Konstitutionsutskottets betänkande nr 26 år 1971

KU 1971:26

Nr 26

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner angående
den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation m. m.

Ärendet

I detta betänkande behandlas

motionen 1971:86.av herr Helén (fp) m. fl. i viss del (hemställan under
B första att-satsen);

motionen 1971:115 av herr Hedlund (c) m. fl.;

motionen 1971:228 av herr Hedlund (c) m. fl. i viss del (hemställan
punkten 2);

motionen 1971:291 av herr Helén (fp) m. fl.; samt

motionen 1971:539 av herr Magnusson i Nennesholm (c) m. fl.

Hemställan avser

i motionen 1971:86 i här aktuell del: ”att riksdagen uttalar att vid det
kommande reformarbetet om den regionala förvaltningen alternativa
förslag framläggs om överförandet av den regionala samhällsplaneringen
från länsstyrelserna till de folkvalda landstingen och att därvid bl. a.
synpunkterna i den här motionen beaktas;”;

i motionen 1971:115: ”att riksdagen måtte 1) i skrivelse till Kungl.
Maj:t anhålla att den parlamentariska beredningen av länsförvaltningens
uppgifter och organisation skall inriktas på vidgad och fördjupad
länsdemokrati i enlighet med motionens syfte; 2) uttala att den
regionala samhällsplaneringen i huvudsak bör formas till en kommunal
självstyrelseuppgift.”;

i motionen 1971:228 i här aktuell del: ”att riksdagen begär hos Kungl.
Maj:t att den pågående utredningen om den kommunala demokratin får i

uppdrag 2. att verkställa en allmän översyn av statsuppsikten

över kommunerna och framlägga förslag som medför en minskning av
den statliga styrningen av kommunerna.”;

i motionen 1971:291: ”att riksdagen måtte uttala att väsentliga statliga
förvaltningsuppgifter bör decentraliseras till regional och lokal nivå.”;
samt

i motionen 1971:539: ”att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte
anhålla att vid den fortsatta beredningen av den regionala samhällsförvaltningens
uppgifter och organisation särskilt må övervägas möjligheterna
till samarbete och samverkan mellan landsting och primärkommuner i
enlighet med motionens syfte.”

Riksdagen 1971. 4 sami. Nr 26

KU 1971:26

Pågående och avslutat utredningsarbete m. m.

Länen är verksamhetsområden för en betydande del av den statliga
förvalning som decentraliserats till regional nivå. Den statliga länsförvaltningen
omfattar närmare tjugotalet olika myndigheter och organ av vilka
dock några är gemensamma för två eller flera län.

Länen är vidare i princip områden för den landstingskommunala
verksamheten. Från denna princip finns fr. o. m. i år endast tre undantag,
bestående i att någon landstingskommun inte finns i Gotlands län och i
att Göteborg och Malmö inte tillhör landstingskommunen i resp. län.

Från slutet av 1950-talet och oavbrutet under praktiskt taget hela
1960-talet har ett omfattande utredningsarbete om länsorganisationen
pågått. Olika utredningar har — delvis från skilda utgångspunkter —
behandlat frågor, som tillsammantagna ställt hela den regionala samhällsförvaltningens
nuvarande uppbyggnad .under diskussion.

Det utredningsarbete som här åsyftas började med länsindelningsfrägan.
På begäran av 1957 års riksdag tillkallades 1959 års länsindelningsutredning,
som utförde vissa förberedande undersökningar. Därefter
fortsattes arbetet av den år 1963 tillkallade länsindelningsutredningen.
som hade att göra en allsidig och förutsättningslös bedömning av frågan.
Parallellt med sistnämnda utredning övervägdes också den statliga
länsförvaltningens organisation. Länsförvaltningsutredningen som tillsattes
år 1961 skulle göra sina överväganden för den statliga länsförvaltningen
som helhet och särskilt beakta frågan om samordning både inom
olika verksamhetsområden i länsförvaltningen och mellan dessa verksamhetsområden.
På förslag av denna utredning överlämnades sedermera
frågan om skatteförvalningen till en särskild utredning, landskontorsutredningen,
som började sitt arbete år 1964. Frågan om landstingskommunernas
organisation och verksamhetsformer utreddes av landstingsutredningen,
som tillkallades år 1962. Förslag om utredningen låg
till grund för beslut vid 1965 års riksdag om vissa ändringar i
landstingslagen.

I motioner till 1964 års riksdag hemställdes att riksdagen skulle hos
Kungl. Maj:t anhålla om en utredning av frågan om ersättande av gällande
landstingslag med en lag om länsparlament och självstyrelseorganisation
på länsplanet. 1 sitt yttrande över motionerna (KU 1964:39) anförde
utskottet att författningsdebatten dittills mest gällt de centrala statsorganen
riksdag och regering. Utskottet delade motionärernas uppfattning
att även de regionala och lokala organens ställning inom
folkstyrelsen borde prövas. Medan den primärkommunala självstyrelsens
organisation under senare år blivit föremål för statsmakternas beslut
genom kommunindelningsreformerna hade den regionala förvaltningens
organisation avseende såväl länsstyrelser som landsting ännu inte prövats.

