Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

Nr 72

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om
ändring i statstjänstemannalagen (1965:274), m.m.;
given Stockholms slott den 3 april 1970.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet
över finansärenden och lagrådets protokoll, föreslå riksdagen
att antaga härvid fogade förslag till

1) lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965: 274),

2) lag om ändring i lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun
vid vissa avtalsförhandlingar m. m.

GUSTAF ADOLF

Bertil Löfberg

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att statstjänstemannalagen (1965: 274) skall ändras
så att den kommer att gälla även justitieråd, regeringsråd och justitiekanslern.

Vidare föreslås ändrad utformning av det i lagen intagna förbudet för
tjänsteman att inneha bisyssla som kan rubba förtroendet för hans opartiskhet
i tjänsten. Syftet med ändringen är bl. a. att det klart skall komma
till uttryck att man skall beakta också risken för sådan förtroendeskada som
hänför sig till annan tjänsteman vid samma myndighet eller till myndigheten
själv.

I propositionen föreslås slutligen en ändring i lagen (1965: 576) om ställföreträdare
för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m. När statens avtalsverk
företräder kommun vid domstol, skall kommunen enligt förslaget
bli skyldig att ersätta staten dess kostnad med anledning härav.

1 — Bihang till riksdagens protokoll. 1 saml. Nr 72

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

1) Förslag
till

Lag

om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274)

Härigenom förordnas, att 1, 10, 13, 27, 29 och 38 §§ statstjänstemannalagen
(1965: 274) skall ha nedan angivna lydelse.

(Nuvarande lydelse)

Denna lag---------

Lagen gäller icke statsrådets, högsta
domstolens eller regeringsrättens
ledamöter, justitiekanslern eller
riksdagens ombudsmän. Den är ej
heller tillämplig på den som innehar
eller uppehåller prästerlig tjänst.

Lagens bestämmelser---— — -

(Föreslagen lydelse)

§•

----såsom arbetstagare.

Lagen gäller icke statsrådets ledamöter
eller riksdagens ombudsmän.
Den är ej heller tillämplig på den
som innehar eller uppehåller prästerlig
tjänst.

-------ej anges.

Tjänsteman skall —-----

Oberoende av--------

Tjänsteman må ej åtaga sig uppdrag
eller utöva verksamhet som
kan rubba förtroendet till hans oväld
i tjänsteutövningen. Närmare bestämmelser
härom meddelas för vissa
fall i lag och i övrigt av Konungen.

§•

—----— hans tjänsteutövning.

-— ---förman bestämmer.

Om justitieråds och regeringsråds
allmänna åligganden i tjänsten föreskrives
i regeringsformen och med
stöd därav meddelade författningar.

§•

Tjänsteman må ej inneha anställning
eller uppdrag eller utöva verksamhet
som kan rubba förtroendet
till hans eller annan tjänstemans
opartiskhet i tjänsteutövningen eller
skada myndighetens unseende. Närmare
bestämmelser härom meddelas
för vissa fall i lag och i övrigt av
Konungen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

27 §.

Tjänsteman som - - omedelbart hävas.

Beslut om avstängning enligt första
stycket eller om läkarundersökning
som avses där meddelas i fråga
om tjänsteman, som icke kan dömas
till disciplinstraff, av Konungen och
eljest av myndighet som Konungen
bestämmer. I sådant ärende skola
bestämmelserna i 23 § andra stycket
iakttagas. Tillfälle skall beredas
tjänstemannen att skriftligen eller,
om han påfordrar det eller det eljest
finnes lämpligt, muntligen utlala sig
i ärendet. Därvid äger han anlita biträde
som med hänsyn till redbarhet,
insikter och tidigare verksamhet finnes
lämplig för uppdraget.

Närmare bestämmelser------------av Konungen

29 §.

Tjänsteman må---------denna lag.

Om skiljande från tjänsten av
justitieråd eller regeringsråd på
grund av ämbetsbrott eller efter anmälan
av riksdagen föreskrives i regeringsformen.

38 §.

Om anställnings - -— Konungen bestämmelser.

Om förbud för justitieråd och regeringsråd
att tillika inneha eller utöva
annan statlig tjänst föreskrives
i regeringsformen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1970.

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

2) Förslag
till
Lag

om ändring i lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa
avtalsförhandlingar m. m.

Härigenom förordnas, att 5 § lagen (1965:576) om ställföreträdare för
kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m. skall ha nedan angivna
lydelse.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

5 §.

j tvist____________statens avtalsverk.

När avtalsverket enligt första stycket
företräder kommun vid domstol,
skall kommunen ersätta staten dess
kostnad med anledning härav.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1970. Äldre lag gäller fortfarande
beträffande mål som anhängiggjorts före ikraftträdandet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans
Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den
27 februari 1970.

N ärvarande:

Statsministern Palme, ministern för utrikes ärendena Nilsson, statsråden
Sträng, Lange, Holmqvist, Aspling, Lundkvist, Geijer, Odhnoff, Wickman,
Moberg, Löfberg, Lidbom.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler
statsrådet Löfberg fråga om ändring i statstjänstemannalagen (StjL),
m. in., och anför.

1. Inledning

Genom 1965 års förhandlingsrättsreform tillerkändes statliga och kommunala
tjänstemän samma rätt att kollektivt förhandla med arbetsgivaren
om anställningsvillkoren som tidigare tillkommit arbetstagare i allmänhet
(prop. 1965:60, K2LU 1, rskr 267, SFS 1965:277). Grundläggande
bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning meddelades i en särskild
lag, StjL (1965:274), vilken trädde i kraft den 1 januari 1966. Medan
ändringen i fråga om förhandlingsrätten avsåg alla offentliga tjänslemän,
undantogs från StjL:s tillämpningsområde bl. a. högsta domstolens och
regeringsrättens ledamöter samt justitiekansler!! (JK).

Efter bemyndigande av Kungl. Maj:t tillkallade chefen för justitiedepartementet
den 11 februari 1966 en sakkunnig1 för att se över de författningsbestämmelser
som rör justitieråds, regeringsråds och JK:s offentligrättsliga
anställningsvillkor och arbetsrättsliga ställning i övrigt
(direktiv se 1967 års riksdagsberättelse s. 60).

Utredningsmannen avlämnade den 19 december 1967 betänkandet »Justitieråds,
regeringsråds och justitiekanslerns arbetsrättsliga ställning»
(Stencil Ju 1967:16). 1 betänkandet föreslås att särskild lagstiftning beträffande
justitieråds och regeringsråds rättsställning f. n. inte skall genomföras
annat än i fråga om avstängning på grund av sjukdom och om
skyldighet att underkasta sig läkarundersökning. Utredningsmannen föreslår
däremot att StjL i sin helhet görs tillämplig på JK.

över betänkandet har efter remiss yttranden avgetts av högsta domsto -

1 F.d. överståthållaren Johan Hagander.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

lens och regeringsrättens ledamöter, JK, arbetsdomstolens ordförande,
statens avtalsverk, grundlagberedningen, ämbetsansvarskommittén, justitieombudsmannen
Bexelius (JO), dåvarande militieombudsmannen
Henkow (MO), Statstjänstemannens riksförbund (SR), Sveriges akademikers
centralorganisation (SACO) och Tjänstemännens centralorganisations
statstjänstemannasektion (TCO-S).

Frågan om offentliga tjänstemäns rätt till bisysslor överlämnades i
samband med 1965 års förhandlingsrättsreform i princip till reglering i
avtal. I fråga om bisysslor som kan rubba förtroendet till oväld i tjänsteutövningen
infördes emellertid en allmän bestämmelse i 13 § StjL. Vidare
skedde viss översyn av de talrika, i offentligrättslig ordning meddelade
specialreglerna om begränsningar i möjligheterna för tjänstemän att
ha bisysslor.

Med stöd av bemyndigande av Kungl. Maj :t tillkallade chefen för civildepartementet
den 3 maj 1966 en sakkunnig1 för att se över de offentligrätlsliga
bestämmelser som reglerar rätten för statstjänstemän m. fl. att
inneha bisysslor. Han skulle främst undersöka räckvidden av de allmänna
stadgandena i bl. a. StjL och behovet av specialregler för vissa förvaltningsområden
eller personalgrupper. Undersökningen skulle enligt direktiven
omfatta även de domare, utom justitieråd och regeringsråd, för vilka
år 1965 hade meddelats föreskrift om fortsatt tillämpning tills vidare av
ett i statens allmänna avlöningsreglemente (Saar, 1948:436) stadgat absolut
förbud mot vissa bisysslor. Utredningen, som antog namnet bisyssleutredningen,
överlämnade i maj 1969 betänkandet »Offentliga tjänstemäns
bisysslor» (SOU 1969: 6). Bisyssleutredningen föreslår att 13 § StjL skall
lämnas i stort sett utan annan ändring än att där tas in en föreskrift om
att den som utövar domartjänst måste ha tillstånd för att få ha vissa bisysslor.
Enligt förslaget skall myndigheterna bli skyldiga att lämna tjänstemännen
besked om bisysslors tillåtlighet på begäran i varje särskilt fall.
Vidare föreslås bl. a. att en särskild myndighet, bisysslenämnden, inrättas
för att kunna höras i tillstånds- och beskedsärenden.

över betänkandet har efter remiss yttranden avgetts av JK, riksåklagaren
(RÅ), hovrätten för Övre Norrland, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen,
försvarets civilförvaltning, fortifikationsförvaltningen, försvarets
fabriksverk, socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, postverket, televerket,
statens järnvägar (SJ), kammarrätten, byggnadsstyrelsen, bankinspektionen,
riksrevisionsverket, universitetskanslersämbetet, skolöverstyrelsen,
lantmäteristyrelsen, patent- och registreringsverket, överstyrelsen för ekonomiskt
försvar, arbetsdomstolens ordförande, arbetsmarknadsstyrelsen, statens
avtalsverk, statens personalutbildningsnämnd, statens vattenfallsverk,
Sveriges geologiska undersökning, statens provningsanstalt, statens skepps -

1 Generaldirektören Ivar Löfqvist.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

provningsanstalt, länsstyrelserna i Malmöhus, Örebro, Gävleborgs, Jämtlands
och Västerbottens län, domkapitlen i Uppsala ärkestift samt Lunds
och Göteborgs stift, riksdagens förvaltningskontor, justitieombudsmannen
Lundvik (JO), Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet,
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Sveriges advokatsamfund,
Svenska arbetsgivareföreningen, Försäkringskassornas förhandlingsorganisation,
Statstjänarkarteilen (SK), SR, SACO och TCO-S. Flera remissinstanser
har överlämnat yttranden även från andra organ.

De frågor som aktualiseras av förslagen i nämnda båda betänkanden
har nu närmare övervägts inom finansdepartementet.

I samband härmed har också tagits upp en fråga om ändring i lagen
(1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar
m. m. (i det följande kallad ställföreträdarlagen).

Statens avtalsverk föreslår i framställning till Kungl. Maj :t den 7 november
1969 att 5 § ställföreträdarlagen skall ändras så att, när avtalsverket
företräder kommun vid domstol, kommunen skall vara skyldig att ersätta
staten dess kostnad för avtalsverkets arbete.

Efter remiss har yttranden över framställningen avgetts av Göta hovrätt,
riksförsäkringsverket, arbetsdomstolens ordförande, Svenska kommunförbundet,
Svenska landstingsförbundet, stadskollegiet i Stockholm,
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Landsorganisationen i
Sverige (LO), SR och SACO.

Jag anhåller nu att få ta upp ifrågavarande spörsmål. Bland bisyssleutredningens
förslag finns flera som inte fordrar beslut av riksdagen. För
överblickens och sammanhangets skull redovisas dock kortfattat även en
del av dessa förslag.

I fråga om justitierådens, regeringsrådens och JK:s arbetsrättsliga ställning
samt beträffande domares bisysslor har jag samrått med chefen för
j ustitiedepartementet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

2. Justitieråds, regeringsråds och justitiekanslerns arbetsrättsliga

ställning

2.1. Nuvarande ordning

2.1.1. Justitieråd och regeringsråd

Regeringsformen (RF) innehåller vissa allmänna bestämmelser om dem
som utövar den högsta dömande makten. I 17 § föreskrivs att »Konungens
domsrätt skall uppdragas minst tolv av Honom utnämnda lagkunniga, erfarna
och redliga personer, vilka fullgjort vad författningarna föreskriva
dem, som uti domarämbeten må nyttjas. De kallas justitieråd och utgöra
Konungens högsta domstol». I 18 § ges motsvarande bestämmelser i
fråga om prövningen i högsta instans av administrativa besvärsmål. Denna
befogenhet skall enligt paragrafen uppdras åt »minst sju av Konungen utnämnda
personer, som förvaltat civil beställning samt däruti ådagalagt
insikt, erfarenhet och redlighet. De kallas regeringsråd och utgöra Konungens
regeringsrätt». I paragrafen stadgas också att minst två tredjedelar av
regeringsråden skall ha fullgjort »vad författningarna föreskriva dem, som
uti domarämbetena må nyttjas».

Enligt 17 och 18 §§ RF meddelas närmare bestämmelser om högsta domstolens
och regeringsrättens sammansättning och tjänstgöring i lag, som
stiftas i den ordning 87 § 1 mom. föreskriver. Sådana bestämmelser har
meddelats i lagen (1946:879) om högsta domstolens sammansättning och
tjänstgöring och lagen (1909:38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt. I
lagarna föreskrivs bl. a. att domstolarna skall vara delade i avdelningar och
hur tjänstgöringen på dessa skall vara ordnad. Den närmare fördelningen
av tjänstgöringsskyldigheten bestäms enligt 9 § i 1946 års lag och 1 § i
1909 års lag av domstolarnas ledamöter.

I RF finns även vissa ytterligare föreskrifter som direkt reglerar justitieråds
och regeringsråds rättsställning. 21 § innehåller regler om deras skyldighet
att tjänstgöra i lagrådet. Närmare bestämmelser härom har med
stöd av denna paragraf meddelats i lagen (1965: 186) om lagrådet. Enligt
34 § får justitieråd eller regeringsråd inte inneha eller utöva »annat
ämbete». I 101 §, till vilken 102 § ansluter sig, regleras deras ämbetsansvar.
Enligt dessa bestämmelser skall åtal anställas inför särskild domstol, riksrätten,
om ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten gör sig skyldig
till sådant grövre fel vid domarämbetets utövning som anges i 101 §.
Rätt att besluta om riksrättsåtal tillkommer riksdagens ombudsmän och
JK. Vid sidan av ämbetsansvaret har justitieråd och regeringsråd enligt
103 § ett politiskt ansvar, som inte är knutet till någon brottslig gärning

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

9''

utan till det allmänna omdömet om deras sätt att sköta sitt ämbete. Detta
ansvar utkrävs av en utav riksdagen tillsatt nämnd, den s. k. opinionsnämnden
(jfr 69 § riksdagsordningen).

Utöver de nu berörda grundlagsbestämmelserna bör även erinras om
två andra stadganden i RF som äger tillämpning på högsta domstolens och
regeringsrättens ledamöter, nämligen föreskrifterna i 28 § om tjänstetillsättning
och reglerna i 36 § om domares oavsättlighet m. m. Eftersom
den förra paragrafen gäller samtliga statstjänstemän, torde i detta sammanhang
dock kunna bortses från bestämmelserna i denna. I första stycket
av 36 §, vilken fick ny lydelse i samband med förhandlingsrättsreformen, föreskrivs
att den som utnämnts till domare får skiljas från tjänsten endast
av domstol efter åtal eller genom beslut om entledigande i samband med
pensionering. Om det krävs av organisatoriska skäl, får han dock förflyttas
till annan jämställd domartjänst. Enligt paragrafens andra stycke meddelas
grundläggande bestämmelser i övrigt om statstjänstemännens rättsställning
i lag, stiftad i den ordning som föreskrivs i 87 § 1 mom. RF.

Den ställning högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter intar i
arbetsrättsligt hänseende bestäms — vid sidan av regleringen i RF och
därtill anslutande lagar — genom föreskrifter om offentligrättsliga anställningsvillkor
i olika författningar och av innehållet i för dem gällande kollektivavtal.

I fråga om förhandlingsrätt gäller sedan den 1 januari 1966 att justitieråd
och regeringsråd liksom andra statstjänstemän med ämbetsansvar har
rätt att genom facklig organisation som de tillhör förhandla med arbetsgivaren
om anställningsvillkoren, se 1 och 4 §§ lagen (1936:506) om förenings-
och förhandlingsrätt. Lagen (1928: 253) om kollektivavtal äger tilllämpning
på kollektivavtal som sluts mellan staten och sådan fackorganisation.
Tvist rörande kollektivavtalet tas upp av arbetsdomstolen enligt reglerna
i lagen (1928: 254) om arbetsdomstol.

Genom en år 1965 vidtagen ändring i 20 kap. 4 § brottsbalken (BrB) skall
det inte i något fall anses som tjänstefel att ämbetsmän deltar i strejk eller
därmed jämförlig stridsåtgärd efter beslut av arbetstagarförening som anordnat
åtgärden. Bestämmelsen avser visserligen alla offentliga tjänstemän
med ämbetsansvar men torde med hänsyn till 101 § RF sakna egentlig betydelse
i fråga om justitieråd och regeringsråd.

Som har anmärkts inledningsvis äger StjL inte tillämpning på högsta
domstolens och regeringsrättens ledamöter, se 1 § andra stycket StjL.
Undantagna är också statsrådets ledamöter, JK, riksdagens ombudsmän
och den som innehar eller utövar prästerlig tjänst. I fråga om justitieråd
och regeringsråd saknas direkta motsvarigheter till åtskilliga av lagens bestämmelser.
Här kan särskilt erinras om StjL:s bestämmelser om inskränkning
i rätten att träffa avtal om anställningsförhållandena (3 §), om
rätt till bisysslor (13 §), om rätt att vidta stridsåtgärd vid arbetskonflikt

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

(15 §), om skadeståndsskyldighet vid otillåten stridsåtgärd (16 §), om rätt
till neutralitet vid arbetskonflikt (17 §), om avstängning på grund av sjukdom
och läkarundersökning tvångsvis (27 §) och om rätt att lämna anställningen
efter uppsägning (35 §). På en del andra punkter motsvaras
däremot StjL:s regler för justitierådens och regeringsrådens vidkommande
helt eller delvis av bestämmelser i RF och därtill anslutande författningar.
Detta gäller StjL:s regler om villkor för innehav och utövande av
tjänst (4 §), om tillsättning av tjänst (5 §), om tjänstemans åligganden
(10 §), om åtal (18 §), om tjänstemans skiljande från tjänsten (29 §) och
om förflyttning av tjänsteman (34 §).

I fråga om vissa ämnen som regleras i StjL gäller särbestämmelser för
domare i allmänhet. Beträffande villkor för innehav och utövande av domartjänst
(jfr 4 och 28 §§ StjL) finns sålunda allmänna bestämmelser i
4 kap. 1 § rättegångsbalken (RB). Om avstängning av domare som misstänks
för brott (jfr 26 § StjL) ges föreskrifter i lagen (1955:21) om avstängning
av domare.

Justitieråds och regeringsråds skyldighet att avgå i samband med ålderspensionering
(jfr 31 § StjL) regleras ■—- liksom är fallet med de flesta andra
statstjänstemän — i statens allmänna tjänstepensionsreglemente (1959: 287)
och vissa i anslutning därtill meddelade bestämmelser. Enligt reglementet
(SPR) inträder i regel avgångsskyldighet för ordinarie domare — och således
även för högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter — vid utgången
av den månad varunder domaren uppnår 67 års ålder. Fråga om
anställnings upphörande i samband med ålderspensionering prövas av
Kungl. Maj:t (jfr 37 § första stycket StjL).

I fråga om skyldighet för justitieråd och regeringsråd att i vissa fall avgå
från tjänsten oavsett uppnådd ålder gäller f. n. bestämmelserna
i 5 § första stycket a—c och andra stycket SPR. Bestämmelserna överensstämmer
i huvudsak med reglerna i 32 § första och tredje styckena
StjL. Fråga om anställnings upphörande i nu berörda fall prövas av Kungl.
Maj:t (jfr 37 § första stycket StjL).

Som har nämnts tidigare innehåller 34 § RF förbud för justitieråd och
regeringsråd att tillika inneha eller utöva »annat ämbete». Bestämmelsen
torde innefatta förbud för dessa domare att vid sidan av sin domartjänst
inneha eller utöva annan statlig tjänst. Betydande inskränkningar i justitieråds
och regeringsråds rätt att ha bisysslor gäller härutöver enligt
föreskrifterna i 7 § Saar. Föreskrifterna i reglementet, vilket för tjänstemän
i allmänhet upphörde att gälla vid utgången av 1965 men såvitt avser 7 §
gavs fortsatt giltighet i fråga om bl. a. justitieråd och regeringsråd (se SFS
1965: 886), innebär att tjänst som justitieråd eller regeringsråd inte får förenas
med tjänstebefattning eller uppdrag, som är jämförligt med tjänstebefattning,
eller med uppdrag som ordförande eller ledamot i styrelse för
verk, bolag, förening eller inrättning, som har till ändamål att driva rörelse
inom industri, handel, transport-, bank- eller försäkringsväsen eller

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

annan näringsgren eller vars verksamhet eljest har huvudsakligen ekonomiskt
syfte. Enligt paragrafen får justitieråd eller regeringsråd inte heller
inneha skiljemannauppdrag. De nu nämnda förbuden i 7 § Saar är ovillkorliga.
För justitieråd gäller härutöver liksom i fråga om annan lagfaren
•domare vid allmän domstol vissa särskilda regler i RB m. fl. lagar som inskränker
hans rätt att åta sig privata uppdrag inom området för hans tjänsteuppgifter.
Härvidlag kan hänvisas till den redogörelse som lämnas i bisyssleutredningens
betänkande (s. 47). Det kan tilläggas att justitieråd
och regeringsråd enligt 36 § 6 mom. riksdagsordningen inte får delta i riksdagsutskott1.

Vad angår de kollektivavtal som har ingåtts mellan staten och statstjänstemännens
organisationer kan till en början erinras om att justitieråd
och regeringsråd omfattas av det år 1965 träffade huvudavtalet om förhandlingsordning
m. m. (»Slottsbacksavtalet»), Bland övriga avtal märks
främst »Allmänt avlöningsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän»
(AST)2 3, som innehåller bestämmelser om bl. a. vissa allmänna anställningsvillkor
samt om avlöning och andra förmåner av tjänst, och »Allmänt
tjänsteförteckningsavtal» (ATF)2, vilket reglerar bl. a. frågor om lönegradsplacering.
Medan AST omfattar bl. a. justitieråd och regeringsråd, är
dessa tjänstemän — jämte andra — undantagna från ATF:s tillämpningsområde,
se bilaga 2 till ATF.

Frågor om lönegradsplacering av tjänster som justitieråd och regeringsråd
regleras genom bestämmelser som meddelats av Kungl. Maj :t. Bestämmelserna
är intagna i de regleringsbrev som gäller för de domstolar till
vilka tjänsterna är knutna. Om bakgrunden till dessa föreskrifter kan anmärkas
följande. Enligt 2 § instruktionen (1965:642) för statens avtalsverk
är verket central förvaltningsmyndighet för förhandling om anställnings-
eller arbetsvillkor för bl. a. arbetstagare hos staten med undantag av
riksdagen och dess verk. Kungl. Maj :t beslöt emellertid den 30 december
1965 att från avtalsverkets handläggning undanta frågor om lönegradsplacering
av eller arvode för de tjänster som anges i bilaga A (numera bilaga 2)
till ATF, dvs. bl. a. tjänster som justitieråd och regeringsråd.» Den 28 december
1985 ägde överläggningar rum mellan företrädare för chefen för civildepartementet
samt SACO och SR. Enligt därvid fört protokoll förklarade
sig parterna förutsätta, att frågor om lönegradsplacering av eller arvode
för de i bilaga A till ATF angivna tjänsterna tills vidare skulle regleras
genom bestämmelser meddelade av Kungl. Maj :t, att sådana frågor skulle
tas upp till behandling mellan chefen för civildepartementet och de båda
tjänstemannaorganisationerna i anslutning till förhandlingar med statens

1 Föreskriften föreslås i prop. 1970:40 bli upphävd (jfr 43 § första stycket riksdagsordningen i
dess föreslagna nya lydelse).

2 Gällande avtal slutet den 18 juli 1969.

3 Beslutet har den 6 juni 1968 ersatts av ett nytt beslut med samma innebörd.

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

avtalsverk om lönegradsplacering m. m. för sådana tjänster som omfattas av
ATF och att stridsåtgärder inte skulle vidtas beträffande de i bilaga A till
ATF angivna tjänsterna. En motsvarande överenskommelse träffades vid
överläggningar den 30 april 1968 mellan företrädare för civilministern och
TCO-S.

Vissa anställningsvillkor som i StjL förutsätts skola regleras genom avtal
mellan staten och tjänstemannaorganisationerna, t. ex. pensionsförmåner,
har ännu inte blivit föremål för sådan reglering. På sådana områden
gäller alltjämt av Kungl. Maj:t meddelade föreskrifter, t. ex. SPR.

2.1.2. Justitiekanslern

I 35 § RF återfanns fram till den 1 januari 1966 en uppräkning av sådana
befattningshavare som innehade förtroendesysslor, varifrån Kungl.
Maj :t kunde entlediga dem, när han ansåg rikets tjänst fordra det. Till
de uppräknade tjänstemännen hörde — utom statsråden — bl. a. JK. I
samband med de år 1965 vidtagna ändringarna i 36 § RF ändrades 35 §
så, att den blev tillämplig endast i fråga om statsråd (prop. 1964: 140, KU
19, KU 1965: 29, rskr 264, SFS 116).

Om JK finns — bortsett från vad som gäller för tjänstemän i allmänhet
— sedan den 1 januari 1966 inte någon annan grundlagsbestämmelse än 27
§ RF. Där föreskrivs bl. a. att Kungl. Maj :t till JK kan »nämna en lagfaren
skicklig och oväldig person, som i domarevärv varit nyttjad».

Vad som har anförts under 2.1.1. om den ställning högsta domstolens
och regeringsrättens ledamöter intar i arbetsrättsligt avseende gäller i tilllämpliga
delar JK. En viktig skillnad är dock att StjL:s regler inte på
någon punkt motsvaras av bestämmelse i RF i fråga om JK. I likhet med
justitieråd och regeringsråd är JK undantagen från ATF:s tillämpningsområde.
Bestämmelser om lönegradsplacering av tjänst som JK meddelas
sålunda av Kungl. Maj :t. Det kan tilläggas att JK enligt SPR är skyldig avgå
vid utgången av den månad varunder han uppnår 66 års ålder.

2.2. Ur förarbetena till regeringsformen och statstjänstemannalagen

I det förslag till StjL som den 27 november 1964 remitterades till lagrådet
föreslogs att statsrådets, högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter,
riksdagens ombudsmän och innehavare av prästerlig tjänst skulle
undantas från lagens tillämpningsområde. Något undantag föreslogs däremot
inte beträffande JK. Lagförslaget överensstämde på dessa punkter med
vad som föreslagits i den departementspromemoria som låg till grund för
lagrådsremissen (SOU 1963:51). I motiveringen till den föreslagna undantagsbestämmelsen
anförde chefen för civildepartementet bl. a. följande
(prop. 1965:60 s. 138). Grundläggande bestämmelser om dem som innehade
den högsta styrande eller dömande makten var upptagna i grundlag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Samma gällde beträffande bestämmelser om JO och MO. Såsom föreslagits
i departementspromemorian borde genom ett särskilt stadgande anges
att lagen inte avsåg statsrådets, högsta domstolens eller regeringsrättens
ledamöter, liksom inte heller riksdagens ombudsmän. I ett par remissvar
över promemorian hade gjorts gällande att undantagsbestämmelsen borde
omfatta även JK. Eftersom RF:s bestämmelser om JK inte avsåg fråga
som reglerades i lagen, ansåg emellertid departementschefen skäl inte föreligga
för den ifrågasatta utvidgningen av undantagskretsen.

I lagrådsremissen påpekade departementschefen vidare (prop. s. 139),
att några remissinstanser i sina yttranden över departementspromemorian
uttalat tvekan om vilken ställning i arbetsrättsligt hänseende de tjänstemän
kom att inta som inte omfattades av StjL. Han framhöll i anslutning
härtill att dessa liksom andra tjänstemän med ämbetsansvar fick
förhandlingsrätt enligt 1936 års lag. Förhandlingsområdet begränsades i
den mån deras anställningsförhållanden var reglerade i lag eller med stöd
av lag utfärdad administrativ författning samt genom ämbetsansvaret. Något
lagligt hinder mot reglering i kollektivavtal av löner och andra förhandlingsbara
frågor förelåg inte. Enligt den av departementschefen föreslagna,
ändrade lydelsen av 20 kap. 4 § BrB ansågs inte som tjänstefel att
tjänsteman deltog i strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd beslutad av
arbetstagarförening han tillhörde.1 Detta stadgande gällde samtliga tjänstemän
underkastade ämbetsansvar. Departementschefen anförde vidare att
frågan om villkoren i övrigt för rätten till stridsåtgärder, såvitt gällde tjänstemän
som inte omfattades av StjL, syntes ha övervägande teoretiskt intresse.
Skulle frågan uppkomma, borde enligt departementschefens mening
reglerna i 15 § StjL anses analogt tillämpliga.

