Finansutskottets betänkande nr 39 år 1971

FiU 1971: 39

Nr 39

Finansutskottets betänkande i anledning av motioner om ett system för
välfärdsbedömningar samt mätmetoderna för prissättning av vissa
samhällsfaktorer i regionalpolitisk! syfte.

Motionerna

I motionen 1971:230 av herr Hedlund m. fl. (c) hemställs att riksdagen
i skrivelse till Kungl. Majit måtte hemställa om tillsättande av
en parlamentarisk utredning i syfte att utveckla ett system för välfärdsbedömningar
i enlighet med vad i motionen anförts.

I motionen 1971: 296 av herr Helén m. fl. (fp) hemställs med hänvisning
till motiveringen i motionen 1971:446 att riksdagen i skrivelse till
Kungl. Majit begär att medel anslås för forskning i syfte att utveckla
mätmetoder som möjliggör en prissättning av samhällsfaktorer som i
dag saknar pris och därigenom skapa möjligheter till korrektare samhällsekonomiskt
underlag för samhällsbeslut beträffande bl. a. regionalpolitiken.

Remissyttranden

Utskottet har inhämtat yttrande över motionerna från konjunkturinstitutet,
statistiska centralbyrån, låginkomstutredningen, Landsorganisationen
i Sverige (LO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges
akademikers centralorganisation (SACO) samt Tjänstemännens centralorganisation
(TCO).

Statistiska centralbyrån (SCB) anför att det sedan år 1969 har pågått
visst utredningsarbete vid verket rörande informationsbehovet och tekniska
samt ekonomiska förutsättningar för den typ av statistikproduktion
som efterlyses i motionen angående välfärdsbedömningar. I petita
för 1970/71 respektive 1971/72 har verket framlagt förslag om ett fördjupat
utredningsarbete rörande ett systematiskt och integrerat välfärdsstatistiskt
redovisningssystem samt föreslagit vissa konkreta undersökningar
som skulle utgöra centrala inslag i ett sådant system. Förslaget
i anslagsäskandena avsåg bl. a. levnadsnivåundersökningar, s. k. tidsbudgetundersökningar
samt undersökningar av inkomstfördelningen efter
transfereringar. Anslag för denna verksamhet har emellertid icke erhållits.
Verket har sedermera ytterligare penetrerat problematiken och
avser att i petita för 1972/73 ånyo begära medel för att påbörja uppbyggnaden
av ett sådant välfärdsstatistiskt redovisningssystem.

Riksdagen 1971. 5 sami. Nr 39

FiU 1971:39

Verket anser att en systematisk och integrerad statistikproduktion av
nämnda slag är mycket angelägen. Låginkomstutredningen har presenterat
ett första undersökningsmaterial av denna typ. De tekniska erfarenheterna
av detta arbete visar att en sådan statistikproduktion är möjlig
att i princip genomföra på flera områden, menar verket. Resultaten och
det mottagande dessa har fått visar att denna typ av statistikproduktion
torde få stark efterfrågan. Inriktningen av SCB:s utredningsarbete har
tills vidare varit att följa upp de tankegångar som låg bakom låginkomstutredningens
undersökningar. Målsättningen skulle - i vart fall på kort
sikt - vara att i konkreta termer redovisa både ekonomiska och ickeekonomiska
förhållanden som är relevanta för människornas välfärd.
Redovisningen skulle således med individen eller hushållet som statistisk
enhet beskriva sådana faktorer som uppväxtförhållanden, utbildning,
inkomst, förmögenhet, försörjningsbörda, arbetsförhållanden, tidsanvändning,
bostadsförhållanden, kostvanor, fritid, medmänskliga kontakter
samt hälsa. För var och en av sådana välfärdskomponenter skulle ett
antal indikatorer, dvs. statistiska mått, kunna väljas och redovisas för
olika grupper i samhället. SCB har emellertid för närvarande ej några
planer på att i framtiden söka kombinera ekonomiska med icke-ekonomiska
indikatorer till ett sammanfattande välfärdsmått. Verket anser att
objektiva och eljest meningsfulla principer för en sådan sammanvägning,
t. ex. genom prissättning eller på annat sätt, icke föreligger.

Genom s. k. tidsbudgetundersökningar skulle individernas eller hushållsmedlemmamas
tidsanvändning för olika aktiviteter t. ex. arbetsresor,
inköpsresor, arbete, olika fritidsaktiviteter etc. kunna belysas,
anförs vidare i yttrandet. SCB anser att sådana undersökningar är mycket
väsentliga i välfärdsanalytiska sammanhang och av stort intresse t. ex.
vid regionalplaneringen. De skulle även kunna användas som underlag
för eventuella kalkyler över korttidsarbetets omfattning - avsaknaden
av sådana kalkyler i nationalräkenskaperna har varit en av de brister
som framhållits i debatten om bruttonationalprodukten som mått på
ekonomisk välfärd.

Det bör enligt verket påpekas att uppbyggnaden av ett sådant välfärdsstatistiskt
redovisningssystem kommer att sträcka sig över en förhållandevis
lång tidsperiod. Det är därför och med hänsyn till det stora
informationsbehovet angeläget att en mera grundläggande datainsamling
och redovisning snarast kommer till stånd. SCB avser att i petita för
1972/73 föreslå att en ny levnadsnivåundersökning skall genomföras
våren 1973. Då har fem år förflutit sedan den senaste levnadsnivåundersökningen,
och detta är en tillräckligt lång tid för att väsentliga förändringar
kan ha inträffat. Verket anser vidare att regelbundna undersökningar
av inkomstfördelningen efter transfereringar och tidsbudgetundersökningar
bör genomföras. Genomförande av vissa sådana undersökningar
beräknas också komma att föreslås i verkets anslagsframställning
för 1972/73. Även om den konkreta planeringen av dessa

FiU 1971:39

projekt skulle kunna inledas under våren 1972, kan resultaten dock
tidigast bli tillgängliga under 1974.

