Finansutskottets betänkande nr 37 år 1971 FiU 1971: 37

Nr 37

Finansutskottets betänkande i anledning av motion angående skattesystemets
fördelningspolitiska effekter.

Motionen

I motionen 1971: 457 av herrar Gadd (s) och Hellström (s) har yrkats
att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t begär en utredning om det
totala skattesystemets fördelningspolitiska effekter med sikte på att skapa
möjligheter att mer ingående kunna bedöma de fördelningspolitiska
effekterna av varje års statsverksproposition.

Remissyttrandena

Utskottet har inhämtat yttrande över motionen från konjunkturinstitutet,
riksrevisionsverket, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges akademikers centralorganisation
(SACO) samt Tjänstemännens centralorganisation (TCO).

Remissinstanserna ställer sig tämligen genomgående positiva till att de
problem som motionärerna berört utredes. Flera av dem vill vidga utredningsuppdraget
till att inte bara avse skatternas fördelningspolitiska
effekt utan även transfereringarnas verkningar på inkomstfördelning och
välfärd.

Enligt konjunkturinstitutets uppfattning finns det all anledning att
understryka den stora betydelsen av att det totala skattesystemets fördelningspolitiska
effekter blir kartlagda på ett sammanhängande och
relativt detaljerat sätt. 1 samband med låginkomstutredningen och långtidsutredningen
har ett omfattande material på detta område insamlats
och bearbetats. Den övergripande och systematiska behandlingen av den
problematik som motionärerna vill ha belyst saknas dock enligt institutet
fortfarande. Det skulle behövas en ny och helst ”rullande” utredning
på detta område. Enligt institutets uppfattning ligger det närmast
till hands att tilldela långtidsutredningarna denna uppgift. Institutet
förutsätter emellertid att hela denna fråga kommer att prövas inom ramen
för det fortsatta arbetet med låginkomstproblematiken.

Riksrevisionsverket framhåller i sitt yttrande att det totala skattesystemets
fördelningspolitiska effekter — hur vidlyftig denna fråga än
kan synas — likväl endast är en del av den större frågan om vilken fördelningspolitisk
effekt som beskattning och socialpolitik m. fl. sam 1

Riksdagen 1971. 5 sami. Nr 37

FiU 1971: 37

2

hälleliga åtgärder tillsammantagna resulterar i. När det gäller skattesidan
hänvisar riksrevisionsverket till två större undersökningar som verket
initierat under senare år: datainsamling av taxeringsstatistiskt material
och momsundersökningen. Den förra undersökningen är av speciellt
intresse i detta sammanhang. Riksrevisionsverket har sedan 1968
insamlat uppgifter ur deklarationerna från ca 16 000 slumpvis utvalda
individer. Detta material har hittills i första hand använts som underlag
för verkets prognoser över statsinkomsternas utveckling under kommande
budgetår. Med anledning av finansutskottets remiss har emellertid
riksrevisionsverket gjort en specialbearbetning av detta material avseende
taxeringsåret 1970 som visar de direkta skatternas effekt i olika
inkomstklasser. En redovisning av denna bearbetnings resultat ges i en
särskild bilaga till yttrandet.

LO anser den föreslagna motionen väl motiverad men vill dock framhålla
att även om det är värdefullt med en utredning som söker reda ut
vilka fördelningspolitiska effekter nuvarande skattesystem har bör det
vara ännu angelägnare att genom teoretisk analys och genom skapandet
av bättre statistiska informationer lägga grunden till bättre fördelningsanalyser
i framtiden. Till sådana analyser måste då hänföras informationer
om alla de olika delarna av välfärden — inte bara de i kronor
mätbara som taxeringsstatistiken bygger på. Ett sådant bredare angreppssätt
bör vara möjligt tack vare det utvecklingsarbete som utförts
inom låginkomstutredningen.