1 anslutning till utskottets uttalande, som biträddes av riksdagen,
tillsattes i december 1964 den s. k. länsdemokratiutredningen. Dess
uppgift var bl. a. att utreda hur den regionala och lokala självstyrelsen
och demokratin skulle på bästa sätt utformas. Genom denna utredning
kom övervägandena om länsorganisationen att utvidgas till att omfatta

KU 1971:26

även frågan om uppgiftsfördelningen mellan statliga och kommunala
organ i länen.

Länsförvaltningsutredningen och landskontorsutredningen redovisade
sina uppdrag 1967 med sina respektive betänkanden ”Den statliga
länsförvaltningen” (SOU 1967:20-21) och ”Skatteförvaltningen” (SOU
1967:22). I betänkandena föreslog utredningarna bl. a. att den översiktliga
samhällsplanering som ankommer på olika statliga länsorgan skall
ledas och samordnas av länsstyrelsen och att länsstyrelsen skall få en
sammansättning och organisation som i väsentliga avseenden skiljer sig
från den nuvarande. I den nya länsstyrelsen skall besluten i bl. a. viktigare
samhällsplaneringsfrågor fattas av landshövdingen och tio lekmän.
Länsstyrelsen skall även i övrigt utrustas för att vara ett aktivt,
initiativtagande och samordnande organ. Samhällsplaneringen blir enligt
förslaget, jämte förvaltningsrättskipning samt allmän ordning och
säkerhet, den dominerande uppgiften för den nya länsstyrelsen.
Skatteförvaltningen däremot föreslås övergå till andra organ. De fiskala
uppgifterna inom denna verksamhet skall i varje län handhas av ett
skatteverk, lydande under en föreslagen riksskattestyreise, medan
särskilda länsskatterätter inrättas för de dömande funktionerna.

Länsindelningsutredningen avgav sitt betänkande (SOU 1967:23)
samtidigt med utredningarna om den statliga förvaltningsorganisationen.
I betänkandet anlades principiella synpunkter på länsindelningsfrågan
och framlades ett konkret förslag till ny länsindelning.

Länsdemokratiutredningen, som till skillnad från länsförvaltningsutredningen
och landskontorsutredningen inte haft att utgå från
oförändrad kompetensfördelning mellan statliga och kommunala organ,
framlade 1968 betänkandet ”Förvaltning och folkstyre” (SOU 1968:47).
Utredningen framhåller i detsamma att många drag i samhällsutvecklingen
tenderar att minska det medborgerliga deltagandet i behandlingen
av samhällsfrågorna. Utredningens förslag syftar till att vidga folkstyrelsen
och att öka den regionala förvaltningens effektivitet. Detta bör ske
genom ett överförande av regionala förvaltningsuppgifter till landstingen,
vilkas arbetsuppgifter för närvarande huvudsakligen faller inom sjukvårdsområdet.
Behovet av regional översiktlig planering och samordning har
ökat starkt under senare år, och den nuvarande regionala förvaltningens
organisation är med hänsyn härtill mindre tillfredsställande. Det är enligt
utredningens mening nödvändigt att ge det demokratiska inflytandet en
stark ställning i den regionala planeringen. I fråga om kompetensfördelningen
mellan primärkommuner och landsting hävdar utredningen, att
landstingen bör åläggas de regionalt planerande och samordnande
funktionerna. De bör i vidgad utsträckning ges möjlighet att komplettera
primärkommunala åtgärder på olika områden. Förslaget innebär, att
åtskilliga av länsstyrelsernas uppgifter överföres till landstingen och deras
förvaltning. Länsstyrelsen skall kvarstå som ett organ med huvudsaklig
uppgift att svara för administrativ rättsprövning medan landstingen skall
bli beslutsmyndighet bl. a. i ärenden rörande tillämpning av byggnadslagen
och naturvårdslagen. De skall också tilldelas uppgifter på

KU 1971:26

socialvårdens område i samarbete med primärkommunerna. Utredningen
föreslår fortsatta utredningar för att närmare överväga principprogrammets
tillämpning.

De olika utredningsförslag som sålunda föreligger har ett klart inbördes
samband. Länsförvaltnings-, landskontors- och länsindelningsutredningarna
arbetade parallellt. Deras förslag är anpassade till varandra och i
viss mån beroende av varandras genomförande. Länsdemokratiutredningens
förslag bör däremot väsentligen ses som ett alternativ till
länsförvaltningsutredningens förslag.

Remissbehandling av förslagen har ägt rum. Den tillgick på så sätt att
länsförvaltningsutredningens, landskontorsutredningens och länsindelningsutredningens
betänkanden remissbehandlades med en gemensam
remisstid. När därefter länsdemokratiutredningens betänkande förelåg blev
remissinstanserna — i syfte att nå en samordnad bedömning —
uppmanade att i sina yttranden över detta betänkande ange de
synpunkter på de övriga utredningsförslagen som då kunde vara att
tillägga.

Remissinstanserna kan efter sina ställningstaganden i stort sett delas
upp i följande fyra huvudgrupper.