I fråga om motionen 296 angående medel för forskning i syfte att
utveckla mätmetoder som möjliggör en prissättning av samhällsfaktorer
som i dag saknar pris och därigenom skapa möjligheter till korrektare
samhällsekonomiskt underlag för samhällsbeslut beträffande bl. a. regionalpolitiken
anför SCB, att sådana kalkyler skulle kunna ligga som
underlag för bedömningar av vilka skuggpriser (taxor och avgifter) som
skulle erfordras för att den företagsekonomiska kalkyleringen skulle
närmas till den önskade samhällsekonomiska.

SCB anser sig ej ha anledning att ta ställning till huruvida en sådan
styrning via kostnads- och prisbildningsmekanismen är den mest lämpliga
metoden men utgår från att den kan utgöra ett av alternativen som kan
behöva övervägas.

SCB har ansvaret för nationalräkenskaperna, som på nationell nivå
belyser samhällets produktion och investeringar inom olika näringsgrenar,
inkomster och vinster för olika sektorer samt olika slag av utgifter
för samhällsekonomin. Det kan vara önskvärt att bygga ut nationalräkenskaperna
med regionala redovisningar, som i viss mån skulle
kunna vara användbara för de här aktuella problemställningarna. SCB
anser emellertid ej att det kalkylunderlag som motionärerna torde avse
effektivast bör eller kan tillgodoses genom att komplettera nationalräkenskaperna
med kalkyler över ej prissatta samhällsfaktorer. Det torde i
stället vara frågan om att framställa ett för regionalpolitik och miljövårdsbeslut
speciellt tillrättalagt dataunderlag.

Med denna utgångspunkt pekar SCB på några av de problem som
förefaller mest väsentliga att penetrera.

1. Den företagsekonomiska kalkylering som man har anledning att
räkna med vid företagens nyetablerings- eller omlokaliseringsbeslut torde
i allmänhet ej avspegla de direkta samhällsekonomiska följdinvesteringarna
(i form av väg- och gatubyggnader, järnvägar, avloppsrening, elkraft
etc.) annat än i den ringa utsträckning dessa avspeglas i olikheter
i det kommunala skattetrycket eller i olika slag av anslutningsavgifter
inom skilda områden.

Ej heller beaktas att en utflyttning från en viss region kan medföra
att samhälleligt kapital kan behöva avskrivas snabbare än som annars
varit erforderligt. Som ett underlag för en samhällsekonomisk kostnadskalkylering
erfordras en återkommande kartläggning av investeringsverksamheten,
kapacitetsläget och utbyggnadsbehoven när det gäller samhällskapital
och direkta följ dinvesteringar inom olika, måhända snävt
avgränsade regioner. Med detta som underlag skulle man möjligen kunna
kalkylera amorterings- och förräntningsbehov för olika relevanta följdinvesteringar
och därefter genom lämplig avgiftssättning söka influera
företagskalkylerna.

2. Nyetableringar och omlokaliseringar medför också indirekta följd -

FiU 1971:39

investeringar, i form av bostäder, servicecentra, skolor och sjukhus för
den personal som beröres av en omflyttning. Önskvärdheten av att också
de indirekta följdinvesteringarna skulle bringas att inverka på företagskalkylerna
måste noga övervägas. Sannolikt är en statistisk kartläggning
motsvarande den som nämnts för de direkta följdinvesteringarna värdefull.

3. Bland samhällsfaktorer som i dag saknar pris och därför ej kommer
till uttryck i företagens investerings- eller produktionskalkyler torde miljöförhållandena
- i form av utnyttjande av knappa miljöresurser - vara
de viktigaste. Med utnyttjande av knappa miljöresurser avses främst förmånen
av att kunna företa immissioner och utsläpp av produktionsavfall,
i form av stoft, rökgaser, kemikalier och buller. Inom vissa regioner och
för många typer eller mängder av immissioner kan miljön assimilera avfall
etc. utan olägenhet och utan att ta varaktig skada, dvs. miljöresurserna
är ej knappa, och så till vida är nollpriset det samhällsekonomiskt
sett riktiga. Inom andra regioner och för andra typer eller mängder av
avfall vållas emellertid miljöskador, och ett nollpris är därför inoptimalt.
Även här anser SCB att forskning och statistisk kartläggning är erforderlig.

SCB erinrar i sammanhanget om den utrednings- och koordineringsverksamhet
som pågår inom Expertgruppen för regional utredningsverksamhet
(ERU). Ett av gruppens projekt gäller sålunda produktionskostnaderna
i skilda regioner och berör både samhällsekonomiska och företagsekonomiska
kostnader och intäkter bl. a. med syftet att ge underlag
för framtida samhällsekonomiska kalkyler vid lokalisering. Ett annat
projekt gäller hushållens levnadsvillkor i olika regioner.

Konjunkturinstitutet (Kl) anför att nuvarande BNP-beräkningar är
värdefulla främst som underlag för den löpande konjunkturbedömningen
och den ekonomiska politiken. Institutet anser det därför vara av största
vikt att den utbyggnad av statistiken som blir nödvändig med hänsyn till
välfärdsaspekterna inte kommer att ske på bekostnad av förbättringar
av den nuvarande ekonomiska korttidsstatistiken. Institutet framhåller
i sammanhanget att en kvalitativ förbättring och en snabbare bearbetning
av den befintliga nationalräkenskapsstatistiken avsevärt skulle förbättra
möjligheterna för en säkrare konjunkturbedömning och därmed göra
det möjligt att anpassa konjunkturpolitiska åtgärder bättre i tiden. Det
leder i sin tur till bättre resursallokering och därmed högre välfärd på
såväl kort som lång sikt.