SAF framhåller i sitt yttrande att de problem motionärerna tagit upp
faller inom mycket svåra områden av ekonomi och statistik, överallt i
världen studeras dessa frågor och det vore ett allmänt intresse att söka
sammanfatta hittills kända metoder och erfarenheter av dessa studier.
Inom OECD förberedes en sådan jämförande studie. Även SAF understryker
att transfereringarna måste inkluderas i en undersökning av denna
art. Det framhålls vidare att motionärerna har förenklat frågeställningen
genom att inte beröra sambandet mellan skatte- och avgiftssystemets
verkningar under olika konjunkturfaser. En statlig kommitté äi
enligt SAF inte rätt forum för en sammanställning och än mindre för
en utveckling av de vetenskapliga metoder som erfordras för att belysa
de verkningar motionärerna är intresserade av. Föreningen avstyrker
därför motionen men anser att det kunde ha sitt värde att låta någon
vetenskapsman sammanfatta dagens kunskap på detta område, gärna
under ledning av det tillämnade nordiska institutet för skatterättslig
forskning.

SACO framför i sitt yttrande några synpunkter på skattesystemets
fördelningspolitiska effekter vilka inte tagits upp i motionen eller vilka
skiljer sig från de synpunkter som där framförts. Sålunda delar SACO

FiU 1971:37

3

inte uppfattningen att avdragsmöjligheterna vid inkomstbeskattningen
missgynnar de lägre inkomsttagarna. Enligt SACO är vidare progrcssivitcten
i skatteskalorna ett trubbigt och föga ändamålsenligt instrument
för ekonomisk utjämning. Likväl anser organisationen det önskvärt
med en kartläggning av det totala skattesystemets fördclningspolitiska
effekter och tillstyrker därför att en utredning härom kommer till stånd.
I denna utredning bör enligt SACO ingå företrädare för arbetsmarknadsorganisationerna.

TCO anser det angeläget att den föreslagna utredningen kommer till
stånd och önskar i sammanhanget framhålla följande frågeställningar
som intressanta att få belysta:

— Vilken effekt har den ändrade kostnadsfördelningen mellan stat
och kommun haft på skattetrycket i allmänhet och skattesystemets inkomstutjämnande
verkningar i synnerhet?

— Hur har fördelningen av beskattningen av företag respektive enskilda
personer utvecklats under efterkrigstiden och vilka fördelningspolitiska
effekter har denna utveckling medfört?

— Hur påverkas vårt skattesystem av en kontinuerlig inflation och
vilken inverkan har inflationen på de fördclningspolitiska målsättningar
som eftersträvas medelst beskattningen?

— I vilken utsträckning leder ett skattesystem med stark progression
till ökad bruttolönespridning?

— Vilka fördelningseffekter har arvs-, gåvo- och förmögenhetsbeskattningen
i vårt nuvarande skattesystem?

Liksom SACO anser TCO det önskvärt att arbetsmarknadsorganisationerna
blir representerade i den föreslagna utredningen.

Utskottet

Utskottet vill först erinra om att frågan om en utredning rörande
skattesystemets verkningar i olika hänseenden, framför allt dock med
avseende på samhällsekonomin var uppe vid 1969 års riksdag. Under
hänvisning till Nordiska rådets rekommendation till regeringarna all
undersöka möjligheterna att upprätta ett nordiskt skattcvetenskapligt
forskningsråd avstyrkte bevillningsutskottet motionerna i detta ärende
och de avslogs av riksdagen (BeU 1969: 50, s. 33).

Liksom flertalet remissinstanser anser finansutskottet det angeläget
att ett bättre underlag skapas för en bedömning av det totala skattesystemets
fördclningspolitiska effekter. Intresset för frågor, som har
med inkomst- och förmögenhetsfördelningen att göra, har ytterligare
ökat under senare år såväl i vårt land som ute i världen. Detsamma gäller
frågan om skatternas inverkan på produktivitet och ekonomisk tillväxt.
Samtidigt som forskningen kring dessa svåra och viktiga problem

FiU 1971:37

4

intensifierats har man börjat ta fram ett utvidgat och mer systematiskt
faktamaterial på detta fält. Motionärerna har i det senare fallet hänvisat
till låginkomstutredningens och riksrevisionsverkets insatser.

Sedan motionen avlämnades har vidare publicerats två arbeten av betydelse
i detta sammanhang nämligen dels centralbyråns ”Hushållsbudgetundersökningen
1969” (Statistiska meddelanden P 1971: 19) dels låginkomstutredningens
”Den svenska köpkraftsfördelningen 1967” (SOU
1971: 39). Den förra undersökningen belyser den privata konsumtionens
fördelning efter sammanräknad nettoinkomst resp. disponibel inkomst,
hushållets typ och storlek, hushållsföreståndarens ålder och yrke
m. m. Den ger bl. a. ett färskt grundmaterial för beräkning av de indirekta
skatternas betydelse för olika hushållstyper. Den andra undersökningen,
som arbetar med individen i stället för hushållet som enhet,
redovisar i en tabellbilaga på över 250 sidor ett mycket detaljerat material
över inkomstspridningen och de ekonomiska och sociala förhållandena
för olika grupper av befolkningen.