Den första gruppen utgörs av instanser som anser att de statliga
länsorganens uppgifter alltjämt bör vara statliga och som tillstyrker en
omorganisation av den statliga länsförvaltningen som helt eller till
väsentliga delar överensstämmer med länsförvaltningsutredningens förslag.
Denna grupp utgörs av statskontoret, riksrevisionsverket, statens
vägverk, bostadsstyrelsen, lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen, skogsstyrelsen,
socialstyrelsen, kammarkollegiet, kommerskollegium, kontrollstyrelsen,
centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU), överstyrelsen
för ekonomiskt försvar, statens brandinspektion, samtliga
länsstyrelser, departementsutredningen, skogsbruksutredningen, 1964 års
rennäringssakkunniga, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska
arbetsgivareföreningen, Svenska vägföreningen, Motororganisationernas
samarbetsdelegation, Skogsvårdsstyrelsernas förbund, Svenska försäkringsbolags
riksförbund, Sveriges advokatsamfund, Sveriges industriförbund,
Sveriges grossistförbund, Sveriges köpmannaförbund, Vattenvärnet,
Riksförbundet för allmän hälsovård, Statstjänstemännens riksförbund
(SR), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO), Tjänstemännens
centralorganisation (TCO), Länsplanerarnas förening, Svenska
teknologföreningen samt 74 kommuner av de sammanlagt 263 kommuner
som yttrat sig.

Till en andra grupp kan föras några instanser som inte heller de
ifrågasätter ändring i huvudmannaskapet men som av andra skäl —
exempelvis tveksamhet om uppgiftsfördelningen mellan centrala och
regionala statliga organ eller länsindelningen — anför starka betänkligheter
mot länsförvaltningsutredningens förslag. Denna grupp utgörs av
statens planverk, arbetsmarknadsstyrelsen, skolöverstyrelsen, Länsarkitekternas
förening och Länsingenjörers förening.

Den tredje gruppen innefattar de instanser som i princip förordar ett

KU 1971:26

ändrat huvudmannaskap för de statliga planeringsuppgifterna i länen och
som av den anledningen avstyrkt eller avstått från att yttra sig över
länsförvaltningsutredningens förslag. Denna grupp består av Svenska
landstingsförbundet, landstingskommunerna — med undantag av Kalmar
läns södra landstingskommun och landstingskommunerna i Malmöhus
och Västernorrlands län — Sveriges lantbruksförbund, Sveriges skogsägareföreningars
riksförbund och RLF samt av 140 kommuner. Några
instanser i denna grupp har dock inte haft något att erinra mot vissa
provisoriska åtgärder.

Till den fjärde gruppen kan räknas de remissinstanser som inte har
ansett sig kunna ta någon ställning till vare sig huvudmannaskap eller
organisation, förrän dessa frågor blivit ytterligare utredda, nämligen
statens naturvårdsverk, kommunalrättskommittén, Svenska kommunförbundet,
Kalmar läns södra landstingskommun och landstingskommunerna
i Malmöhus och Västernorrlands län, Kooperativa förbundet,
Sveriges hantverks- och industriorganisation, Föreningen för samhällsplanering,
Svenska arkitekters riksförbund och 49 kommuner. Även vissa
instanser inom denna grupp tillstyrker dock partiella ändringar.

Det kan tilläggas att reservationer fogats till flertalet kommunala remissinstansers
(landstings och primärkommuners) yttranden med annat
ställningstagande än majoritetens.

Under remissbehandlingen underströks starkt det föreliggande sambandet
mellan utredningsförslagen. Praktiskt taget alla remissinstanser delade
den uppfattning som även länsförvaltningsutredningen och länsdemokratiutredningen
varit eniga om, nämligen att den befintliga förvaltningsorganisationen
behövde reformeras. Den övervägande delen av remissinstanserna
fann vidare behov föreligga av en samlad bedömning av de
olika förslagen i form av fortsatt utredningsarbete.

Efter regeringens bemyndigande den 20 mars 1970 tillkallade chefen
för civildepartementet, statsrådet Lundkvist, den 29 april 1970 sakkunniga
med uppgift att bereda frågor om den regionala samhällsförvaltningens
uppgifter och organisation. De sakkunniga antog namnet
länsberedningen.

I direktiven erinrar departementschefen inledningsvis om det ovan
redovisade utredningsarbetet om länsorganisationen och remissyttrandena
däröver. Departementschefen anser i likhet med flertalet remissinstanser
att de utredningar om länsproblematiken som från skilda
utgångspunkter verkställts bör sammanfattas och kompletteras innan de
slutligen prövas av statsmakterna. Departementschefen uttalar att
förutsättningarna för att genomföra de olika utredningsförslagen i flera
avseenden ändrats sedan förslagen lades fram. Han anser även att
samordning bör ske med annat utredningsarbete, som ännu inte är
avslutat, bl. a. socialutredningen och bygglagutredningen. Den sammanfattande
bedömningen bör enligt departementschefen göras av en enda
beredning med parlamentarisk sammansättning. Beredningen bör arbeta
från två utgångspunkter: För det första bör primärkommunerna även
framdeles svara för betydelsefulla samhällsuppgifter och i ökad utsträck -

KU 1971:26

ning kunna aktivt medverka i samhällsbyggandet. Den andra utgångspunkten
är att statsmakterna har ett självklart ansvar för den regionala
utvecklingen. Mellan statsmakternas åtgärder och intentioner därvidlag
och den kommunala verksamheten måste förutsättas ett fortlöpande
samspel.

