Finansutskottets betänkande nr 11 år 1971

FiU 1971:11

Nr 11

Finansutskottets betänkande i anledning av Kungl. Majis i statsverkspropositionen
gjorda framställning om anslag för budgetåret 1971/72 till
skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. jämte motioner.

Kungl. Maj! har i propositionen 1971:1, bilaga 9, (punkt D 2, s.
88—91 i utdrag av statsrådsprotokollet över finansärenden för den 4
januari 1971) föreslagit riksdagen att till Skatteutjämningsbidrag till
kommunerna m. m. för budgetåret 1971/72 anvisa ett förslagsanslag av
1 880 000 000 kr.

1 detta sammanhang har utskottet behandlat

dels motionen 1971:52 av herr Hermansson i Stockholm m. fl. (vpk)
vari hemställts att riksdagen beslutar att i skrivelse till Kungl. Maj!
hemställa om

1. förslag rörande kompensation till kommuner och landsting för de
ökade utgifter som är föranledda av höjningarna av mervärdeskatten samt
befrielse från allmänna arbetsgivaravgiften,

2. förslag rörande ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun
i första hand i fråga om skolan, bamstugeverksamheten, pensionärernas
bostadstillägg samt sjuk- och hälsovård,

dels motionen 1971:178 av herr Carlsson i Vikmanshyttan m. fl. (c)
vari hemställts att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj! anhåller om
skyndsam utredning och förslag om ett statligt grundbelopp i det
kommunala bostadstillägget till folkpensionen,

dels motionen 1971:294 av herr Bohman m. fl. (m) vari hemställts att
riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj! måtte hemställa

1. att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun
omedelbart tas upp till prövning av en särskild beredning,

2. att i avvaktan på en lösning härav förslag till åtgärder syftande till
ett totalstopp för fortsatt kostnadsövervältring från stat till kommun
förelägges riksdagen,

dels motionen 1971:295 av herr Hedlund m. fl. (c) vari hemställts att
riksdagen beslutar att i skrivelse till Kungl. Maj! anhålla om skyndsam
parlamentarisk utredning rörande kommunernas ekonomiska situation,
varvid frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun särskilt
beaktas, i enlighet med vad som anförts i motionen.

1 Riksdagen 1971. 5 sami. Nr 11

FiU1971:11

Utskottet. Anslaget till skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m.
har för budgetåret 1971/72 beräknats efter oförändrade grunder. Jämfört
med riksstaten för innevarande budgetår föreslås en höjning med 200
milj. kr. till 1 880 milj. kr.

Vid behandlingen av motsvarande anslag år 1969 begärde riksdagen på
statsutskottets förslag en översyn av det nuvarande skatteutjämningssystemet
i syfte att nå en ytterligare utjämnad kommunalskatt över hela
landet och att i samband därmed i härför erforderlig omfattning ta upp
till övervägande frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun.

Med stöd av Kungl. Maj ds bemyndigande den 24 april 1970 tillkallade
chefen för finansdepartementet sakkunniga med uppdrag att se över
skatteutjämningssystemet. I direktiven för skatteutjämningsrevisionen (se
Riksdagsberättelsen 1971, s. 231) framhöll emellertid departementschefen
att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun inte
borde tas upp till prövning av utredningen. Denna fråga hänger intimt
samman med uppgifts-och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun,
varför den enligt departementschefens uppfattning — senast manifesterad
i hans svar i kammaren den 9 mars i år på en interpellation — inte bör tas
upp förrän den ungefär samtidigt tillsatta länsberedningen funnit en
lösning på dessa fördelningsproblem.

Utskottet vill i sammanhanget också peka på att 1967 års kommunalskattekommitté
i sitt betänkande (SOU 1970:62) föreslagit en ändring av
reglerna för utbetalning av kommunalskattemedel, som under resten av
1970—talet skulle tillföra kommunerna mellan 150 och 300 milj. kr. mer
per år än enligt nu gällande regler.

I princip bör enligt utskottets mening fördelningen av kostnaderna för
den offentliga verksamheten mellan stat och kommun baseras på hur
ansvaret för beslutsfattandet på olika områden är fördelat. Denna
princip, som i sig är uttryck för en noggrann vakthållning kring den
kommunala självstyrelsen, har också legat till grund för de uppdelningar
av ansvars- och kostnadsområden som vid återkommande tillfällen
kommit till stånd mellan stat och kommun. Enligt utskottets mening får
den kommunala självstyrelsen inte begränsas mer än nödvändigt när
riksdag och regering anger riktlinjer och principer som påverkar kommunerna
i deras arbete.