I sitt yttrande över förslaget till StjL hemställde lagrådet (prop. s. 271),
att JK skulle hänföras till kretsen av dem som var undantagna från lagens
bestämmelser. Enligt lagrådet intog JK en speciell, regeringen närstående
ställning, vartill kom att hans ämbetsåligganden till väsentlig del var tämligen
likartade med riksdagens ombudsmäns. Lagrådet förklarade sig hysa
tvekan om 15 § StjL kunde tillämpas analogt, när det gällde befattningshavare
som uttryckligen undantagits från lagens tillämpningsområde. Beträffande
exempelvis justitieråd och regeringsråd borde beaktas den särskilda
ställning de intog såsom ledamöter av rikets högsta dömande organ.
Bedömningen av frågan om rätten till stridsåtgärder för de från StjL undantagna
kategorierna av tjänstemän — vilken fråga såsom departementschefen
framhållit hade övervägande teoretiskt intresse — kunde sålunda
enligt lagrådets mening inte ske enbart med ledning av regleringen i StjL
utan borde grundas även på andra överväganden.

1 De sista två orden hänför sig till den lydelse av lagrummet som föreslogs av departementschefen.
1 enlighet med riksdagens beslut ändrades lydelsen att avse deltagande i stridsåtgärd
efter beslut av arbetstagarförening »som anordnat åtgärden».

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Vad lagrådet förordat i fråga om JK beaktades i prop. 1965: 60. Lagrådets
uttalande rörande analog tillämpning av 15 § StjL fann departementschefen
inte ge anledning till erinran från hans sida (prop. s. 299).

I prop. 1964: 140 med förslag till ändring i bl. a. 35 och 36 §§ RF framhöll
chefen för justitiedepartementet (prop. s. 100) bl. a., att bestämmelser om
förtroendetjänstemännens (däribland JK:s) rättsställning borde uteslutas
ur 35 §, eftersom 36 § — från vilken 35 § var ett undantag — enligt förslaget
inte skulle avse andra tjänstemän än domare. Det kunde förväntas att förtroendetjänstemännens
anställningsförhållanden blev reglerade i StjL. Departementschefen
föreslog i enlighet härmed att 35 § skulle ändras så, att
den blev tillämplig endast i fråga om statsråd.

I lagrådsremissen med förslag till StjL upptogs i 7 § första stycket bl. a.
en bestämmelse om att annan ordinarie tjänst än domartjänst skulle tillsättas
med fullmakt eller konstitutorial eller, om särskilda skäl förelåg,
med förordnande. I motiven till bestämmelsen anförde chefen för civildepartementet
(prop. 1965: 60 s. 156), att huvudregeln om tillsättning av ordinarie
tjänst med fullmakt eller konstitutorial borde kompletteras med ett
stadgande som gjorde det möjligt att bl. a. tjänstemän i förtroendeställning
anställdes med förordnande. Departementschefen fann inte tillräckliga
skäl föreligga att vid sidan av anställningsformen förordnande tills
vidare behålla institutet med förtroendeämbetsmän.

Vid behandlingen av prop. 1965:60 i K2LU påpekade utskottet att JK
till följd av ändringen i 35 § RF inte längre kom att inneha förtroendeämbete.
Till skillnad från övriga i 1 § StjL undantagna ämbetsmän skulle
därmed för JK saknas särskilda i lag givna ansvarighetsregler. Det torde,
fortsatte utskottet, ankomma på Kungl. Maj :t att överväga vilka åtgärder,,
som fordrades med anledning därav (K2LU s. 53).

2.3. Tidigare behandling av frågan om justitieråds och regeringsråds rätt till
bisysslor

Vid sidan av bestämmelsen i 34 § RF, vilken — bortsett från att regeringsråd
fördes in under paragrafen 1909 — fick sin nuvarande lydelse
genom en ändring i bestämmelsen vid 1844/45 års riksdag (jfr KU 1840: 20,
35 och 71, mom. 3, samt 1844: 3), har sedan senare delen av 1800-talet från
statsmakternas sida gjorts olika inskränkningar i justitieråds och regeringsråds
rätt till bisysslor. Som skäl härför har främst anförts vikten av att de
högsta dömande instansernas ledamöter intar en från allmänna eller enskilda
intressen helt oberoende ställning. De alltjämt gällande bestämmelserna
i 7 § Saar om förbud för justitieråd och regeringsråd att inneha vissa
bisysslor tillkom väsentligen i samband med en 1926 företagen revision
av dessa domares ställning i löne- och pensionshänseende (prop. 1926: 1
andra huvudtiteln s. 26, SU 149, rskr 316). I fråga om det då införda förbudet
för justitieråd och regeringsråd att åta sig skiljemannauppdrag fram -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970 15

höll chefen för justitiedepartementet att sådana åtaganden inte kunde anses
förenliga med den ställning som dessa tjänstemän intar i egenskap av utövare
av landets högsta domarmakt. Redan från synpunkten att denna domarmyndighet
borde stå fri från varje angrepp i berörda hänseende syntes
en restriktiv bestämmelse av sådant slag påkallad. Enligt departementschefen
innefattade dessa uttalanden också skäl att inte begränsa förbudet
till att avse skiljemannauppdrag som meddelats av endast en part eller av
överexekutor i parts ställe. I statsutskottets av riksdagen godkända utlåtande
förklarade sig utskottet dela departementschefens uppfattning i frågan.
Utskottet sade sig dock inte kunna förneka att vissa omständigheter
kunde andras till förmån för att justitieråd och regeringsråd i viss utsträckning
borde få behålla rätten att åta sig skilj emannauppdrag.

Frågan om justitieråds och regeringsråds rätt till bisysslor har efter 1926
års lönereglering vid åtskilliga tillfällen behandlats i riksdagen. I 1930 års
dechargememorial behandlades sålunda frågan om dessa tjänstemäns rätt
till offentliga uppdrag (KU 1930:26 p. 6). I memorialet gjordes anmälan
enligt 107 § RF mot föredragande departementschefen i ett ärende, vari
Kungl. Maj :t utsett ett regeringsråd att mot visst årligt arvode vara ordförande
i en regionplanekommission. Anmärkningen lades av riksdagen till
handlingarna. Vid åtskilliga tillfällen har föreslagits uppmjukningar av
föreskrifterna i 7 § Saar, särskilt i fråga om förbudet mot skilj emannauppdrag
(se SU 1946: 126 s. 1, prop. 1947:281 s. 210, SU 1947:233 s. 20
och 29, 1951:89, 1957:155 och 1964:149). Förslagen har genomgående
avvisats av riksdagen. Vid sist åsyftade tillfälle erinrade statsutskottet
bl. a. om att domstolskommittén enligt sina direktiv skall överväga att inom
domstolsväsendets ram tillskapa ett processinstitut som kan erbjuda ett
konkurrenskraftigt alternativ till skiljemannaförfarandet. Utskottet påpekade
också att frågan om en översyn av reglerna om bl. a. domares rätt att
inneha bisysslor bragts under Kungl. Maj :ts prövning genom en av JO
1963 gjord framställning i ämnet.

Författningsutredningen har i sitt betänkande med förslag till ny RF
inte funnit någon motsvarighet till bestämmelsen i 34 § tredje punkten
RF böra tas upp i en ny grundlag (SOU 1963: 17 s. 276 och 280).

2.4. 1967 års betänkande

2A.1. Justitieråd och regeringsråd

Utredningsmannen redogör i betänkandets inledande avsnitt för 1965
års förhandlingsrättsreform och de kollektivavtal som i samband därmed
tillkommit på statstjänstemannaområdet. Därvid uppmärksammas särskilt
frågan om avtalens tillämplighet på justitieråd, regeringsråd och JK (jfr
vad som anförts tidigare under 2.1.).

I det följande avsnittet av betänkandet diskuterar utredningsmannen

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

närmare den ställning i arbetsrättsligt hänseende som justitieråd och regeringsråd
intar efter tillkomsten av den nya lagstiftningen om statstjänstemän.
För att belysa rättsläget för dessa tjänstemän behandlas till en början
frågan om sambandet mellan ämbetsansvaret och förhandlingsrätten.
I betänkandet erinras om att ämbetsansvaret före
1965 års lagstiftning i rättspraxis ansetts utgöra hinder för reglering i
kollektivavtal av i vart fall frågor om antagande, entledigande eller skyldigheter
i tjänsten för tjänstemän som var underkastade sådant ansvar (se
arbetsdomstolens domar år 1939 nr 7 och 1963 nr 7). Denna praxis är utgångspunkten
för den lagstiftning som ledde fram till StjL och därmed
sammanhängande författningar. I förarbetena till den nya lagstiftningen
uttalades sålunda bl. a. att det med gällande straffrättsliga regler om tjänstefel
syntes ofrånkomligt, att ämbetsansvaret alltjämt tillädes arbetsrättslig
betydelse i så måtto som avtal inte kunde få slutas om åligganden
i tjänsten för tjänstemän med ämbetsansvar. Däremot syntes hinder inte
möta att frågor om antagande och entledigande av ämbetsansvarig tjänsteman
reglerades i avtal. 1 anslutning härtill förordade chefen för civildepartementet
övergång till en i princip privaträttslig reglering av de offentliga
tjänstemännens anställningsvillkor och till förhandlingsrätt enligt lagen
om förenings- och förhandlingsrätt även för tjänstemän underkastade
ämbetsansvar (prop. 1965: 60 s. 104).

Den radikala ändring i fråga om ämbetsansvariga tjänstemäns ställning
i avtalshänseende som åsyftades med den nya lagstiftningen har fått sitt
uttryck i 3 § StjL, framhåller utredningsmannen vidare. I anställningsförhållande
på vilket lagen är tillämplig gäller enligt paragrafens första stycke
vad som är bestämt i avtal. I andra stycket föreskrivs emellertid betydelsefulla
undantag härifrån, som bl. a. innefattar förbud mot att träffa
avtal om åligganden i tjänsten. Om bakgrunden till 3 § andra stycket anmärks
i betänkandet följande.

Under erinran om att arbetsgivarna på den privata arbetsmarknaden
kunnat utan stöd av lag ta till vara sitt intresse av att behålla vissa ämnen
åt sitt ensidiga bedömande ifrågasatte arbetsdomstolens ordförande i
sitt yttrande över förhandlingsrättsutredningens betänkande (SOU 1960:
10), om inte staten skulle ha samma möjligheter att utan stöd av lagstiftning
hävda uteslutande bestämmanderätt inom de områden där en sådan var
motiverad av hänsyn till speciella samhällsintressen. Med en sådan ordning
skulle man även undgå vissa olägenheter som var förenade med lagstadgade
inskränkningar i förhandlingsrätten, bl. a. svårigheten att klart
skilja mellan ämnen som skulle höra till förhandlingsrätten och andra
ämnen (se 1963 års departementspromemoria s. 47). Såväl departementspromemorian
(s. 61) som departementschefen (prop. s. 117) tog emellertid
avstånd från tanken: det allmännas möjligheter att hävda sin bestämmanderätt
i hithörande frågor borde inte bero av i vad mån dess förhand -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

lingsorgan lyckades hålla frågorna utanför avtalsreglering. Detta borde
ankomma på lagstiftningen.

Författningsutredningen tog i sitt betänkande med förslag till ny RF
(SOU 1963: 17 s. 267 och 410) upp frågan om formerna för fastställande
av statstjänstemännens avlöningsförmåner och därmed sammanhängande
spörsmål. I samband därmed uttalade utredningen bl. a. att frågor rörande
förvaltnings- och tjänsteorganisationens uppbyggnad samt över huvud taget
organisatoriska förändringar inte borde avgöras genom förhandlingsöverenskommelse.

Beträffande de nu berörda och vissa andra i departementspromemorian
upptagna begränsningar i avtalsfriheten yttrade departementschefen (prop.
s. 117, jfr s. 105) bl. a., att det även enligt hans mening inom det offentliga
tjänsteområdet fanns frågor som inte lämpligen borde regleras i kollektivavtal.
Han syftade i första hand på sådana frågor av rent eller övervägande
organisatorisk art som vad slags verksamhet det allmänna skulle
bedriva och hur denna verksamhet lämpligen borde handhas. Departementschefen
ansåg därför att i lag borde meddelas förbud mot avtal om
den offentliga tjänsteorganisationens utformning och vidare om offentlig
myndighets arbetsuppgifter samt ledningen och fördelningen av arbetet inom
myndigheten, arbetstidens förläggning och rätt till annan ledighet än
semester. Av förbuden torde — framhåller utredningsmannen — det som
rör tjänsteorganisationen avses i 3 § andra stycket a StjL. De övriga är
upptagna under b.

Av närmare anförda skäl (prop. s. 117) — bl. a. erinrades om 28 och 36
§§ RF — fann departementschefen allmänna intressen tala för att även
frågor om antagande och entledigande av statstjänsteman liksom dittills
reglerades i offentligrättslig ordning och således utan rätt att träffa avtal
därom. Bestämmelse härom återfinns i 3 § andra stycket c.

Enligt utredningsmannens mening är det en vansklig uppgift att ur
bestämmelserna i 3 § andra stycket StjL avskilja dem som omedelbart har
sin grund i ämbetsansvaret eller direkt hänger samman med detta. Att det
inte i samtliga punkter i lagrummet är fråga om åligganden i tjänsten är
uppenbart. Utredningsmannen erinrar om att K2LU föreslog den ändringen

1 paragrafen, att orden »arbetstidens förläggning eller rätt till annan ledighet
än semester» skulle utgå och frågorna därom hänföras till det avtalsfria
området (K2LU 1965: 1 s. 55). Riksdagen följde emellertid propositionen.

I betänkandet framhålls att det av en jämförelse mellan 1 § kollektivavtalslagen
och 4 § lagen om förenings- och förhandlingsrätt torde framgå,
att kollektivavtal kan slutas rörande alla frågor som avser anställningsvillkor
ävensom förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare.
Det ligger emellertid i sakens natur att förhandlingsrätt och rätt att sluta
avtal föreligger bara i frågor över vilka förfoganderätt tillkommer de för 2

— Bihang till riksdagens protokoll. 1 samt. Nr 72

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

handlande parterna. Undantagna är följaktligen frågor som regleras genom
tvingande lagbestämmelser. Som exempel härpå nämns i betänkandet 1946
års lag om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring och 1909
års lag om Kungl. Maj :ts regeringsrätt, vilka lagar innehåller föreskrift om
en tjänstgöringstid av minst 40 veckor om året. Trots att en fråga om arbetstidens
längd i och för sig tillhör det fria avtalsområdet, är den alltså bär
undantagen från förhandlingsrätt. Den kan inte regleras i kollektivavtal.
Ytterligare begränsningar i avtalsfriheten föreskrivs i 3 § StjL. Eftersom
justitieråd och regeringsråd är undantagna från lagens tillämpningsområde,
gäller begränsningarna inte för dessa tjänstemän. För dem föreligger inte
annan begränsning utöver vad som nyss sagts än att — med hänsyn till
ämbetsansvaret — avtal inte får slutas om åligganden i tjänsten.

Utredningsmannen behandlar härefter frågan om rätten till fackliga
stridsåtgärder. Inledningsvis erinras om att departementschefen
i prop. 1965:60 (s. 107—110) anslöt sig till ett i departementspromemorian
gjort uttalande alt det från principiella, rättsliga synpunkter inte
syntes möta hinder att jämställa oavsättlig tjänsteman med arbetstagare
i enskild tjänst i fråga om tillgång till kollektiva stridsmedel. Han framhöll
även att fria kollektivavtal förutsatte tillgång till effektiva fackliga
påtryckningsmedel, om inte någon form av skilj enämndsförfarande i inLressetvister
infördes. Sammanfattningsvis anförde departementschefen i
propositionen att, om de offentliga tjänstemännen tillerkändes förhandlingsrätt
enligt förenings- och förhandlingsrättslagen, man också i princip
borde godta lockout och strejk som lovliga stridsmedel inom detta arbetsområde.

Enligt utredningsmannens åsikt är det obestridligt att den sålunda hävdade
uppfattningen om stridsåtgärder lovlighet krävt ett direkt lagbud
för att kunna genomföras beträffande statstjänstemännen. Utan detta skulle
den inte kunna anses vara gällande rätt. I departementspromemorian, vartill
departementschefen också i denna del anslöt sig, hade också framhållits
att förslaget till StjL innehöll eu uttrycklig bestämmelse att, om inte
annat följde av lag eller avtal, lockout eller strejk fick vidtas vid konflikt
om tjänstemans anställnings- och arbetsvillkor, varom avtal kunde slutas.
Bestämmelsen återfinns med endast en redaktionell ändring i 15 § första
stycket StjL. Då det är uppenbart att en tjänsteman, som nedlägger arbetet
vid en i enlighet med vad nu sagts lovlig strejk, inte gör sig skyldig till
tjänstefel, har den tidigare anmärkta ändringen i 20 kap. 4 § BrB vidtagits.

I betänkandet påpekas i sammanhanget att enligt 15 § StjL — utom
lockout -—- endast strejk är tillåten stridsåtgärd. Till fackliga stridsmedel
som är att jämföra med strejk hör bl. a. sådana aktioner som partiell arbetsvägran
och nedsättning av arbetstakten, s. k. maskning. Dessa är enligt
lagrummet inte tillåtna stridsåtgärder vid sidan av strejk (prop. s. 111).

Kungl Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Enligt lydelsen av 20 kap. 4 § BrB där det talas om strejk eller därmed
jämförlig stridsåtgärd, är emellertid inte heller deltagande i stridsåtgärd
av sistnämnda art underkastat straffansvar (prop. s. 113).

Utredningsmannen erinrar härefter om att frågor om åligganden i tjänsten
enligt gällande rätt inte kan regleras i kollektivavtal och att detta även
gäller beträffande tjänstemän som är undantagna från StjL:s tillämpningsområde.
Sammanställs detta med vad som tidigare anförts rörande 4 § förhandlingsrättslagen
och 20 kap. 4 § BrB torde — framhålls det i betänkandet
resultatet bli följande beträffande justitieråd och regeringsråd.

Dessa tjänstemän omfattas av AST och Slottsbacksavtalet. Till följd
härav gäller lagen om kollektivavtal i alla avseenden för dessa tjänstemän,
således även i fråga om stridsåtgärder. Någon längre gående begränsning
i rätten att vidta sympatiåtgärder än som följer av lagen om kollektivavtal
föreligger inte — i motsats till vad som är fallet beträffande tjänstemän
som omfattas av StjL. Bortsett från förhållandena under kollektivavtalsbunden
tid äger justitieråd och regeringsråd -— genom tjänstemannaorganisation
som de tillhör — påkalla förhandlingar rörande varje deras förhållande
till staten-arbetsgivaren som inte angår deras förhållande i tjänsten
och inte regleras genom tvingande bestämmelser utanför StjL:s område.
För genomdrivande av deras krav får stridsåtgärder vidtas. Någon begränsning
i fråga om dessas art finns inte. Enda förutsättningen är, att det
skall vara en organisationsmässig stridsåtgärd. Den situationen kan därför
föreligga att — fastän en av vederbörande Ijänstemannaorganisation beslutad
stridsåtgärd enligt 15 § StjL får utgöras endast av strejk i detta ords
inskränkta bemärkelse— justitieråd och regeringsråd kan vidta även med
strejk jämförlig stridsåtgärd, t. ex. nedsättning av arbetstakten. Samma är
uppenbarligen förhållandet, om justitieråd och regeringsråd genom en inom
deras krets bildad organisation önskar tillgripa stridsåtgärd. Även om
dessa tjänstemän skulle vidta stridsåtgärd i syfte att få till stånd kollektivavtal
om åligganden i tjänsten eller om fråga som reglerats genom tvingande
lagbestämmelser annorstädes än i StjL, kan stridsåtgärden, om den är
organisationsmässig, inte för den enskilde tjänstemannen föranleda straffpåföljd.

Eftersom justitieråd och regeringsråd har undantagits från StjL:s tillämpningsområde,
anför utredningsmannen vidare, lär det inte ens i ett fall där
en stridsåtgärd har ett olovligt syfte kunna bli fråga om någon sådan skadeståndsskyldighet
för dem som sägs i 16 § StjL. Detta torde vara ofrånkomligt
såvitt angår enskild tjänsteman eller en organisation, som endast
omfattar justitieråd och regeringsråd. Det kan möjligen diskuteras om en
organisation, som omfattar även andra tjänstemän, skulle ådra sig skadeståndsskyldighet
genom att för förstnämnda tjänstemäns del påbjuda en
stridsåtgärd som är otillåten enligt 15 § StjL. Frågan besvaras inte i betänkandet,
i vilket däremot framhålls att skadeståndsskyldighet enligt 8 § la -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

gen om kollektivavtal inträder, om en stridsåtgärd innebär åsidosättande av
förpliktelse enligt kollektivavtal eller kollektivavtalslagen.

Utredningsmannen diskuterar härefter om staten äger tillgripa lockout
mot justitieråd och regeringsråd. Han erinrar om att rätten att tillgripa
stridsåtgärd tillerkänts parterna på ömse sidor genom uttryckligt stadgande
i 15 § SljL. För tjänstemän som har undantagits från lagens tilllämpningsområde
följer rätten att tillgripa stridsåtgärd av de vidtagna
ändringarna i förhandlingsrättslagen och i BrB. Därigenom är för deras
del sörjt för det — liksom på den privata arbetsmarknaden — naturliga
sambandet mellan rätten till fria förhandlingar, som skall kunna leda till
kollektivavtal, och rätten till effektiva påtryckningsmedel för uppnående
av detta syfte. Men utanför StjL saknas lagbud som medger rätt för statenarbetsgivaren
att tillgripa lockoutvapnet. Och här kommer oavsättligheten
in i bilden. Väl utgår den nya lagstiftningen om statstjänstemän från att
rättsliga hinder inte möter mot att i fråga om tillgång till kollektiva stridsmedel
jämställa oavsättlig tjänsteman med arbetstagare i enskild tjänst.
Det har dock ansetts oeftergivligt, att en sådan ordning kräver ett uttryckligt
lagstadgande. Då så inte skett utanför SljL:s område, drar utredningsmannen
för sin del härav den slutsatsen, att lockout över huvud taget inte
får _ således vare sig under kollektivavtalsbunden tid eller eljest — till gripas

mot justitieråd och regeringsråd. En konsekvens härav är, att den
balans i fråga om stridsmedlens användbarhet, den ömsesidighet mellan arbetsgivar-
och arbetstagarparten, som eftersträvats och även får anses ha
vunnits enligt StjL, saknas i förhållandet mellan staten-arbetsgivaren och
de tjänstemän-arbetstagare, som inte omfattas av denna lag, dvs. här
justitieråd och regeringsråd. I

I betänkandet tas i det följande upp frågan om analogisk tillämpning
av StjL beträffande de tjänstemän som inte omfattas av lagen.
Utredningsmannen konstaterar först att som skäl för att inte göra StjL
tillämplig på justitieråd och regeringsråd i prop. 1965: 60 endast anförts att
grundläggande bestämmelser om dem som innehar den högsta dömande
makten f. n. tillhör grundlag. De grundlagsbestämmelser om vilka i detta
hänseende över huvud taget kan vara fråga är — utom 28 och 36 §§ RF
17, 18, 34, 101—102 samt 103 §§ RF. Från de båda förstnämnda paragraferna
kan genast bortses. I 17 och 18 §§ ges bestämmelser om tillsättande
av justitieråd och regeringsråd, 34 § innehåller förbud för dessa att inneha
eller utöva annat ämbete och i 101 § samt den därtill sig anslutande 102 § är
intagna bestämmelser om åtal jämte föreskrifter av närmast straffprocessuell
natur. Inte någon av dessa bestämmelser torde i och för sig — eller
alla tillsammantagna — ha en innebörd, som utgjort hinder mot att StjL
gjorts tillämplig på justitieråd och regeringsråd, ev. i något fall med
en erinran om förekomsten av vederbörande grundlagsbestämmelse. Utred -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 är 1970

ningsmannen påpekar vidare beträffande 17 och 18 §§, att 5 § StjL i fråga
om tillsättning av tjänst hänvisar till att annat än vad som stadgas därom
i paragrafen kan vara särskilt föreskrivet, och beträffande 34 §, att den
låter väl förena sig med 13 § StjL. I fråga om åtal skulle 18 § StjL inte
utgöra hinder mot tillämpning av 101 § RF. En särställning intar 103 §
RF. Men dennas förekomst kan knappast anses lägga hinder i vägen för
justiiieråds och regeringsråds inrangering under StjL. Utredningsmannen
erinrar om att vid den år 1965 genomförda ändringen av 36 § RF, trots
den kategoriska avfattningen av dess första stycke, någon erinran inte ansetts
erforderlig om den i 103 § inneslutna möjligheten att i där angiven
ordning skilja justitieråd eller regeringsråd från ämbetet.

Enligt utredningsmannens mening beror det med hänsyn härtill inte i
första hand på grundlagsbestämmelserna i och för sig att justitieråd och
regeringsråd har undantagits från StjL:s tillämpningsområde utan på att —
liksom i fråga om statsrådets ledamöter åberopats att de innehar den
högsta styrande makten — justitieråden och regeringsråden innehar den
högsta dömande. Av ålder brukar man tala om Kungl. Maj :t i statsrådet
och Kungl. Maj :t i högsta domstolen — jfr »Konungens domsrätt» i 17 §
RF — eller i regeringsrätten. Det ter sig helt naturligt att ledamöterna i
dessa »institutioner» jämställs ■— den högsta dömande myndigheten med
den högsta styrande — och inte inrangeras under StjL med dess i skilda
hänseenden detaljerade föreskrifter.

Utredningsmannen frågar sig mot denna bakgrund vilken betydelse som
analogivis kan tilläggas 15 § StjL — liksom bestämmelser i övrigt i lagen
— i fråga om tjänstemän som uttryckligen undantagits från lagens tillämpningsområde.
Särskild vikt måste enligt hans mening härvidlag tillmätas
lagrådets uttalanden, mot vilka departementschefen inte fann anledning
till erinran. Helt klar är emellertid inte innebörden av dessa. Till en början
kan frågan ställas, vilken betydelse som i detta sammanhang är att tillägga
det åberopade förhållandet att justitieråd och regeringsråd intar en särställning
som ledamöter av rikets högsta dömande organ. Det är just detta
förhållande, påpekar utredningsmannen, som har föranlett deras undantagande
från StjL:s tillämpningsområde. Och då lagrådets slutsats härefter
blivit, att bedömningen av rätten til! stridsåtgärder, dvs. fråga om tillämpningen
av lagens 15 §, beträffande de från lagen undantagna kategorierna
av tjänstemän inte kunde ske enbart med ledning av regleringen i
Stj L utan borde grundas även på andra överväganden, är det ovisst
vad som åsyftats härmed. I vad mån skulle alltså StjL dock tjäna till
ledning vid sidan av överväganden, som bygger på andra lagbud och allmänna
rättsgrundsatser? Med hänsyn till de utgångspunkter som har legat
till grund för den nya lagstiftningen om statstjänstemän och de särskilda
lagbestämmelser som från dessa utgångspunkter varit nödvändiga stannar
utredningsmannen för sin del vid den uppfattningen, att StjL i förevaran -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

de hänseende — liksom beträffande andra frågor som regleras i lagen —
inte skall komma till analogisk användning.

Trots de skillnader som föreligger mellan justitieråd och regeringsråd
samt de tjänstemän som omfattas av StjL beträffande förhandlings- och
avtalsrätt och möjligheter till stridsåtgärder är enligt utredningsmannens
åsikt särskilda lagstiftningsåtgärder inte påkallade. De spörsmål varom är
fråga har — såsom understrukits av såväl departementschefen som lagrådet
— övervägande teoretiskt intresse. Några som helst praktiska olägenheter
kan inte antas uppkomma som följd av den särställning justitieråd och
regeringsråd intar. Att vid sådant förhållande genom särskild lagstiftning
närmare fastställa dessa tjänstemäns rättsläge — dvs. främst utjämna de
föreliggande olikheterna — synes inte böra komma i fråga. De grundläggande
bestämmelserna i RF, 4 kap. 1 § RB, stadgandena i lagen om kollektivavtal
samt gällande bestämmelser om åligganden i tjänsten torde få anses till
fyllest. Med ett sådant ståndpunktstagande — tillägger utredningsmannen
— lär stadgandet i andra stycket av 36 § RF inte innebära någon förpliktelse
till särskild lagstiftning av berört slag.

I betänkandet anmärks ytterligare följande. Grundlagsbestämmelserna
om justitieråd och regeringsråd bör som har antytts tidigare ses mot
bakgrund av den vid RF:s tillkomst rådande uppfattningen om den högsta
domarmaktens anknytning till Konungen (»Konungens domsrätt»). Vid en
författningsrevision lär ett annat betraktelsesätt komma till uttryck (jfr
SOU 1963: 17 s. 275). Eftersom en sådan revision är förestående, torde
även av andra skäl än dem som hänger samman med justitieråds och regeringsråds
ställning i arbetsrättsligt hänseende nya bestämmelser om
högsta domstolen och regeringsrätten komma att införas såväl i grundlag
som i annan lag. Då praktiska skäl inte oavvisligen påkallar lagstiftningsåtgärder
i förevarande hänseende, föreligger alltså en ytterligare anledning
att inte redan nu skrida till sådana.