Kl anför vidare att en av FN:s generalsekreterare och International
Labour Organisation (ILO) gemensamt tillsatt expertgrupp i en rapport,
kallad »International Definition and Measurement of Standards and
Levels of Living» (1961), föreslår en rad välfärdskomponenter med vars
hjälp ett lands levnadsnivå kan beskrivas. Dessa är:

FiU 1971:39

1. Hälsa

2. Livsmedelskonsumtion

3. Utbildning

4. Sysselsättning och arbetsförhållanden

5. Bostadsförhållanden

6. Social trygghet

7. Beklädnad

8. Rekreation

9. Mänskliga friheter

Komponenterna föreslås bli belysta med hjälp av olika sociala indikatorer.
Gruppen konstaterar emellertid att endast de fem första komponenterna
kan beskrivas med enkla statistiska mått. För de övriga komponenterna
anses de nationella särdragen, de klimatologiska, geografiska
och kulturhistoriska förutsättningarna vara alltför skiftande för att några
lämpliga indikatorer skulle kunna anges.

Innehållet i begreppet välfärd förändras också över tiden. Det framgår
inte minst genom att rapporten, som är mycket grundlig och på
många punkter mycket klargörande, praktiskt taget helt utelämnar miljövårdsfrågorna.

Institutet konstaterar att de av expertgruppen föreslagna indikatorerna
således inte är tillräckliga för att mäta välfärden i utvecklade industristater.
Genom att vidga innehållet i de ovan uppräknade komponenterna
och utöka antalet indikatorer skulle det vara möjligt att skapa ett bredare
underlag för beslut på olika nivåer än vad den nuvarande nationalräkenskapsstatistiken
medger. Resultaten av den kartläggning av svenska folkets
levnadsförhållanden, som utförts av låginkomstutredningen, torde
kunna användas som utgångspunkt för en sådan utvidgning. I låginkomstutredningens
kartläggning av välfärden ingår nämligen praktiskt taget
samtliga de uppräknade komponenterna.

I fråga om motionsyrkandet anför konjunkturinstitutet att det dock
knappast är konstruerandet av ett generellt system för välfärdsberäkningar
som förespeglar motionärerna. Kravet är mera begränsat så till
vida att man främst efterlyser kalkyler över vissa negativa välfärdskomponenter.
Det positiva värdet av att ha tillgång till exempelvis våra sjöar
och vattendrag skall ej beräknas utan endast det negativa värdet av att
en del sjöar förstörts av industriutsläpp o. d. Sådana kalkyler är helt
visst av stort intresse om de kan göras på ett meningsfullt sätt och till
rimliga kostnader. Den ekonomiska tillväxten har inget värde i sig, utan
det värdefulla ligger i att resursökningen kan användas som medel för
att uppfylla mål som anses angelägna. Den ökade produktionen kan,
men behöver nödvändigtvis inte, ha vissa negativa följdverkningar. Det
är därför rimligt att en del av tillväxten används för att eliminera dessa
nackdelar. Kostnaderna för detta, t. ex. för att avlägsna eventuella luftoch
vattenföroreningar, skulle kunna inkluderas i BNP-beräkningarna

FiU 1971:39

med negativt förtecken. För att kunna kartlägga omfattningen och mäta
förändringstakten av miljöförstöringen synes det vara nödvändigt att
som ett första steg upprätta ett system av fasta mätstationer i landet för
kontinuerlig mätning av markförstörelse, luft- och vattenföroreningar.
Man skulle härigenom kunna få en uppfattning om vilka värden som
förstörs och kostnaderna för att återställa miljön i ursprungligt skick.

Fördelningsaspekterna på välfärden låter sig enligt Kl emellertid
svårligen belysas med hjälp av nuvarande nationalräkenskapsstatistik
eller med de metoder som föreslagits ovan. De nationella aggregaten
speglar inte fördelningen mellan individer, grupper eller regioner. De
kan därför ge en missvisande bild av välfärden. Begrepp som exempelvis
hushållens disponibla inkomster samt privat och offentlig konsumtion
säger mycket litet om enskilda individers välfärd. För detta krävs en
omfattande kartläggning av individernas inkomster, konsumtion (såväl
privat som offentlig) och sparande. Någon löpande uppföljning av dessa
variabler görs för närvarande inte i Sverige, men några undersökningar
avseende enstaka år har gjorts. Som exempel härpå nämner Kl hushållsbudgetundersökningen
1958 och 1969, sparundersökningarna 1957 och
1958 samt låginkomstutredningen.

På samma sätt som individer och företag har svårigheter att värdera
vissa centrala komponenter i välfärden som t. ex. fritid, trygghet, arbetsförhållanden,
goodwill osv. är det svårt att kvantifiera dessa begrepp på
nationell nivå. Flera amerikanska försök har emellertid gjorts för att
utforska individernas prioriteringar av olika välfärdskomponenter. I
stället för att använda ekonomiska variabler som mått på välfärd har i
dessa försök intervjupersoner subjektivt fått gradera eller rangordna
sina relationer till samhället som t. ex. social välfärd, ekonomiskt välstånd,
miljöstandard, inflytande över samhället osv. Syftet är att på så
vis få fram något slags livskvalitetsindex. Mättekniken innehåller en del
tvivelaktiga element, som gör att värdet av den kan ifrågasättas. Institutet
förordar i stället en utvidgad undersökningsverksamhet för att kartlägga
individernas sociala förhållanden av den typ som utförts av låginkomstutredningen,
hushållsbudgetundersökningarna osv. Den kvalitativa
utvärderingen av det kvantitativa statistikunderlaget måste likväl i
sista hand tillkomma de politiska organen, slutar institutet sitt yttrande.