Med dessa utgångspunkter bör beredningen överväga fördelningen i
stort av samhällsuppgifter mellan stat och kommun. Från de kostnadsmässiga
konsekvenserna skall bortses. I beredningens överväganden bör
även ingå frågan om samverkan mellan staten och kommunerna. Staten
bör därvid kunna påverka inriktningen i stort av den kommunala
verksamheten medan kommunerna bör ha en betydande frihet vid den
närmare utformningen av olika åtgärder.

Därefter bör beredningen ta upp två huvudfrågor:

Den första huvudfrågan gäller uppgiftsfördelningen inom den kommunala
sektorn mellan primär- och sekundärkommuner. Därvid kan
förutsättas att det alltjämt kommer att finnas uppgifter som inte heller
de nya kommunerna var för sig kan bemästra. Ändamålsenliga former för
interkommunal samverkan bör övervägas och också om uppgifter bör
kunna överlåtas på landstingskommunerna. Det bör undersökas om
organisatoriska förändringar bör genomföras för att nå bästa möjliga
samordning av primär- och sekundärkommunal verksamhet och verksamhetens
finansiering.

Den andra huvudfrågan avser uppgiftsfördelningen inom den statliga
sektorn mellan centrala och regionala organ. Därvid bör övervägas lämplig
decentralisering inom den statliga förvaltningen och de regionala
organens ställning i förhållande till regeringen och centrala förvaltningsmyndigheter.
Samordningsbehovet såväl inom varje verksamhetsgren som
mellan olika verksamhetsgrenar bör särskilt beaktas.

Som resultat av övervägandena bör beredningen lägga fram förslag till
organisation av samhällsverksamheten på regional nivå. I anslutning till
detta bör beredningen ta upp frågan om lämpliga geografiska arbetsområden
för såväl den sekundärkommunala verksamheten som den
decentraliserade statliga förvaltningen.

Beredningens arbete bör inte hindra att partiella reformer under tiden
genomförs på områden där sådana framstår som särskilt angelägna.
Förutsättning härför är att statsmakternas framtida ställningstaganden
inte föregrips eller avsevärt försvåras.

I detta sammanhang bör också erinras om den samtidigt tillkallade
utredningen om den kommunala demokratin. Kommitténs huvuduppgift
är att undersöka möjligheterna till ett vidgat och fördjupat
medborgerligt engagemang i den kommunala verksamheten. Därvid skall
bl. a. frågor om den kommunala självstyrelsens lokala förankring
studeras.

KU 1971:26

Frågans behandling vid 1970 års riksdag

Genom beslut av 1970 års riksdag (prop. 1970:103, KU 34,rskr248,
SU 132, rskr 308) antogs riktlinjer för en partiell omorganisation av den
statliga länsförvaltningen. Med hänvisning till bl. a. den regionalpolitiska
verksamheten skall åtgärder vidtas i syfte att få till stånd en förbättrad
samordning av de statliga länsorganens planeringsarbete. Länsstyrelsen får
en lekmannastyrelse med landshövdingen som ordförande samt tio andra
ledamöter, varav fem utses av landstinget och fem av Kungl. Maj:t. Den
nya länsstyrelsen får som huvuduppgift att leda och samordna den
samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. 1
planeringsfrågor av regionalpolitisk betydelse som handläggs av vissa
andra länsorgan övertar länsstyrelsen beslutanderätten. Dessa organ skall
delta i frågornas beredning. Länsarkitektkontoret inordnas i länsstyrelsen.

Skatteförvaltningen i länsstyrelsen blir organiserad med klarare
åtskillnad mellan den fiskala och den dömande verksamheten. Vidare
skall åtgärder vidtas för att förbättra förvaltningsrättskipningen. En
länsskatterätt, i huvudsak motsvarande nuvarande prövningsnämnd, och
en länsrätt för annan förvaltningsrättskipning knyts till länsstyrelsen.
Dessa domstolar skall bestå av en jurist som ordförande samt lekmän.

Länsstyrelsen avses bli organiserad med tre huvudenheter, nämligen en
för samhällsplanering i vilken också ingår en organisation för beredskapsplanläggning,
en för skatteförvaltning och en för allmän förvaltning och
förvaltningsrättskipning, till vilken länsrätten och länsskatterätten knyts.
Vidare skall finnas en enhet för administrativ service samt länspolischefens
expedition.