Vad gäller justitieråds och regeringsråds avgångsskyldighet på
grund av ålder och sjukdom (jfr 31 och 32 §§ StjL) saknas
enligt utredningsmannens mening anledning att f. n. göra någon ändring
i den offentligrättsliga reglering som gäller i dessa avseenden för nämnda
tjänstemän. I

I fråga om rätten till bisysslor konstaterar utredningsmannen
till en början att någon motsvarighet till föreskriften i 13 § StjL att tjänsteman
inte får åta sig uppdrag eller utöva verksamhet, som kan rubba
förtroendet till hans oväld i tjänsteutövningen, inte finns beträffande
justitieråd eller regeringsråd. Föreskriften ger emellertid enligt hans mening
endast uttryck åt en grundsats, som följer redan av den offentliga
tjänstens beskaffenhet (jfr JO:s på s. 168 i prop. 1965: 60 återgivna remiss -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

yttrande över SOU 1963: 51). Efter att ha erinrat om bl. a. bestämmelserna
i 7 § Saar berör utredningsmannen vidare föreskriften i 8 § AST angående
skyldighet för tjänsteman att lämna uppgift om bisyssla till arbetsgivaren.
Enligt utredningsmannens mening kan stadgandet knappast anses stå i god
överensstämmelse med den ställning som grundlagsenligt tillkommer dem
som innehar den högsta dömande makten. Förhandlingar bör därför tas upp
om att det inte skall gälla ledamöterna av högsta domstolen och regeringsrätten.

I betänkandet påpekas i det följande att bisyssleutredningen enligt sina
direktiv skall se över den offentligrättsliga regleringen av statstjänstemännens
rätt att inneha bisysslor och att samråd därvid förutsatts skola ske
med utredningsmannen i fråga om domares rätt till bisysslor. Bisyssleutredningen
väntades emellertid inte fullgöra sitt uppdrag förrän i slutet av
1968. Även om de för justitieråd och regeringsråd gällande bestämmelserna
om bisyssla — kanske särskilt i fråga om skiljemannauppdrag — kan behöva
omprövas, bör enligt utredningsmannens mening sådan omprövning
inte göras annat än i samband med den allmänna översyn av föreskrifterna
om innehav av bisysslor som innefattas i bisyssleutredningens uppdrag.
Han redovisar därför inte något eget förslag i frågan.

I det avsnitt av betänkandet som rör justitieråd och regeringsråd undersöks
avslutningsvis i vad mån bestämmelser som svarar mot StjL:s föreskrifter
behöver införas i andra avseenden än som har berörts i det föregående.
1 Av framställningen i denna del redovisas här endast vad som anförs
om sådana särskilda spörsmål med anledning av
Stj L, där fråga om tillämpning av bestämmelse i lagen över huvud kan
uppkomma. Vad som nämns i betänkandet om andra paragrafer i StjL förbigås
i det följande.

Någon motsvarighet till de allmänna bestämmelserna i 1 och 4 §§ StjL
behövs enligt utredningsmannens mening inte. Regeln i 1 § tredje stycket
om vikariat saknar intresse i sammanhanget, eftersom tjänst som justitieråd
eller regeringsråd inte kan uppehållas av vikarie. 4 § första stycket
innehåller endast en erinran om föreskrifter i andra författningar om villkor
för tjänstetillsättning samt för innehav och utövande av tjänst (jfr
28 § RF och 4 kap. 1 § RB). Vad gäller 4 § andra stycket, som stadgar att
särskilda villkor för innehav eller utövande av tjänst fastställs av Kungl.
Maj :t eller behörig myndighet i den mån de inte framgår av särskilda bestämmelser,
erinrar utredningsmannen bl. a. om de kvalifikationskrav som
beträffande justitieråd och regeringsråd är upptagna i 17 och 18 §§ RF samt
4 kap. 1 § RB.

Inte heller i fråga om reglerna i 5—9 §§ om anställning av tjänsteman
anser utredningsmannen någon motsvarighet behövlig. Frågan om vem som 1

1 I det föregående har behandlats 3, 13, 15—17, 31 och 32 §§ StjL.

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

tillsätter tjänst (5 §) regleras beträffande justitieråd och regeringsråd i 17
och 18 §§ RF. Att sådan tjänst tillsätts med fullmakt är — om det inte
anses framgå av 17 och 18 §§ RF — grundat på fast praxis, varför bestämmelse
som svarar mot 7 § första stycket första punkten StjL kan undvaras.
Bestämmelserna i 8 § om anställningsbevis torde beträffande tjänst
som tillsätts med fullmakt bara återge den praxis som före StjL:s tillkomst
tillämpats för sådan tjänst och som alltjämt får anses gälla i fråga om justitieråd
och regeringsråd. Lagbestämmelse i ämnet för dessa tjänstemäns del
behövs inte.

Av reglerna i 10—12 och 14 §§ om tjänstemans åligganden uppehåller sig
utredningsmannen först vid föreskriften i 10 § första stycket att tjänsteman
skall ställa sig till efterrättelse instruktion, arbetsordning och andra
allmänna bestämmelser om arbetet samt särskilda föreskrifter rörande hans
tjänsteutövning. I betänkandet påpekas att föreskriften för justitierådens
del i huvudsak torde motsvaras av bestämmelser i 1946 års lag om högsta
domstolens sammansättning och tjänstgöring. I 9 § nämnda lag föreskrivs
att närmare grunder för avdelningarnas sammansättning och målens fördelning
samt tjänstgöringen i högsta domstolen beslutas av högsta domstolen
samfällt. Enligt lagen tillkommer det vidare högsta domstolens ordförande
att i samråd med ordförandena på övriga avdelningar tillämpa de
sålunda beslutade grunderna, såvitt angår ledamöternas indelning och målens
fördelning, samt att övervaka tjänstgöringen i dess helhet. Det åligger
ordföranden på varje avdelning att leda arbetet på avdelningen. Vad angår
regeringsrättens ledamöter har 10 § första stycket StjL i viss mån motsvarighet
i 1909 års lag om Kungl. Maj:ts regeringsrätt. Av intresse i förevarande
hänseende är bl. a. föreskriften i 1 §, att den närmare fördelningen av
tjänstgöringsskyldigheten bestäms av de i regeringsrätten tjänstgörande regeringsråden,
samt stadgandet i 6 §, att Kungl. Maj :t efter regeringsrättens
hörande förordnar om anmälan till föredragning och om föredragningsturer.
Utredningsmannen erinrar även om föreskrifterna rörande tjänstgöringen
i lagrådet i 1965 års lag om lagrådet. Med hänsyn till att justitieråds
och regeringsråds tjänsteutövning således redan är reglerad i lag saknas
enligt utredningsmannens mening skäl att göra 10 § första stycket StjL
eller motsvarighet därtill tillämplig på dessa befattningshavare.

Regeln i 10 § andra stycket StjL att tjänsteman oberoende av fastställd
arbetsfördelning skall lämna det biträde förman bestämmer anses i betänkandet
inte passa för tjänstgöringsförhållandena i högsta domstolen och
regeringsrätten. En bestämmelse som svarar mot föreskriften i 11 § första
stycket andra punkten1 om skyldighet att utöva annan domartjänst skulle i
fråga om justitieråd och regeringsråd sakna betydelse. Bestämmelserna i
12 § om tjänstebostad m. in. saknar aktualitet i förevarande sammanhang.

1 11 § andra stycket första punkten i stadgandets lydelse enligt lag 1969: 251 och kungörelse
1969: 252.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

I 14 § förbjuds tjänsteman att utan tillstånd av Kungl. Maj:t uppbära med
tjänsten förenade gåvo- eller donationsmedel eller därmed jämförlig förmån.
Något behov av motsvarande förbud för justitieråd och regeringsråd
anser utredningsmannen inte föreligga.

I betänkandet konstateras att av föreskrifterna i 18—25 §§ om åtal och
disciplinär bestraffning justitieråd och regeringsråd berörs endast av regeln
i 18 § första stycket att brott i tjänsten av den som innehar ordinarie
domartjänst beivras efter åtal. Under erinran om de särskilda ansvarighetsbestämmelserna
i 101 § RF för högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter
framhåller utredningsmannen, att det vid sidan av dessa bestämmelser
inte finns något utrymme för ett stadgande som det nyss återgivna.

I fråga om reglerna i 26—28 §§ om avslängning m. m. påpekas i betänkandet
beträffande 26 § att 1955 års lag om avstängning av domare omfattar
även högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. Någon motsvarighet
till 28 §, som innehåller en erinran om tjänstemans plikt att enligt
särskilda föreskrifter från träda utövningen av tjänsten, behövs enligt
utredningsmannens mening inte (jfr vad som anförts beträffande 4 §
andra stycket).

I fråga om 27 § anför utredningsmannen följande. Enligt första stycket
får tjänsteman som inte fullgör sin tjänst tillfredsställande avstängas från
utövning av tjänsten med omedelbar verkan, om den bristande tjänstdugligheten
beror av sjukdom, vanförhet, lyte eller annat därmed jämförligt
förhållande eller om den sannolikt har sådan orsak och tjänstemannen
vägrar att låta sig undersökas av läkare som anvisas honom. Finns inte
längre skäl för avstängning, skall denna omedelbart hävas. Enligt andra
stycket meddelar Kungl. Maj :t närmare bestämmelser om tillämpningen
av första stycket och om läkarundersökning söm avses där. Tidigare fanns
bestämmelser om avstängning på grund av sjukdom och om läkarundersökning
tvångsvis i kungörelsen (1935:459) angående skyldighet för
tjänsteman, tillhörande den civila statsförvaltningen, att i vissa fall underkasta
sig läkarundersökning m. in. Dessa bestämmelser ansågs tillämpliga
även på justitieråd och regeringsråd (se prop. 1955: 148 s. 5). Sedan 1935
års kungörelse upphävts i samband med StjL:s införande (se SFS 1965:
886), finns inte längre bestämmelser i ämnet för justitieråd och regeringsråd.
Även om behovet av sådana bestämmelser inte är särskilt framträdande,
är avsaknaden av sådana enligt utredningsmannens uppfattning inte
tillfredsställande. Det kan t. ex. inte uteslutas, att ledamot av högsta domstolen
eller regeringsrätten drabbas av mental sjukdom och under inflytande
av sjukdomen vägrar att underkasta sig läkarundersökning. Även
om möjligheten för riksdagens opinionsnämnd att få justitieråd eller regeringsråd
entledigad på grund av sjuklighet inte är formellt utesluten (jfr
SOU 1963: 17 s. 516) — motsvarighet till 103 § RF lär för övrigt inte komma
att tas upp vid en författningsrevision — kan denna möjlighet uppen -

Kungl. Majrts proposition nr 72 år 1970

barligen inte ersätta bestämmelser av nu avsett slag. Sådana torde därför
böra komma till stånd, framhålls det i betänkandet. Enklast sker detta —
att det måste ske genom lag torde vara obestridligt — genom ett tillägg till
1955 års lag om avstängning av domare att i fråga om ledamot av högsta
domstolen och av regeringsrätten föreskrifterna i 27 § första stycket StjL
skall äga motsvarande tillämpning. I anslutning härtill bör meddelas bestämmelser
motsvarande dem som tagits upp i 21 § första stycket och 22 §
andra stycket statstjänstemannastadgan.

Några motsvarigheter till reglerna i 29, 34, 35, 37 och 38 §§ StjL om anställnings
upphörande anses i betänkandet inte vara aktuella. Enligt 29 §
får tjänsteman skiljas från tjänsten endast av allmän domstol efter åtal
eller av Kungl. Maj :t eller myndighet med stöd av bestämmelse i StjL.
Frågan i vilka fall den som utnämnts till domare — och således även justitieråd
och regeringsråd — får skiljas från tjänsten, är reglerad i 36 § första
stycket RF. I 34 §, som innehåller bestämmelser om förflyttning av tjänsteman,
erinras om att i RF (36 §) föreskrivs angående förflyttning av den
som utnämnts till domare. Enligt 35 § första punkten kan tjänsteman, som
är anställd med fullmakt, konstitutorial eller förordnande tills vidare, lämna
tjänsten efter skriftlig uppsägning. Detta innebär, att även oavsättlig
tjänsteman, t. ex. ordinarie domare, har uppsägningsrätt. Före tillkomsten
av StjL gällde för statstjänstemän i allmänhet skyldighet att avvakta myndighets
beslut om entledigande (jfr prop. 1965: 60 s. 216). Fastän det i
praktiken knappast torde ha förekommit att tjänsteman som önskade
lämna statstjänsten av myndighet kvarhållits mot sin vilja utöver fastställd
eller skälig uppsägningstid, ansågs nyssnämnda ordning mindre väl
förenlig med ett system som förutsatte frihet att avtala om lönen och rätt
att vid lönekonflikt nedlägga arbetet. Eftersom justitieråd och regeringsråd
är undantagna från StjL:s tillämpningsområde, är uppsägningsrätt enligt
paragrafen inte tillerkänd dem. Emellertid innehåller AST i 9 § 1 mom.
en bestämmelse att ordinarie tjänsteman som är anställd med fullmakt skall
iaktta en uppsägningstid av sex månader. Enligt utredningsmannens mening
tillkommer uppsägningsrätt följaktligen även justitieråd och regeringsråd.
Reglerna i 37 § första stycket om när prövning av fråga om anställnings
upphörande ankommer på Kungl. Maj :t och när den åvilar myndighet
är utan intresse för justitieråds och regeringsråds vidkommande.
Enligt 38 § ankommer det på Kungl. Maj :t att meddela bestämmelser om
anställnings upphörande utan iakttagande av eljest gällande bestämmelser
om uppsägning för det fall att tjänsteman är eller blir innehavare av
annan allmän tjänst. Enligt utredningsmannens mening saknar en regel
av detta innehåll praktisk betydelse för justitieråd och regeringsråd. I paragrafen
föreskrivs vidare att Kungl. Maj:t meddelar bestämmelser om
förening av tjänster. Utredningsmannen erinrar på denna punkt om att
justitieråd och regeringsråd enligt 34 § RF inte tillika får inneha eller utöva
annat ämbete.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

I 39 § första stycket föreskrivs att rätten att föra talan mot myndighets
beslut enligt StjL eller enligt bestämmelse som meddelats med stöd av lagen
inte får inskränkas. Utredningsmannen anser att utrymme saknas fölen
motsvarande föreskrift beträffande ledamöter av högsta domstolen och
regeringsrätten.

Någon motsvarighet till de i 40 § upptagna bestämmelserna om tjänstemäns
anställningsvillkor vid krig m. m. behövs enligt utredningsmannens
åsikt knappast i fråga om justitieråd och regeringsråd.

2Å.2. Justitiekanslern

I det avsnitt av betänkandet som rör JK erinrar utredningsmannen
först om att andra grundlagsbestämmelser om JK inte finns än i 27 § RF
och att dessa bestämmelser inte avser fråga som regleras i StjL1. Beträffande
JK torde — framhålls vidare i betänkandet — i fråga om förhandlings-
och avtalsrätt i tillämpliga delar gälla vad som anförts om justitieråd
och regeringsråd. StjL bör alltså inte heller analogivis vara tillämplig
på JK. Även i fråga om JK:s avgångsskyldighet på grund av ålder och sjukdom
(jfr 31 och 32 §§ StjL) hänvisas i betänkandet till vad som anförts
därom beträffande justitieråd och regeringsråd. Detsamma gäller frågan
om JK:s rätt att inneha bisysslor.

Utredningsmannen går i det följande igenom de bestämmelser i StjL —
bortsett från 3, 13, 15—17, 31 och 32 §§ — som kan tänkas beröra JK. Till
en början erinras om att Kungl. Maj:t den 3 december 1965 — således efter
tillkomsten av StjL men före ikraftträdandet — utfärdat instruktion för
JK (SFS 1965: 629). Enligt 1 § instruktionen skall allmänna verksstadgan
(1965:600) tillämpas på JK. Enligt utredningsmannens mening är emellertid
dessa båda författningar utan intresse i förevarande sammanhang.
De har utfärdats utan åberopande av StjL.

Vad gäller de allmänna bestämmelserna i 1 och 4 §§ StjL anför utredningsmannen
följande. Enligt 1 § sista stycket äger lagens bestämmelser om
tjänst motsvarande tillämpning på vikariat, om annat inte anges (jfr 9 §).
Eftersom JK inte omfattas av lagen, torde -— såsom förstnämnda lagrum
avfattats — denna inte heller vara tillämplig på vikarie för JK eller på den
som förordnats att i vissa delar bestrida på honom ankommande göromål.
En tjänsteman som i sin ordinarie tjänst omfattas av StjL blir alltså inte
underkastad dess bestämmelser vid ett uppehållande — helt eller delvis —
av JK:s ämbete. Beträffande 4 § andra stycket — liksom i fråga om 7 § —
hänvisas i betänkandet till vad som anförs beträffande föreskrifterna om
avstängning och anställnings upphörande.

Något praktiskt behov av en bestämmelse som svarar mot regeln i 11 §
första stycket om skyldighet att utöva annan tjänst föreligger enligt utred -

1 I betänkandet påpekas att författningsutredningen i sitt tidigare nämnda betänkande i
fråga om JK endast föreslagit en mindre ändring av 27 § RF (SOU 1963:17 s. 257.)

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

ningsmannen inte beträffande JK. Motsvarighet till det i 14 § upptagna
förbudet torde inte heller fordras.

I betänkandet anförs vidare att JK, oavsett regeln i 18 § första stycket,
enligt 3 kap. 3 § RB kan ställas under åtal för brott i tjänsten. Visserligen
saknas numera uttrycklig bestämmelse om vem som äger utföra åtal mot
JK. Tidigare stadgades härom i 22 § instruktionen (1947: 1014) för justitiekanslersämbetet
att åtal utfördes av den person som Konungen förordnade
därtill. Något motsvarande stadgande finns inte i den instruktion som nu
gäller för JK. Avsaknad av sådant stadgande lär emellertid inte innebära
någon inskränkning i den befogenhet som i sådant hänseende tillkommer
Kungl. Maj:t såsom högste åklagare (jfr 7 kap. 2 § RB). Med hänsyn härtill
kan ifrågasättas om inte reglerna i 26 § första och andra styckena StjL
om avstängning i samband med åtal bör ges motsvarande tillämpning beträffande
JK.

Vad som har anförts angående 27 § i fråga om justitieråd och regeringsråd
gäller enligt utredningsmannen i huvudsak också beträffande JK.
Sedan den tidigare berörda kungörelsen från år 1935 upphävts, saknas således
för JK regler motsvarande dem som är upptagna i 27 §. Detta måste
betecknas som en brist. Om inte lagstiftning anses påkallad i större utsträckning
beträffande JK, kan behövliga lagstiftningsåtgärder vidtas på
det sätt som förordats ifråga om högsta domstolens och regeringsrättens
ledamöter. Rubriken till 1955 års lag om avstängning av domare får då
justeras.

I fråga om föreskrifterna i 29, 30 och 34—38 §§ StjL om anställnings
upphörande erinrar utredningsmannen först om att JK enligt 35 § RF i
dess fram till den 1 januari 1966 gällande lydelse hörde till de s. k. förtroendeämbetsmännen.
Han påpekar vidare att alla de tjänstemän som vid
nämnda tidpunkt uteslöts från lagrummet har hänförts under StjL utom
JK. Någon bestämmelse som svarar mot 35 § RF har emellertid inte tagits
upp i StjL. Efter att ha redogjort för vissa uttalanden under förarbetena
till lagen (se under 2.2.), däribland uttalandet av K2LU att efter ändringen
i 35 § RF särskilda i lag givna ansvarighetsregler skulle komma att saknas
för JK till skillnad från övriga i 1 § StjL undantagna ämbetsmän, frågar
sig utredningsmannen vad som f. n. gäller i förevarande hänseende för JK,
vilken obestridligen intar förtroendeställning. Kan tjänsten tillsättas med
förordnande tills vidare och JK av Kungl. Maj:t skiljas från tjänsten, om
han inte längre åtnjuter Kungl. Maj:ts förtroende? Att i fråga om formen
för tillsättande uttrycket »nämna» i 27 § RF lika litet som »utnämna»
i 28 § innebär förpliktelse att anlita anställningsformen fullmakt är, såvitt
angår tjänsteman som omfattas av StjL, tydligt. Men det måste betecknas
som en öppen fråga hur det härvidlag förhåller sig med JK — den ende
av de förutvarande förtroendeämbetsmännen, frånsett statsrådets ledamöter,
som ställts utanför StjL. Denna oklarhet anser utredningsmannen

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

inte böra bestå. Att tjänsten som JK skulle kunna tillsättas med förordnande
tills vidare, om vissa bestämmelser i StjL gjordes tillämpliga på denne,
framgår otvivelaktigt av departementschefens yttrande beträffande 7 §
StjL (se under 2.2.). I samma riktning talar för övrigt de skäl som anfördes
av lagrådet för att JK skulle undantas från StjL:s tillämpning.

Enligt utredningsmannens uppfattning fordras sålunda bestämmelser om
JK såväl i fråga om formen för anställning som rörande anställningens upphörande,
i sistnämnda avseende utom beträffande avgång på grund av
ålder eller på grund av sjukdom m. m. I första hand blir härvid fråga om
bestämmelser i de hänseenden som i SLjL regleras i 7, 29 och 30 §§.
Även bestämmelser motsvarande 34 § första och andra styckena, 35 och
36 §§, 37 § — utom beträffande frågor som avses i 31 och 32 §§ — samt
38 § bör göras tillämpliga på JK. Vad angår 31 och 32 §§ tillkommer det
redan nu Kungl. Maj :t att pröva fall som avses där. I fråga om 35 § anmärker
utredningsmannen, att uppsägningsrätt tillkommer JK av samma skäl
som anförts beträffande justitieråd och regeringsråd. Att med beaktande
av JK:s förtroendeställning (jfr lagrådet: »en speciell, regeringen närstående
ställning») och den av lagrådet gjorda jämförelsen mellan JK:s
och riksdagens ombudsmäns ämbetsåligganden begränsa regleringen av
JK:s tjänst till att avse bara det fallet att tjänsten tillsätts med förordnande
tills vidare — då kanske bara 7 § första stycket andra punkten och
andra stycket samt 30 § StjL behöver göras tillämpliga på JK — synes föga
lämpligt.

I betänkandet berörs härefter frågan hur JK:s ställning bör regleras i
lagtekniskt hänseende. Under det att justitieråd och regeringsråd undantagits
från StjL:s tillämpning med hänsyn till de grundlagsbestämmelser
som gäller för dem, är så inte fallet med JK, påpekar utredningsmannen.
JK har på andra skäl tillförts undantagskretsen i 1 § StjL i enlighet med
lagrådets hemställan. Fråga uppkommer då, hur en reglering av JK:s rättsställning
över huvud skall ske med den av lagrådet intagna ståndpunkten.
Att den måste ske genom lag framgår av andra stycket i 36 § RF. Att i en
särskild lag ta in samtliga de bestämmelser i StjL vilka till sitt innehåll
anses böra äga tillämpning på JK är i själva verket detsamma som att göra
StjL direkt tillämplig på denne. Alt med sistnämnda lösning åtskilliga av
lagens bestämmelser — liksom för många andra tjänstemän — saknar betydelse
för JK ändrar inte den lagtekniska situationen.

Utredningsmannen anser för sin del att regleringen bör ske enligt den i
och för sig naturliga metoden, att genom ändring av 1 § andra stycket
StjL JK inte tas upp i den där angivna undantagskretsen, dvs. att lagrummet
återförs till den lydelse det hade enligt det till lagrådet remitterade
förslaget. Om så sker, kommer JK att i fråga om förhandlings- och avtalsrätt
— i motsats till justitieråd och regeringsråd — i alla avseenden inta
samma ställning som övriga statstjänstemän enligt SLjL. Detsamma gäller

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

beträffande avgångsskyldighet på grund av sjukdom m. m. I stället för bestämmelserna
i 5 § SPR blir föreskrifterna i 32 § StjL tillämpliga på JK.
Och något tillägg till 1955 års lag om avstängning av domare eller annan
motsvarande lagstiftningsåtgärd krävs inte.

2.5. Remissyttrandena

Utredningsmannens förslag att särskild lagstiftning beträffande justitieråds
och regeringsråds rättsställning f. n. inte skall genomföras annat än i
fråga om avstängning på grund av sjukdom och i fråga om skyldighet att
underkasta sig läkarundersökning godtas av JO och SACO. Förslaget lämnas
utan erinran av arbetsdomstolens ordförande och MO. Högsta domstolens
ledamöter, vilka inte gör något allmänt uttalande i ämnet, finner det
obestridligt att bestämmelser om avstängning på grund av sjukdom och om
skyldighet att underkasta sig läkarundersökning bör finnas även för högsta
domstolens och regeringsrättens ledamöter.

Statens avtalsverk delar utredningsmannens uppfattning om behovet av
lagstiftning utom så till vida att verket ifrågasätter om inte också bestämmelser
om avgångsskyldighet på grund av sjukdom bör meddelas i lag beträffande
justitieråd och regeringsråd. TCO-S förklarar sig i stort sett dela
utredningsmannens uppfattning att det praktiska behovet av särskild lagstiftning
är ringa.

Regeringsrättens ledamöter anser att frågan om kodifiering i lag av förevarande
rättsområde bör tas upp i lämpligt sammanhang. Ett skäl att låta
något anstå därmed kan vara, att det fortsatta arbetet på en författningsreform
möjligen kommer att ge nya utgångspunkter för den författningsmässiga
regleringen av ämnet. Även grnndlagberedningen säger sig vara
närmast benägen att förorda att frågan om de högsta domarnas arbetsrättsliga
ställning löses i samband med en kommande författningsreform.
Enligt beredningens mening finns det emellertid knappast något hinder
att redan dessförinnan i lag reglera dessa domares ställning. En liknande
ståndpunkt intas av ämbetsansvarskommittén, som förklarar sig inte stå
främmande för att StjL görs tillämplig också på högsta domstolens och
regeringsrättens ledamöter. Skulle någon mer genomgripande lagstiftning
i arbetsrättsligt hänseende inte genast komma till stånd, har kommittén
dock inte någon erinran mot att tills vidare endast frågorna om avstängning
på grund av sjukdom och om skyldighet att underkasta sig läkarundersökning
regleras i lag.

Förslaget i betänkandet att StjL skall göras tillämplig på JK tillstyrks
eller lämnas utan erinran av alla remissinstanser som uttalar sig i frågan
utom JK, som ger uttryck för en kritisk inställning till förslaget.

Remissinstanserna godtar i allmänhet utredningsmannens bedömning av
vad som gäller beträffande justitieråds och regeringsråds

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970 31

förhandlings- och avtalsrätt efter StjL:s ikraftträdande. Från
några håll uttalas dock avvikande mening på en del punkter.

Efter en utförlig diskussion av sambandet mellan ämbetsansvaret och
förhandlingsrätten framhåller ämbetsansvarskommittén att som rättsregel
tydligen allmänt måste erkännas att ämbetsansvaret utesluter avtalsfrihet
i varje fall beträffande åligganden i tjänsten. Rannsakar man innebörden
av regeln närmare, fortsätter kommittén, lär man finna att det inte är ämbetsansvaret
som sådant som hindrar avtalsfriheten. Det är i stället intresset
av att all tjänsteutövning skall uppfylla vad tjänstens bästa fordrar som
inte vill låta sig bindas av de intressen som kan finnas hos arbetstagarsidan
i ett tjänsteavtalsförhållande. Det är ytterst detta som i rättspraxis
ansetts böra utesluta avtalsfrihet och ämbetsansvaret spelar bara rollen att
trygga detta intresse. Det torde i och för sig vara riktigt att ämbetsansvar
inte kan utkrävas för avtalsbrott, men därav följer inte att ämbetsansvaret
måste utesluta avtal om tjänsteåligganden. Kommittén finner det angeläget
att beroendeförhållandet mellan ämbetsansvar och avtalsfrihet hävs.
För dem som inte sorterar under tjänstemannalagarna synes detta inte
kunna ske på annat sätt än att ämbetsansvarets betydelse ersätts med uttryckliga
lagregler om de inskränkningar i avtalsfriheten som finnes påkallade.
En sådan lagreglering skulle kunna bana väg för en ordning där ämbetsansvaret
varken utesluter avtalsfrihet eller självt behöver vara uteslutet
vid avtalsbrott. Intresset av en lagreglering ter sig principiellt inte
mindre, anser kommittén, i fråga om justitieråd och regeringsråd än beträffande
övriga offentliga funktionärer med ämbetsansvar som står utanför
tjänstemannalagstiftningen. För förstnämnda befattningshavares del
kan detta intresse tillgodoses antingen genom att särskild lagstiftning sker
för dem eller genom att StjL:s regler i ämnet görs tillämpliga på dem.