Låginkomstutredningen anser att motionen formulerar ett perspektiv
som ligger helt i linje med utredningens arbete. Som underlag för utskottets
överväganden har utredningen bifogat en översikt över låginkomstutredningens
undersökningsplan. I denna anförs bl. a. att nationalinkomststatistiken
naturligtvis är behäftad med synnerligen allvarliga brister
om dess redovisningar skall läggas till grund för bedömningar av
välfärdsutvecklingen. Denna anger endast förändringen på makronivå i
den del av den ekonomiska verksamheten som organiseras via mark -

FiU 1971:39

nadsmekanismer och avspeglar endast ofullständigt effekterna av den
samhälleliga välfärdspolitiken. Till grund för välfärdsbedömningar på
mikronivå brukar i stället löne- och inkomststatistiken användas. Det
primära syftet med denna statistik är att ge underlag vid beskattningen
av individer, vilket präglar och begränsar redovisningen och användbarheten
hos detta material. Denna statistik kan inte användas i ett fackligtpolitiskt
perspektiv, där man är intresserad av hur mycket olika individer
får i betalning för olika mängd och typer av arbetsinsatser på marknaden.
Inte heller kan den användas i ett socialpolitiskt perspektiv, där
man är intresserad av bl. a. hur många individer som har så låga inkomster
att de inte kan få de grundläggande konsumtionsbehoven tillgodosedda
på en dräglig nivå. Sålunda ingår endast inkomsttagare i redovisningen,
vilket lämnar ca 40 procent av befolkningen utanför.

Den första undersökningen, Svenska folkets inkomster (SOU 1970: 34),
som gjordes i februari 1967 och avser inkomstförhållandena under år
1966, syftar till att modifiera det skattepolitiska inkomstbegrepp som
används i den officiella inkomststatistiken i riktning mot ett fackligtpolitiskt
relevant perspektiv.

Den andra undersökningen, Den svenska köpkraftsfördelningen 1967
(SOU 1971: 39), syftar till att modifiera det skattepolitiska inkomstbegreppet
i riktning mot ett socialpolitiskt relevant perspektiv och är en
kartläggning av köpkraftens fördelning, dvs. inkomsten efter skatt och
med tillägg av de sociala transfereringarna. Metodproblemen är svårartade
då en fundamental utgångspunkt har varit, att undersökningen
skall vara empirisk, dvs. inte baseras på teoretiska beräkningar utan på
vad individerna faktiskt betalat i skatt och vad de faktiskt fått i sociala
bidrag.

Bakgrunden till den tredje undersökningen är att utredningen i linje
med sina direktiv och - kan man säga - i linje med det perspektiv som
framkommer i motion nr 230, ville komma längre i kartläggningen av
välfärden i Sverige än vad en kartläggning av konsumtionsmöjligheternas
fördelning kan ge. Man ville, enkelt uttryckt, ha en bild av hur svenska
folket har det. Mera tekniskt uttryckt ville man få till stånd en mätning
av välfärdens fördelning i reala termer i tillägg till de monetära, som
man arbetat med i de två första undersökningarna. Avsikten är dock
inte att de reala välfärdsmåtten skall ersätta de monetära utan att de
skall komplettera de monetära måtten. Undersökningen tar sin utgångspunkt
i den internationella expertlitteraturens levnadsnivåbegrepp och
söker konstruera statistiska indikatorer med vars hjälp följande nio välfärdskomponenter
kan belysas:

Hälsotillstånd

Kostvanor

Bostadsförhållanden

FiU 1971:39

Uppväxt- och familjeförhållanden
Utbildning

Sysselsättning och arbetsplatsförhållanden
Ekonomiska resurser
Politiska resurser
Fritid och rekreation

De resonemang, som förts vid uppläggningen av levnadsnivåundersökningen
och vid valet av välfärdskomponenter redovisas i Om levnadsnivåundersökningen,
som innehåller utkast till kapitel 1 och 2 i ett betänkande
om Svenska folkets levnadsförhållanden.

Det mycket omfattande tredje undersökningssteget omfattar sexton
planerade rapporter. I september månad beräknades samtliga rapporter
från projektet vara tillgängliga för allmänheten i tryckt eller stencilerat
skick.

LO åberopar i fråga om kravet i motionen 230 att organisationen i sitt
remissvar på 1970 års långtidsutrednings huvudrapport redan tagit ställning
för behovet av att utveckla ett vidare system av välfärdsmått än
de nu tillgängliga. LO anser det också vara lämpligt att låta det tilltänkta
utrednings- och metodutvecklingsarbetet ledas av parlamentariker. Därigenom
skulle en bättre anknytning till riksdagens behov av att kunna
styra utformningen av underlaget för samhällsplaneringen skapas. Denna
utredning bör också behandla möjligheterna att i större utsträckning låta
ekonomiska beslut av olika slag styras av samhällsekonomiska kalkyler i
enlighet med vad som föreslås i motion 296 liksom frågan hur dessa
kalkyler och de olika välfärdsmått och politiska ställningstagande de föranleder
skall kunna byggas in i prognos- och planeringsarbetet.

Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) åberopar i sitt yttrande motionernas
konstaterande att nationalinkomststatistiken i sin nuvarande utformning
inte inkluderar en mängd olika faktorer, t. ex. miljöförhållanden,
vilka för de enskilda individerna har stor betydelse. Det undandrar
sig föreningens bedömande huruvida det är detta förhållande som lett
till att det - såsom motionärerna antyder - alltför ofta fattats beslut
som medfört att kvalitativa värden fått stå tillbaka för krav på ekonomisk
tillväxt. Klart är i varje fall, menar SAF, att beslutssituationen
åtminstone skenbart skulle förenklas i de fall även kvalitativa faktorer
kunde mätas i kvantitativa ekonomiska termer.