Frågan bereddes av konstitutionsutskottet, såvitt den avsåg ansvarsfördelningen
mellan stat och kommun. I sitt utlåtande (KU 1970:34)
behandlade utskottet även ett antal motioner (cp-motionerna 1:645 och
11:764 samt 1:1194 och 11:1402, fp-motionerna 1:1195 och 11:1401,
motionerna 1:1197 och 11:1404 av tillhopa fyra cp-ledamöter samt
vpk-motionema 1:1200 och 11:1403), vari begärdes riksdagens ställningstagande
till det fortsatta beredningsarbetet rörande den regionala
samhällsförvaltningens uppgifter och organisation. 1 sitt utlåtande
anförde utskottet följande:

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner vissa riktlinjer för en
partiell reform av den statliga länsförvaltningen. En utgångspunkt för
förslaget är att ett definitivt ställningstagande till frågan om den regionala
samhällsförvaltningens uppgifter och organisation - en fråga som också
berör uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun — först skall ske
efter sammanfattning och komplettering genom en parlamentarisk
beredning av det föreliggande omfattande utredningsmaterialet i dessa
frågor. Med hänsyn härtill anges som en viktig förutsättning för
organisationsändringar i detta läge att statsmakternas framtida ställningstaganden
inte därigenom föregrips eller avsevärt försvåras. Detta innebär
enligt departementschefen bl. a. att principerna för uppgiftsfördelningen
mellan statliga länsorgan och landstingskommunerna inte bör rubbas i
detta sammanhang.

Utskottet kan helt ansluta sig till departementschefens bedömning att

KU 1971:26

definitivt ställningstagande till frågan om den regionala samhällsförvaltningens
uppgifter och organisation inte bör ske nu utan först efter
ytterligare utredningsarbete. Utskottet noterar också med tillfredsställelse
att den i propositionen omnämnda beredningen med parlamentarisk
sammansättning numera tillkallats för att göra en sammanfattande
bedömning av dessa frågor. Så länge beredningen av frågan pågår bör —
som departementschfen framhållit — statsmakternas framtida ställningstaganden
inte föregripas eller avsevärt försvåras. En konsekvens härav är
att principerna för ansvarsfördelningen mellan den statliga länsförvaltningen,
å ena sidan, samt kommunerna och landstingskommunerna, å den
andra sidan, nu inte bör rubbas. Utskottet konstaterar att propositionens
förslag om en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen
inte innebär någon ändring härvidlag. Såvitt gäller den till utskottet
hänvisade frågan om ansvarsfördelning mellan stat och kommun har
utskottet därför ingen erinran mot propositionens förslag och avstyrker
sålunda det i motionerna 1:1200 och 11:1403 framställda avslagsyrkandet.

I förevarande sammanhang har utskottet också att behandla yrkanden
i motionerna 1:645 och 11:764, 1:1194 och 11:1402 samt 1:1200 och
11:1403, vari med olika formuleringar begärs riksdagens ställningstagande
för länsdemokratiutredningens förslag. Utskottet erinrar om att en av den
parlamentariska beredningens huvuduppgifter är att bedöma detta
utredningsförslag i samband med förslag av annan principiell innebörd.
Ett ställningstagande nu från riksdagens sida i fråga om länsdemokratiutredningens
förslag skulle sålunda innebära ett väsentligt föregripande av
den parlamentariska beredningens arbete. Utskottet avstyrker därför
ifrågavarande motionsyrkanden.

Jämväl det i motionerna 1:1197 och 11:1404 framställda yrkandet att
den parlamentariska beredningen särskilt må överväga möjligheterna till
samarbete och samverkan mellan landsting och primärkommuner är
uppbyggt på ställningstagande för länsdemokratiutredningens förslag.
Som utskottet nyss anfört bör ett ställningstagande i denna del från
riksdagens sida nu inte komma i fråga. Därtill kommer att direktiven för
den parlamentariska beredningen särskilt aktualiserar frågan om organisatoriska
förändringar i syfte att nå bästa möjliga samordning av primäroch
sekundärkommunal verksamhet. Bl. a. i detta sammanhang torde
beredningen utan ytterligare direktiv få anledning att uppta frågan om
samarbete och samverkan mellan kommuner och landstingskommuner.
Utskottet avstyrker på anförda skäl förevarande motioner.

I motionerna 1:1195 och 11:1401 begärs att till grund för den
parlamentariska beredningens arbete skall ligga strävan till vidgat och
fördjupat inflytande över samhällsplaneringen för primär- och landstingskommuner.
De frågor som i detta sammanhang aktualiseras i motionerna
faller helt inom den parlamentariska beredningens uppdrag och kommer
sålunda att övervägas av denna utan att något särskilt initiativ behöver
tas. Även i detta fall skulle ett bifall till motionsyrkandet innebära ett
föregripande av den parlamentariska beredningens arbete, som utskottet
inte kan tillstyrka. Utskottet avstyrker motionerna, såvitt nu är i fråga.

Sju ledamöter (4 fp + 3 c) ansåg i en reservation att riksdagen i
anledning av motionerna 1:645 och 11:764, 1:1194 och 11:1402, 1:1195
och 11:1401 samt 1:1197 och 11:1404 skulle anhålla hos Kungl. Maj:t att
länsberedningens arbete skulle inriktas på vidgat och fördjupat inflytande
över samhällsplaneringen för primär- och landstingskommuner, vidgad
och fördjupad länsdemokrati samt förbättrade möjligheter att utveckla
samarbete mellan landsting och primärkommuner. I motiveringen ansåg

KU 1971:26

de att utskottet borde ha uttalat bl. a. följande:

De utredningar, som under 1960-talet utförts rörande den regionala
samhällsförvaltningen, har klargjort, att den nuvarande ordningen är
otillfredsställande. Huvuddelen av samhällsuppgifterna på länsplanet
handhas av den statliga länsförvaltningen och ställs därmed i stort sett
utanför väljarnas politiska kontroll.