Utskottet vill därutöver peka på det arbete på inkomst- och transfereringsstatistikens
förbättring som pågår eller planeras inom statistiska
centralbyrån. Som framgår av statistiska centralbyråns anslagsframställning
för budgetåret 1972/73 (s. 12) har verket sedan ett par år önskat
utvidga sin verksamhet när det gäller statistik för att belysa fördelningsfrågor
i samhället. En arbetsgrupp i vilken även ingår representanter
för statistikkonsumenterna på detta område arbetar med dessa frågor
inom centralbyrån. Verket har redan erhållit medel för deltagande i en
jämförande internationell inkomstfördelningsstudie avseende år 1972.
Vidare planerar man — förutsatt att medel härför beviljas — att från
och med 1973 genomföra årliga urvalsundersökningar över inkomstfördelningen
efter skatter och transfereringar.

Vid Stockholms universitet pågår sedan något år ett forskningsprojekt
rörande budgetpolitikens innebörd för inkomst- och förmögenhetsfördelningen.
Projektet leds av professor Lars Werin och har finansierats
av Riksbankens jubileumsfond. Ett av delprojekten häri utgörs av en
allmän studie av skatternas och transfereringarnas verkningar på inkomsternas
fördelning efter storlek, familjetyp etc., dvs. just något som
motionärerna efterfrågat. Ett annat delprojekt är inriktat på att undersöka
den offentliga verksamhetens fördelningsaspekter och skall i första
hand avse en beräkning av vilka utgifter stat och kommun haft för
olika grupper av medborgare. Ett tredje delprojekt analyserar kapitalskatternas
effekter och ett fjärde ägnas åt analys av de kommunala budgetproblemen.
Studien beräknas vara klar om ett och ett halvt å två år.

Sammanfattande kan konstateras att betydelsefullt statistiskt grundmaterial
för belysning av de frågor, som motionärerna tagit upp, framkommit
sedan motionen väcktes. Vidare pågår på flera håll forskningsoch
utvecklingsarbete på detta fält. Vad som enligt utskottets mening

FiU 1971: 37

5

framstår som angeläget i denna situation är inte att någon ytterligare
utredning tillsätts men väl att forsknings- och utvecklingsarbetet rörande
budgetpolitikens verkningar på inkomst- och förmögenhetsfördelningen
drivs vidare och ytterligare utvecklas. Av intresse är också att
skattesystemets effekt på produktivitet och tillväxt blir belyst. Enligt
vad utskottet inhämtat kommer det senare problemet i vad gäller företagsbeskattningen
att behandlas av 1970 års företagsskatteberedning.

Själva analysen av och forskningen kring de nu berörda problemen
kan tänkas organiserad på olika sätt. Utskottet vill i sammanhanget
erinra om hur man i Norge hanterar motsvarande analys. Där har man
ända sedan början av 1950-talet haft en permanent skatteforskningsgrupp.
Goda skäl kan enligt utskottet anföras för att man även i Sverige
ger forskningen om dessa problem en mer permanent karaktär och en
fastare institutionell förankring.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att de fördelningspolitiska
effekterna av budgetpolitiken förtjänar att bli mer ingående belysta i
statsverkspropositionen. Hur detta lämpligast bör ske torde få ankomma
på Kungl. Maj:t att avgöra.

Utskottet hemställer

att riksdagen i anledning av motionen 1971: 457 som sin mening
ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 26 oktober 1971

På finansutskottets vägnar
SVEN EKSTRÖM

Närvarande: herrar Ekström (s), Wedén (fp), Franzén (s), Burenstam
Linder (m), Larsson i Karlskoga (s), Kristiansson i Harplinge (c), Löfgren
(fp), Josefsson i Halmstad (s), Arne Pettersson i Malmö (s), Åsling
(c), Gadd (s), Gustavsson i Eskilstuna (s), Lindahl (s), Magnusson i
Borås (m) och Gustafsson i Byske (c).

MARCUS BOKTR. STHLM 1971 710025