Svårigheten är emellertid att åsätta de kvalitativa faktorerna »riktiga»
ekonomiska värden, sägs det i yttrandet. Uppfattningen om hur man
skall värdera t. ex. ökad fritid, större valfrihet, bättre natur varierar
sannolikt kraftigt mellan olika individer och mellan olika beslutssituationer.
Prissättningen av denna typ av faktorer skulle därigenom komma

FiU 1971:39

att inrymma så betydande subjektiva inslag att det ingalunda är givet
att de beslut som fattas på basis av ett sådant underlag skulle leda till i
någon mening högre total välfärd än ett beslut som baseras på sedvanligt
ekonomiskt underlag men vid vilket hänsyn tas till den totala välfärdsaspekten.

Föreningen påpekar i sammanhanget, att en prissättning av miljöfaktorer,
som också innebär verkliga kostnader för bl. a. enskilda företag,
kommer att leda till en försvagning av dessa företags internationella
konkurrenskraft, så länge inte också andra länders företag belastas med
motsvarande kostnader. Hänsyn härtill måste tas vid avvägningen av
löneutrymmet.

Föreningen ställer sig inte avvisande till tanken på att ett ekonomiskt
betraktelsesätt i högre grad anläggs även utanför det direkt kvantitativt
mätbara området. Föreningen anser tvärtom att man genom ett sådant
betraktelsesätt i mer systematisk form kan beakta välfärdsfaktorer i olika
beslut. Innan man ens kommer så långt torde det krävas ett ingående
forsknings- och utvecklingsarbete. Föreningen ställer sig därför bakom
det av motionärernas krav som gäller att medel anslås för forskning i
syfte att utveckla mätmetoder som möjliggör prissättning av samhällsfaktorer
som i dag saknar pris. Huruvida man härigenom kan skapa ett
samhällsekonomiskt mer korrekt underlag för olika beslut är för tidigt
att avgöra innan några forskningsresultat presenterats. Av den anledningen
anser föreningen att det åtminstone inte för närvarande bör vara
aktuellt att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att utveckla
system för välfärdsbedömningar.

TCO anför att organisationen i remissyttrande över 1970 års långtidsutredning
angav TCO:s principiella inställning till de problemställningar
som berörs i de båda motionerna. Enligt organisationens åsikt
kan mätningen av bruttonationalprodukten (BNP) och dess ökning endast
utgöra en ytlig uppskattning av den totala välfärdsnivån. Vid sidan om
BNP förekommer det relativt många företeelser som inte mäts och därigenom
inte kommer med i bruttonationalprodukten. Typexemplet på
detta är enligt TCO hemarbete.

Vidare, anför TCO, beaktas inte den miljöförstöring som ofta följer
med industriell tillväxt. Denna miljöförstöring kan i många fall tänkas
vara en förutsättning för att uppnå en hög tillväxt av våra mätbara
resurser. Samtliga komponenter som ingår i ett välfärdsbegrepp måste
därför beaktas jämsides med bruttonationalprodukten. Det är således
inte alltid helt korrekt att påstå att en hög tillväxttakt mätt i BNP-termer
medför att resurser skapas som kan användas för att förbättra exempelvis
miljön. Förhållandet kan i stället vara att den höga tillväxttakten
medför problem som vi annars ej skulle fått.

En av de viktigaste invändningarna mot nationalräkenskaperna som

FiU 1971:39

grund för beräkningar av BNP menar TCO vara den otillfredsställande
metod att mäta insatser från olika samhälleliga organ som tillämpas. På
detta område finns som regel ingen fri prisbildning, och att göra uppskattningar
främst med ledning av utbetalda lönesummor blir därför ganska
meningslöst. En ökad satsning på exempelvis utbildning kan på kort sikt
innebära att tillväxttakten av våra samlade resurser blir mindre än vad
den skulle blivit om man i stället hade satsat på en industriutbyggnad.
På lång sikt kan det rakt motsatta gälla.

Bl. a. med hänsyn till de skillnader som finns mellan å ena sidan välfärdsnivån
och å andra sidan nationalräkenskaperna tillstyrker TCO att
man utreder möjligheterna att mäta välfärdsutvecklingen. Ett av syftena
med en dylik utredning blir naturligtvis att ur samhällsekonomisk synpunkt
försöka skapa bättre underlag för regionalpolitiska beslut. TCO
förutsätter att utredningen, om den tillsätts, kommer att arbeta i nära
samarbete med expertgruppen för regionalutredningsverksamhet och
låginkomstutredningen.

Enligt SACO:s mening är den kritik som ofta under senare år riktats
mot den gängse metoden att via bruttonationalproduktens ökning mäta
den ekonomiska tillväxten i princip berättigad. Även om en bättre behovstillfredsställelse
totalt sett och därmed på längre sikt för alla individer
främst uppnås genom den ekonomiska tillväxten, kan man inte
bortse från att den totala behovstillfredsställelsen även är beroende av
icke-materiella faktorer, som kan råka i fara vid en hårdprioritering av
den ekonomiska tillväxten. Ansträngningar att nå en hög tillväxttakt kan
skapa hets och stress, som medför otrivsel och sliter ned människorna.
Man kan också få en miljöförstöring, där skadorna aldrig går att reparera.

SACO anser emellertid, att kritiken stundtals gått till överdrifter. Det
går enligt organisationen inte att förneka, att det är den ekonomiska
tillväxten som ligger bakom den standardökning som vi har uppnått och
som fortfarande pågår. En sansad och måttfull tillväxtpolitik framstår
fortfarande som det bästa sättet att öka den ekonomiska välfärden i
samhället. Enligt SACO:s mening ger nationalinkomstens ökning således
ett tillfredsställande mått på den ekonomiska välfärdens ökning.