Utskottet vill i sammanhanget nämna att Kungl. Majd genom
kungörelse den 9 december 1970 (SFS 1970:641) begränsat statliga
myndigheters rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd. Alla
sådana åtgärder, som kan påverka gällande standard eller tillämpade
normer och som i väsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta
kostnadsökningar, måste numera underställas Kungl. Maj ds prövning.

FiU 1971:11

Härigenom bör enligt utskottets mening garantier ha skapats för att man
ej behöver befara någon inte avsedd övervältring av kostnader från stat
till kommun. Utskottet avstyrker därför hemställan i motionen 1971:294
i denna del.

I motionerna 1971:294 och 1971:295 har hemställts om en skyndsam
utredning av frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun.
Av vad som tidigare anförts beträffande sambandet mellan beslutsfattande
och kostnadsansvar framgår emellertid att en sådan utredning är
avhängig resultat som länsberedningen kommer till i fråga om samhällsuppgifternas
fördelning i stort mellan stat och kommun. Utskottet finner
sig därför inte kunna biträda motionernas yrkande såvitt nu är i fråga.

1 motionen 1971:178 föreslås att frågan om ett statligt grundbelopp i
det kommunala bostadstillägget till folkpensionärer ges förtur i skatteutjämningsrevisionens
arbete. Målsättningen för denna utredning är
emellertid enligt direktiven att bibehålla det nuvarande systemets
principiella uppbyggnad med generella bidrag utan specialdestination.
Utskottet vill i detta sammanhang också erinra om att statsutskottet vid
behandling av liknande motioner vid de två föregående riksdagarna (SU
1969:36 och SU 1970:120) understrukit att allmänt hållna, automatiskt
verkande regler som ej inkräktar på kommunernas självbestämmanderätt
även i fortsättningen bör vara huvudprincip i skatteutjämningssystemet.
Dessa synpunkter, som godtogs av riksdagen, äger alltjämt giltighet.

Motionärerna kräver utredning om ett statligt grundbelopp i det
kommunala bostadstillägget till folkpensionen. Detta belopp skall enligt
motionärerna vara detsamma oberoende av kommun, och vidare bör
grundbeloppet konstrueras med ett högre belopp för två pensionsberättigade
makar tillsammans än för ensam pensionär.

Vad som ytterligare skall utredas sedan motionärerna angett principerna
för förslaget är emellertid oklart. Det som återstår är endast att
fastställa beloppets storlek. Ett beslut av denna innebörd är inte tekniskt
komplicerat. Problemet är hur ett kostnadsåtagande från statens sida på
detta område skall finansieras. Drygt 650 000 pensionärer uppbär i dag
kommunalt bostadstillägg. Ett statligt bidrag på 100 kr. i månaden till var
och en av dessa pensionärer skulle innebära ökade statsutgifter per år på
ca 800 milj. kr. Utskottet menar att ett kostnadsåtagande från
statsmakternas sida av denna storlek står i strid med vad ett enigt utskott
hävdade i fråga om riksdagens utgiftsprövning i sitt betänkande över
finansplanen (FiU 1971:1). Detta vann riksdagens bifall.

I betänkandet uttrycktes nödvändigheten av att riksdagens utgiftsprövning
blir restriktiv, bl. a. mot bakgrunden av de krav på den
ekonomiska politiken som ett återställande av utrikesbalansen ställer.

Motionärernas krav på utredning är så preciserat att det måste
jämställas med ett krav på ökade utgifter av mycket betydande
omfattning.

FiU 1971:11

Mot bakgrunden av det anförda avstyrker utskottet yrkandet i
motionen 1971:178.

I motionen 1971:52 slutligen yrkas dels på kompensation till
kommuner och landsting för de ökade utgifter som är en följd av
mervärdeskattens höjning och den allmänna arbetsgivaravgiften, dels att
staten i ökad utsträckning skall överta kommunernas kostnader för skola,
barnstugeverksamhet, pensionärers bostadstillägg samt sjuk- och hälsovård.
Hur stor omfördelning av kostnaderna från kommuner och
landsting till staten detta skulle medföra är svårt att beräkna eftersom
motionärernas förslag inte är kvantitativt preciserade. Att det skulle
komma att röra sig om miljardbelopp står emellertid utom allt tvivel.
Enbart kommunernas kostnader för bostadstillägg för folkpensionärerna
uppgick år 1970 till ca 850 milj. kr. och personalkostnaderna vid
barnstugorna, som enligt motionärerna bör övertas av staten, kan
uppskattas till mellan 250 och 300 milj. kr. per år.