Från demokratins synpunkt är det angeläget, att medborgarnas valda
representanter får ökat inflytande över den regionala samhällsplaneringen
och samhällsförvaltningen, i former som gör det möjligt för väljarna att
av dessa representanter utkräva ett direkt politiskt ansvar. Det praktiska
förverkligandet av denna målsättning sker enligt utskottets mening
lämpligast genom att landstinget i omfattande utsträckning får överta
uppgifter, som nu handhas av statliga länsorgan, och i viss mån även
uppgifter från centrala ämbetsverk. Landstinget bör sålunda utvecklas till
en verklig länskommun med uppgifter över ett brett fält, på samma sätt
som primärkommunen. Den reform av länsförvaltningen, som framstår
som allt nödvändigare, måste sålunda inriktas på att överföra ansvaret för
den regionala samhällsplaneringen i huvudsak på landstinget samt även i
övrigt innebära en omfattande överflyttning av uppgifter från statliga
organ till landstingskommunen.

En vidgad och fördjupad länsdemokrati bör öppna nya möjligheter för
samverkan och samarbete mellan landsting och primärkommuner,
varigenom den kommunala demokratin kan stärkas även på det
primärkommunala planet. Såsom framhållits i motionerna kan man räkna
med att primärkommunerna får ökade uppgifter, bl. a. genom överföring
från statliga länsorgan. Primärkommunernas inflytande bör också stärkas
genom en väsentlig minskning av den statliga detaljkontrollen.

Ett definitivt ställningstagande till frågan om den regionala samhällsförvaltningen
kan ske först sedan den nya beredningen fullgjort sitt
arbete. Av det anförda framgår emellertid, att utskottet delar motionärernas
uppfattning, att beredningsarbetet måste syfta till vidgat och
fördjupat inflytande över samhällsplaneringen för primär- och landstingskommuner,
vidgad och fördjupad länsdemokrati samt förbättrade
möjligheter att utveckla samarbete mellan landsting och primärkommuner.

Tre ledamöter (m) avgav blank reservation.

Riksdagen följde utskottet.

Motionernas huvudsakliga innehåll

1971:86 (fp): Motionärerna uttalar sig till förmån för länsdemokratiutredningens
grundtanke. De anser att som allmän regel bör gälla att frågor
som för sin lösning kräver ett större befolkningsunderlag än vad som
finns i en primärkommun eller i ett kommunblock skall handläggas av ett
förstärkt landsting inom näringsgeografiskt väl avvägda länsgränser.
Landstinget bör omorganiseras och ges en ny form av styrelse samt ett
vidgat utskottsväsende. Målet bör vara att ge väljarna ökade möjligheter
till att följa, påverka och kontrollera den regionala beslutsprocessen.

1971:115 (c): Tyngdpunkten i den översiktliga samhällsplaneringen
bör ligga på länsplanet. Länsförvaltningen bör vara förankrad i en
kommunal självstyrelse. Den nuvarande länsförvaltningen omhänderhas
emellertid i huvudsak av statliga organ utanför medborgarnas kontroll.
1970 års principbeslut om en länsstyrelsereform med förstärkt lekmanna -

KU 1971:26

medverkan i länsstyrelsen ger visserligen ett visst medborgerligt inflytande.
Från demokratiska synpunkter är detta dock inte tillfredsställande.
Lekmannaledamöterna är sålunda inte ansvariga inför något
parlamentariskt organ. För att uppnå ett verkligt medborgarinflytande
måste eftersträvas en länsdemokrati med innebörden att landstingen
utvecklas till en verklig länskommun med uppgifter över hela det
politiska fältet, särskilt den alltmer betydande länsplaneringen. Principförslag
härom har också framlagts av länsdemokratiutredningen. Länsdemokratiutredningens
förslag har mottagits övervägande positivt av de
kommunala remissinstanserna. Motionärerna anser att länsberedningens
arbete bör inriktas på en vidgad och fördjupad länsdemokrati och att
tilläggsdirektiv därom bör tillställas länsberedningen. Riksdagen bör
enligt motionärerna också uttala, att den regionala samhällsplaneringen i
huvudsak bör formas till en kommunal självstyrelseuppgift.

1971:228 (c): Kommunernas handlingsfrihet är av stor vikt för en
levande kommunal demokrati. Denna bör ökas genom att den statliga
regleringen lättas. Detta är av särskild vikt i dagens läge, där kommunerna
arbetar med allt knappare ekonomiska ramar. Statlig styrning av
kommunernas verksamhet sker i många olika former, t. ex. genom
speciallagstiftning, statsbidragsbestämmelser och underställningskrav.
Vissa reformer har genomförts eller förutskickats under senare år för att
minska statskontrollen. Något försök att ta ett samlande grepp på
problematiken har dock inte gjorts. Detta bör ske i samband med
översynen av den kommunala demokratin. Direktiven för kommunaldemokratiutredningen
förbigår emellertid frågorna om den statliga
kontrollen över kommunerna. Denna brist bör rättas till.

