att riksdagen skulle anhålla hos Kungl. Maj:t om
utredning av frågan om på vilket sätt interpellationsinstitutet och
reglerna om proportionellt val skulle kunna göras tillämpliga på
kommunala bolag och stiftelser.

Tio ledamöter (alla s) ansåg i en reservation att utskottet bort avstyrka
motionerna med följande yttrande:

Kommunal verksamhet genom bolag och andra särskilda rättssubjekt
är vanligt förekommande. Vid sådana verksamhetsformer minskar
kommunens formella insyns- och kontrollmöjligheter. 1 praktiken är
dock kommunens inflytande i de särskilda rättssubjekten betydande. Det
görs blott gällande i andra former än vid nämndförvaltning. Genom
föreskrifter i bolagsordningen och stiftelseurkunden eller genom avtal
med de särskilda rättssubjekten kan kommunen dessutom öka sitt
formella inflytande i viss utsträckning.

Möjligheterna att använda det kommunala interpellationsinstitutet är
starkt begränsade, när det gäller verksamhet som bedrivs genom särskilt
rättssubjekt. En vidgning av institutets tillämpningsområde skulle

KU 1971:41

medföra omfattande förändringar i gällande lagstiftning, som inte skulle
stå i proportion till de fördelar som skulle utvinnas.

Ledamöter i styrelser för kommunala bolag och stiftelser väljs ofta
proportionellt. Som kommunalrättskommittén framhållit i ovannämnda
betänkande kan man knappast införa en direkt bestämmelse om att
sådana funktionärer i olika hänseenden skall anses som förtroendemän.
Den skulle genombryta och splittra systemet med särskilda rättssubjekt.

Frågor, som anknyter till kommunernas formella inflytande och
möjligheter till insyn och kontroll vid kommunal verksamhet genom
särskilda rättssubjekt, förtjänar uppmärksamhet. Utskottet anser emellertid
inte de i motionen anvisade vägarna vara ägnade att i någon nämnvärd
utsträckning öka kommunens inflytande i de särskilda rättssubjekten. I
likhet med Svenska kommunförbundet anser utskottet, att det inte är
lämpligt att, på sätt föreslås i motionen, utreda två delfrågor inom denna
omfattande problematik särskilt. Dessa måste ses i ett större sammanhang.

Efter voteringar i båda kamrarna biföll riksdagen reservationens
hemställan om avslag på motionen.

Även vid 1970 års riksdag väcktes motioner med likartat syfte
angående styrelseval till och insyn i kommunala bolag och stiftelser.
Innan motionerna behandlades av riksdagen tillkallades enligt bemyndigande
den 20 mars 1970 utredningen om den kommunala demokratin. I
direktiven för utredningen tas särskilt upp bl. a. formerna för insyn och
inflytande i kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt. I denna
del anförs följande:

En kartläggning av hithörande problem har gjorts av kommunalrättskommittén
i betänkandet Kommunala bolag (SOU 1965:40) och i
remissyttrandena över detta. Denna kartläggning bör tjäna som utgångspunkt
för nya överväganden i belysning av erfarenheter som vunnits
sedan betänkandet avgavs. Åtgärder som nu har berörts torde i allmänhet
kunna vidtas utan lagändringar. De sakkunniga bör emellertid oavsett
förslagens karaktär göra en fullständig redovisning av åtgärder som enligt
de sakkunnigas uppfattning lämpligen bör komma i fråga. En sådan
redovisning bör kunna bli värdefull för den allmänna debatten och för
överväganden i kommunerna i frågor om stärkandet av den kommunala
demokratin i den egna kommunen.

Konstitutionsutskottet anförde i sitt utlåtande (KU 1970:28) över
1970 års motioner:

Sedan förevarande motioner väcktes har regeringen meddelat direktiv
för en beslutad utredning om översyn av den kommunala demokratin.
Utredningens huvuduppgift blir att undersöka möjligheterna till ett
vidgat och fördjupat medborgerligt engagemang i den kommunala
verksamheten. Direktiven tar särskilt upp bl. a. formerna för insyn och
inflytande i kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt. Det kan
förutsättas att de frågor som aktualiserats i motionsyrkandena kommer
att bli föremål för utredningens överväganden utan att något särskilt
initiativ från riksdagens sida behöver tas. I detta läge finner utskottet ej
skäl till någon riksdagens åtgärd i anledning av förevarande motioner,
såvitt nu är aktuellt.