Utöver redan anförda synpunkter på kostnadsfördelningen mellan stat
och kommun vill utskottet här understryka att en omfördelning av
kostnaderna av den omfattning det här skulle bli fråga om med
nödvändighet kräver kompenserande ekonomisk-politiska åtgärder från
statens sida. En skattebefrielse för kommunerna eller en överflyttning av
finansieringen av en del av kommunernas utgifter till staten kan i och för
sig icke öka de tillgängliga reala resurserna i samhället. För att i en sådan
situation inte försämra den samhällsekonomiska balansen måste staten
antingen begränsa sina egna utgifter eller hålla tillbaka den privata
konsumtionen och de privata investeringarna genom en skärpt beskattning
eller en åtstramning på kreditmarknaden. Möjligheterna att för
närvarande genomdriva en sådan kompenserande statlig ekonomisk
politik bedömer utskottet som obefintliga.

Med hänvisning till vad sålunda anförts anser utskottet att motionen
1971:52 bör avslås.

Utskottet hemställer

att riksdagen

1. till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. för budgetåret
1971/72 på driftbudgeten under sjunde huvudtiteln anvisar
ett förslagsanslag av 1 880 000 000 kr.

2. avslår motionerna 1971:295 och 1971:294 beträffande utredning
om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun

3. avslår motionen 1971:294 beträffande totalstopp för fortsatt
kostnadsövervältring från stat till kommun

FiU 1971:11

4. avslår motionen 1971:52

5. avslår motionen 1971:178.

Stockholm den 23 mars 1971

På finansutskottets vägnar
SVEN EKSTRÖM

Närvarande: herrar Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm (s),
Franzén (s), Burenstam Linder (m), Larsson i Karlskoga (s), Löfgren (fp),
Josefsson i Halmstad (s), Arne Pettersson i Malmö (s), Åsling (c), fru
Thorsson (s), herrar Fågelsbo (c), Wirtén (fp), Gustavsson i Eskilstuna (s)
och Pettersson i Kvänum (c).

Reservationer

1. beträffande utredning om kostnadsfördelningen mellan stat och
kommun av herrar Burenstam Linder (m), Löfgren (fp), Åsling (c),
Fågelsbo (c), Wirtén (fp) och Pettersson i Kvänum (c) som anser att

dels det stycke i utskottets yttrande på s. 3 som börjar med »I
motionerna» och slutar med »i fråga» bort ersättas med text av följande
lydelse:

»Utbyggnaden av den kommunala verksamheten har lett till stora
ekonomiska påfrestningar för kommunerna. Då expansionen i hög grad
sammanhänger med att staten genom direkta beslut ålagt kommunerna
nya uppgifter, är det enligt utskottets uppfattning nödvändigt att
kostnadsfördelningen mellan stat och kommun särskilt uppmärksammas.
Utskottet vill understryka värdet i att utbyggnaden av den offentliga
verksamheten i stor utsträckning kan ske genom lokala och regionala
kommunala organ. En förutsättning måste emellertid vara att staten i
rimlig grad medverkar vid finansieringen. Den snabba kostnadsövervältring
från stat till kommun som ägt rum under lång tid har, som
framhållits i motionerna 1971:294 och 1971:295, haft både olyckliga
verkningar för den kommunala självstyrelsen och negativa konsekvenser i
skattepolitiskt hänseende. Höjningar av den kommunala utdebiteringen
leder exempelvis till att effekterna av fjolårets skattereform snabbt
elimineras.