I fråga om ämbetsansvarets betydelse för avtalsfriheten konstaterar JO,
att reglerna om ämbetsbrott inte kan utnyttjas till att beivra åsidosättande
av förpliktelse som grundas enbart på avtal och att å andra sidan juridiskt
ansvar skall kunna utkrävas av en tjänsteman, om han åsidosätter tjänsteplikt.
Under sådana förhållanden synes det med fog kunna göras gällande,
anför JO, att tjänsteåligganden inte kan eller i varje fall inte lämpligen bör
regleras avtalsvägen, eftersom det juridiska ansvaret inte kan utkrävas vid
åsidosättande av avtalade åligganden. Justitieråds och regeringsråds juridiska
ansvar är emellertid enligt 101 § RF begränsat till grova brott i domarämbetet.
För åligganden som hänför sig till annat än den rent dömande
gärningen gäller alltså för dem inte ämbetsansvar enligt 20 kap. BrB. Det
synes därför JO svårt att hävda att ämbetsansvar hindrar avtalsreglering
angående sådana åligganden. JO:s slutsats av det förda resonemanget blir
att teoretiskt sett visst lagligt utrymme finns för avtalsreglering även av
justitieråds och regeringsråds åligganden i tjänsten.

SACO anser det oklart i vad mån reformen beträffande statstjänstemän -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

nens förhandlingsrätt medfört en ändring av rättsläget i fråga om avtalsreglering
av åligganden i tjänsten. Konstruktionen av den nya lagstiftningen
tyder närmast på att avsikten varit att öppna vägen för avtalsreglering
av alla frågor som inte uttryckligen undantagits från det avtalsbara området.
Oavsett hur det förhåller sig härmed är det enligt SACO uppenbart
att ett utrymme föreligger för reglering genom avtal för justitieråd och regeringsråd
av vissa frågor som för andra tjänstemän är förbehållna offentligrättslig
reglering.

Vad angår rätten till fackliga stridsåtgärder framhåller
högsta domstolens ledamöter att det kan göras gällande att användning av
stridsmedel över huvud taget är utesluten med hänsyn till den ställning
som enligt RF getts justitieråden och regeringsråden såsom utövare av befogenheter
tillkommande Kungl. Maj :t. Eftersom problemet uppenbarligen
har uteslutande teoretiskt intresse, anser de sig emellertid sakna anledning
att närmare diskutera skälen för och mot olika tolkningsalternativ. Sex
ledamöter av regeringsrätten understryker att en ordning som förutsätter
möjlighet att använda fackliga stridsmedel i anställningsförhållandet mellan
staten och ledamöterna i de båda högsta dömande instanserna är mindre
väl förenlig med dessa domstolars statsrättsliga ställning enligt nu gällande
RF. Frågan har emellertid enligt deras mening uppenbarligen endast
teoretiskt intresse.

Utredningsmannens slutsats rörande lockout — att sådan stridsåtgärd
över huvud taget inte får tillgripas mot justitieråd och regeringsråd — kritiseras
av regeringsrättens flesta ledamöter, statens avtalsverk, JO, MO och
TCO-S. Även ämbetsansvarskommittén anmäler tvekan mot utredningsmannens
slutsats. Regeringsrättens flesta ledamöter, vilkas yttrande kan
anses representativt även för avtalsverket, MO och TCO-S, utvecklar sin
uppfattning i frågan på följande sätt. I samband med 1965 års reform av
statstjänstemannarätten ändrades 36 § RF om domares oavsättlighet. Sambandet
mellan grundlagsändringen och förhandlingsrättsreformen underströks
av såväl departementschefen som riksdagen. Redan detta förhållande
talar mot antagande att oavsättlighet förbjuder lockout. Dessutom framgår
av 15 § StjL att lockout kan vidtas mot oavsättlig domare. Uppenbarligen
kan 15 § StjL inte anses strida mot 36 § RF. Av sistnämnda paragraf
kan inte heller utläsas att lockout av ordinarie domare kräver positivt lagbud.
15 § StjL har sin betydelse framför allt i det hänseendet att paragrafen
begränsar rätten till stridsåtgärder. Det förhållandet att för justitieråd
och regeringsråd inte finns motsvarighet till föreskriften i 15 § StjL om lockout
lär därför knappast kunna föranleda antagandet att denna stridsåtgärd
inte får vidtas mot dem. Justitieråd och regeringsråd torde ha rätt att vidta
stridsåtgärder, vilket får anses följa av att de har förhandlingsrätt enligt
lagen om förenings- och förhandlingsrätt och rätt att sluta kollektivavtal.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Godtar man att justitieråd och regeringsråd fått tillgång till fackliga stridsåtgärder,
synes konsekvensen bjuda att arbetsgivarsidan fått rätt alt använda
lockoutvapnet mot dem.

JO, som med utgångspunkt från reglerna i de arbetsrättsliga lagarna
finner att staten skulle ba lockouträtt mot justitieråd och regeringsråd, förklarar
sig dock närmast böjd att dela utredningsmannens uppfattning så
till vida som JO i 36 § första stycket RF vill se ett skydd mot juslitieråds
och regeringsråds skiljande från tjänsten. Detta skydd ger enligt JO en
lönegaranti men knappast en garanti mot skiljande från tjänstens utövande.
Det skulle i enlighet härmed visserligen vara möjligt att utestänga dessa
ämbetsmän från arbetsplatsen genom lockout men inte att beröva dem
deras lön under lockouttiden. Lockouten skulle därmed såsom i det närmaste
verkningslös inte vara användbar i praktiken.

MO påpekar att utredningsmannens påstående att lockout inte får tillgripas
mot justitieråd och regeringsråd torde vara riktigt såvitt avser oorganiserade
sådana tjänstemän. Därmed skulle en bristande balans föreligga
i fråga om stridsmedlens användbarhet, eftersom även oorganiserad
tjänsteman kan delta i organisationsmässig stridsåtgärd utan att göra sig
skyldig till tjänstefel.

Högsta domstolens ledamöter påpekar att betänkandet inte behandlar
frågan om oorganiserad domstolsledamots ställning i
förhållande till staten—arbetsgivaren. Även om detta spörsmål inte är något
speciellt för de två högsta dömande instansernas ledamöter ulan är av
mer allmän räckvidd, anser de dock anledning finnas att beröra frågan något.
De erinrar om att den ordning som gällde före 1965 års förhandlingsrättsreform
karakteriserades av att staten ensidigt utfärdade generella bestämmelser
angående anställningsförhållandena. Hade å andra sidan bestämmelser
av visst innehåll blivit gällande för en viss tjänsteman, ansågs
en av staten gjord ändring som regel inte utan vidare äga verkan mot
tjänstemannen. Det ankom i princip på denne att avgöra om han ville låta
de nya bestämmelserna bli tillämpliga för honom. Den nya ordningen utmärks
av elt motsatt betraktelsesätt, i vart fall i fråga om dem som tillhör
kollektivavlalsslutande organisation. Ersätts ett äldre kollektivavtal med
ett nytt, blir de nya bestämmelserna utan vidare gällande för tjänsteman
som tillhör den avtalsslutande organisationen och oavsett om de nya bestämmelserna
för tjänstemannen är mindre förmånliga än de äldre. Tryggheten
för tjänstemannen ligger i organisationens styrka och ställning och
dess möjligheter att därigenom påverka avtalets innehåll. Vad angår den
oorganiserade tjänstemannen är väl naturligt att anse, framhåller högsta
domstolens ledamöter, att vid anställningens början samma bestämmelser
skall gälla för honom som då är tillämpliga för de organiserade. Men har
därefter träffats nytt kollektivavtal som innebär ändringar, är det diskuta3
-— Bihang till riksdagens protokoll. 1 saml. Nr 72

34 Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

belt om dessa ändringar gäller beträffande den oorganiserade. Godtar lian
dem, blir de tillämpliga, men bär uttryckligt avtal inte träffats därom, är
det oklart vilka omständigheter som skall krävas för att ett godtagande
skall anses föreligga. Enligt högsta domstolens ledamöter måste det sålunda
anses tveksamt om de bestämmelser i AST som innefattar avvikelser
eller nyheter i förhållande till de regler som gällde till den 1 januari 1966
är bindande för oorganiserade ledamöter som utnämnts dessförinnan.

MO anser att en fullständig bedömning av justitieråds och regeringsråds
arbetsrättsliga ställning inte kan ske utan att även oorganiserades förhållanden
uppmärksammas.

Behovet av lagstiftning i fråga om rätten att sluta avtal och
rätten att tillgripa fackliga stridsåtgärder diskuteras i åtskilliga remissyttranden.

Regeringsrättens ledamöter säger sig vara benägna att instämma i utredningsmannens
mening att särskilda lagstiftningsåtgärder inte är påkallade
i fråga om justitieråds och regeringsråds rätt att sluta avtal och
rätt till stridsåtgärder. I vart fall synes anledning inte finnas att ta upp
endast dessa frågor till lagstiftning. Frågorna har övervägande teoretiskt
intresse. Även om rättsläget beträffande statens rätt att tillgripa lockout
skulle vara det som utredningsmannen antagit, torde inte några som helst
praktiska olägenheter behöva uppkomma. En liknande uppfattning företräds
av statens avtalsverk.

I konsekvens med avtalsförbudet i 3 § StjL borde i fråga om justitieråd
och regeringsråd ett särskilt förbud mot avtalsreglering motsvarande nämnda
bestämmelse stadgas i lag, påpekar JO. Med hänsyn till den reglering av
tjänsteåliggandena som finns i RF och i särskilda lagar skulle dock ett
sådant avtalsförbud få mycket begränsad praktisk betydelse. På grund
härav och då det synes helt osannolikt att organisationerna skulle vilja hävda
förhandlings- och avtalsrätt i större omfattning för justitieråd och regeringsråd
när det gäller anställningsförhållandena än de har möjlighet att
göra för tjänstemän i allmänhet, synes det utgöra en överloppsgärning att
införa ett sådant lagstadgat avtalsförbud. JO anser sig därför inte böra förorda
ett sådant förbud. Justitieråds och regeringsråds rätt att använda
stridsmedel måste på samma sätt som avtalsfriheten rörande åligganden i
tjänsten betraktas som rent teoretisk för att inte säga illusorisk. Särskilda
lagstiftningsåtgärder som förbjuder sådana stridsmedel synes därför inte
påkallade. JO delar också uppfattningen att det inte är nödvändigt att införa
någon motsvarighet till den skadeståndsskyldighet som gäller enligt
16 § StjL. Den bristande balans som enligt JO:s mening skulle föreligga
mellan å ena sidan statens och å andra sidan justitierådens och regeringsrådens
tillgång till stridsmedel framstår givetvis, anför JO, som i och för
sig otillfredsställande. JO delar emellertid utredningsmannens uppfattning

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

att frågan har så övervägande teoretiskt intresse att tillräckliga skäl för
särskilda lagstiftningsåtgärder inte föreligger.

SACO:s konstaterande att ett utrymme föreligger för reglering genom
avtal för justitieråd och regeringsråd av vissa frågor som för andra tjänstemän
är förbehållna offentligrättslig reglering har enligt organisationens
mening väsentligen teoretiskt intresse. Det är därför överflödigt att inskränka
det avtalsbara området genom särskild lagstiftning. Utredningsmannens
påpekanden i fråga om användande av stridsmedel i öppen konflikt,
vari justitieråd och regeringsråd vore indragna, bör enligt SACO:s
mening bedömas på samma sätt. På sistnämnda punkt anmäls en avvikande
uppfattning av TCO-S. Denna organisation anser att — om utredningsmannens
uppfattning att justitieråd och regeringsråd inte kan bli föremål
för lockout är rikiig — det från principiella synpunkter är önskvärt
att full ömsesidighet beträffande stridsmedlens användbarhet åstadkoms
mellan arbetsgivarsidan och arbetstagarsidan, även om frågan har övervägande
teoretiskt intresse.

Några remissinstanser diskuterar behovet av lagstiftning från mer allmänna
synpunkter. Regeringsrättens ledamöter framhåller att det i vissa
stycken är oklart vad som är gällande rätt i fråga om justitieråds och regeringsråds
arbetsrättsliga ställning. Visserligen utgör betänkandet ett värdefullt
bidrag till klarläggande av rättsläget, men full klarhet om de mångskiftande
spörsmål som detta rättsområde rymmer lär knappast stå att
vinna på annat sätt än lagstiftningsvägen. Den frågan kan ställas om man
bör godta bristfälligheter av sådant slag när det gäller domare i de högsta
instanserna. Justitieråds och regeringsråds rättsställning är delvis, även
i frågor av relativt central betydelse, reglerad i andra författningar än sådana
som har karaktär av lag. Det kan hävdas att denna ordning står i
mindre god överensstämmelse med 36 § RF.

Grundlagberedningen säger sig inte vilja bestrida att frågan om justitieoch
regeringsrådens ställning beträffande rätten att avtala om anställningsvillkor
och rätten att vidta stridsåtgärder har övervägande teoretiskt
intresse. Det kan dock sägas att det finns ett särskilt behov att hålla dessa
domare, som är bärare av den högsta domsmakten, utanför fackliga strider.
Det är en främmande tanke att de skall dras in i fackliga konflikter och
kanske bli försatta i lägen som innebär konflikter mellan tjänstens krav
och lojaliteten mot en facklig organisation. Förtroendet för deras tjänsteutövning
kräver att statsmakterna så långt som möjligt söker hålla dem
utanför sådana situationer. Enligt beredningens mening ligger det nära till
hands att påstå att det allmännas möjligheter att hävda sin bestämmanderätt
i hithörande frågor inte bör bero av i vad mån dess förhandlingsorgan
lyckas hålla frågorna utanför avtalsreglering. Beredningen anser därför att
frågorna om avtalsrätt och rätt till stridsmedel beträffande justitieråd och
regeringsråd bör lösas genom bestämmelser i lag. Beredningen fortsätter.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Frågan om de högsta domarnas arbetsrättsliga ställning har ett vissi
samband med de högsta domstolarnas ställning i det konstitutionella
systemet. Beredningen är därför närmast benägen att förorda att frågan
icke löses i detta sammanhang utan först i samband med den författningsreform,
som det är beredningens uppgift att förbereda. Skulle en lösning
synas angelägen, finns det likväl enligt beredningens mening knappast något
hinder att redan före författningsreformen i lag föreskriva att justitieoch
regeringsråden inte kan få sina anställningsvillkor fastställda genom
avtal och att de följaktligen inte har förhandlingsrätt enligt 1936 års lag.
Justi tie- och regeringsråden skulle därigenom försättas i samma position
som de intog före den 1 januari 1966. Däremot vill beredningen avstyrka,
att ett uttryckligt förbud mot fackliga stridsåtgärder stadgas i lag. Frågan
om stridsåtgärder torde knappast ha någon betydelse, om det blir klarlagt
att anställningsvillkoren inte får fastställas på privaträttslig väg. Därtill
kommer att det kan göras gällande att ett förbud mot stridåtgärder skulle
komma i konflikt med de begränsningar av ämbetsansvaret som följer av
101 § regeringsformen. En lämpligare utväg synes vara att förse 20 kap. 4 §
tredje stycket brottsbalken med ett förbehåll för ämbetsmän, vilkas anställningsförhållanden
enligt lag icke får regleras genom avtal.

Om man väljer att nu reglera frågorna om avtals- och förhandlingsrätt
i lag, hör man samtidigt ta upp vissa andra problem angående de högsta
domarnas arbetsrättsliga ställning. I motsatt fall kan emellertid dessa senare
problem utan större olägenhet förbli oreglerade tills vidare. Det är väl
rikligt, som utredningsmannen anför (s. 41), att det inte är tillfredsställande,
att det saknas bestämmelser om avstängning från tjänstgöring på
grund av sjukdom in. m. samt om läkarundersökning i motsvarande fall.
Behovet av sådana bestämmelser kan likväl inte anses trängande. Man kan
här peka inte bara på den möjlighet regeringsformen erbjuder att genom
beslut av opinionsnämnden skilja justi tie- eller regeringsråd från hans
tjänst utan även på bestämmelserna om förtidspensionering (bet. s. 31).

Som exempel på frågor som för de högsta domarnas del bör regleras i lag
nämner beredningen följande: avgångsskyldighet på grund av ålder och
sjukdom m. m., rätt till bisyssla, tillsättningsdokument och anställningsbevis,
avstängning på grund av sjukdom och läkarundersökning, uppsägningsrätt
och prövning av fråga om anställnings upphörande efter uppsägning.
Enligt beredningens mening måste dock dessa frågor övervägas
ytterligare, innan förslag kan föreläggas riksdagen.

Ämbetsansvarskommiitén diskuterar närmare möjligheten att göra StjL
tillämplig på justitieråd och regeringsråd. Utredningsmannens uttalande att
det ter sig helt naturligt att den högsta dömande och den högsta styrande
myndigheten jämställs och inte inrangeras under StjL med dess detaljerade
föreskrifter förefaller kommittén inte helt övertygande. För justitieråden
och regeringsråden gäller i arbetsrättsligt hänseende åtskilliga författningar
och andra rättskällor som i detaljrikedom inte står StjL efter. Frågan om
dessa regler eller bestämmelserna i StjL bör äga tillämpning på justitieråd
och regeringsråd bör enligt kommitténs mening avgöras med hänsyn
endast till reglernas sakliga innehåll. Utredningsmannens ståndpunkt att

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

det inte synes böra komma i fråga att genom särskild lagstiftning fastställa
justitierådens och regeringsrådens rättsställning och utjämna de
föreliggande olikheterna ter sig, anför kommittén, helt befogad vid första
ögonkastet. Vid en närmare granskning av de särregler som gäller för
dessa ämbetsmän anmäler sig dock en viss tveksamhet. Det synes kommittén
i och för sig föga motiverat att för justitierådens och regeringsrådens
del upprätthålla sådana särregler. I vart fall synes otillräckligt som
motiv att reglerna må vara oförargliga. Konstaterandet i betänkandet alt
bestämmelserna i StjL till största delen saknar betydelse för juslilicråd
ocn regeringsråd kan enligt kommitténs mening kompletteras med iakttagelsen
att sådana bestämmelsers tillämpning på dessa ämbetsmän inte kan
antas vålla någon olägenhet, om man finner skäl att inrangera dem under
lagen. Ett särskilt moliv lör tillämpning på justitieråd och regeringsråd av
StjL:s regler om avtalsfrihet är — påpekar kommittén — intresset av att
med uttryckliga lagregler ersätta den roll ämbetsansvaret f. n. spelar vid
bestämmandet av det avtalsförbjudna området. Kommittén diskuterar härefter
de bestämmelser i StjL som lämpligen bör omfatta justitieråd och regeringsråd.
Kommittén nämner, utom bestämmelsen i 27 § om avstängning,
regeln i 7 § att ordinarie domartjänst tillsätts med fullmakt, bestämmelserna
i 8 § om anställningsbevis, föreskriften i 35 § om uppsägningsrätt
samt reglerna i 3 § och 15—17 §§ om det avtalsfria områdets omfattning
och om arbetskonflikter. Kommitténs slutsats av det förda resonemanget
blir att den inte står främmande för att StjL görs tillämplig även på justitieråd
och regeringsråd. Kommittén anser emellertid inte att skäl föreligger
som påkallar omedelbara lagstiftningsåtgärder.

Regeringsrättens ledamöter, statens avtalsverk, grundlagberedningen och
JO kritiserar att justitieråds och regeringsråds skyldighet att avgå
på grund av sjukdom m. in. är reglerad i pensionsförfaltningar.
Regeringsrättens ledamöter framhåller att regleringen inte synes stå
i god överensstämmelse med kravet i 36 § RF på lagform i fråga om grundläggande
bestämmelser rörande statstjänstemännens rättsställning, trots att
pensionsförfattningarna antagits av riksdagen. Liknande uttalanden görs av
grundlagberedningen och JO. Enligt JO:s mening kan regleringen dock godtas
som ett provisorium. Beredningen påpekar att regleringen skulle te sig
än mindre tillfredsställande, om frågorna om avstängning och läkarundersökning
reglerades i lag. Enligt avtalsverkets mening kan bestämmelser om
avgångsskyldighet på grund av sjukdom lämpligen tas in i en särskild lag
tillsammans med bestämmelser om avstängning på grund av sjukdom.

Grundlagberedningen diskuterar också frågan vem som skall ha befogenhet
att besluta i ärende om skyldighet för justitieråd och regeringsråd att
avgå på grund av sjukdom m. in. Beredningen erinrar om att sådana ärenden
f. n. prövas av Kungl. Maj :t i statsrådet men påpekar att det betonats under

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

förarbetena till StjL att frågor om skiljande från tjänst annorledes än i samband
med förflyttning är rättsfrågor. Besvär i sådana frågor handläggs också
numera av regeringsrätten. Beslut som regeringen fattar kan emellertid
inte föras under regeringsrättens prövning. Ledamöterna av högsta domstolen
och regeringsrätten åtnjuter till följd härav inte det skydd mot obehörigt
entledigande på grund av sjukdom som ligger i att frågan om avgångsskyldighet
i sista hand prövas av domstol. Samma gäller avstängning. En översyn
av justitieråds och regeringsråds arbetsrättsliga ställning bör enligt beredningens
mening omfatta denna procedurfråga. Beredningen uttalar inte någon
bestämd åsikt i frågan men anger som en möjlighet att högsta domstolen
prövar frågor om avgångsskyldighet för regeringsråd och regeringsrätten
frågor om motsvarande skyldighet för justitieråd (jfr 5 § regeringsrättslagen).
En annan möjlighet är att prövningen visserligen ligger kvar hos regeringen
men att regeringsrätten skall avge yttrande.

Flera remissinstanser kritiserar regleringen i 7 § Saar om förbud för
justitieråd och regeringsråd att inneha vissa bisysslor. Högsta
domstolens ledamöter framhåller att reglering av inskränkningar i rätten
till bisysslor utöver vad som följer av tjänstens beskaffenhet och ämbetsansvaret
är ett ämne som ligger inom det område som skall regleras genom
avtal. Bestämmelserna i 7 § Saar sträcker sig uppenbarligen längre än så.
I den mån begränsningar skall gälla inom ett sålunda utsträckt område, bör
bestämmelser därom tillkomma genom avtal. Om den gällande ordningen är
att betrakta på annat sätt än som en provisorisk lösning, önskar högsta domstolens
ledamöter understryka att ordningen strider mot de grundsatser på
vilka det gällande systemet vilar. Skall inskränkningar utöver sådana som
följer av sakens beskaffenhet gälla framdeles, bör förhandlingar i frågan inledas
med vederbörande organisation. Regeringsrättens ledamöter påpekar
att frågan om behovet av ändring i reglerna alltjämt är öppen och att det
kan befaras att den kommer att så förbli. Enligt deras mening synes detta
inte motsvara vad riksdagen uttalade, när frågan behandlades 1964 (jfr SU
149). Även om reglerna lämnas oförändrade i sak, bör bestämmelser i ämnet
meddelas i lag. Också statens avtalsverk ifrågasätter om inte reglerna i Saar
bör ersättas av bestämmelser i lag. SACO anser att det kunde godtas som en
provisorisk lösning 1965 att justitieråd och regeringsråd särbehandlades men
finner det otillfredsställande att frågan fortfarande inte är utredd. Enligt
JO:s mening bör såsom utredningsmannen funnit nuvarande provisorium
bestå tills vidare och de slutgiltiga övervägandena anstå till dess utredningen
om statstjänstemännens bisysslor slutförts.

Regeringsrättens ledamöter ansluter sig till utredningsmannens uppfattning
att justitieråd och regeringsråd bör undantas från skyldighet att lämna
uppgift i fråga om bisysslor enligt 8 § AST. Högsta domstolens ledamöter
har i och för sig ingenting att erinra mot förslaget att förhandlingar tas upp
därom men framhåller att anledning dock inte föreligger att från ledamöter -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

nas sida påfordra en sådan ändring. Enligt statens avtalsverks mening bör
frågan behandlas i samband med upphävande av 7 § Saar.

Utredningsmannens synpunkter på vissa särskilda spörsmål
med anledning av StjL godtas i allmänhet av remissinstanserna.
På några punkter framförs dock erinringar.

Ämbetsansvarslcommittén anser att föreskriften i 7 § StjL att ordinarie
domare tillsätts med fullmakt och bestämmelserna i 8 § om anställningsbevis
bör gälla även för justitieråd och regeringsråd. Att regler som svarar
mot dessa bestämmelser till följd av praxis gäller även nämnda tjänstemän
utesluter enligt kommitténs mening inte lämpligheten av att lagbestämmelserna
uttryckligen ges tillämpning på högsta domstolens och regeringsrättens
ledamöter.

I några remissyttranden diskuteras frågan om vem som skall ha beslutanderätten
i ärenden om avstängning på grund av sjukdom och om skyldighet
att underkasta sig läkarundersökning.

Högsta domstolens ledamöter finner det vara mindre väl förenligt med
högsta domstolens och regeringsrättens statsrättsliga ställning enligt gällande
RF att dessa domstolars ledamöter i det speciella hänseende varom nu
är fråga skulle vara underställda Kungl. Maj :t i statsrådet. Införandet av
lagbestämmelser med sådant innehåll skulle ha en principiell innebörd som
inte bör förbises. Det kan visserligen framhållas, fortsätter högsta domstolens
ledamöter, att fråga om avstängning på grund av sjukdom har ett nära
samband med regler om tjänstemans skyldighet att avgå före uppnådd pensionsålder
och att fråga härom för justitierådens och regeringsrådens vidkommande
f. n. prövas av Kungl. Maj :t i statsrådet. De föreslagna bestämmelserna
är emellertid i viss mån av annan karaktär och skulle i ett särskilt
avseende ge Kungl. Maj :t i statsrådet ställning som chefsmyndighet för
justitieråd och regeringsråd som är i tjänst. Från konstitutionell synpunkt
förefaller det naturligare att överlämna åt högsta domstolen respektive regeringsrätten
att själv besluta. Att en sådan intern prövning av frågor av denna
grannlaga art kan vara förbunden med vissa vanskligheter är självklart. Inte
desto mindre torde enligt högsta domstolens ledamöter detta alternativ vara
att föredra även från praktisk synpunkt. Härvidlag är det av betydelse att
vikarie inte förordnas för justitieråd och regeringsråd som av sjukdom är
förhindrad tjänstgöra. I stället ankommer det på vederbörande domstol att
besluta den omfördelning av arbetet som kan fordras. Bland annat med hänsyn
härtill förefaller det högsta domstolens ledamöter lämpligt att i de sällsynta
fall, då fråga kan uppstå om avstängning på grund av konstaterad eller
förmodad sjukdom, även detta avgörande ligger i domstolens egen hand.

Även regeringsrättens ledamöter anser att det från konstitutionell synpunkt
kanske kan ifrågasättas om frågor om avstängning av justitieråd och
regeringsråd på grund av sjukdom bör överlämnas åt administrativ prov -

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

ning. Med hänsyn till att Kungl. Maj:t i statsrådet prövar fråga om justitieråds
och regeringsråds skyldighet att avgå på grund av sjukdom synes det
dock regeringsrättens ledamöter inte finnas tillräcklig anledning till gensaga
mot att fråga om avstängning på grund av sjukdom prövas i samma ordning.

Grundlagberedningen hänvisar till vad beredningen anfört om samma
problem vid avgångsskyldighet på grund av sjukdom och framhåller vidare
att det finns anledning att på längre sikt eftersträva en judiciell prövning.

SACO anser att en lyckligare lösning än att frågan skulle prövas av Kungl.
Maj:t i statsrådet kanske är att låta uppgiften ankomma på domstolen själv.

Regeringsrättens ledamöter och statens avtalsverk kritiserar förslaget att
bestämmelser om avstängning av justitieråd och regeringsråd på grund av
sjukdom skall tas in i lagen om avstängning av domare. Avtalsverket ifrågasätter
om det inte är lämpligare att frågan regleras i särskild lag.

Statens avtalsverk vänder sig mot utredningsmannens uppfattning att 9 §
1 mom. AST, vari föreskrivs att ordinarie tjänsteman som är anställd med
fullmakt skall iaktta en uppsägningstid av sex månader, medför att uppsägningsrätt
tillkommer även justitieråd och regeringsråd. Avtalsverket
framhåller att bestämmelsen inte grundar någon rätt till uppsägning.
För statstjänstemän i allmänhet tillhör denna fråga inte förhandlings- och
avtalsområdet utan är reglerad i StjL (35 §, jfr 3 §). Bestämmelsen i 9 §
1 mom. AST reglerar endast uppsägningstidens längd i de fall då uppsägningsförfarandet
kan komma i fråga. Avtalsverket anser sig inte ha anledning
att ta ställning till frågan om behovet av författningsbestämmelser om
uppsägningsrätt för justitieråd och regeringsråd. Liknande synpunkter anförs
av ämbetsansvarskommittén och TCO-S.

Enligt MO:s mening bör som en beredskapsåtgärd övervägas om inte regler
bör meddelas med syfte att i händelse av krig eller krigsfara hindra justitieråd
och regeringsråd att lämna tjänsten. Som skäl för sin uppfattning
anför MO att sådana bestämmelser finns i StjL och att en allvarlig situation
med hänsyn till allmänna intressen skulle kunna uppstå särskilt om samtliga
utövare av högsta domarmakten lämnade tjänsten på en gång. Enligt
MO:s mening torde det inte kunna uteslutas att fall av sådan art kan inträffa
under politiskt oroliga tider.