Utskottet hemställde enhälligt att riksdagen skulle anse motionerna
besvarade med vad utskottet anfört. Riksdagen följde utskottet.

KU 1971:41

Motionerna

Motionen 1971:103 hänvisar beträffande motiveringen till motionen
1971:86, vari anförs att själva valet av juridisk form för verksamheten
inte kan tillåtas fungera som en genväg förbi den centrala frågan om
medborgarnas effektiva inflytande. Motionärerna föreslår några av
följande lösningar:

En restriktivare praxis i fråga om tillkomsten av kommunala bolag och
stiftelser. — Ett uttryckligt erkännande av offentlighetsprincipens
giltighet, preciserat i bolagsordningen för de kommunala företag där
vägande hinder inte kan resas. — En tredje företagsform, avsedd för
kommunala företag, av ungefär den modell som kommunalrättskommittén
skisserade i sitt betänkande år 1965. — Tillträde till bolagsstämmorna
för kommunfullmäktiges ledamöter. — Krav på fylligare offentlig
redovisning.

Även de stiftelseägda kommunala företagen bör enligt motionärerna
underkastas en prövning från samma utgångspunkter.

I motionen 1971:114 anförs under rubriken Insyn i kommunala bolag:

Ett annat allt vanligare sätt att undandra viktig kommunal verksamhet
offentlighetens ljus är att överföra kommunal verksamhet i bolagsform.
Det kan inte vara rimligt att göra aktiebolag av kommunala elverk,
vatten- och avloppsverk och andra verksamheter av allmän servicekaraktär.
I kommunallagen bör stadgas antingen att sådana inrättningar inte får
göras till aktiebolag eller också att kommunägda bolag med monopolställning
och allmän servicekaraktär skall vara underkastade samma offentlighetsregler
som statliga och kommunala myndigheter.

1 motionen 1971:540 belyses de problem som tas upp i motionen
1971:86 ytterligare. För att öka kommunfullmäktiges insyn i bolagens
verksamhet föreslås att kallelse till bolagsstämma skall utgå till samtliga
kommunfullmäktige och att bolagsstämmorna ges ett rikare innehåll med
möjlighet för de närvarande att ställa frågor. Vidare föreslås att interpellationsinstitutet
skulle kunna användas även för kommunägda bolag
på sådant sätt att ordförande i sådant bolags styrelse skulle ha skyldighet
att inför fullmäktige besvara interpellation om bolagets verksamhet.
Kontinuerlig information om bolagens verksamhet bör lämnas till kommunstyrelsens
ledamöter. Beträffande revisionen av de kommunala bolagen
föreslås att kommunens ordinarie revisorer får rätt att granska
räkenskaperna eller att speciella revisorer utses att granska alla helt eller
delvis kommunägda bolag. Slutligen föreslås att val av styrelseledamöter i
bolagen bör göras av kommunfullmäktige och föreberedas av kommunens
valberedning.

Inhämtat yttrande

Utskottet har berett Svenska kommunförbundet tillfälle att avge
yttrande över motionerna. Förbundet anför:

KU 1971:41

Såsom konstitutionsutskottet framhöll i sitt utlåtande 1970:28 över de
vid 1970 års riksdag väckta motionerna om styrelseval till och insyn i
kommunala bolag och stiftelser har den tillsatta utredningen om översyn
av den kommunala demokratin enligt sina direktiv bl. a. fått i uppgift att
behandla formerna för insyn och inflytande i kommunala bolag och
andra särskilda rättssubjekt varför något särskilt initiativ från riksdagens
sida därför icke behöver tas.

Såvitt styrelsen kunnat finna har sedan detta uttalande gjordes några
nya eller ändrade förhållanden icke inträffat som skulle motivera en
annan syn på de nu aktuella problemen. Med åberopande av vad
konstitutionsutskottet anförde i sitt utlåtande 1970:28 får därför styrelsen
hemställa, att motionerna icke måtte föranleda annan åtgärd än att
de för beaktande överlämnas till utredningen om den kommunala
demokratin, något som ju också yrkats i motionen 1971:114.