1971:291 (fp): Motionärerna hänvisar i fråga om motiveringen till vad
som anförts i motionen 1971:446 av samma motionärer angående
regionalpolitiken.

1971:539 (c): En vidgad och fördjupad länsdemokrati, innebärande att
landstinget ombildas till en verklig länskommun med uppgifter över hela
det politiska fältet, bör öppna nya möjligheter för samverkan och
samarbete mellan landsting och primärkommuner. Man bör då skapa
bästa möjliga instrument härför. Detta är viktigt även med hänsyn till att
också primärkommunerna kan antas få ökade uppgifter. Landstingsförbundet
har också nyligen gett uttryck åt sin önskan att utbygga och
stärka samarbetet mellan landstingen och primärkommunerna. Frågan
om samarbetet mellan landsting och primärkommuner har inte ägnats
tillräcklig uppmärksamhet i länsberedningens direktiv. Utredningsarbetet
bör emellertid inriktas på att i så stor utsträckning som möjligt främja
samarbetet mellan landsting och primärkommuner i flexibla former.

1 övrigt hänvisas till motionerna.

KU 1971:26

Utskottet

Som framgått av den föregående redogörelsen har frågor om den
regionala samhällsförvaltningens organisation och uppgifter under
1960-talet gjorts till föremål för ett omfattande utredningsarbete. Därvid
har framkommit två skilda huvudlinjer. Gemensamt för båda är att de
syftar till ökad samordning i samhällsarbetet på den regionala nivån.
Enligt den ena huvudlinjen skall detta ske med bibehållande i huvudsak
av den nuvarande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Denna
linje representeras av de till varandra anpassade förslag som framlagts av
länsförvaltnings-, landskontors- och länsindelningsutredningarna. Enligt
den andra huvudlinjen, som ligger till grund för länsdemokratiutredningens
förslag, skall regionala förvaltningsuppgifter i stor utsträckning —
bl. a. såvitt gäller den regionala samhällsplaneringen — överföras från
statliga organ till landstingen.

Vid remissbehandlingen av de olika förslagen framkom att uppfattningen
om vilken huvudlinje som borde följas var i hög grad splittrad.
Flertalet remissinstanser var emellertid ense om att behov förelåg av en
samlad bedömning av de olika förslagen i form av fortsatt utredningsarbete.
För detta tillkallades förra året en särskild parlamentariskt sammansatt
utredning, den s. k. länsberedningen, vars arbete nu pågår.

Vid 1970 års riksdag avslogs på utskottets hemställan motioner, vari
begärdes att riksdagen skulle ta ställning till förmån för länsdemokratiutredningens
förslag. Detta skedde med den motiveringen att länsberedningens
arbete inte borde föregripas. Samtidigt uttalade riksdagen sin
tillfredsställelse med beredningens tillkallande och inriktningen av dess
arbete.

I motionerna 1971:86 och 1971:115 begärs nu ånyo att riksdagen skall
ta ställning till vilkendera av de berörda huvudlinjerna, som skall liggga
till grund för det fortsatta reformarbetet, och därvid uttala sig för
länsdemokratiutredningens förslag. Att ta ställning i denna fråga nu
innebär emellertid att föregripa länsberedningens arbete på en av dess
huvuduppgifter. Detta kan utskottet inte heller i år tillstyrka. Frågan är
av sådan vikt och svårighetsgrad att den bör noggrant övervägas innan
beslut fattas. Länsberedningens utredning och bedömning utgör ett
väsentligt led häri. Utskottet avstyrker därför förevarande motionsyrkanden.

I motionen 1971:228 begärs att frågan om statsuppsikten över
kommunerna skall utredas av utredningen om den kommunala demokratin
i syfte att minska den statliga styrningen av kommunerna. Även
denna fråga ingår i länsberedningens uppdrag som ett led i dess
övervägande av fördelningen i stort av samhällsuppgifterna mellan stat
och kommun. Med hänsyn härtill och då beredningens arbete inte heller i
denna del bör föregripas, avstyrker utskottet motionsyrkandet.

Ett uttalande av riksdagen om att väsentliga statliga förvaltningsuppgifter
skall decentraliseras till regional och lokal nivå begärs i motionen
1971:291. Som framgått av den föregående redogörelsen för länsberedningens
direktiv faller den i motionen aktualiserade frågan, vare sig man

KU 1971:26

tänker på decentralisering inom den statliga sektorn eller på överföring av
uppgifter från stat till landsting och primärkommuner, helt inom ramen
för länsberedningens uppdrag. Ett ställningstagande nu från riksdagens
sida bör därför inte komma i fråga. Med hänsyn härtill avstyrker
utskottet motionen 1971:291.