Utredningsmannens förslag att JK :s rättsställning skall regleras
genom alt StjL görs tillämplig på denne tillstyrks eller lämnas utan erinran
av arbetsdomstolens ordförande, statens avtalsverk, grundlagberedningen,
ämbetsansvarskommittén, JO, MO, SACO och TCO-S. De nämnda instanserna
motiverar i allmänhet inte närmare sin uppfattning härvidlag. JO
anser det vara tydligt att en lagreglering behövs som på en rad punkter preciserar
och klargör JK:s arbetsrältsliga ställning. Det synes JO inte möjligt
att undvara särskilda tjänstemannarättsliga regler på samma sätt som för
justitierådens och regeringsrådens del. Ämbetsansvarskommittén hänvisar

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

beträffande frågan om ämbetsansvarets betydelse för avtalsfriheten till vad
kommittén anfört därom angående justitieråd och regeringsråd.

Som nämnts tidigare ställer sig JK kritisk till utredningsmannens förslag
i denna del. Mot bakgrund av vad som förekom vid StjL:s tillkomst finner
JK det vara svårt att instämma i utredningsmannens uttalande, att det är en
i och för sig naturlig metod att regleringen av JK:s rättsställning sker genom
sådan ändring av SljL att JK inte tas upp bland dem som undantas från
lagens tillämpningsområde. Man kan förvisso ha delade meningar i fråga
om vilka som skall vara inbegripna i undantagskretsen. En naturlig gränsdragning
kunde vara att undanta endast statsrådets ledamöter, vilka innehar
sina mandat på politisk grund och för vilka särskilda ansvarighetsregler
gäller. Att på nytt ta upp frågan om JK:s hänförlighet under SljL, sedan
denna fråga nyligen prövats av de lagstiftande organen, synes JK föga närliggande.
JK anför vidare bl.a.

Frågan om inskränkningar i JK:s rätt att inneha bisyssla synes, såsom
utredningsmannen framhållit, böra övervägas vid översynen av de offentligrältsliga
bestämmelserna om rätt för statstjänstemän m. fl. att inneha bisysslor.
Även bestämmelserna för justitieråd och regeringsråd om bisyssla
är enligt utredningsmannen i behov av omprövning. Bestämmelser härom
för riksdagens ombudsmän synes icke finnas. Avsaknaden av regler om avstängning
av JK vid ämbetsfel eller sjukdom och om skyldighet för honom
att i visst fall underkasta sig läkarundersökning är en brist som hänför sig
icke endast till honom utan även till såväl justitieråd och regeringsråd som
riksdagens ombudsmän. Såvitt gäller formen för JK:s anställning synes
oklarhet råda. Tjänsten är för närvarande tillsatt genom fullmakt och innebörden
härav kan vara tveksam. Frågan härom synes icke vara berörd i
betänkandet. Det förefaller för övrigt dunkelt vad som åsyftas med utskottets
uttalande, att för JK saknas särskilda i lag givna ansvarighetsregler. Formen
för JK:s anställning — fullmakt eller förordnande tills vidare —- torde
i och för sig kunna väljas av Kungl. Maj:t utan stöd av lagregler.

Avslutningsvis framhåller JK att det synes mest ändamålsenligt att de
berörda frågorna, som till största delen är gemensamma för den krets som
undantagits från StjL, regleras i ett sammanhang.

Övriga remissinstanser som närmare diskuterar JK:s ställning behandlar
endast frågan om formen för JK:s anställning. Grundlagberedningen finner
det väl förenligt med JK:s ställning som regeringens högste ombudsman att
tjänsten tillsätts med förordnande tills vidare. Även JO tillstyrker denna
anställningsform, eftersom härigenom skulle vinnas nära överensstämmelse
med vad som enligt 97 § RF gäller för riksdagens ombudsmän.

JO tar också upp frågan om riksdagens ombudsmäns a rbetsrättsliga
ställning. Eftersom ett av skälen till att JK undantogs
från StjL:s bestämmelser var att riksdagens ombudsmän var undantagna
och då JK:s ämbetsåligganden till väsentlig del är tämligen likartade
med ombudsmännens, finns det enligt JO:s mening anledning att fråga sig

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

om några slutsatser kan dras av att JK nu anses böra återbördas till StjL.
JO berör något vad som gäller för riksdagens ombudsmän i arbetsrättsligt
hänseende och vissa frågor som bör regleras samt framhåller vidare att det
utan närmare undersökning inte är möjligt att ta ställning till vilka lagstiftningsåtgärder
som kan vara påkallade. JO inskränker sig därför till att
fästa uppmärksamheten på att det här finns frågor som väntar på utredning
och förslag till lösningar.

2.6. Föredraganden

Den reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt som trädde
i kraft den 1 januari 1966 innebar en genomgripande ändring av tjänstemännens
rättsställning. Genom reformen fick tjänstemän med ämbetsansvar
samma rätt att kollektivt förhandla med arbetsgivaren om anställningsvillkoren
som andra arbetstagare i offentlig tjänst. Samtidigt skedde en övergång
till en i princip privaträttslig reglering av tjänstemännens anställningsförhållanden.
Vidare erkändes strejk och lockout som tillåtna stridsmedel i
intressetvist mellan offentlig arbetsgivare och tjänstemannaorganisation.

Författningsmässigt innebar förhandlingsrättsreformen — utom att 1936
års lag om förenings- och förhandlingsrätt gjordes tillämplig på tjänstemän
med ämbetsansvar — bl. a. att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens
rättsställning samlades i en särskild lag, StjL. Denna innehåller
allmänna regler om begränsningar i avtalsområdet, anställning av tjänsteman,
åligganden i tjänsten, fackliga stridsåtgärder, åtal och disciplinär bestraffning,
avstängning från tjänsten och anställnings upphörande. Vid reformen
gjordes också en ändring i 20 kap. 4 § BrB av innebörd att det inte i
något fall skall anses som tjänstefel att ämbetsman deltar i strejk eller därmed
jämförlig stridsåtgärd efter beslut av arbetstagarförening som anordnat
åtgärden.

Medan ändringarna i 1936 års lag och BrB avsåg alla tjänstemän med
ämbetsansvar, undantogs från StjL:s tillämpningsområde bl. a. högsta domstolens
och regeringsrättens ledamöter samt JK. För justitierådens och regeringsrådens
del motiverades undantaget med att grundläggande bestämmelser
om dem som innehar den högsta dömande makten f. n. tillhör grundlag.
1 fråga om JK, som hänfördes till undantagskretsen på hemställan av lagrådet,
hänvisades till att han intar en speciell, regeringen närstående ställning
och att hans ämbetsåligganden till väsentlig del är tämligen likartade
med dem som gäller för riksdagens ombudsmän, vilka också undantogs från
lagens tillämpningsområde.

Under förarbetena till StjL diskuterades vilken ställning i arbetsrättsligt
hänseende de tjänstemän kom att inta som inte omfattades av lagen. Från
en del håll yppades bl. a. tvekan om hur rätten till stridsåtgärder skulle bedömas
i fråga om sådana tjänstemän. I samband med StjL:s ikraftträdande
tillkallades med anledning härav en särskild utredningsman för att se över

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

de författningsbestämmelser som rör justitieråds, regeringsråds och JK:s
offentligrättsliga anställningsvillkor och arbetsrättsliga ställning i övrigt.
Utredningsmannen avgav år 1967 ett betänkande i ämnet. Betänkandet har
remissbehandlats.

I sitt betänkande konstaterar utredningsmannen att de grundlagsbestämmelser
som rör högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter inte i och
för sig torde ha en innebörd, som utgjort hinder mot att StjL gjorts tilllämplig
också på dessa tjänstemän. Under erinran om den vid RF:s tillkomst
rådande uppfattningen om den högsta domarmaktens anknytning till
Konungen (jfr uttrycket »Konungens domsrätt» i 17 § RF) finner han det
dock naturligt att ledamöterna i de högsta dömande myndigheterna jämställs
med ledamöterna i statsrådet och i likhet med dessa inte inordnas
under StjLrs bestämmelser. Även om vissa olikheter härigenom kommer
att finnas i jämförelse med de tjänstemän som omfattas av lagen anser utredningsmannen
att några olägenheter inte kan antas uppkomma som följd
av den särställning justitieråd och regeringsråd intar. Att vid sådant förhållande
närmare fastställa dessa tjänstemäns rättsläge genom särskild
lagstiftning bör enligt hans mening inte komma i fråga. Som ett ytterligare
skäl härför anförs i betänkandet att nya bestämmelser om högsta domstolen
och regeringsrätten kan komma att införas såväl i grundlag som i annan
lag i samband med den förestående författningsrevisionen. På en
punkt anser han dock att en lagreglering bör komma till stånd redan nu beträffande
dessa domare, nämligen i fråga om avstängning på grund av
sjukdom och beträffande skyldighet att i samband därmed underkasta sig
läkarundersökning.

Vad gäller JK ifrågasätter utredningsmannen om inte lagbestämmelser bör
införas såväl beträffande formen för dennes anställning som beträffande anställningens
upphörande. Utredningsmannen finner det vidare vara en brist
att det för JK saknas regler om avstängning i samband med åtal och på grund
av sjukdom samt om skyldighet att underkasta sig läkarundersökning. Med
hänsyn till att JK:s ställning också i en del andra avseenden är i behov av
reglering föreslår utredningsmannen att JK inte längre skall vara undantagen
från StjL:s tillämpningsområde.

Vid remissbehandlingen av betänkandet har i allmänhet vitsordats att det
praktiska behovet av särskilda lagstiftningsåtgärder beträffande justitierådens
och regeringsrådens arbetsrättsliga ställning är ringa. Från de flesta
håll säger man sig vara benägen att instämma i utredningsmannens förslag
att tills vidare bara reglera frågorna om avstängning på grund av sjukdom
och om skyldighet att underkasta sig läkarundersökning. En remissinstans
— statens avtalsverk -— ifrågasätter dock om inte lagbestämmelser bör meddelas
även beträffande frågan om avgångs skyldighet på grund av sjukdom.
Ytterligare några remissinstanser ger uttryck för uppfattningen att det knappast
finns något hinder att redan nu ta upp frågan om att i lag fullständigt

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

reglera dessa domares ställning men att frågan lämpligen kan anstå i avbidan
på en kommande författningsreform. Denna uppfattning företräds av
bl. a. grundlagberedningen.

Utredningsmannens förslag att StjL skall göras tillämplig på JK tillstyrks
eller lämnas utan erinran av alla remissinstanser som uttalar sig i frågan
utom JK.

När det gäller att ta ställning till frågan om lagstiftning är behövlig för
att klargöra den ställning högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter
intar i arbetsrättsligt hänseende efter förhandlingsrättsreformens genomförande
finns till en början anledning att uppehålla sig något vid de av utredningsmannen
påtalade olikheterna i rättsläget mellan dessa tjänstemän och
de tjänstemän som omfattas av StjL. I fråga om rätt att förhandla och träffa
avtal om anställningsförhållandena gäller för tjänstemän i allmänhet vissa
begränsningar enligt 3 § StjL. För justitieråd och regeringsråd gäller däremot
inga andra begränsningar i detta avseende än som följer av tvingande
författningsbestämmelser och ämbetsansvaret. Det sistnämnda utesluter —•
som utredningsmannen framhåller — avtal om åligganden i tjänsten. Avtalsområdet
är därför formellt sett mer vidsträckt för dessa domare än för exempelvis
innehavare av andra ordinarie domartjänster. Betydelsen härav bör
dock inte överdrivas. Som framhålls av JO synes det osannolikt att de fackliga
organisationerna skulle vilja hävda förhandlings- och avtalsrätt i större
omfattning för justitie- och regeringsråd beträffande deras anställningsförhållanden
än de har möjlighet att göra för andra tjänstemän.

Utredningsmannens åsikt att för justitieråd och regeringsråd inte gäller
annan begränsning i rätten att vidta stridsåtgärder än som följer av lagen
om kollektivavtal har i allmänhet inte föranlett någon erinran från remissinstansernas
sida. Även jag biträder utredningsmannens uppfattning härvidlag.
För dessa tjänstemän gäller alltså formellt sett en mer vidsträckt rätt i
detta avseende än för de tjänstemän som omfattas av StjL.

I betänkandet hävdas att staten inte äger företa lockout av justitieråd eller
regeringsråd. Som skäl härför åberopas deras oavsättlighet och avsaknaden
av uttryckligt lagbud som tillåter lockout beträffande dessa tjänstemän. Utredningsmannens
åsikt på denna punkt kritiseras av flera remissinstanser,
däribland regeringsrättens flesta ledamöter och statens avtalsverk. Inte heller
jag finner utredningsmannens argumentation på denna punkt bärande.
Jag vill här inskränka mig till att erinra om att 15 § StjL, som ger staten
möjlighet att besluta om lockout mot andra oavsättliga domare, har sin
betydelse främst i att paragrafen begränsar rätten till stridsåtgärder. Det
förhållandet att för justitieråd och regeringsråd inte finns en motsvarighet
till föreskriften i 15 § om lockout lär därför inte kunna åberopas som ett
avgörande skäl för att staten beträffande dessa tjänstemän — i motsats till
vad som är fallet beträffande övriga tjänstemän — inte skulle ha rätt att
använda lockoutvapnet. Med denna ståndpunkt är jag inte heller beredd att

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

instämma i utredningsmannens uttalande att det i det nu berörda avseendet
skulle ha uppkommit en bristande balans i den ömsesidighet mellan arbetsgivar-
och arbetstagarparten som eftersträvats vid förhandlingsrättsreformen.

Utöver de nu diskuterade olikheterna i rättsläget mellan ledamöterna i de
högsta dömande organen och övriga statstjänstemän berör utredningsmannen
även en del andra skillnader som uppstått genom 1965 års reform. I
betänkandet påpekas sålunda att bestämmelser motsvarande föreskrifterna
i 7 och 8 §§ StjL om tillsättningsdokument och anställningsbevis saknas för
högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter i motsats till vad som är
fallet beträffande andra ordinarie domare. Utredningsmannen anser dock att
bestämmelser härom kan undvaras. En liknande situation föreligger i fråga
om reglerna i 27 § om avstängning på grund av sjukdom och om skyldighet
att underkasta sig läkarundersökning. Som nämnts tidigare föreslår utredningsmannen
att dessa frågor uttryckligen regleras i lag också beträffande
högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. I betänkandet pekas också
på att frågan om pensionsavgång på grund av sjukdom m. m. för dessa
tjänstemän regleras i administrativ ordning (5 § SPR), medan den för tjänstemän
i allmänhet regleras i StjL (32 §). Någon ändring härvidlag anser
utredningsmannen dock inte behövlig f. n. Han erinrar vidare om alt föreskriften
i 35 § StjL om uppsägningsrätt saknar motsvarighet för juslilierådens
och regeringsrådens del. Eftersom 9 § 1 mom. AST, vilket kollektivavtal
gäller också dessa tjänstemän, innehåller en regel om den uppsägningstid
som skall iakttas av ordinarie tjänsteman som är anställd med
fullmakt, anser utredningsmannen dock uppsägningsrätt tillkomma även
justitieråd och regeringsråd. Riktigheten av utredningsmannens slutsats på
denna punkt ifrågasätts av bl. a. statens avtalsverk, som påpekar att frågan
om uppsägningsrätt för tjänstemän i allmänhet inte tillhör det avtalsbara
området och att regeln i 9 § 1 mom. AST följaktligen inte kan sägas grunda
någon sådan rätt. Jag delar avtalsverkets uppfattning i denna fråga. Spörsmålet
om uppsägningsrätt föreligger för högsta domstolens och regeringsrättens
ledamöter synes sålunda f. n. få anses oreglerat.

Som framgår av den nu lämnade redogörelsen uppvisar den offentligrättsliga
regleringen av justiticrådens och regeringsrådens ställning vissa olikheter
i förhållande till vad som numera gäller för bl. a. andra ordinarie
domare. På några punkter intar sålunda de förra en annan ställning än de
senare, medan det beträffande vissa andra frågor saknas regler för de högsta
dömande organens ledamöter eller råder ovisshet om vad som gäller. I ett
avseende — frågan om pensionsavgång på grund av sjukdom m. m. — regleras
deras ställning i administrativ ordning, medan motsvarande föreskrifter
för tjänstemän i allmänhet tagits in i StjL. Även om de nu påpekade
bristerna i författningsregleringen — såsom framhållits i olika sammanhang
— har mer teoretiskt än praktiskt intresse, framstår det dock som otillfreds -

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

ställande att låta dem bestå, om de kan avhjälpas utan vidlyftiga lagstiftningsåtgärder.
Jag vill här erinra om att motsvarande lagstiftningsfråga
uppkommer beträffande JK och att utredningsmannen i fråga om denne
förordat den lagtekniskt enkla lösningen att JK inte längre skall tas upp i
den undantagskrets som anges i 1 § andra stycket StjL. Det förtjänar enligt
min mening att övervägas om inte samma lösning bör väljas också beträffande
ledamöterna av högsta domstolen och regeringsrätten. Innan jag går
närmare in härpå vill jag dock beröra några frågor av statsrättslig karaktär
som aktualiserats under remissbehandlingen av utredningsmannens betänkande.

Som jag påpekat tidigare intar utredningsmannen den ståndpunkten att
RF:s bestämmelser om högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter
inte i och för sig torde ha en innebörd som hindrar att StjL görs tillämplig
på dessa domare. Jag delar denna uppfattning. De grundlagsbestämmelser
som här är i fråga är upptagna i 17 och 18 §§ RF, vilka reglerar tillsättandet
av tjänst som justitieråd eller regeringsråd, 34 §, vilken innehåller förbud
för dessa tjänstemän att inneha eller utöva annat ämbete, 101 och 102 §§,
vilka innehåller bestämmelser om åtal för brott i tjänsten, samt 103 §, som
reglerar justitie- och regeringsrådens politiska ansvar inför riksdagens opinionsnämnd.
Av de nämnda bestämmelserna torde endast 103 § ha sådant
innehåll att den principiellt avviker från den reglering av statstjänstemännens
rättsställning som ryms i StjL. Som författningsutredningen framhållit
i sitt betänkande med förslag till ny RF (SOU 1963: 17 s. 517) står
opinionsnämndens funktion inte i överensstämmelse med grundsatsen om
domstolarnas självständighet. Reglerna om justitierådens och regeringsrådens
politiska ansvar torde också i praktiken numera ha spelat ut sin roll.
Enbart förekomsten av dessa regler kan därför enligt min mening inte anses
lägga hinder i vägen för att nämnda tjänstemän inordnas under StjL. Vad
gäller övriga berörda grundlagsbestämmelser bör anmärkas att den i 17 §
RF begagnade formuleringen »Konungens domsrätt» numera saknar reellt
innehåll. Som påpekats av författningsutredningen (SOU 1963: 17 s. 273) är
högsta domstolens dömande verksamhet endast till namnet ett utövande av
konungens domsrätt. I sin dömande verksamhet står högsta domstolen givetvis
lika självständig i förhållande till regeringen som övriga domstolar. Detsamma
gäller regeringsrätten. Dess utslag är bara till namnet ett utövande
av »Konungens rätt» att pröva administrativa besvär.

Vad som anförts nu utesluter inte att det från annan synpunkt skulle stå
i mindre god överensstämmelse med gällande konstitutionell praxis att de
som utövar den högsta dömande makten helt inordnas i ett förhandlingsrättsligt
system som bl. a. förutsätter tillgång till fackliga stridsmedel. Betänkligheter
av sådant slag synes i själva verket ha varit avgörande för
utredningsmannens ställningstagande i frågan och har också framförts från
några håll under remissbehandlingen. Grundlagberedningen hävdar sålunda
i sitt remissyttrande att det finns ett särskilt intresse av att hålla bärarna

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

av den högsta domsmakten utanför fackliga strider. Enligt beredningens
mening är det en främmande tanke att de skulle dras in i fackliga konflikter
och kanske bli försatta i lägen som innebär motsättningar mellan tjänstens
krav och lojaliteten mot en facklig organisation. Beredningen framhåller
också att förtroendet för deras tjänsteutövning kräver att statsmakterna så
långt som möjligt söker hålla dem utanför sådana situationer. Vad beredningen
anfört ger mig anledning att erinra om att statsmakterna vid förhandlingsrättsreformen
avvisade tanken på att lagstiftningsvägen ingripa i
tjänstemännens föreningsrätt (jfr prop. 1965:60 s. 122). I konsekvens härmed
gjordes 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt tillämplig på
alla kategorier av statstjänstemän och sålunda också på justitieråd och regeringsråd.
De av grundlagberedningen anförda synpunkterna synes inte utgöra
tillräcklig anledning att nu frångå den principståndpunkt som intogs
vid 1965 års reform. Härav torde följa att ledamot av högsta domstolen eller
regeringsrätten inte heller i förhandlingsrättsligt hänseende bör placeras i en
särställning i förhållande till övriga statstjänstemän. Det nu sagda utesluter
inte att särskilda bestämmelser meddelas angående justitieråds och regeringsråds
rätt att vidta fackliga stridsåtgärder. Från konstitutionell synpunkt
synes emellertid hinder inte möta mot att de bibehålls vid denna rätt.
Vad grundlagberedningen åberopat angående vikten av att de som utövar
den högsta domsmakten hålls utanför fackliga strider äger enligt min mening
tillämpning också på andra ordinarie domare. Det synes inte heller stå
i god överensstämmelse med den nyss intagna ståndpunkten till frågan om
justitieråds och regeringsråds förenings- och förhandlingsrätt att för deras
vidkommande inskränka möjligheten att delta i eller vidta fackliga stridsåtgärder.
Härtill kommer att frågan — som framhållits från flera håll —
har nästan uteslutande teoretiskt intresse. Det torde nämligen inte vara
förenligt med den rådande uppfattningen i frågan att justitieråd och regeringsråd
dras in i arbetskonflikt. Särbestämmelser i berörda hänseende
torde därför kunna undvaras beträffande högsta domstolens och regeringsrättens
ledamöter.

Även om det från konstitutionell synpunkt inte möter något hinder att avhjälpa
de förut påpekade bristerna i nuvarande författningsreglering av
justitieråds och regeringsråds arbetsrättsliga ställning kan tvekan dock råda
om inte de härför behövliga lagstiftningsåtgärderna lämpligen bör anstå i
avbidan på resultatet av pågående arbete på en total författningsreform.
Eftersom en lösning av den nu diskuterade lagstiftningsfrågan inte kan anses
föregripa en kommande författningsrevision, saknas enligt min mening
anledning att ytterligare uppskjuta ett ställningstagande i frågan. Jag vill
också erinra om att utredningsmannen med instämmande av samtliga
remissinstanser föreslagit att lagbestämmelser meddelas redan nu i fråga
om avstängning från tjänsten på grund av sjukdom och beträffande skyldighet
att underkasta sig läkarundersökning. Jag övergår därför till att närmare
undersöka om hinder av annat slag än som har diskuterats i det före -

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

gående möter mot att utsträcka StjL:s tillämpningsområde till att omfatta
även högsta domstolens och regeringsräLtens ledamöter.

Till en början kan konstateras att åtskilliga av StjL:s föreskrifter på
grund av sitt innehåll saknar betydelse för justitieråd och regeringsråd. Jag
syftar här bl. a. på föreskrifter som endast gäller vissa särskilt angivna tjänstemannakategorier,
t. ex. tjänsteman hos riksdagen (2 §). Denna omständighet
utgör knappast något hinder mot att i princip göra lagen tillämplig på
högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. StjL innehåller vidare på
en del andra punkter hänvisningar till vad som är föreskrivet i särskilda
författningar (se 4 och 5 §§, 26 § tredje stycket, 28 § och 34 § tredje stycket).
Inte heller dessa bestämmelser synes vålla någon olägenhet, om StjL görs
tillämplig på justitieråd och regeringsråd.

Med hänsyn till vad som framhållits tidigare om de olikheter i rättsläget
som efter förhandlingsrättsreformen uppkommit mellan de tjänstemän som
omfattas av SljL och de som står utanför den torde det vara till fördel om
följande regler i lagen blir gällande också för högsta domstolens och regeringsrättens
ledamöter, nämligen föreskrifterna i 3 § om begränsning av
avtalsområdet, regeln i 7 § första stycket första punkten om tillsättningsdokument,
föreskrifterna i 8 § om anställningsbevis, bestämmelserna i 15—•
17 §§ om rätt till fackliga stridsåtgärder m. m., reglerna i 27 § om avstängning
på grund av sjukdom och om skyldighet att underkasta sig läkarundersökning,
föreskriften i 31 § om skyldighet att avgå i samband med ålderspensionering
samt bestämmelserna i 32 § om pensionsavgång i samband
med sj ukdom m. m. och i 35 § om uppsägningsrätt. Eftersom övriga bestämmelser
i lagen inte synes hindra alt den i princip görs tillämplig också
på högsta domstolens och regeringsräLtens ledamöter, föreslår jag att lagens
tillämpningsområde utsträcks att omfatta även dessa. Lagtekniskt synes
delta enklast kunna ske genom att berörda tjänstemän inte längre tas upp i
den i 1 § andra stycket angivna undantagskretsen. Den nu föreslagna ändringen
i StjL aktualiserar även vissa ändringar i 10, 27 och 38 §§ i lagen,
för vilka jag strax skall redogöra. I fråga om justitieråds och regeringsråds
rätt till bisysslor hänvisas till avsnill 3.

Som framhålls av utredningsmannen motsvaras den allmänna föreskriften
i 10 § första stycket SljL om tjänstemans åligganden i huvudsak av
bestämmelser i 1946 års lag om högsta domstolens sammansättning och
tjänstgöring, i 1909 års lag om regeringsrätten och i 1965 års lag om lagrådet.
Inte heller föreskriften i 10 § andra stycket att tjänsteman oberoende
av fastställd arbetsfördelning skall lämna det biträde förman bestämmer
passar för tjänstgöringsförhållandena i högsta domstolen och regeringsrätten.
Om StjL görs tillämplig på ledamöterna i dessa domstolar bör därför
enligt min mening uttryckligt undantag göras för bestämmelserna i 10 §.
Detta synes lämpligen kunna ske så, att till paragrafen fogas ett nytt stycke
som innehåller erinran om att i fråga om justitieråds och regeringsråds allmänna
åligganden i tjänsten gäller vad som är föreskrivet i RF och med stöd

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

därav meddelade bestämmelser.

Vad gäller föreskrifterna i 27 § om avstängning på grund av sjukdom och
om skyldighet att underkasta sig läkarundersökning skall jag till en början
uppehålla mig vid frågan om vem beslutsbefogenheten skall tillkomma i
sådana ärenden. Under remissbehandlingen av betänkandet har olika meningar
kommit till uttryck på denna punkt. Högsta domstolens ledamöter
finner det vara mindre väl förenligt med högsta domstolens och regeringsrättens
statsrättsliga ställning enligt gällande RF att dessa domstolars ledamöter
i det avseende varom nu är fråga skulle vara underställda Kungl.
Maj :t i statsrådet. Det synes högsta domstolens ledamöter naturligast att
överlämna åt de två domstolarna att själva besluta i fråga som avses i 27 §.
En liknande inställning kommer till uttryck i SACO:s yttrande. Regeringsrättens
ledamöter anser det visserligen kunna ifrågasättas om fråga om avstängning
av justitieråd och regeringsråd på grund av sjukdom bör överlämnas
åt administrativ prövning men finner inte tillräcklig anledning att
motsätta sig en sådan ordning, eftersom Kungl. Maj :t i statsrådet f. n. prövar
fråga om justitieråds och regeringsråds skyldighet att avgå på grund av
sjukdom. Grundlagberedningen uttalar inte någon bestämd åsikt i frågan
men anger som en tänkbar möjlighet att högsta domstolen prövar frågor om
avstängning av regeringsråd och regeringsrätten motsvarande frågor beträffande
justitieråd. En annan möjlighet är enligt beredningen att prövningen
visserligen ligger kvar hos regeringen men att regeringsrätten skall avge
yttrande. Det kan tilläggas, att beredningens uttalanden också avser frågan
om beslutsbefogenheten i ärenden om skyldighet att avgå på grund av sjukdom.

För tjänstemän i allmänhet prövas f. n. frågor som avses i 27 § StjL enligt
vissa bestämmelser i den med stöd av StjL utfärdade statstjänstemannastadgan.
Enligt 21 § stadgan meddelas beslut om läkarundersökning i fråga om
tjänsteman, som inte kan dömas till disciplinstraff, av Kungl. Maj :t. Fråga
om sådan undersökning av annan tjänsteman prövas, om tjänstemannen är
anställd hos central förvaltningsmyndighet eller hos myndighet eller inrättning
som lyder under central förvaltningsmyndighet, av denna och i annat
fall av den myndighet som har befogenhet att döma tjänstemannen till disciplinstraff.
På grund av hänvisning i 27 § andra stycket i stadgan äger
bestämmelserna i 21 § motsvarande tillämpning vid prövning av fråga om
avstängning enligt 27 § StjL. I de fall då talan kan föras hos Kungl. Maj :t
i nu avsedda frågor ankommer prövningsrätten i besvärsmålet enligt 2 §
17 :o) regeringsrättslagen på regeringsrätten.