I ett särskilt uttalande anförde tre ledamöter att styrelsen enligt deras
mening borde ha kraftigt understrukit vikten av att de synnerligen
väsentliga frågorna om ökad insyn och förbättrad kontroll av de kommunala
bolagens verksamhet snarast löstes. Riksdagen bör på sätt motionärerna
föreslagit uppdraga åt utredningen om den kommunala demokratin
att snarast framlägga förslag i dessa delar.

Utskottet

Frågor om insyn i kommunala bolag har behandlats av riksdagen i
anledning av motioner vid såväl 1969 som 1970 års riksdag. Utredningen
om den kommunala demokratin, som tillkallades år 1970, har enligt sina
direktiv bl. a. till uppgift att göra en fullständig redovisning av åtgärder
som lämpligen bör komma i fråga beträffande insyn och inflytande i
kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt. Såsom utskottet
uttalade i sitt utlåtande över 1970 års motioner kan det förutsättas att de
frågor som aktualiserats i motionsyrkanden i ämnet kommer att bli
föremål för utredningens överväganden utan att något särskilt initiativ
från riksdagens sida behöver tas. Då delfrågan om kommunala bolag nära
sammanhänger med övriga frågor om kommunal demokrati som utredningen
överväger, bör den inte särbehandlas. På anförda skäl hemställer
utskottet

att riksdagen avslår motionerna 1971:103 och 1971:114, båda såvitt
nu är i fråga, samt motionen 197 1:540.

Stockholm den 2 november 1971

På konstitutionsutskottets vägnar
GEORG PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Larsson i Luttra (c), Adamsson*
(s), Nelander (fp), Henningsson (s), fru Thunvall (s), herrar
Johansson i Trollhättan (s), Mossberg (s), Pettersson i Örebro (c),
Andersson i Stockholm* (s), Werner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna
(s). Fiskesjö (c), Schött (m) och Molin (fp).

* Ej närvarande vid justeringen.

KU 1971:41

Reservation

av herrar Nelander (fp), Werner i Malmö (m), Schött (m) och Molin
(fp), vilka ansett att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande
lydelse:

”Den kommunala verksamheten bedrivs i stigande omfattning i form av
bolag eller stiftelser. Detta är en i vissa avseenden nödvändig utveckling
Den ökade bolagsbildningen medför emellertid samtidigt vissa från
demokratisk synpunkt mindre önskvärda konsekvenser. Fullmäktiges
möjligheter till insyn i och kontroll av bolagsverksamheten är mindre än
i fråga om verksamhet som bedrivs av kommunala nämnder och styrelser.

Ett flertal åtgärder kan vidtas för att öka den demokratiska styrningen
och kontrollen av de kommunala bolagen och stiftelserna. Kommunfullmäktige
kan ges rätt att delta i bolagsstämmorna (motsvarande) och där
ställa frågor om verksamheten. Möjlighet kan öppnas att i fullmäktige
rikta interpellation också till ordförande i kommunalt bolag eller kommunal
stiftelse. Kommunens ordinarie revisorer kan ges rätt att granska
även bolagens och stiftelsernas räkenskaper. Val av styrelseledamöter i
dessa organ kan göras av kommunfullmäktige och beredas av dess
valberedning. Dessutom kan bolagens och stiftelsernas information till
kommunfullmäktige och till allmänheten på olika sätt förbättras.

Det är angeläget att dessa möjligheter till en förbättrad insyn i de
kommunala bolagens och stiftelsernas verksamhet snarast blir föremål för
övervägande och att resultaten av dessa överväganden delges riksdagen i
form av förslag till lagändringar.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motionerna 1971:103 och 1971:
114, båda såvitt nu är i fråga, samt motionen 197 1:540 i skrivelse
till Kungl. Maj:t hemställer om förslag till riksdagen om former
för en förbättrad insyn i och kontroll av de kommunala
bolagen och stiftelserna.”

Göteborgs Offsettryckeri AB, Sthlm 71.503 S