I motionerna 1971:294 och 1971:295 har hemställts att kommunernas
ekonomiska situation, särskilt vad avser kostnadsfördelningen mellan
stat och kommun, skall skyndsamt utredas. Som utskottet redan
framhållit begärde riksdagen redan år 1969 att frågan om kostnadsfördelningen
skulle tas upp till prövning i samband med en allmän översyn av

FiU 1971:11

skatteutjämningssystemet. Uppdraget för den utredning som därefter
tillsatts — den s. k. skatteutjämningsrevisionen — har dock begränsats till
att gälla en översyn av skatteutjämningssystemet. Frågan om kostnadsfördelningen
har däremot ansetts böra anstå tills den pågående utredningen
om kommunernas kompetens framlagt sina förslag.»

dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

»2. med bifall till motionen 1971:295 och i anledning av motionen
1971:294, sistnämnda motion såvitt nu är i fråga, hos Kungl.
Maj .t anhåller om en skyndsam parlamentarisk utredning
rörande kommunernas ekonomiska situation, varvid frågan om
kostnadsfördelningen mellan stat och kommun beaktas.»

2. beträffande övervältring av kostnader från stat till kommun av herr
Burenstam Linder (m), som anser att

dels det stycke i utskottets yttrande som på s. 2 börjar med »Utskottet
vilh och på s. 3 slutar med »denna del» bort ersättas med text av följande
lydelse:

»Utskottet vill i sammanhanget nämna att Kungl. Maj d i en särskild
kungörelse av den 9 december 1970 (SFS 1970:641) begränsat statliga
myndigheters rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd. Alla
sådana åtgärder, som kan påverka gällande standard eller tillämpade
normer och som i väsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta
kostnadsökningar, måste numera underställas Kungl. Maj ds prövning.

Härigenom har enligt utskottets mening vissa, men ej tillräckliga
garantier skapats för att det ej skall bli icke avsedda kostnadsövervältringar
på kommunerna. Bakgrunden till de krav som ställs i motion
1971:294 är att kommunernas ekonomiska läge är allvarligt. En orsak till
detta är de uppgifter som staten ålagt kommunerna. Prognoser visar att
kommunernas ekonomi kommer att bli ännu mera ansträngd innan någon
utredning om kostnadsansvaret mellan stat och kommun kan leda till en
bättre tingens ordning. Det är därför betydelsefullt att understryka att
Kungl. Maj d skall iakttaga den allra största restriktivitet vid behandlingen
av de förslag till nya, kostnadshöjande föreskrifter, anvisningar och råd
som de olika myndigheterna kan komma att framlägga. Skulle likväl en
kostnadspåvältring aktualiseras, borde den med fördel kunna underställas
riksdagens prövning.

Kommunernas ekonomiska läge är så allvarligt att man även kan
överväga att göra en genomgång av nu gällande föreskrifter, anvisningar
och råd. Det är möjligt att dessa i vissa fall är så utformade att de
visserligen tillfredsställer högt ställda ambitioner på de enskilda tjänster
som erbjuds men därigenom också gör dessa tjänster så dyra att det blir
omöjligt för kommunerna att vid rimliga skattesatser erbjuda dem i en
riktig omfattning.»

FiU 1971:11

dels utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

»3. i anledning av motionen 1971:294 såvitt nu är i fråga som sin
mening ger Kungl. Maj d till känna vad utskottet anfört om
kostnadsövervältring från stat till kommun,»

3. beträffande statligt grundbelopp i det kommunala bostadstillägget
av herrar Burenstam Linder (m), Löfgren (fp), Åsling (c), Fågelsbo (c),
Wirtén (fp) och Pettersson i Kvänum (c) som anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar med »I
motionen» och på s. 4 slutar med »motionen 1971:178» bort ha följande
lydelse:

»I motionen 1971:178 föreslås att frågan om införande av ett statligt
grundbidrag i det kommunala bostadstillägget utreds med förtur.
Kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen, som helt bestrids av
kommunerna, är mycket betungande. Kommuner med ett svagt skatteunderlag
och med ett stort antal folkpensionärer har svårt att utge
bostadstillägg i den utsträckning, som är önskvärt ur rättvisesynpunkt.
Den nuvarande ordningen beträffande finansieringen av de kommunala
bostadstilläggen, vilken motionärerna kritiserar, utgör därför ett betydelsefullt
exempel på nödvändigheten av att snabbt utreda kostnadsfördelningen
mellan stat och kommun. Vad utskottet här anfört bor ges
Kungl. Maj f till känna.»

dels utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse:

»5. i anledning av motionen 1971:178 som sin mening ger
Kungl. Majt till känna vad utskottet anfört beträffande statligt
grundbelopp i det kommunala bostadstillägget.»

K L Beckmans Tryckerier AB. 1971