Den nuvarande regleringen av beslutsbefogenheten i ärenden enligt 27 §
StjL innebär bl. a. att Kungl. Maj :t i statsrådet prövar frågor av sådant slag
beträffande den som innehar ordinarie domartjänst. Enligt min mening kan
det knappast anföras bärande skäl för att regleringen av beslutsbefogenheten
i dessa frågor skulle utformas på annat sätt beträffande justitieråd och regeringsråd.
Från konstitutionell synpunkt finns det ingenting att invända mot
4 — Bihang till riksdagens protokoll. 1 saml. Nr 72

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

att regeringen prövar sådana frågor under parlamentariskt ansvar. En sådan
ordning för prövningen torde också ha gällt enligt 7 § kungörelsen (1935:
459) angående skyldighet för tjänsteman, tillhörande den civila statsförvaltningen,
att i vissa fall underkasta sig läkarundersökning m. in., vilken upphävdes
vid StjL:s ikraftträdande. Jag vill vidare erinra om att det f. n. ankommer
på Kungl. Maj :t i statsrådet att pröva fråga om justitieråds och
regeringsråds skyldighet att avgå på grund av sjukdom. Med hänsyn till vad
nu anförts förordar jag att ärende enligt 27 § StjL som avser justitieråd eller
regeringsråd skall prövas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Jag förutsätter att
därvid samråd kommer att ske med vederbörande domstol. En bestämmelse
om beslutsbefogenheten i sådana ärenden bör tas in i StjL. Bestämmelsen
bör dock inte inskränkas att avse enbart nämnda domare utan gälla alla
tjänstemän som inte är underkastade disciplinärt ansvar (jfr 26 § andra
stycket första punkten StjL). I fråga om övriga tjänstemän bör det liksom
hittills kunna överlämnas till reglering i administrativ ordning vilken myndighet
som har befogenhet att meddela beslut. Om en föreskrift av nu nämnt
slag tas in i 27 §, bör den lämpligen kompletteras med en hänvisning till
bestämmelsen i 23 § andra stycket om vad som skall gälla i fråga om omröstning,
när flera deltar i avgörandet, och med regler om hörande av
tjänstemannen och om hans rätt att därvid anlita biträde (jfr 26 § andra
stycket andra punkten).

I StjL anges uttömmande i vilka fall tjänsteman får skiljas från tjänsten
mot sin vilja. Enligt den allmänna regeln härom i 29 § får tjänsteman skiljas
från tjänsten endast av allmän domstol efter åtal eller av Kungl. Maj:t
eller myndighet med stöd av bestämmelse i StjL. Eftersom frågan om domares
oavsättlighet är reglerad i grundlag (36 § RF), torde föreskriften
i 29 § sakna självständig betydelse beträffande innehavare av ordinarie
domartjänst. Även om föreskriften i formellt hänseende inte helt överensstämmer
med de speciella ansvarighetsregler som enligt RF gäller för
justitieråd och regeringsråd (se under 2.1), synes någon uttrycklig erinran
om dessa regler inte behöva tas in i paragrafen.

Som jag nämnt tidigare ankommer det f. n. på Kungl. Maj :t i statsrådet
att besluta i fråga om pensionering enligt 5 § SPR beträffande justitieråd och
regeringsråd. Av skäl motsvarande dem som anförts i fråga om beslutsbefogenheten
i ärenden enligt 27 § StjL anser jag beslutanderätten i ärenden
enligt 32 § StjL liksom hittills böra tillkomma Kungl. Maj :t i statsrådet beträffande
högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. Detta överensstämmer
med föreskrifterna i 37 § första stycket StjL, varför någon ändring
i sistnämnda bestämmelse inte behövs.

Någon motsvarighet till bestämmelsen i 32 § andra stycket StjL finns f. n.
inte beträffande justitieråd och regeringsråd (jfr 5 och 17 §§ SPR). Eftersom
något undantag för bestämmelsen inte gjorts i fråga om andra domare
vid StjL:s tillkomst, saknas enligt min mening anledning att nu göra ett så -

Öl

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

dant beträffande ledamöterna i de två högsta dömande instanserna (jfr
prop. 1965: 60 s. 238, 288 och 302).

Kungl. Maj:t bär i 38 § StjL tillagts befogenhet att meddela bestämmelser
om bl. a. förening av tjänster. Eftersom justitieråd och regeringsråd enligt
34 § RF är förbjudna att tillika inneha eller utöva annan statlig tjänst,
synes lämpligen böra tas in en erinran härom i 38 §.

De skäl som i det föregående åberopats för att högsta domstolens och regeringsrättens
ledamöter inte längre skall vara undantagna från StjL:s tilllämpningsområde
äger till stor del motsvarande tillämpning i fråga om JK.
Jag syftar här främst på de olikheter i arbetsrättsligt hänseende som efter
förhandlingsrättsreformen uppstått mellan JK och tjänstemän som omfattas
av StjL. De oklarheter som f. n. råder i fråga om JK:s rättsställning är i
själva verket större än vad som är fallet beträffande den ställning justitieråd
och regeringsråd intar. Det torde vara tillräckligt att erinra om de av utredningsmannen
påtalade bristerna i fråga om regleringen av formen för JK:s
anställning och av sättet för dess upphörande. Med hänsyn till JK:s förtroendeställning
bör det enligt min mening vara möjligt att tillsätta tjänsten
med förordnande tills vidare. Detta har också uttryckligen tillstyrkts av
grundlagberedningen och JO. Det bör vidare vara möjligt att under de förutsättningar
som anges i StjL skilja JK från tjänsten, om han inte längre
åtnjuter Kungl. Maj :ts förtroende.

JK har vid remissbehandlingen intagit en kritisk ståndpunkt till utredningsmannens
förslag att StjL skall göras tillämplig på JK. De frågor som
behandlas av utredningsmannen är enligt JIi:s mening till största delen
gemensamma för den krets som undantagits från StjL och bör därför regleras
i ett sammanhang. Med hänsyn till att jag tidigare förordat att lagen
görs tillämplig också på högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter,
synes den av JK framförda invändningen förlora åtskilligt av sin tyngd.
Delade meningar torde inte råda om att statsrådets ledamöter bör stå utanför
StjL:s tillämpningsområde. De skäl som i prop. 1965: 60 (s. 139) anförts
för att lagen inte skall vara tillämplig på den som innehar eller uppehåller
prästerlig tjänst äger alltjämt giltighet. Med hänsyn till att JK:s ämbetsåligganden
är tämligen likartade med riksdagens ombudsmäns kan däremot
ifrågasättas, om inte också de senares ställning i arbetsrättsligt hänseende
bör prövas i förevarande sammanhang. Som framhållits av JO synes det
dock inte vara möjligt att utan närmare utredning ta ställning till denna
fråga. Jag vill också påpeka att anställningsförhållandena för riksdagens
ombudsmän i flera viktiga hänseenden reglerats i 96—98 §§ RF, medan
motsvarande reglering saknas för JK:s del. Den omständigheten att riksdagens
ombudsmäns ställning inte f. n. tas upp till prövning synes mig
därför inte utgöra ett avgörande skäl mot att nu ta ställning till utredningsmannens
förslag beträffande JK.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Mot bakgrund av vad nu anförts förordar jag att sådan ändring görs i 1 §
andra stycket StjL att JK inte längre tas upp i den där angivna undantagskretsen.

Avslutningsvis vill jag anföra följande. De föreslagna ändringarna av den
personkrets för vilken StjL skall gälla utgår från ett kollektivavtalsrättsligt
betraktelsesätt. Under remissbehandlingen har av högsta domstolens ledamöter
framhållits att rättsläget i vissa avseenden är oklart beträffande domstolsledamot
som inte tillhör facklig organisation. Jag vill med anledning
härav erinra om att frågan om rätt för tjänsteman att ställa sig utanför förhandlingsrättssystemet
ingående diskuterades vid tillkomsten av StjL (prop.
1965: 60 s. 57, 100, 136, 292 och 299 samt K2LU 1 s. 63) och att tanken på
en särskild övergångsbestämmelse i frågan då avvisades av statsmakterna.
Någon sådan bestämmelse torde inte heller fordras i nu förevarande sammanhang.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

3. Statstjänstemannens bisysslor

3.1. Gällande bestämmelser

Av 36 § andra stycket RF framgår att grundläggande bestämmelser om
statstjänstemäns rättsställning — utom i vad rör utnämnda domares oavsättlighet
— ges i särskild lag. Den åsyftade lagen, StjL, äger tillämpning på
anställning med staten som arbetsgivare och tjänsteman som arbetstagare
(1 § första stycket StjL). Anställningsformen avgör om en anställd är tjänsteman
eller inte (jfr 8 §). Från lagens tillämpningsområde undantas f. n.,
förutom statsrådets, högsta domstolens och regeringsrätttens ledamöter,
även justitiekanslern och riksdagens ombudsmän (jfr avsnitt 2). Den som
innehar eller uppehåller prästerlig tjänst är också undantagen (1 § andra
stycket).

I 3 § första stycket StjL fastslås att i anställningsförhållande varå lagen
är tillämplig gäller vad som är bestämt i avtal. Från avtal undantas emellertid,
enligt 3 § andra stycket c, bl. a. anställnings- eller arbetsvillkor som regleras
i lagen. Bland dessa märks tjänstemans åligganden. Under den rubriken
har i 13 § första punkten StjL — i visst samband med gällande jävsregler
(se bisyssleutredningens betänkande s. 40) — intagits en allmän bestämmelse
om förbud för tjänsteman att »åtaga sig uppdrag eller utöva
verksamhet som kan rubba förtroendet till hans oväld i tjänsteutövningen».
Bestämmelsen får ses som ett uttryck för statsmakternas strävan att skapa
garantier för en opartisk handläggning av myndigheternas ärenden. Frågan
om tjänsteman bör vara skyldig att också i övrigt avhålla sig från bisysslor
har av lagstiftaren överlämnats för reglering i kollektivavtal. Det
har nämligen ansetts som en fråga närmast av lönereglerings natur i vad
mån tjänsteman bör få inneha sådan bisyssla, som inte med hänsyn till
sysslans art är i och för sig oförenlig med tjänsten, men som med hänsyn
till sin omfattning kan inverka på tjänsteutövningen (prop. 1965: 60
s. 168).

Enligt 13 § andra punkten StjL meddelas närmare bestämmelser om det
allmänna förbudet i första punkten för vissa fall i lag och i övrigt av Kungl.
Maj :t.

Åtskilliga offentligrättsliga specialregler gäller om bisysslor (jfr betänkandet
s. 44). Bland dem som har meddelats i lag kan nämnas 12 kap.
3 och 22 §§ samt 21 kap. 3 § RB. Flertalet bestämmelser har tillkommit
i administrativ ordning och återfinns vanligen i instruktioner för myndigheterna.
Reglerna är av skiftande slag. Ofta innefattar de förbud för
tjänsteman vid viss myndighet att utan tillstånd åtaga sig uppdrag av kommun
eller enskild i ärende som kan komma att handläggas av myndigheten

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

eller ta del i företag vars verksamhet faller inom myndighetens arbetsområde.
För lagfarna tjänstemän vid domstolar m. m. gäller speciella regler,
nämligen 24 a § domsagostadgan (1943:290), 52 § arbetsordningen (1947:
960) för rikets hovrätter, 39 § arbetsordningen (1948:494) för nedre justitierevisionen,
64 § stadgan (1959: 545) för kammarrätten, 12 § stadgan
(1960: 306) för vattendomstolarna och 22 § rådhusrättsstadgan (1964: 857).

Genom bestämmelsen i 1 § 10 kungörelsen (1965: 886) om upphävande av
vissa författningar och beslut i anslutning till genomförandet av förhandlingsrättsreformen
för offentliga tjänstemän, m. m., har som förut nämnts
Saar upphört att gälla vid utgången av år 1965. Enligt 2 § andra stycket
kungörelsen äger dock bestämmelserna i 7 § Saar1 om förbud för — utom
justitieråd och regeringsråd — häradshövding, borgmästare och vatten -rättsdomare att inneha vissa bisysslor tills vidare fortsatt giltighet. Det
i 7 § Saar stadgade kravet på särskilt tillstånd för förening av tjänst med
tjänstebefattning eller uppdrag har helt slopats.

Enligt 3 § i 1965 års kungörelse skall författning, som inte angetts i 1 §
kungörelsen och som rör anställnings- eller arbetsvillkor för statligt reglerad
tjänst, upphöra att gälla i den mån villkoret regleras genom kollektivavtal.
Detta gäller dock inte författning som beslutats av eller med riksdagen.

Gällande AST äger i princip tillämpning på alla tjänstemän inom avtalsområdet
som har lönegradsplacerad tjänst. Enligt 8 § första stycket får
arbetsgivaren, om han med hänsyn till tjänstemannens sätt att sköta tjänsten
finner anledning därtill, avkräva tjänsteman uppgift om bisyssla. Tjänstemannen
är skyldig att på anfordran lämna uppgift till arbetsgivaren huruvida
och i vilken omfattning han innehar bisyssla. Arbetsgivaren kan enligt
andra stycket ålägga tjänsteman att helt eller delvis upphöra med bisyssla
som enligt arbetsgivarens bedömande inverkar hindrande på tjänsteutövningen.
Bestämmelserna i 8 § AST eller likalydande regler tillämpas för åtskilliga
grupper av tjänstemän utanför detta kollektivavtal (bisyssleutredningens
betänkande s. 51). I vissa andra kollektivavtal på det statligt reglerade
området finns särskilda bestämmelser om bisysslor.

Under förarbetena till StjL framhöll chefen för civildepartementet (prop.
1965: 60 s. 169), att fråga om ansvar för fel eller försummelse i tjänsten
naturligtvis kan uppkomma, om tjänstemannen missköter sin tjänst, oavsett
om misskötseln beror av att han i alltför stor omfattning ägnat sig åt bisysslor.
Detta gäller enligt departementschefens mening även om frågan om rätt
att ha bisysslor inte regleras i lagen eller på annat sätt. Bestämmelser om
ämbetsansvar för tjänstefel ges i 20 kap. 4 § BrB. Vidare stadgas i 18—25 §§
StjL om åtal och disciplinär bestraffning och i 30 § om uppsägning. Såväl
ämbets- som disciplinansvaret avser åsidosättande av vad som åligger tjäns- * 7

1 Senaste lydelse av
7 § A 1957:467,

7 § B 1964:866.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

temannen enligt lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift
eller tjänstens beskaffenhet. Stadgandena om ämbetsansvar och om disciplinstraff
torde inte avse försummelse av förpliktelse, som har sin grund i
avtal (prop. 1965: 60 s. 42, jfr SOU 1969: 20 s. 28).

Slutligen bör nämnas att för vissa grupper kommunalt anställda tjänstemän
— bl. a. huvuddelen av lärarna — gäller bestämmelserna i stadgan
(1965: 602) om vissa tjänstemän hos kommuner in. fl. Stadgans 16 § är likalydande
med 13 § första punkten StjL. Av 2 § kungörelsen (1965: 729) med
vissa bestämmelser om anställning som präst framgår att föreskriften i 16 §
stadgan är tillämplig också för präster.

3.2. Avtalsregler m. m. för kommunala och privata tjänstemän

Bisyssleutredningen redovisar i sitt betänkande (s. 188) en del uppgifter
om regler angående rätten för kommunaltjänstemän och för några grupper
tjänstemän i enskild tjänst att ha bisysslor.

De i betänkandet omnämnda reglerna för kommunaltjänstemän har i viss
mån ändrats. Den 5 december 1969 har Svenska kommunförbundet och
Svenska landstingsförbundet träffat överenskommelser med personalorganisationerna
om nya allmänna bestämmelser för tjänstemän (ABT 70/LABT
70). Inom sitt materiella tillämpningsområde gäller bestämmelserna samtliga
primärkommuner och landsting. De är tillämpliga på varje arbetstagare
som har anställts såsom tjänsteman. Den ändringen har skett i förhållande
till tidigare gällande regler att det inte längre behövs tillstånd i förväg till bisyssla.
Inte heller erfordras normalt anmälan därom. Kommunen ges dock
möjlighet att kontrollera bisyssleinnehavet. Enligt 8 § ABT 70 är tjänsteman
skyldig att »efter anfordran» anmäla bisyssla och lämna de uppgifter som
arbetsgivaren anser behövliga för bisysslas bedömande. Om arbetsgivaren
finner bisysslan inverka hindrande för arbetsuppgifterna eller kunna påverka
tjänstemannens handläggning av ärenden i tjänsten, kan han förbjuda
bisysslans fortsatta utövande. Förtroendeuppdrag inom fackliga, politiska
eller ideella organisationer räknas inte som bisyssla i 8 § ABT 70. Enligt
12 § lokala tjänstemannastadgan för primärkommuner (TST 70) prövas
hithörande frågor av lönenämnden. Myndigheten skall föra förteckning över
bisyssleanmälningar. De allmänna bestämmelserna och stadgorna på den
kommunala sidan gäller bara i den mån statlig författning inte föranleder
annat. I betänkandet framhålls att, enligt uppgift från kommunförbund och
personalorganisationer, ingripanden eller tvister i bisysslefrågor har varit
sällsynta.

För många privatanställda tjänstemän gäller avtalsbestämmelser om förbud
mot sådana bisysslor, som avser med arbetsgivaren konkurrerande
verksamhet eller verksamhet som kan inverka menligt på hans arbete i

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

tjänsten, och om samråd med arbetsgivaren innan tjänstemannen åtar sig
bisyssla av mera omfattande slag. Offentliga och fackliga förtroendeuppdrag
torde i allmänhet inte omfattas av regleringen. Även inom den privata sektorn
har tvister i bisysslefrågor uppgetts vara relativt sällsynta. Det kan här
erixrras om att i lag har meddelats bisysslebestämmelser avseende tjänstemän
hos banker m. fl. I betänkandet redovisas utfallet av en statistisk undersökning
av privata tjänstemäns bisyssleförhållanden, vilken gjorts av
statistiska centralbyråns utredningsinstitut (s. 136, 177).

3.3. Förhållandena i andra nordiska länder

I betänkandet lämnas en redogörelse för bisyssleregler i några främmande
länder (s. 194). Av denna framgår beträffande Danmark att de statstjänstemän,
vilkas anställningsvillkor regleras av lagen den 7 juni 1958
nr 154, bara får ha »beskseftigelse» utanför statstjänsten »for så vidt og i det
omfång» detta är förenligt med ett samvetsgrant utförande av hans plikter
som tjänsteman och med »den for stillingen nodvendige agtelse og tillid».
Dessa tjänstemän är vidare skyldiga att hos tillsättningsmyndigheten skriftligen
anmäla avsikt bl. a. att påbörja verksamhet av ekonomisk karaktär.
Myndigheten kan sedan förbjuda tjänstemannen att åtaga sig en bisyssla
som faller utanför det tillåtna området. I Finland torde det anses ligga i
sakens natur att en tjänsteman bör undvika sådan verksamhet, som kan
göra honom jävig att handlägga uppgifter i tjänsten eller som är ägnad att
rubba förtroendet till hans opartiskhet i tjänsteutövningen. I lag har uppställts
krav på tillstånd för den som innehar tjänst eller befattning att mottaga
annan avlönad befattning, vilken tjänstemannen är berättigad att avsäga
sig. För den vars anställningsförhållanden är privaträttsligt reglerade
gäller enligt lag att han inte utan arbetsgivarens samtycke får åtaga sig nytt
arbete som inkräktar på hans förmåga att fullgöra det tidigare arbetsavtalet.
I Norge har stadgats förbud för en del högre tjänstemän att åtaga sig andra
än vissa statliga bisysslor. Vidare finns regler om att offentliga tjänstemän
inte får åtaga sig bisysslor som på något sätt kan »hemme eller sinke deres
pliktige arbeid». — I samtliga tre länder har meddelats specialregler för
vissa grupper.

3.4. Bisyssleutredningen

Bisyssleutredningen har som underlag för översynen av reglerna om de
offentliga tjänstemännens bisysslor låtit göra statistiska urvalsundersökningar
av deras bisyssleförhållanden. Syftet därmed har
främst varit att få kartlagt omfattningen och i några hänseenden även beskaffenheten
av bisysslor bland de offentliga tjänstemännen överhuvudtaget
och bland en del på olika sätt bestämda grupper av sådana tjänstemän.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970 37

Vidare har åsyftats att få en bild av bisyssleförhållandena också bland
privatanställda tjänstemän. Undersökningarna, som blivit ingående och
omfattande, har efter anvisningar utförts av statistiska centralbyråns utredningsinstitut.
De har avsett förhållandena i oktober och november 1967
och har grundats på intervjuer med tjänstemän. Därjämte har bisyssleutredningen
haft kontakt bl. a. med chefer inom statliga myndigheter och
med personalorganisationer.

Enligt utredningens bedömande ger resultatet av de statistiska undersökningarna
— framför allt i fråga om de offentliga tjänstemännen — i stort
sett korrekta bilder av omfattningen och i viss mån också av beskaffenheten
av bisyssleförhållandena. Undersökningarna ger vid handen att bisyssleväsendet
är mera utbrett och omfattande på den offentliga sektorn än på
den privata. Skillnaderna består väsentligen i att offentliga bisysslor är
förhållandevis mycket vanligare bland de offentliga tjänstemännen än bland
de privatanställda. Bland offentliga tjänstemän över huvud är omkring
hälften av alla bisysslor offentliga. Särskilt i grupper av tjänstemän i hög
löneställning finns stora andelar bisysslehavare, likaså i grupper med högre
utbildning. Inom sådana grupper torde bisysslor av offentlig karaktär vara
betydligt vanligare än enskilda sådana. Huvudanledningen till innehavet
av bisyssla är beträffande de högst avlönade tjänstemännen tjänsteåliggande
eller önskemål från huvudarbetsgivarens sida.

Vad beträffar förhållandena för de granskade grupperna i sin helhet anser
utredningen att de statistiska undersökningarna inte gett vid handen att
missbruk förekommer av rådande frihet att utan förhandskontroll ha bisysslor.

Enligt utredningens uppfattning ger det gällande stadgandet i 13 § StjL
uttryck för en grundsats som får anses följa redan av den offentliga tjänstens
beskaffenhet. Sin egentliga betydelse skulle stadgandet därför ha som
ett förbud mot kollektivavtal om sådana bisysslor som kan
rubba förtroendet till tjänstemans oväld i tjänsteutövningen. Bisysslor, som
är straffbara såsom allmänt brott eller ämbetsbrott (tjänstefel) eller som
eljest är reglerade i lag, anges dessutom såsom undantagna från avtalsområdet
— jfr 3 § andra stycket c StjL. Utredningen föreslår att statstjänstemännens
rätt att ha bisysslor fortfarande skall regleras delvis i offentligrättslig
ordning, delvis genom avtal (s. 66). Gränsen mellan området
för avtalsförbud och området för avtalsbarhet bör bestämmas bl. a. genom
att förbudsområdet beskrivs i en allmänt hållen lagbestämmelse av huvudsakligen
samma innehåll som nu.

Förbudet mot bisysslor i 13 § första punkten StjL innebär bl. a. att de
bisysslor är otillåtna som leder till viss risk för att tjänstemannen måste
anmäla jäv i sin huvudtjänst. I betänkandet understryks att förbudet
träffar också vissa fall av bisyssleinnehav där det inte föreligger någou risk

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

för att jävssituation uppkommer. Det är ibland tydligt att bisysslan leder
till risker för s. k. indirekt jäv eller eljest för bristande förtroende till annan
tjänstemans oväld, t. ex. om bisysslehavaren är direkt överordnad den handläggande
tjänstemannen eller gift med denne eller om den handläggande
tjänstemannen är ekonomiskt beroende av bisysslehavaren. Denna verkan
av bisysslor kan, såsom en del av de intervjuade cheferna påpekar, vara särskilt
svår att skönja för utomstående. Ibland kan det bero av tillfälligheter,
om bisysslan leder till fara för att förtroendet till den bisysslande tjänstemannens
eller någon arbetskamrats oväld rubbas. Blotta samröret mellan
tjänstemannen och uppdragsgivaren kan vara ägnat att hos allmänheten
uppväcka misstankar om otillbörligt hänsynstagande (JO 1964 s. 517).

Utredningen föreslår därför att 13 § ändras så att där uttryckligen förbjuds
också bisysslor som innefattar fara för bristande förtroende till annan
tjänstemans oväld eller till myndighetens anseende
för att oväld iakttas i dess verksamhet (s. 79). Att också sådana bisysslor
redan nu i och för sig är otillåtna följer av den offentliga tjänstens beskaffenhet
(s. 71, NJA 1960 s. 186).

Utredningen påpekar att begreppet bisyssla inte har något klart
avgränsat innehåll och att såsom bisysslor i och för sig kan räknas sysselsättningar
av skilda slag vid sidan av uppgifterna i tjänstemannens huvudtjänst.
Vikten av att förtroendet till ovälden bevaras orubbat kräver att
bisysslor i vidsträckt mening träffas av förbudsbestämmelsen. De förbjudna
sysslorna kan liksom hittills anges med uttrycket »åtaga sig uppdrag
eller utöva verksamhet». Det intresse som skall skyddas medför att
även enstaka transaktioner ibland kan vara oförenliga med den offentliga
tjänsten. Emellertid bör inte alla aktiviteter omfattas av förbudet i 13 §
StjL. Utanför ramen för utövandet av verksamhet faller sålunda sådan
verksamhet som typiskt sett får anses höra hemma på privatlivets område
och vad därmed omedelbart har samband. Som exempel anförs dispositioner
ingående i den gängse hushållningen eller dispositioner av familjerättslig
karaktär, om de gäller tjänstemannen själv eller sådan närstående — make,
trolovad, barn, förälder, syskon, syskonbarn, svåger m. fl. — som anges
i domarjävsregeln i 4 kap. 13 § 2 RB. I den praktiska tillämpningen av förbudet
bör skälig hänsyn tas till den utsträckning i vilken uppdraget eller
verksamheten berör tjänstemannen personligen.

Utredningen redovisar synpunkter på hur bedömningen av en b isysslas
tillåtlighet enligt lagrummet bör ske (s. 79). En samlad
bedömning bör ske av de omständigheter som kan ha betydelse för att bevara
allmänhetens förtroende till ovälden. Storleken av risken i det aktuella
fallet och den försvarliga riskgraden bör alltså bedömas. Utredningen anför
därom följande. Den närmare beskaffenheten av såväl tjänstemannens som
myndighetens uppgifler bör tillmätas betydelse. Till omständigheter som
medför att endast en jämförelsevis låg riskgrad bör accepteras hör exempel -

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

vis att tjänstemannen eller myndigheten har typiskt maktutövande funktioner
eller har att förvalta allmän egendom, befatta sig med upphandlingsfrågor
o. d. eller utöva tillsyn över offentlig eller enskild verksamhet. Vidare
är bisysslans omfattning och beskaffenhet av betydelse. En omfattande
bisyssla kan anses vara riskfylld redan på grund av svårigheten att bestämma
vad dess utförande kan kräva för åtgärder. Om uppgifterna i bisysslan
är av mera kvalificerat slag, ligger däri ofta nog högre risker,
likaså om bisysslan eller bisysslegivaren har beröring med myndighetens
arbetsområde. Om bisysslan utförs för enskilds räkning, kan riskerna också
ibland vara större, sammanhängande med att man mera sällan har att
räkna med att offentliga myndigheter står i motsatsförhållande till varandra.
Risken för tvåinstansjäv och liknande situationer bör emellertid
beaktas. För riskbedömningen kan det vidare ha betydelse, om med bisysslan
följer ekonomiska förmåner för tjänstemannen. Tillåtligheten röner
enligt utredningen inflytande av att allmänna intressen kan tala för att
tjänstemannen åtar sig sysslan. I en del fall kan ett mera typiskt arbetsgivarintresse
ges ett visst beaktande. Det påpekas att riskgraden kan
sänkas genom organisatoriska åtgärder av myndigheten. Utredningen anser
att, när det gäller fackliga uppdrag, det ibland kan finnas anledning för
myndigheterna att överväga sådana åtgärder för att undanröja risker för
bristande förtroende. Det nämns också att — som något har berörts — ett
starkt personligt intresse hos tjänstemannen för en viss bisyssla i en del fall
bör medföra att en högre risk godtas, t. ex. när det gäller ideella uppdrag.
Ibland kan det böra beaktas att det kan vara av vikt för någon att få anlita
en tjänsteman som expert.

De specialregler som rör olika tjänstemannagruppers rätt att ha
bisysslor leder enligt utredningen till en del sakligt sett omotiverade skillnader,
särskilt på domstolsväsendets område. Skillnaderna bör så långt som
möjligt utjämnas. Åtskilliga av specialbestämmelserna kan ses som typsituationer,
vilka återger en del av innehållet i den allmänna regeln. Vissa
bestämmelser avseende sådana typfall av otillåtna sysslor bör närmast av
pedagogiska skäl bibehållas. Om tjänstemännen, såsom föreslås, ges en allmän
rätt att av myndighet få besked om en bisysslas tillåtlighet, bör vid
lägligt tillfälle bestämmelser om tillståndstvång i princip utmönstras. Utredningens
förslag rörande domare redovisas i det följande.