Motionen 1971:539 tar upp frågan om samarbete mellan landsting och
primärkommuner. Utskottet kan instämma i motionärernas uppfattning
att ett samarbete mellan landstinget och primärkommunerna många
gånger kan vara lämpligt. Ett frivilligt samarbete mellan landsting och
primärkommuner förekommer redan i viss utsträckning. Landstings- och
kommunförbunden har utfärdat gemensamma rekommendationer med
riktlinjer för ett organiserat samarbete på regional- och lokalplanen
mellan landsting och primärkommuner i sociala frågor. Därjämte har
förbundsstyrelserna nyligen tillsatt en gemensam utredning med uppgift
att framlägga förslag i fråga om vidgat och fördjupat samarbete mellan
landsting och primärkommuner. Samarbetsfrågan faller även inom ramen
för länsberedningens uppdrag. Utskottet anser sig kunna förutsätta att
beredningen som ett led i sitt arbete kommer att ägna frågan erforderlig
uppmärksamhet utan att något särskilt initiativ från riksdagens sida behöver
tas.

På grund av det anförda hemställer utskottet
att riksdagen avslår motionerna

1) 1971:86, såvitt här är i fråga,

2) 1971:115,

3) 1971:228, såvitt här är i fråga,

4) 1971:291 och

5) 1971:539.

Stockholm den 16 mars 1971

På konstitutionsutskottets vägnar
GUNNAR LARSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby* (s), Larsson i Luttra (c),
Adamsson (s), Nelander (fp), Henningsson (s), Boo (c), Johansson i
Trollhättan (s), Mossberg (s), Pettersson i Örebro (c), Andersson i
Stockholm (s), Wemer i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist
(s), Schött* (m) och Mohn (fp).

* Ej närvarande vid justeringen.

KU 197126

Reservation

av herrar Larsson i Luttra (c), Nelander (fp), Boo (c), Pettersson i Örebro
(c) och Molin (fp), vilka ansett att utskottets yttrande och hemställan
bort ha följande lydelse:

Som framgått av (= utskottet) organ till landstingen.

Enligt utskottets mening bör utredningsarbetet följa den andra huvudlinjen.

Människorna bör direkt kunna påverka planeringen av sin region.
Beslutanderätten i frågor som måste lösas på regional nivå bör därför
ligga på folkvalda lekmän, utsedda genom en så direkt valmetod som
möjligt. De nuvarande landstingen bör följaktligen utvecklas till regionala
självstyrelseorgan med ansvar för bl. a. den översiktliga regionala samhällsplaneringen
genom överförande och decentralisering till den av
statliga förvaltningsuppgifter. Detta skulle t. ex. kunna ske enligt den
modell som presenterats av länsdemokratiutredningen. Det väsentliga är
att utredningsarbetet nu inriktas på en vidgad och fördjupad länsdemokrati.

Utskottet vill i övrigt hänvisa till den reservation som avgavs till
utskottets utlåtande 1970:34, där det bl. a. framhölls följande: ”Från
demokratins synpunkt är det angeläget, att medborgarnas valda representanter
får ökat inflytande över den regionala samhällsplaneringen
och samhällsförvaltningen, i former som gör det möjligt för väljarna att
av dessa representanter utkräva ett direkt politiskt ansvar. Det praktiska
förverkligandet av denna målsättning sker enligt utskottets mening
lämpligast genom att landstinget i omfattande utsträckning får överta
uppgifter, som nu handhas av statliga länsorgan, och i viss mån även
uppgifter från centrala ämbetsverk. Landstinget bör sålunda utvecklas till
en verklig länskommun med uppgifter över ett brett fält, på samma sätt
som primärkommunen. Den reform av länsförvaltningen, som framstår
som allt nödvändigare, måste sålunda inriktas på att överföra ansvaret för
den regionala samhällsplaneringen i huvudsak på landstinget samt även i
övrigt innebära en omfattande överflyttning av uppgifter från statliga
organ till landstingskommunen.”

För den kommunala självstyrelsen är det av stor betydelse att kommunernas
handlingsfrihet inte inskränks alltför mycket. Möjligheterna att
öka handlingsfriheten genom att lätta den statliga regleringen av den
kommunala verksamheten bör därför prövas i samband med undersökningen
av överförande och decentralisering av statliga förvaltningsuppgifter.

Motionen 1971:539 tar (= utskottet) sida behöver tas.

KU 1971:26

På grund av det anförda hemställer utskottet

1. att riksdagen i anledning av motionen 1971:86, såvitt här är i
fråga, och motionen 1971:115 i skrivelse till Kungl. Maj:t begär
att utredningsarbetet inom länsberedningen inriktas på en utbyggnad
av landstingen till regionala självstyrelseorgan med ansvar för
bl. a. den regionala samhällsplaneringen;

2. att riksdagen i anledning av motionen 1971:228 i skrivelse till

Kungl. Maj:t begär att en allsidig översyn av statsuppsikten över
kommunerna verkställs i syfte att framlägga förslag som medför
en minskning av den statliga styrningen av kommunerna;

3. att riksdagen med bifall till motionen 1971:291 måtte uttala att
väsentliga statliga förvaltningsuppgifter bör decentraliseras till
regional och lokal nivå; samt

4. att riksdagen avslår motionen 1971:539.

Göteborgs Offsettryckeri AB, Sthlm 71.130 S

)