Ett vidare välfärdsbegrepp skulle även inkludera faktorer såsom
arbetsmiljö, boendemiljö, hälsa etc. SACO anser emellertid inte, att värdet
av sådana faktorer skall inkluderas i nationalräkenskaperna, vilka i
princip är en omgruppering och hopsummering av de enskilda företagens
och de offentliga myndigheternas bokföring. Det kan heller inte anses
vara försvarbart att till denna förhållandevis konkreta och gripbara
hopsummering lägga en mängd fiktiva och på obefintligt verklighetsunderlag
grundade beräkningar över värdet av olika arbetsinsatser i
hemmen.

Enligt SACO:s mening bör därför i stället vid sidan av nationalräken -

FiU 1971:39

skaperaa en social försörjningsbalans upprättas, vilken inbegriper de
nämnda faktorerna. SACO tillstyrker därför, att en utredning tillsätts
för att vid sidan av nationalräkenskaperna utveckla ett system för välfärdsbedömningar.
I denna utredning bör ingå företrädare för arbetsmarknadsorganisationerna.
SACO anför slutligen att organisationen har
intresse av att bli företrätt i en sådan utredning.

Pågående och planerad utredningsverksamhet m. m.

Utöver vad som anförts i remissyttrandena kan följande anföras i
fråga om pågående och planerad utredningsverksamhet m. m.

Statistiska centralbyrån redovisar i sin anslagsframställning avseende
budgetåret 1972/73 bl. a. följande utvecklingsprojekt, som har samband
med nu förevarande frågor.

Arbete pågår inom SCB med utveckling av metoder för undersökning
av hushållens inköpsplaner.

En försöksverksamhet med löpande sociala undersökningar av samma
typ som arbetskraftsundersökningarna föreslås påbörjad.

SCB föreslår att en tidsbudgetundersökning genomföres 1972/73. En
sådan kartläggning av hur olika grupper i samhället disponerar sin tid,
dvs. vilka aktiviteter som utförs, var de utförs och under hur lång tid de
pågår är av stor betydelse som beslutsunderlag för samhällsplaneringen.
En plan till en försöksundersökning har utarbetats.

Undersökningen skulle koncentreras till regionalpolitiska och arbetsmarknadspolitiska
frågor och då i första hand till de förvärvsarbetandes
faktiska och möjliga tidsanvändning i vissa typer av regioner. Elärvid
skulle bl. a. skapas ökad kännedom om de hemarbetande kvinnornas
situation och urbaniseringsprocessens konsekvenser för tidsanvändningen
i det enskilda hushållet.

SCB föreslår att en levnadsnivåundersökning med syfte att statistiskt
belysa befolkningens levnadsförhållanden från olika betydelsefulla synvinklar
utförs år 1973 avseende i huvudsak förhållanden under år 1972.

SCB anser att en särskild åldringsundersökning bör genomföras. Undersökningen
skulle utformas som en intervjuundersökning med syfte att ge
information om åldringarnas situation i samhället satt i relation bl. a. till
åldringsvårdens utformning.

För en sparundersökning för hushållen, avseende i första hand deras
sparande under 1972, erhöll SCB medel för 1972/73. SCB kommer att i
särskild skrivelse framlägga förslag angående närmare utformning och
framtida medelsbehov för undersökningen.

SCB har erhållit medel för deltagande i en jämförande internationell
inkomstfördelningsstudie 1971. Med hänsyn till undersökningens nära
samband med sparundersökningen kommer den att behandlas i den
särskilda skrivelsen om sparundersökningen. Detta gäller även en under -

FiU 1971:39

sökning om inkomstfördelningen efter transfereringar 1972 som SCB
anser bör genomföras i anslutning till sparundersökningen.

Under rubriken utvecklingsarbete anför SCB vidare:

Vissa utredningsarbeten rörande målsättning och tekniska förutsättningar
för utarbetande av statistik över levnadsförhållandena i samhället
har inletts. Under de närmaste åren beräknas ett fortsatt långsiktigt
planeringsarbete komma att ske avseende grundprinciper för den tekniskt/administrativa
uppläggningen av en systematisk och integrerad
statistikproduktion inom detta område. I arbetet ingår också bl. a. en
utvärdering av låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning.

Ett annat väsentligt projekt avser utformningen av ett statistiskt ramsystem
för presentation och deskription av individstatistik - ett system
för socio-demografisk statistik eller ett individbokföringssystem. Ett
sådant system skulle på individstatistikens område kunna komma att
motsvara vad nationalräkenskaperna är för den ekonomiska statistiken.
I anknytning till arbetet med detta system bör även frågan om utarbetande
av s. k. sociala indikatorer tas upp, menar SCB. Ett arbete av detta
slag pågår också internationellt.

Inom befolkningsstatistiken föreligger vidare ur konsumentsynpunkt
angelägna behov att utveckla och förbättra den löpande statistiken,
framför allt dödsorsaks- och flyttningsstatistiken.

Fortsatta utredningar rörande projektet inkomstfördelning efter transfereringar,
bör enligt verket företas. Detta projekt beräknas kunna leda
fram till en plan för utformning av årliga undersökningar fr. o. m. inkomståret
1973.

Centralbyrån har i tillägg till verkets ordinarie anslagsframställning
utförligt presenterat och motiverat det stora projekt som avser kartläggning
av de svenska konsumenternas köpkraft och sparande (köpkraftsundersökningen).
Projektet innebär en sammankoppling av den
ovan berörda sparundersökningen och den internationella inkomstfördelningsstudien.