Av vad som nu sagts framgår att bisysslebestämmelserna i StjL och
andra lagar grundas främst på en kvalitativt präglad bedömning, dvs. avser
bisysslor av viss beskaffenhet. Frågan om reglering av bisysslorna från
andra synpunkter tillhör enligt utredningen området för avtalsbarhet.
Dit bör sålunda en reglering av bisysslor som på grund av sin
omfattning hindrar tjänstemannen att sköta sitt huvudarbete eller som
konkurrerar med myndigheten.

I den mån specialbestämmelser, som inte beslutats av eller med riks -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

dagen, innehåller föreskrifter om prövning av bisysslor från kvantitativ
synpunkt, har de enligt utredningen upphört att gälla genom
stadgandet i 3 § i den tidigare nämnda kungörelsen 1965: 886 (jfr 8 § AST).

Ifall en bisyssla utövas inom området för en av myndigheten driven
näringsverksamhet, kan bisysslan — bortsett från risken för förtroendeskada
— enligt vad utredningsmannen konstaterar (s. 72) ibland medföra
ekonomisk skada för myndigheten. Som tidigare nämnts berör många
av specialreglerna tjänstemans befogenhet att ha bisyssla inom myndighetens
arbetsområde. Med utgångspunkt från att frågan om rätt att driva
sådan konkurrerande verksamhet hör hemma på området för
avtalsbarhet och att en begränsning av detta område inte bör ske utan
tvingande skäl anser utredningen det principiellt otillfredsställande att det
förekommer föreskrifter av sådant innehåll. Till förmån för att frågan
alltjämt bör vara avtalsbar anförs bl. a. att området för avtalsbarhet bör vara
bestämt lika för alla tjänstemän, medan förbud mot konkurrerande verksamhet
behövs bara för en del speciella grupper av tjänstemän. Som skäl
för sin inställning anför utredningen vidare att frågan torde ha en renodlat
ekonomisk prägel, eftersom den inte berör andra myndigheter än sådana
som producerar varor eller tjänster att tillhandahållas allmänheten mot
ersättning efter principen om full kostnadstäckning. Dessutom anser utredningen
att gränsdragningssvårigheterna i praktiken inte torde behöva bli
kännbara.

Frågan om konkurrensbisysslor har av förhandlingsparterna hittills hållits
utanför kollektivavtalsreglering. Utredningen förordar att initiativ fas
till förhandlingar om avtalsbestämmelser om begränsningar i möjligheterna
för vissa grupper av tjänstemän att driva med vederbörande myndighet konkurrerande
verksamhet i den mån tillvaratagande av det allmännas ekonomiska
intressen motiverar att sådana begränsningar tillskapas. En kollektivavtalsreglering
skulle medföra att de offentligrättsliga bestämmelserna
om förbud mot konkurrensbisysslor upphör att gälla enligt 3 § i 1965 års
kungörelse. Med hänsyn därtill anser utredningen det inte påkallat att föreslå
annat än att berörda offentligrättsliga bestämmelser får utgå ur författningar
i samband med att av annan anledning översyn av dem sker.

Enligt nuvarande bestämmelser ankommer det i stor utsträckning på
tjänstemannen att på eget ansvar avgöra om en bisyssla
är sådan att han får åtaga sig den. Detta kan innefatta olägenheter
både för tjänstemannen och det allmänna. Om man vill ha en tämligen hård
kontroll över bisysslorna kan man, framhåller utredningen
(s. 61), tänka sig antingen att återgå till tillståndssystemet eller att ålägga
tjänstemännen anmälningsplikt och tillerkänna myndigheten förbudsmöjlighet
eller att ge myndigheten befogenhet att avfordra tjänstemännen uppgift
om bisysslor och att förbjuda sådana. Alla tre lösningarna skulle kunna

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

användas oberoende av om rätten att ha bisysslor regleras genom författning
eller genom avtal. Utredningen avvisar de antydda systemen och
anger bl. a. följande skäl för sitt ställningstagande på denna centrala punkt.
Ett tillstånds- eller anmälningstvång som gäller alla bisysslor fordrar •—
med hänsyn till att den statistiska undersökningen visar på förekomsten
av flera hundra tusen bisysslor årligen — ett vidlyftigt administrativt
arbete. En partiell reglering åter torde inte bli effektiv. Det är med alla
lösningarna svårt att förena ett tillfredsställande beaktande av en offentlig
bisysslegivares berättigade intressen. Regleringarna skulle givetvis innebära
olägenheter för tjänstemännen. Utredningen framhåller också att
erfarenheterna från det generella tillståndskrav som gällde före 1966
måste anses ogynnsamma (jfr JO 1964 s. 479). Ett system med obligatorisk
kontroll förutsätter ett komplex av författningsbestämmelser med beskrivningar
av typsituationer, som skulle bli rätt omfattande och som skulle
fordra fortlöpande modernisering för att passa de skiftande krav som
ställs (s. 69).

Bisyssleutredningen föreslår ett i huvudsak frivilligt kontrollsystem
enligt följande.

Tjänstemännen skall —- med vissa undantag som rör domare — liksom
hittills i första hand själva stå för bedömningen av om en bisyssla får
innehas av hänsyn till faran för bristande förtroende till oväld i tjänsteutövningen
(s. 69). Den nyheten föreslås att tjänsteman ges rätt att
av anställnings myndig heten få förhandsbesked om
en bisyssla är tillåtlig från oväldssynpunkt (s. 86). Ett positivt besked kan
uppenbarligen inte innebära någon dispens från kravet på att förtroendet
till ovälden skall bevaras orubbat. Dess betydelse skulle i praktiken vara
att det för tjänstemannen knappast skulle bli aktuellt med påföljd för överträdelse
av förbudet i 13 § första punkten StjL. En rådgivande, central
nämnd, varom mera i det följande, föreslås skola inrättas. Bestämmelser
om beskedsrätt m. m. föreslås skola utfärdas i särskild ordning.

Myndigheterna föreslås bli ålagda att i görlig mån informera sina
tj änstemän om sådana områden, där beskaffenheten av myndighetens
verksamhet eller andra omständigheter lätt kan innefatta risker för
bristande förtroende till ovälden, m. m.

Utredningen framhåller att de befogenheter som enligt 8 §
AST tillkommer myndigheterna i tillfredsställande grad kan
hindra missbruk av friheten att åtaga sig bisysslor. Befogenheterna måste
dock utnyttjas på ett riktigt sätt. Utredningen utvecklar detta sålunda att
varje myndighet i egenskap av arbetsgivare redan av allmänna effektivitetshänsyn
har att bilda sig en uppfattning om bakgrunden till en anställd
tjänstemans dåliga prestationer. Om myndigheten därvid får uppfattningen

Kungl. Maj:ts proposition, nr 72 år 1970

att tjänstemannens otillfredsställande sätt att sköta sitt arbete kan ha
samband med alltför omfattande bisysslor, ger 8 § AST myndigheten möjligheter
att komma till rätta med missförhållandena. Tjänstemannen å
sin sida torde för övrigt möjligen kunna genom förvaltningsbesvär få det
befogade i en förfrågan eller ett åläggande överprövat (s. 44). Utredningen
anser det sakligt motiverat att befogenheterna enligt 8 § AST används i
något större utsträckning än hittills har skett (s. 88). Vidare anser utredningen
att befogenheterna bör utsträckas att gälla även andra tjänstemän
än dem som för närvarande omfattas av 8 § AST eller motsvarande bestämmelser
i andra statliga kollektivavtal (s. 51).

Det framhålls att effektivitetshänsyn också talar för att frågan om en
statstjänsteman bör tas i anspråk för en offentlig bisyssla avgörs efter en
avvägning av de fördelar och nackdelar som därigenom kan uppkomma
för det allmänna, närmast för huvudarbetsgivaren och för den myndighet
som vill ha bisysslan utförd (s. 89). Utredningen, som har övervägt att
föreslå författningsbestämmelser om samråd mellan de berörda
myndigheterna, finner det vara att föredraga att uttala en allmän
rekommendation om att samråd mellan myndigheter bör förekomma, när
en myndighet vill anlita tjänsteman vid annan myndighet för bisyssla, som
inte är av enklare beskaffenhet.

Några förslag i fråga om sanktionerna för olovligt bisys sleinnehav
förs inte fram.

Utredningen anser att de arbetsuppgifter som utövas av domare ställer
sådana krav på att förtroendet till oväld bevaras orubbat att föreskrifter
om tillståndsprövning inte synes kunna undvaras (s. 90). De olägenheter
som enligt vad förut har anförts vidlåder tillståndssystemet gör sig
inte gällande med samma styrka, när tillståndskravet inte rör annat än
smärre tjänstemannagrupper. Bestämmelser därom skulle tas in som ett
andra stycke i 13 § StjL. Skyldig att söka tillstånd skulle vara den som utövar
domartjänst, varmed skall förstås varje tjänst för vars utövning fordras
avlagd domared (jfr prop. 1965: 60 s. 281). En tjänstledig domare skulle
således inte omfattas av bestämmelsen. Tillståndskravet bör avse dels drivande
av näringsverksamhet, dvs. ekonomiskt inriktad aktivitet av någon
permanens (s. 76), dels vissa uppdrag i den mån de är ersättningsgivande,
nämligen som skiljeman eller som rådgivare m. m. åt annan i rättslig angelägenhet
eller bl. a. som styrelseledamot i inrättning som tjänar ett huvudsakligen
ekonomiskt syfte. En del uppdrag åt närstående skulle, såsom
utredningen har framhållit i tidigare sammanhang, inte anses som bisyssla.
Uppdrag, för vilka bara utgår förmån av blygsamt värde, som tydligt inte
står i proportion till värdet av det arbete som bisysslehavaren uträttar, bör
inte anses som ersättningsgivande. Förfarandet i tillståndsärenden bör
utformas på motsvarande sätt som i beskedsärenden. Myndigheten har

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 är 1970

bara att pröva frågan från oväldssynpunkt. Prövningen skall alltså inte
syfta till att reglera exempelvis omfattningen av vederbörandes bisysslor.

De föreslagna föreskrifterna bör medföra att bestämmelserna i 7 § Saar
kan undvaras. Specialreglerna i 24 a § domsagostadgan m. fl. domstolsinstruktioner
(3.1) föreslås också skola upphävas. I övrigt föreslås ingen
ändring i förevarande del (s. 74).

Bisyssleutredningen redovisar att något samråd inte har förekommit med
utredningsmannen Hagander i fråga om justitierådens och regeringsrådens
rätt att ha bisysslor.

Utredningen anser att kravet på enhetlighet i myndigheternas bedömning
av bisysslefrågor inte kan tillgodoses på annat sätt än genom att
man låter en fristående instans, som har överblick över förhållandena på
olika områden av förvaltningen, få inflytande på prövningen av tillåtligheten
från oväldssynpunkt. En ny central myndighet, bisysslenämnd
e n, bör därför inrättas. Nämnden skall kunna höras i beskeds- och tillståndsärenden
på föranledande av tjänstemannen eller myndigheten. Dess
utlåtanden skall inte ha bindande verkan utan bara tjäna till vägledning.
Nämnden bör vidare vara verksam för att sprida information i bisysslefrågor.
Utredningen föreslår att nämnden skall bestå av ordförande med
domarerfarenhet och två andra ledamöter, varav den ene bör vara förtrogen
med den offentliga förvaltningen och den andre företräda allmänna
intressen. För envar av dessa tre bör utses en ersättare. Vidare bör nämnden
ha en sekreterare. Uppdragen beräknas kunna fullgöras utan att sysselsätta
någon av ledamöterna eller sekreteraren på heltid. Nämnden bör
naturligen ha tillgång till skrivhjälp. Den årliga kostnaden beräknas till
högst 50 000 kr.

3.5 Remissyttrandena

Av de 66 myndigheter och organisationer från vilka yttranden inkommit
tillstyrker omkring hälften utredningens förslag eller lämnar dem utan
någon erinran.

Femton remissinstanser intar en kritisk hållning till något eller några av
utredningens viktigare förslag. Sålunda anser tre av dem att rätten att driva
en med myndigheten konkurrerande verksamhet hör hemma på området
för avtalsförbud. Systemet med rätt till besked och inrättandet av en bisysslenämnd
möter också invändningar från ett par håll. Några anser
att ett anmälningssystem beträffande bisysslor bör övervägas eller att
arbetsgivarens befogenheter att infordra upplysningar beträffande bisyssleinnehav
bör göras vidsträcktare än de nu är. De femton remissinstanserna
är JK, RÅ, Föreningen Sveriges statsåklagare, postverket, kammarrätten,
riksrevisionsverket, rektorsämbetet vid Lunds universitet, statens avtals -

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

verk, Sveriges geologiska undersökning, statens skeppsprovningsanstalt,
länsstyrelserna i Malmöhus och Västerbottens län, Uppsala och Lunds domkapitel
samt Svenska arbetsgivareföreningen. Av dessa instanser intar kammarrätten
en övervägande negativ inställning till flertalet förslag. JO för
fram förslag om tillståndsprövning eller anmälningsskyldighet beträffande
åtminstone vissa bisysslor och är kritisk mot vissa förslag i övrigt.

Nio instanser tillstyrker de viktigare förslagen eller lämnar dem utan
erinran, men för fram kritiska synpunkter avseende bl. a. önskemål om all
få behålla specialregel om bisysslor, bisysslenämndens organisation eller
avgränsningen av skyldigheten för den som utövar domartjänst att söka
tillstånd till innehav av vissa bisysslor. I denna grupp ingår hovrätten för
Övre Norrland, rikspolisstyrelsen, bankinspektionen, skolöverstyrelsen,
överlantmätarna i Malmöhus och Värmlands län, Sveriges advokatsamfund,
SK, SACO och TCO-S.

Det statistiska grundmaterialet förbigås i flertalet yttranden.
Det alldeles övervägande antalet remissinstanser ansluter sig till eller
lämnar utan erinran uppfattningen att förhållandena på bisyssleområdet
inte visats vara sådana att en annan ordning än den nuvarande behöver
införas.

SK anser det sålunda naturligt att offentliga tjänstemän i högre grad
än privata anlitas exempelvis för bisysslor av offentlig natur. Skäl saknas
för misstanken att det förhållandevis stora antalet bisysslor skulle i negativ
riktning påverka arbetsinsatserna i huvudtjänsterna. Möjligheten att
göra förfrågningar enligt 8 § AST talar för att bisysslor inte inverkat negativt.
SK anser vidare att det inte är förvånande att andelen tjänstemän med
fler bisysslor är väsentligt högre i de högre än i de lägre löneskikten. Risken
för negativ påverkan på huvud tjänsten är enligt SK givetvis större ju
fler och ju mera tidskrävande bisysslorna är. Enligt SK:s åsikt kan risken
dock inte anses motivera att inskränkningar görs i rådande frihet att ha
bisysslor. Av flera remissyttranden från myndigheter — däribland rikspolisstyrelsen,
försvarets fabriksverk, rektorsämbetet vid universitetet i
Lund och patentverket ■— framgår att bisysslorna för deras del inte utgör
något problem. Några myndigheter meddelar att de inte har haft anledning
att tillämpa 8 § AST. Andra myndigheter lämnar uppgifter om arten av
tjänstemännens bisysslor. Enligt socialstyrelsen är övervägande delen av de
bisysslor som innehas av styrelsens tjänstemän offentliga uppdrag av skilda
slag, likaså bland tjänstemännen vid styrelsen underställda myndigheter.
Lantmäteristyrelsen påpekar att lantmäteritjänstemännen, i synnerhet lantmätarna,
genom sin mångsidiga utbildning och sin verksamhet inom samhällsbyggnadssektorn
är efterfrågade för bisysslor inom åtskilliga fackområden
såsom expropriation, fastighetstaxering och planering avseende markan -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

vändning. Lunds domkapitel uppger att de för prästernas del rätt höga
bisyssletalen i undersökningen hänger samman med att kyrkokommunala
uppdrag och förtroendeuppdrag i kyrkliga organisationer är nära förbundna
med prästernas tjänster.

JO framför kritik mot den föreslagna allmänna avgränsningen av
området för avtalsförbud. Han konstaterar att utredningens förslag
uppbärs av samma grundsyn som den som anlades vid tjänstemannarättsreformen
vad gäller indelningen av bisysslor. Han förklarar sig inte
vara helt övertygad om att denna grundsyn är i allo riktig. Det förefaller
honom inte möjligt att dra en skarp gräns mellan jävsgrundande och icke
jävsgrundande bisysslor. Bland de omständigheter som spelar in vid avgörandet
om bisyssla skall anses ägnad att rubba förtroendet till oväld är
sysslans omfattning en inte oväsentlig faktor. Om bisysslan kräver ringa
tid och även eljest framstår som föga omfattande, kan det sålunda tolereras
att den drar med sig en viss avlägsen risk för uppkomsten av jävssiluationer.
Ökar bisysslan i omfattning, ökar automatiskt antalet tänkbara
jävssituationer och risken kanske stiger över gränsen för det tolerabla.
Det torde enligt JO:s uppfattning för övrigt förhålla sig så, att redan den
omständigheten att en tjänsteman har ett stort antal bisysslor eller ett
mindre antal men mycket tidskrävande bisysslor kan vara ägnad att rubba
allmänhetens förtroende till hans oväld, i allt fall om bisysslorna är av
enskild natur. Distinktionen mellan kvalitativa och kvantitativa synpunkter
på bisyssleproblemen framstår som en schematisk förenkling av problemen,
vilken inte kan tillmätas utslagsgivande betydelse när regler för framtiden
skall utformas. Emellertid anser JO att hans erfarenheter som JO
hittills inte gett honom belägg för att den nuvarande ordningen med uppdelning
på ett område för avtalsreglering och ett för författningsreglering
skulle medföra direkta praktiska olägenheter, varför han inte anser sig ha
tillräcklig anledning att motsätta sig att man behåller nuvarande ordning
med avtalsreglering jämsides med författningsreglering. Kammarrätten
erinrar om att den i remissyttrande över förslaget till förhandlingsrättsreform
uttalat sig för en offentligrättslig reglering av hela frågan om rätlen
att ha bisysslor, men anser det nu vara orealistiskt att kräva en så genomgripande
ändring av rådande ordning, eftersom några olägenheter därav
inte förmärkts.

Remissinstanserna har genomgående tillstyrkt eller lämnat utan erinran
förslaget att området för lagreglering uttryckligen skall utsträckas till att
avse också bisysslor, som kan rubba förtroendet till annan tjänstemans
oväld eller till myndighetens anseende för att oväld
iakttages i dess verksamhet. Bland de remissinstanser som tillstyrker
denna ändring kan nämnas kriminalvårdsstyrelsen, försvarets civilförvaltning,
kammarrätten, lantmäteristyrelsen, statens avtalsverk, länssty5
— Bihang till riksdagens protokoll. 1 samt. Nr 72

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

relserna, JO, Svenska arbetsgivareföreningen och de fyra tjänstemannaorganisationerna.
Flera instanser uttalar sig för ett förtydligande av den föreslagna
lagtexten. Sålunda förordar JK formuleringen »hans eller annan
tjänstemans oväld i tjänsteutövningen», likaså —- med tillägget »eller till
myndighetens oväld» — skolöverstyrelsen. Länsstyrelsen i Örebro län å sin
sida finner ordet oväld alltför ålderdomligt och föreslår att det ersätts med
objektivitet eller opartiskhet. Föreningen Sveriges statsåklagare, som har
samma inställning, nämner också ordet saklighet.

Den innebörd som utredningen anser att uttrycket uppdrag eller
verksamhet i 13 § StjL bör äga föranleder ett uttalande från SR,
som ifrågasätter om inte bisysslebegreppet bör närmare definieras i lämplig
författning med hänsyn till att tjänstemännen i allmänhet inte kan förväntas
ha den vida innebörden klar för sig. TCO-S anmärker att utredningen bara i
förbigående berört frågan om vissa tjänstemäns rätt att åtaga sig uppdrag
i fackliga organisationer. Hovrätten för Övre Norrland påpekar att lagregeln
måste ha en allmän avfattning eftersom den skall gälla för ett stort antal
skilda grupper av tjänstemän. Hovrätten anser det emellertid tveksamt om
regeln kan ge erforderlig vägledning vid bedömandet av om en bisyssla är
tillåtlig eller inte och tar därför upp frågan om man inte borde i någon
form av anvisningar samla det mest betydelsefulla i de nu gällande särskilda
bestämmelserna.

Förslaget om utmönstring av specialregler angående sådana
bisysslor som förbjudits i 13 § StjL tillstyrks av hovrätten för Övre
Norrland, lantmäteristyrelsen, länsstyrelsen i Malmöhus län, TCO-S m. fl.
Sveriges geologiska undersökning anför att utmönstringen bör ske med
största varsamhet och att vissa specialregler av pedagogiska skäl bör stå kvar.
Flera myndigheter vill som komplettering till den allmänna bestämmelsen
behålla specialregler i sina instruktioner, nämligen rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen,
skolöverstyrelsen, statens skepp sprovning sanstalt, bankinspektionen,
länsstyrelserna i Örebro och Västerbottens län samt kammarrätten.
Även JO avvisar förslaget i denna del. Utredningens tanke, att
specialbestämmelserna skulle bli obehövliga, om man inrättade en bisysslenämnd
och i övrigt genomför dess förslag, synes honom knappast hållbar.
Vid sidan av centrala bestämmelser, vilka ofrånkomligen måste få en mera
generell utformning som kan medföra tolkningssvårigheter, fyller de kompletterande
bestämmelserna för skilda förvaltningsområden enligt hans mening
ett verkligt behov.

Utredningens förslag om kollektivavtalsreglering av konkurrensbisysslor
har av den alldeles övervägande delen av remissinstanserna
antingen uttryckligen tillstyrkts eller också lämnats utan erinran. Postverket,
SJ och lantmäteristyrelsen framhåller därvid vikten av att arbetsgivaren
vid en avtalsreglering ges inflytande över tjänstemännens konkur -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

rensbisysslor. Tre myndigheter — kammarrätten, statens avtalsverk och
Sveriges geologiska undersökning — uttalar sig emellertid i första hand
för en lagreglering. Enligt avtalsverket talar mot den föreslagna ordningen
främst att en konkurrensbisyssla innebär att tjänstemannen åsidosätter
en lojalitetsförpliktelse gentemot arbetsgivaren. Avtalsverket delar inte uppfattningen
att frågan om rätt att driva en konkurrerande verksamhet har
en renodlat ekonomisk prägel. Frågan om konkurrensbisysslorna torde enligt
avtalsverkets mening inte ha uppmärksammats under förarbetena till
StjL. Dessa bisysslor bör hänföras till det avtalsförbjudna området, om
övervägande skäl talar härför. Utredningens påpekande att förbud behövs
endast för en del tjänstemän och att området för avtalsfrihet bör vara bestämt
lika för alla ger avtalsverket anledning erinra om att StjL innehåller
en del bestämmelser som är av betydelse för endast speciella grupper, t. ex.
om skyldighet att bo i viss tjänstebostad. Ett förbud att avtala om konkurrensbisysslor
kan utformas så att Kungl. Maj:t ges befogenhet att
meddela bestämmelser om begränsning av tjänstemans rätt att inneha sådan
bisyssla. -— Den föreslagna utmönstringen av specialregler rörande konkurrensbisysslor
ur verksinstruktioner etc. möter kritik av JO, som förklarar
sig inte kunna biträda förslaget, om det är meningen att strykningar skall göras
även i instruktionerna för verk där förbud mot konkurrensbisysslor inte
införs genom kollektivavtal. Att tjänsteman åtar sig bisyssla på den egna
myndighetens verksamhetsområde kan stundom vara mycket olämpligt och
direkt ägnat att undergräva förtroendet för myndigheten, framhåller JO.

Utredningens ståndpunkt att man inte behöver införa några mer eller
mindre generella system med tillståndsprövning, anmälningsplikt
eller uppgiftsskyldighet för att reglera
bisysslorna från kvantitativ eller kvalitativ synpunkt biträds eller lämnas
utan erinran i flertalet remissyttranden. I allmänhet har de instanser
som berört hithörande frågor gjort det genom att ansluta sig till utredningens
uppfattning att befogenheterna enligt 8 § AST — till vilka jag strax återkommer
— är tillfyllest för att stävja att tjänstemännen åtar sig för många
eller för omfattande bisysslor. Bara ett fåtal instanser har en annan mening.
Sålunda ifrågasätter RÅ om inte tjänstemännen alltid borde vara
skyldiga att anmäla sina bisysslor. Och Lunds domkapitel föreslår att anmälningsplikt
skall åvila varje tjänsteman som har bisysslor av längre eller
större omfattning. JO ifrågasätter om inte regleringen bör få ett annat
och mera vittgående innehåll än utredningen föreslagit. Man bör enligt
hans mening överväga att — antingen avtalsvägen eller genom offentligrättsliga
bestämmelser — genomföra ett mer eller mindre generellt system
med tillståndsprövning eller med anmälningsskyldighet jämte förbudsmöjlighet.
Ett sådant system skulle på samma gång kunna lösa frågan huru -

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

vida hinder möter mot en viss bisyssla och tillgodose intresset att tjänstemännen
inte åtar sig mera arbete på sin fritid än de orkar med. Det synes
nämligen JO självklart att myndigheten vid sin prövning skall kunna
beakta både kvalitativa och kvantitativa synpunkter. För att undvika administrativ
belastning kan begränsningar göras dels i fråga om uppdragens
art så att offentliga, ideella, fackliga eller andra uppdrag undantas, dels i
fråga om personkretsen så att bara vissa grupper av tjänstemän omfattas
av skyldigheten. I sistnämnda hänseende tänker JO —- förutom på domarna
— närmast på åklagare, utmätningsmän och polisbefäl, men också
på länsstyrelsernas tjänstemän m.fi. RÅ och kammarrätten är i likhet
med JO inne på tanken att utsträcka regler om tillståndsprövnixrg beträffande
domare till att avse även en del andra tjänstemän inom rättsvården.
Från lantmäteristijrelsens sida erinras om förrättningslantmätarnas domarliknande
funktioner.

Tjänstemannaorganisationerna har genomgående tillstyrkt förslaget att
beskedsrätt skall införas. Exempelvis SR anför att förfrågningar till
SR tyder på att det inte sällan är svårt för en tjänsteman att bedöma tillåtligheten
med hänsyn till eventuell fara för förtroendet. SR hälsar med stor
tillfredsställelse att myndigheterna åläggs hjälpa tjänstemännen med denna
bedömning. Inställningen från myndighetshåll är varierande. Några instanser
ställer sig avvisande. Man bör sålunda enligt riksrevisionsverket kunna
förutsätta att offentliga tjänstemän själva kan rätt bedöma om en bisyssla
är av den arten att den kan rubba tilltron till ovälden i tjänsteutövningen.
Inte heller finns enligt riksrevisionsverket anledning antaga annat än att
tjänstemännen har omdöme att i tveksamma fall begära besked av verksledningen
om hur den bedömer saken eller att betvivla att vederbörande
chefer är beredda att lämna besked. I likhet med riksrevisionsverket anser
kammarrätten att tjänsteman, som är tveksam i fråga om tillåtligheten, i
praktiken inte förmenas att få ett underhandsuttalande i saken från verksledningens
sida. Ändring i det nuvarande systemet har inte visat sig påkallad.
Kammarrätten menar att ett positivt besked innebär att tjänstemannen
fritas från ansvar. Även Föreningen Sveriges statsåklagare anser att
vinsten av en frivillig förhandsprövning blir rätt obetydlig, eftersom tjänstemannen
saknar anledning att begära besked i andra fall än då han själv är
tveksam. Och då bör han enligt grunderna för bisyssleförbudet i regel avstå
från bisysslan. Ett frivilligt system kommer inte heller åt den illojale tjänstemannen.
Föreningen tillägger att en bidragande orsak till att ett system
med besked och bisysslenämnd nu är umbärligt är tillkomsten av bisyssleutredningens
klarläggande av tillåtlighetsfrågan. — De övriga remissinstanser,
som särskilt har yttrat sig om förslaget om rätt att få besked,
ställer sig positiva till detta. JK framhåller att ett uttalande av en myndighet,
att en viss bisyssla är tillåtlig, inte i princip rubbar tjänstemannens

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

ansvar. Skulle vid en senare bedömning av exempelvis JK eller JO befinnas
att bisysslan inte kan anses tillåtlig, kan myndighetens uttalande inte i och
för sig avlyfta ansvaret för tjänstemannen för innehavet av den otillåtna
bisysslan. Däremot, fortsätter JK, är naturligen ett uttalande av myndigheten
ägnat att i hög grad påverka bedömningen av frågan om eventuell
påföljd för tjänstemannen för hans bisyssleinnehav. Postverket anför att
tjänstemannen i vanlig ordning bör ha besvärsrätt, om myndighetens beslut
går honom emot.

SR finner det synnerligen önskvärt att ökad information ges av
myndigheten — den bör helst redan i samband med anställning av en tjänsteman
klarlägga för honom vilka begränsningar som gäller i hans rätt att
åtaga sig bisysslor. Svenska arbetsgivareföreningen framhåller att om utredningens
förslag om ett system av frivillig karaktär följs så är det av största
vikt att tjänstemännen verkligen hålls effektivt informerade om situationer
där ett bisyssleinnehav kan medföra fara för rubbat förtroende till ovälden.
Medverkan från personalorganisationerna i dessa frågor måste anses värdefull.
Också från myndighetshåll betonas i flera yttranden vikten av allmän
upplysning till tjänstemännen. Riksdagens förvaltningskontor tar upp
frågan om informationsplikten inte är så generell att den bör inskrivas i
allmänna verksstadgan (1965: 600).