Chefen för inrikesdepartementet har den 1 oktober 1971 tillkallat en
sakkunnig för att inventera forskningsresultat, statistik m. m. rörande
välfärdsutvecklingen i Sverige. I direktiven för den sakkunnige anförs
att inventeringen bör syfta till att klargöra vilken statistik och annan
information som krävs för att fortlöpande belysa fördelningen och utvecklingen
av centrala välfärdskomponenter. Den sakkunnige bör utarbeta
förslag i fråga om sådana kompletteringar eller förbättringar av
informationen i dessa avseenden som är påkallade för att välfärdsutvecklingen
kontinuerligt skall kunna följas. Han skall vidare ange vilken
forskning eller vilka speciella undersökningar som bör komma till stånd
med syfte att frambringa material som är ägnat att fortlöpande belysa

FiU 1971:39

utvecklingen av välfärden och dess fördelning. Den sakkunnige skall
samråda med bl. a. statistiska centralbyrån och institutet för arbetsmarknadsfrågor
resp. det av riksdagen beslutade institutet för social forskning.

Frågor rörande levnadsnivå och välfärdsutveckling berörs också i det
förslag till mål och riktlinjer för verksamheten vid ett institut för social
forskning (prop. 1971:36, UbU 1971: 11) som nyligen avgivits av en
organisationskommitté. Enligt kommittén är forskning på detta område
principiellt viktig för institutets båda huvudområden, arbetsmarknadsforskning
och social forskning. Organisationskommittén föreslår att en
biträdande professur med denna inriktning inrättas vid institutet den 1
juli 1972. Kommitténs förslag är f. n. föremål för överväganden i Kungl.
Maj:ts kansli, och förslag kan väntas bli förelagt riksdagen i november
månad.

Utskottet

Vad först gäller kravet i motionen 1971: 296 om medel för forskning
i syfte att utveckla mätmetoder som möjliggör en prissättning av samhällsfaktorer
som i dag saknar pris och därigenom skapa möjligheter
till korrektare samhällsekonomiskt underlag för samhällsbeslut beträffande
bl. a. regionalpolitiken, kan konstateras att omfattande undersökningar
som rör regionala välfärdsaspekter har utförts inom ramen för
det arbete som expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU)
bedriver (SOU 1970: 14 och 15). Expertgruppens arbete pågår och som
framgår av statistiska centralbyråns yttrande gäller ett av gruppens projekt
de samhällsekonomiska resp. företagsekonomiska produktionskostnaderna
i skilda regioner. Syftet är bl. a. att ge underlag för framtida
samhällsekonomiska kalkyler vid lokalisering. Ett annat projekt gäller
hushållens levnadsvillkor i olika regioner. I vilken utsträckning ickeprissatta
miljöfaktorer påverkar företag och hushåll avses därvid bli belyst.
Omfattande material av betydelse för en regional bedömning av
välfärdsnivå och välfärdsutveckling torde vidare bli tillgängligt i samband
med bearbetningen av Länsplan 70. I sammanhanget bör även
beaktas rapporten Regional utveckling och planering (SOU 1971: 16),
publicerad som bilaga till 1970 års långtidsutredning. I rapporten har
vissa av långtidsutredningens data brutits ned på regional nivå.

SCB anser inte att det kalkylunderlag, som motionärerna i motionen
1971: 296 torde avse, effektivast bör eller kan tillgodoses genom att
komplettera nationalräkenskaperna med kalkyler över ej prissatta samhällsfaktorer.
Verket anser att det i stället gäller att framställa ett för regionalpolitik
och miljövårdsbeslut speciellt tillrättalagt dataunderlag och
pekar härvid på utrednings- och koordineringsverksamheten inom ERU.

FiU 1971:39

Utskottet ansluter sig härtill. Enligt utskottets mening är ERU:s verksamhet
av sådan omfattning och har sådan inriktning att önskemålen i motionen
om medel för forskning i syfte att få bättre underlag för samhällsbeslut
beträffande bl. a. regionalpolitiken torde vara väl tillgodosett. I
vad mån ytterligare regionalpolitisk välfärdsforskning bör komma i fråga
torde få bedömas bl. a. i samband med ställningstagande till centralbyråns
anslagsframställning. Hemställan i motionen 1971: 296 avstyrkes.

Vad därefter gäller kravet i motionen 1971: 230 om en parlamentarisk
utredning i syfte att utveckla ett system för välfärdsbedömningar, noterar
utskottet att en likartad framställning var föremål för riksdagens ställningstagande
år 1969. I allmänna beredningsutskottets utlåtande (ABU
1969: 7) konstaterades, att nationalräkenskaperna inte är en adekvat
mätare på levnadsstandarden. Ett omfattande metod- och utvecklingsarbete
ansågs dock erforderligt innan beslut kunde fattas om att upprätta
nya statistiska serier som mätare på levnadsstandarden. Den inom
låginkomstutredningen utförda kartläggningen av befolkningens levnadsnivå
ansåg utskottet vara ett steg i riktning mot förverkligande av motionärernas
önskemål. Riksdagen biföll enhälligt utskottets hemställan.

Levnadsnivåundersökningen föreligger nu. Den utgör som framgår av
beskrivningarna i statistiska centralbyråns och låginkomstutredningens
remissyttranden ett samlat och mycket omfattande projekt i huvudsaklig
anslutning till en metodik som förordats av en internationell expertgrupp.
Dessa och övriga rapporter som utarbetats inom ramen för låginkomstutredningen
är nu föremål för analys i skilda sammanhang. Det slutförda
projektet torde ha fört arbetet med välfärdsmätning ett gott stycke framåt.

Finansutskottet vill poängtera att det nu slutförda levnadsnivåprojektet
inte utgör något försök att mäta välfärden genom att korrigera eller
modifiera tillgängliga nationalinkomstberäkningar. Som utskottet framhöll
vid behandlingen av de ekonomiska problemen på längre sikt i sitt
betänkande 1971: 30 (s. 19) är bruttonationalprodukten ett centralt begrepp
när man har att bedöma frågor som rör resursavvägningen i samhället,
men den har uppenbara brister som välfärdsmått. Huruvida det är
fruktbart eller ens möjligt att utveckla nationalinkomstberäkningarna till
ett mer adekvat mått på välfärdsutvecklingen eller att - som anförs i motionen
1971: 230 - upprätta en parallell social försörjningsbalans, alternativt
att prissätta alla nyttigheter och andra faktorer som påverkar välfärden,
är frågor som är mycket svåra att besvara och uppenbart kräver
ingående överväganden.

Såväl statistiska centralbyrån som konjunkturinstitutet - båda verken
representerande stor erfarenhet av statistisk bearbetning och analys - anser
det i varje fall f. n. omöjligt att på ett meningsfullt sätt kombinera
ekonomiska och icke-ekonomiska indikatorer till ett sammanfattande väl -

FiU 1971:39

färdsmått. Verken förordar i stället en vidareutveckling av den metodik
som levnadsnivåundersökningen representerar.

Utskottet finner de av verken anförda motiven för denna ståndpunkt
bärande. Enligt utskottets mening skulle ett sammanförande av faktorer
som inte alls eller endast ofullständigt går att mäta på ett likartat sätt,
till en skenbart fullständig försörjningsbalans, innebära ökade risker för
felaktiga beslut. Metoderna bör därför utvecklas ytterligare innan ställning
tas till huruvida en parlamentarisk utredning bör tillkallas för att
avgöra innehållet i ett sådant system för välfärdsbedömningar. I första
hand bör man därvid bygga på den metodik som levnadsnivåundersökningen
representerar. Denna har enligt utskottets mening visat sig vara
fruktbar som välfärdsanalytiskt instrument. Utskottet vill vidare påpeka
att den sakkunnige som inrikesministern tillkallat enligt beslut den 1
oktober i år fått i uppdrag att i fråga om mätmetoder m. m. utarbeta förslag
som är ägnade att belysa utvecklingen av välfärden och dess fördelning.
Den inventering av tillgänglig och eventuellt erforderlig ytterligare
statistik som uppdraget innebär utgör enligt utskottets mening ett nödvändigt
och lämpligt avvägt nästa steg. Mot bakgrund av det anförda
bör kravet att nu tillsätta en parlamentarisk utredning avslås.

I det föregående har redovisats en rad projekt rörande välfärdsforskning
som planeras i skilda sammanhang. En noggrann angelägenhetsgradering
av projekten är enligt utskottet nödvändig, inte minst av kostnadsskäl.
Även de institutionella arrangemangen bör därvid noga övervägas,
i syfte att undvika misshushållning med existerande forskningsresurser.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionen 1971: 230

2. att riksdagen avslår motionen 1971: 296.

Stockholm den 9 november 1971

På finansutskottets vägnar
SVEN EKSTRÖM

Närvarande: herrar Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén
(s), Burenstam Linder (m), Larsson i Karlskoga (s), Kristiansson i
Harplinge (c), Jansson (s), Löfgren (fp), Brundin (m), Arne Pettersson i
Malmö (s), Åsling (c), Gadd (s), Fågelsbo (c), Möller i Göteborg (fp)
och Rask (s).

FiU 1971:39

Reservation

av herrar Burenstam Linder (m), Kristiansson i Harplinge (c), Löfgren
(fp), Brundin (m), Åsling (c), Fågelsbo (c) och Möller i Göteborg (fp)
som anser att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

»Flera viktiga remissinstanser stöder kravet i motionen 1971: 230 att
en utredning tillsätts i syfte att utveckla ett system för välfärdsbedömningar.
Pågående utredningar av hur tekniska och statistiska metoder att
bedöma välfärden kan förbättras bör fullföljas. Det är emellertid enligt
vår mening nödvändigt att komplettera detta arbete med en parlamentarisk
utredning. En sådan utredning skulle kunna ge nya infallsvinklar
på de problem som finns i fråga om att mäta och bedöma välfärd. Även
om resultatet i första hand blir överslagsberäkningar för vissa välfärdskomponenter
kan redan detta utgöra ett viktigt komplement till det
underlag för viktiga samhällsbeslut som nu kommer till användning.

Inte minst viktigt är det att man vid regionalpolitiska beslut kan väga
in miljö och andra viktiga delar av vår välfärd som idag inte prissätts.
Detta påpekas i motion 1971: 296. Den marknadsekonomiska prissättningsmekanismen
har stora fördelar som här bör komma till användning.
Genom att bl. a. arbeta med skuggpriser skapas bättre underlag för
samhällsekonomiskt riktiga beslut. Betydande resurser krävs nu för att
snabbt utveckla denna metodik.

Utskottet noterar att Statistiska Centralbyrån i anslagsframställningen
för budgetåret 1972/73 begärt medel i syfte att utveckla den regionala
statistiken liksom för en tidsbudget- och en levnadsnivåundersökning. Utskottet
vill understryka vikten av att resurser ställs till förfogande för
dessa ändamål.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen med bifall till motionen 1971: 230 hos Kungl.
Maj:t hemställer om tillsättande av en parlamentarisk utredning
i syfte att utveckla ett system för välfärdsbedömningar.

2. att riksdagen med bifall till motionen 1971: 296 hos Kungl.
Maj:t begär att medel anslås för forsknmg i syfte att utveckla
mätmetoder som möjliggör en prissättning av samhällsfaktorer
som i dag saknar pris och därigenom skapa möjligheter till
korrektare samhällsekonomiskt underlag för samhällsbeslut beträffande
bl. a. regionalpolitiken.»

ESSELTE TRYCK, STOCKHOLM 1971 712223