Länsstyrelsen i Malmöhus län ifrågasätter starkt om inte möjligheterna
för myndighet att fråga tjänsteman om hans bisysslor enligt 8 § första
stycket AST är alltför snäva. Länsstyrelsen — som bedömer missförhållanden
i tjänsten på grund av innehav av bisysslor som mycket sällsynta
— anser att befogenheterna även framdeles kommer att utnyttjas i ringa
mån och inte, som utredningen förutsätter, i större utsträckning än för när^
varande. Detta sammanhänger enligt länsstyrelsens mening med att en förfrågan
kan uppfattas som en prickning och ett eljest gott samarbete därigenom
rubbas. Vidgade möjligheter till förfrågningar bör inte anses inkräkta
på tjänstemannens personliga frihet. Länsstyrelsen finner befogenheterna
enligt 8 § andra stycket AST att ålägga tjänsteman att upphöra
med bisyssla lämpliga. Svenska arbetsgivareföreningen erinrar om att 8 §
AST enligt utredningsförslaget förutsätts ge tillfredsställande möjligheter
att undanröja faktiska missbruk av friheten att ha bisysslor. Om så skall bli
förhållandet, är det dock enligt föreningens mening påkallat att paragrafen
används i större utsträckning än vad nu sker. Försvarets civilförvaltning,
fortifilcationsförvaltningen och televerket ansluter sig till uttalandena i
betänkandet att det bör tillses att befogenheter enligt 8 § tillkommer
myndighet gentemot tjänstemän i de fall där dessa befogenheter eller andra
sådana nu saknas, såsom i fråga om arvodesanställda.

Svenska arbetsgivareföreningen påpekar vidare att utredningens förslag
om samverkan mellan myndigheter kräver en förändring av

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

nuvarande ordning för att medföra en begränsning av innehavet av offentliga
bisysslor. Överlantmätaren i Värmlands län understryker vikten av att de
offentliga bisysslorna — som är omfattande och fyller en viktig funktion
inom förvaltningen — innefattas i rationaliseringsverksamheten. Utredningens
förslag om samverkan mellan myndigheter torde vara lämpligt även
från den utgångspunkten. SR biträder utredningens uppfattning att en
samverkan kan leda till en viss minskning av bisysslevolymen inom grupper
där bisysslor nu förekommer i förhållandevis stor omfattning. SK vill starkt
understryka behovet av en samverkan mellan myndigheterna, när det gäller
att välja innehavare av offentliga bisysslor, bl.a. för att undvika att alltför
mycket belasta en av ordinarie och andra arbetsuppgifter redan fullt
sysselsatt tjänsteman med bisysslor eller uppdrag. Även statens personalutbildningsnämnd
delar utredningens uppfattning om samverkan och påpekar
att personalutbildningen är beroende av att tjänstemän får och vill åtaga sig
uppdrag som lärare vid annan myndighet än anställningsmyndigheten.
Lantmäteristgrelsen åberopar JO 1969 s. 400 och betonar vikten av att
uppdragslämnande myndighet i tveksamma fall samråder med huvudarbetsgivaren
i frågan om tillåtligheten av viss bisyssla.

Ett tiotal instanser berör utredningens förslag om särskilda regler
för domare.

Bland dem som förklarar sig inte ha någon erinran i denna del kan nämnas
riksrevisionsverket, lantmäteristgrelsen och statens avtalsverk. I yttrandet
från Sveriges advokatsamfund erinras om att samfundets styrelse tidigare
förordat ett absolut förbud för domare att ägna sig åt vissa bisysslor
(jfr TSA 1948 s. 40, 1953 s. 217). Med hänsyn till domarkårens uppgift i samhället
och det därmed förknippade kravet på objektivitet, opartiskhet och
oberoende av obehöriga sidointressen har styrelsen alltjämt i princip samma
inställning. Den restriktiva praxis som numera kan anses råda på området
bör dock garantera att någon större skillnad praktiskt sett inte torde komma
att bli följden om man tillämpar förbuds- eller tillståndslinjen. Styrelsen
kan därför vara beredd att ansluta sig till utredningens förslag. Föreningen
Sveriges statsåklagare avstyrker förslaget om särreglering för dem som
utövar domartjänst. Föreningen anser skälen härför föga övertygande. Det
finns enligt föreningen större anledning till särbehandling av tjänstemän
hos vissa administrativa tillståndsgivande organ än av yrkesdomarna.
Hovrätten för Övre Norrland påpekar att en viss utvidgning i fråga om
personkretsen och bisysslorna föreslagits, trots att några egentliga nackdelar
med det hittillsvarande systemet inte torde ha försports. Hovrätten
erinrar om att anställda inom förvaltningen helt befriats från skyldighet
att söka tillstånd till bisysslor och att många av dem — exempelvis högre
tjänstemän vid länsstyrelsernas planeringssektioner — handlägger ärenden
av den största vikt såväl för den enskilde medborgaren som för samhället.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Kammarrätten anser från principiell synpunkt återgången till ett system
med tillståndsprövning vara en nackdel hos förslaget. Kammarrätten, JO
och Sveriges advokatsamfund ifrågasätter om inte en särreglering avseende
domare borde träffa också den som under kortare eller längre tid är tjänstledig
från sin domartjänst. Advokatsamfundet anser vidare att det är omotiverat
att i förevarande hänseende vidmakthålla någon särbedömning beträffande
justitieråden och regeringsråden i förhållande till domarkåren i
övrigt.

I fråga om vilka bisysslor som ett eventuellt tillståndskrav bör gälla delar
SACO utredningens uppfattning beträffande drivande av näringsverksamhet
i allmänhet, men hävdar att drivande av jordbruk och innehav av hyresfastighet
bör undantas från kravet. Fyra remissinstanser är kritiska mot
förslaget att domares skiljemannauppdrag i fortsättningen alltid skulle
kräva tillstånd. Med den utbredning som skiljemannainstitutet för närvarande
har torde det, enligt JK, från rättssäkerhetssynpunkt vara angeläget
att dess handhavande inte försvagas. Därför är det viktigt att det finns
möjlighet att i erforderlig utsträckning anlita erfarna och skickliga domare
som skiljemän. Det kan inte uteslutas att ett tillståndskrav kan verka som
en broms i detta hänseende. JK är på grund härav närmast benägen att förorda
att uppdrag som ordförande eller ensam skiljedomare undantas från
tillståndstvång. Hovrätten för Övre Norrland för fram i stort sett liknande
synpunkter. JO påpekar att det torde vara sällsynt att utförandet av ett
skilj emannauppdrag sätter förtroendet till ovälden i fara och att situationen
knappast lär framträda i sin klarhet på det stadium då tillståndsprövningen
sker. Tillståndsprövningen kan också medföra praktiska olägenheter genom
den ofrånkomliga tidsutdräkten. JO framhåller därför att det knappast
synes motiverat att domare skall behöva inhämta tillstånd till skilj emannauppdrag
överhuvudtaget. På i huvudsak samma grunder avstyrker SACO
utredningens förslag i denna del. Man finner det i varje fall inte rimligt med
ett tillståndskrav i fråga om de internationella skilj emannauppdragen.
Tanken att vissa andra uppdrag skulle kräva tillstånd avvisas likaledes av
SACO, som därvid framhåller att just domare på grund av sin utbildning
och yrkeserfarenhet kan förväntas ha särskilda förutsättningar att på egen
hand avgöra vad hänsyn till ovälden kräver. Härav följer enligt organisationens
mening att redan tvekan hos domaren om lämpligheten av bisyssleinnehavet
måste leda till att domaren avböjer uppdraget. SACO vill också
peka på att allmännyttan kan tillgodoses, om den erfarenhet som finns inom
domarkåren tas i anspråk för uppdragen. Hovrätten för Övre Norrland
påpekar att domare i varje fall inte bör åläggas att begära särskilt tillstånd
för sådant ställföreträdarskap som han enligt 11 kap. 8 § föräldrabalken
eller eljest enligt lag är skyldig att åtaga sig eller för att vara ledamot i
drätselkammare eller kommunalnämnd. Likaså vill hovrätten uttryckligen
undantaga dels vissa uppdrag åt närstående, dels uppdrag som inbringar

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

endast så obetydlig förmån att den står i tydligt missförhållande till det nedlagda
arbetet. Kammarrätten stryker under intresset av att de yngre juristerna
vid domstolen — de som inte är ordinarie ledamöter eller assessorer
— även i framtiden får möjlighet att ta uppdrag i taxerings- eller prövningsnämnd
(jfr 64 § andra stycket stadgan för kammarrätten).

Grunderna för tillståndsprövningen behandlas av JO som förklarar att
utredningens inställning, att frågan om tillstånd skall bedömas endast med
hänsyn till vad bevarandet av förtroendet till oväld kräver, förefaller inte
bara opraktisk utan även ägnad att leda till direkt stötande konsekvenser.
Enligt hans mening bör tillstånd rimligen inte ges till ytterligare bisyssla,
om man klart ser att domaren redan har för många. Sveriges advokatsamfund
betonar vikten av en restriktiv och enhetlig bedömning. Med hänsyn
därtill bör tillståndsprövningen enligt advokatsamfundets uppfattning överlämnas
till den föreslagna centrala bisysslenämnden. Hovrätten för Övre
Norrland förordar av delvis samma skäl att tillståndsprövningen skall ankomma
på Kungl. Maj :t eller, i fråga om den mindre del av domartjänsterna
som tillsättes av lägre myndighet, på denna.

Förslaget att en central rådgivande nämnd skall inrättas har
fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Åtskilliga —- bland dem
tjänstemannaorganisationerna — ställer sig positiva och framhåller svårigheterna
i bedömningen av bisysslefrågorna och betydelsen av enhetlighet.
Flera instanser anser det tveksamt om en fristående nämnd behövs, andra
åter intar en mera bestämt avvisande hållning till förslaget. Bland de avstyrkande
instanserna pekar man på att ett centralt organ knappast kan
skaffa sig erforderlig inblick i de skiftande förhållandena och speciella intressena
vid varje myndighet och vidare på att det är orealistiskt att räkna
med att nämnden skulle kunna skapa en enhetlig praxis. Flera instanser
anser att det räcker med samråd mellan tjänstemannen och hans myndighet.
Postverket menar att det för allmän information i bisysslefrågor skulle
vara nog att myndigheterna rapporterade sina avgöranden enligt 13 § StjL
till en redan befintlig central instans, som i sin tur kunde informera andra
myndigheter. JK anser att de skäl utredningen åberopat till stöd för förslaget
om nämnden naturligen har vikt, men ifrågasätter om skälen är så
starka att de bör föranleda inrättandet av nämnden. I allt fall bör man kunna
något avvakta erfarenheterna av den ökade aktiviteten från myndigheternas
sida i bisysslefrågor. JK påpekar att eftersom nämnden endast skall ha rådgivande
funktion gäller om dess uttalanden i förhållande till tjänstemannens
ansvar i princip vad som angetts om beskeden. Han tillägger att om
uttalandena från nämnden görs bindande närmar man sig lätt den äldre
ordningen med tillståndsgivning.

Bisysslenämndens organisation och arbetssätt har behandlats bl. a. av
tjänstemannaorganisationerna. Av dessa föreslår SK, SACO och TCO-S

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

att organisationerna blir representerade i nämnden. SR understryker nödvändigheten
av snabbhet i handläggningen av ärendena och både SK och
TCO-S föreslår möjlighet till muntlig förhandling. SK ifrågasätter om inte
en bisysslenämnd kan inrymmas inom finansdepartementet, varvid kanslifunktionerna
kan utföras av departementets personal. Även från myndighetshåll
föreligger synpunkter i denna del. Domkapitlet i Göteborg förordar,
liksom personalorganisationerna, att dessa får representanter i
nämnden, länsstgrelsen i Örebro län anser att det på grund av antalet ärenden
kan bli aktuellt att utse en särskild föredragande och statens vattenfallsverk
framhåller att nämndens utlåtanden, trots kravet på skyndsamhet,
bör övervägas och utformas noggrant.

3.6. Föredraganden

Frågan om rätten för statstjänstemän m. fl. att inneha bisysslor och de
begränsningar som bör göras i denna rätt tillhör de ämnen som ofta återkommer
i den offentliga debatten. Detta gäller inte minst bisysslor som med
hänsyn till sin art skulle kunna äventyra förtroendet för tjänstemännens
och därmed också för myndigheternas objektivitet och opartiskhet. I en
framställning till Kungl. Maj :t den 3 juli 1963 begärde JO en allmän översyn
av bestämmelserna rörande rätten för statstjänstemän att inneha bisysslor
(JO 1964 s. 479).

En reglering av statstjänstemännens rätt att vid sidan av tjänsten inneha
anställning eller uppdrag eller driva annan verksamhet har ansetts påkallad
från två skilda synpunkter (jfr prop. 1965: 60 s. 167). Å ena sidan har det
gällt att ta till vara statens intresse av att tj änstemannen i behörig utsträckning
ägnar sin arbetskraft åt den uppgift för vilken han får lön. Denna synpunkt
kom före förhandlingsrättsreformen till uttryck i generella bestämmelser
i bl. a. 7 § 1 mom. Saar. Å andra sidan har en reglering av frågan
bedömts nödvändig med hänsyn till rättsordningens krav att privata intressen
inte obehörigen skall inverka på tjänstens utövande eller att eljest allmänhetens
förtroende för myndigheterna inte skall sättas i fara. Från denna
senare synpunkt har regler getts bl. a. i myndigheternas instruktioner. I
äldre tider låg tonvikten i huvudsak på den förra synpunkten, kvantitetssynpunkten.
Efter hand har den senare synpunkten kommit mer i förgrunden.

Grundläggande bestämmelser om statstjänstemäns rättsställning meddelas
nu i StjL. I fråga om rätten till bisysslor görs den uppdelningen att uppdrag
eller verksamhet som kan rubba förtroendet till tjänstemannens oväld
i tjänsteutövningen är förbjudna enligt 13 § StjL och vissa andra offentligrättsliga
bestämmelser, medan rätten till bisysslor i övrigt överlämnas för
reglering i avtal. Bland de kollektivavtal som har träffats i samband med
tjänstemannarättsreformen märks AST. Enligt 8 § AST ges arbetsgivaren
möjlighet att avkräva tjänsteman uppgift om hans bisysslor och att förbjuda

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

tjänstemannen att ha viss bisyssla. Denna möjlighet till ingripande är beroende
av tjänstemannens sätt att sköta sin huvudtjänst.

Gällande offentligrättsliga regler om bisysslor har meddelats vid olika tidpunkter
för olika områden och personalkategorier utan att någon gång en
allmän och grundligare översyn har skett. Det var bl. a. av detta skäl som
chefen för civildepartementet år 1966 tillkallade en sakkunnig med uppdrag
att se över de offentligrättsliga bestämmelserna om rätt för statstjänstemän
m. fl. att inneha bisysslor.

Bisyssleutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1969:6) bl. a. följande.
I huvudsak på samma sätt som nu skall rätten att ha bisyssla regleras
delvis i offentligrättslig ordning och i övrigt genom avtal. Gränsen mellan
områdena för författningsreglering och avtalsreglering föreslås skola behållas
i stort sett oförändrad genom förbudsbestämmelsen i 13 § StjL. Viss
ändring av lagrummet föreslås för att det tydligare skall komma till uttryck
att man skall beakta också risken för förtroendeskada avseende annan
tjänsteman vid samma myndighet eller myndigheten själv. Utredningen anser
att ett system för allmän kontroll av bisysslevolymen bland tjänstemännen
för att bli effektivt medför olägenheter av framför allt administrativ art.
För det allmänna är olägenheterna klart större än fördelarna. Enligt betänkandet
skall myndigheterna i stället bli skyldiga att lämna tjänstemännen
besked om bisysslors tillåtlighet både genom allmän information och genom
besked på begäran i enskilda fall. När det gäller vissa bisysslor bör tillståndsprövning
införas för domare i tjänst. Vidare föreslås att en rådgivande bisysslenämnd
inrättas. De talrika specialreglerna i olika författningar bör
efter hand i huvudsak utmönstras. Utredningen förordar också att initiativ
tas till avtalsförhandlingar med syfte att begränsa möjligheterna för vissa
tjänstemannagrupper att driva med anställningsmyndigheten konkurrerande
verksamhet.

Under remissbehandlingen har ett stort antal myndigheter och organisationer
beretts tillfälle att yttra sig över förslagen. Remissinstanserna har i
stort sett anslutit sig till utredningens viktigare förslag eller lämnat dem
utan erinran. På en del punkter har dock kritiska synpunkter förts fram.

I fråga om det aktuella läget finner utredningen, som har låtit göra ingående
och omfattande statistiska undersökningar av tjänstemännens bisyssleinnehav,
att undersökningarna inte har visat på något missbruk av
tjänstemännens frihet att ha bisysslor. Inte heller under remissbehandlingen
eller eljest har framkommit några omständigheter som tyder på att det i
någon utsträckning bland de offentliga tjänstemännen förekommer sådana
sysslor vid sidan av tjänsten, som kan antas vara ägnade att skada allmänhetens
förtroende för tjänstemännens och myndigheternas objektivitet och
opartiskhet eller som på grund av sin omfattning kan antas hindra arbetet i

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

huvudtjänsten. Som SK framhållit är det naturligt att offentliga tjänstemän
i högre grad än privata anlitas exempelvis för bisysslor av offentlig natur.
SK finner att risken för negativ påverkan på huvudtjänsten inte motiverar
att man genomför ytterligare restriktioner i tjänstemännens rätt att ha bisysslor.
Jag ser saken på samma sätt. De offentliga uppdragsgivarnas intresse
av att få de arbetsuppgifter utförda som avses med vederbörande uppdrag
måste också beaktas.

Från principiell synpunkt kan det enligt min mening inte utan starka skäl
komma i fråga att beträffande bisysslorna överväga en utökning av det lagreglerade
området på bekostnad av det avtalsbara. Några sådana skäl har
inte förebragts. Inte heller JO — som jämte kammarrätten är den remissmyndighet
som har de allmänt starkaste invändningarna mot utredningsförslaget
i denna del — har funnit att den nuvarande uppdelningen på ett
område för avtalsreglering och ett för författningsreglering medför praktiska
olägenheter. Med tillgång till den utredning i frågan som redovisas i betänkandet
torde gränsdragningssvårigheterna i fortsättningen inte heller
behöva bli särskilt kännbara.

Liksom utredningen har jag den uppfattningen att 13 § StjL bör ändras
på sådant sätt att det framgår att man skall beakta också faran för att allmänheten
får minskat förtroende till opartiskheten hos annan tjänsteman
vid samma myndighet eller till myndighetens anseende för opartiskhet.
I likhet med utredningen anser jag att en sådan ändring har väsentligen
formell karaktär. I anslutning till vad som har anförts under remissbehandlingen
finner jag dock att ändringen bör utformas som ett tillägg till
lagtexten. Vidare anser jag liksom ett par remissinstanser att det i paragrafen
använda uttrycket oväld är föråldrat och för många svårbegripligt.
Det bör därför bytas ut mot opartiskhet, vilket uttryck förekommer
i hl. a. 4 kap. 13 § 9 RB (se även SOU 1964:27 s. 136, 1968:27 s. 118).
Lagrummet bör också förtydligas så att det står klart att även anställning
kan vara att anse som otillåten bisyssla. Med dessa ändringar torde lagrummet
bli lättare att tolka inte minst för den enskilde tjänstemannen.

Enligt utredningen träffar förbudet i 13 § StjL varjehanda sysslor vid
sidan av den anställning som får anses vara tjänstemannens huvudtjänst.
Även extraarbete för huvudarbetsgivarens eller annan myndighets räkning
kan vara att betrakta som bisyssla. Det är givet att också tillfällig eller kortvarig
verksamhet på fritid kan vara oförenlig med tjänsten. Lika givet är att
— som utredningen framhåller — förbudet inte skall anses träffa sådan
verksamhet som typiskt sett får anses höra hemma på området för den
anställdes privatliv och vad därmed omedelbart har samband. Detta behöver
knappast sägas ut i lagtexten. Utredningen har anfört en rad synpunkter
på hur en bisysslas tillåtlighet enligt lagrummet bör bedömas. Dessa
synpunkter synes kunna bli till god ledning vid bedömningen i framtiden.
Jag vill särskilt stryka under följande. Inom ramen för prövningen av risken
för förtroendeskada skall hänsyn tas också till omfattningen av en

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

tjänstemans bisysslor och till om bisysslan berör myndighetens arbetsområde.
Bland bisysslor som mindre ofta torde omfattas av förbudet kan nämnas
fackliga, politiska eller andra ideella förtroendeuppdrag, uppdrag på
grund av domstols förordnande enligt föräldrabalken och statliga eller
kommunala uppdrag i allmänhet. Särskild försiktighet bör iakttas beträffande
bisysslor som kan påverka allmänhetens förtroende för tjänstemän
eller myndigheter som bär mer eller mindre utpräglat maktutövande eller
rättsvårdande uppgifter. Jag avser här — förutom domstolar m. fl. -—-exempelvis patent- och registreringsverkets besvärsavdelning, vissa tjänstemän
inom polisorganisationen och länsstyrelserna samt åklagare, utmätningsmän,
förrättningslantmätare m. fl. Anställning hos enskild torde för
tjänstemän med sådana arbetsuppgifter i stor utsträckning få anses förbjuden.
Även andra typer av privata bisysslor kan för deras del ofta vara
otillåtna, t. ex. näringsverksamhet i egen regi eller ersättningsgivande, enskilda
uppdrag med rättslig anknytning eller styrelseuppdrag i affärsföretag.

Bestämmelsen i 13 § StjL måste enligt sakens natur ges ett allmänt innehåll.
Av tydlighetsskäl eller eljest kan det emellertid behövas närmare bestämmelser
i en del fall. Inom finansdepartementet har påbörjats en översyn
av verksinstruktioner in. m. från denna utgångspunkt. Översynen bedöms
bli tidskrävande. Som riktlinje för översynen gäller att sådana specialregler
som inte av pedagogiska eller andra skäl är nödvändiga bör upphävas.
Därigenom minskas risken för missförstånd rörande de fall där specialregler
saknas. Föreskrifter om tillståndskrav bör i varje fall slopas, om beskedsrätt
införs.

Som utredningen påpekar har specialbestämmelser, som inte har beslutats
av eller med riksdagen, genom den förut nämnda kungörelsen 1965:
886 upphört att gälla i den mån de innehåller föreskrifter som rör endast
omfattningen av en tjänstemans bisysslor. Denna fråga regleras uteslutande
genom avtal, främst genom bestämmelsen i 8 § AST. Dylika specialbestämmelser
bör vid tillfälle avlägsnas ur författningarna.

Som jag nyss har anfört föreligger enligt min mening inte tillräckliga skäl
för att utsträcka den nuvarande lagregleringen till att omfatta frågor som
enligt principerna för förhandlingsrättsreformen bör regleras genom avtal.
Detta gäller också sådana bisysslor vilkas utövande innebär att tjänstemannen
konkurrerar med anställningsmyndigheten i dess näringsverksamhet,
men som inte inverkar på förtroendefrågan. Såvitt kan bedömas av bisyssleutredningens
undersökningar, förefaller en sådan situation i praktiken uppkomma
relativt sällan. Jag delar utredningens mening att frågan om dylika
s. k. konkurrensbisysslor bör regleras av förhandlingsparterna. Jag erinrar
därvid om att det åligger myndigheterna att med statens avtalsverk ta upp
frågor som man anser påkalla avtalsreglering. Nuvarande författningsbestämmelser
om konkurrensbisysslor bör efter hand upphävas.

Det är naturligtvis en avvägningsfråga hur stort tvångsmoment som bör

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

innefattas i kontrollen av att tjänstemännen följer bestämmelserna om bisysslor.
Kontrollsystem, som grundar sig på obligatoriskt tillståndskrav eller
på en kombination av obligatorisk anmälan och möjlighet till förbud,
måste för att bli effektiva medföra ett förhållandevis betungande administrativt
arbete. Man blir även med sådana system i ganska stor utsträckning
beroende av tjänstemännens lojalitet och deras förtrogenhet med reglernas
närmare innebörd. Mot tanken på en mer eller mindre obligatorisk kontroll
bör därför ställas utredningsförslaget, där den allmänna beskedsrätten
är den viktigaste nyheten. Jag anser övervägande skäl tala för utredningens
förslag i denna del, även om jag är medveten om att också detta
kan innebära en viss arbetsbelastning för myndigheterna. Hittills har tjänstemännen
i stor utsträckning varit hänvisade till att på eget ansvar avgöra
om en bisyssla är förenlig med 13 § StjL eller inte. Även framdeles
bör ansvaret för bedömningen åvila tjänstemännen själva. Emellertid
är det givet att en myndighet har bättre allmän överblick över sin
verksamhet än en enskild tjänsteman och därmed också i åtskilliga fall lättare
kan bedöma om innehav av en bisyssla kan skapa risker för allmänhetens
förtroende till tjänstemännens eller myndighetens opartiskhet. Tjänstemannen
bör därför tillerkännas rätt att inhämta myndighetens uppfattning
i frågan. Det förutsätts att han begagnar sig av denna möjlighet, när han tvekar
om sitt ställningstagande. Vad angår den rättsliga innebörden av ett
meddelat förhandsbesked har under remissbehandlingen olika meningar
kommit till uttryck. I likhet med JK delar jag utredningens uppfattning
i frågan. Ett positivt besked kan i och för sig inte fritaga tjänstemannen
från ansvaret för att bisysslan är förenlig med 13 § StjL, men myndighetens
uttalande är — som JK framhåller — naturligen ägnat att i hög grad
påverka bedömningen av frågan om ev. påföljd för tjänstemannen för hans
bisyssleinnehav. Ett negativt besked, som befinns riktigt, bör på motsvarande
sätt kunna åberopas mot tjänstemannen vid bedömningen av påföljdsfrågan.

Innehar den anställde en tjänst som tillsätts av Kungl. Maj .t, bör beskedsärendena
prövas av Kungl. Maj :t eller myndighet som Kungl. Maj :t bestämmer.
I annat fall bör denna prövning ankomma på tillsättningsmyndigheten.
Liksom i andra förvaltningsärenden torde myndigheterna inte
sällan få komplettera materialet på eget initiativ. Beskeden bör ges skriftlig
form. Besked som går tjänstemannen emot bör kunna överklagas i vanlig
ordning. Bestämmelser om besked kan lämpligen föras in i statstjänstemannastadgan
(1965: 601).

Jag förutsätter att myndigheterna är verksamma för att uttalanden av
principiellt intresse publiceras på lämpligt sätt. På så sätt kan rättstillämpningen
bli känd och därmed tjäna till vägledning för tjänstemän, personalorganisationer
och myndigheter. Det är självklart önskvärt att uppnå enhetlighet
i praxis.

I likhet med bisyssleutredningen anser jag det viktigt att myndighet i

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

görligaste mån lämnar sina tjänstemän allmän upplysning om otillåtna bisysslor
m.m. Sådan information kan lämnas i samband med att tjänsten
tillträds. Den bör också lämnas fortlöpande, exempelvis i cirkulär eller i interna
tidningar och inte minst vid kontakter med de anställdas organisationer.
Jag lägger sådan vikt vid denna skyldighet för myndigheterna att
jag ämnar föreslå att bestämmelser även härom tas in i statstjänsten) an -nastadgan.

Som utredningen har framhållit bör de befogenheter som enligt 8 § AST
tillkommer myndighet användas något oftare än hittills. Det bör därför exempelvis
under utbildningskurser för tjänstemän i chefsställning betonas
både att myndigheterna i egenskap av arbetsgivare med hänsyn främst till
sina personalvårdande uppgifter är skyldiga att söka bilda sig en riktig uppfattning
om varför en anställd inte sköter sitt arbete tillfredsställande och
att därvid i vissa fall kan finnas anledning att utnyttja de möjligheter 8 §
AST erbjuder. — Jag delar utredningens uppfattning att man bör sträva efter
att myndigheterna får befogenheter motsvarande dem i 8 § AST också
i fall där sådana f. n. saknas, t. ex. i fråga om en del arvodesanställda.

Bland statstjänstemännen utförs de flesta bisysslorna på uppdrag av
offentliga myndigheter. Utredningen föreslår att en myndighet, som vill anlita
en tjänsteman vid annan myndighet för bisyssla, i allmänhet bör samråda
med huvudarbetsgivaren innan uppdraget lämnas. En sådan samverkan
måste anses vara både i myndigheternas och tjänstemannens intresse. I
många fall kan risker för förtroendeskada därigenom undvikas på ett smidigt
sätt. En rationellare fördelning av bisysslorna kan också uppnås. Även
om man kan utgå från att samråd mellan myndigheterna redan nu förekommer
i stor utsträckning, anser jag det lämpligt att också denna fråga
regleras i författning. Jag ämnar därför föreslå att i statstjänstemannastadgan
tas in en bestämmelse om sådant samråd. Det kan påpekas att en
liknande föreskrift finns i 4 § andra stycket kungörelsen (1969:248) om
fastighetsdomstol.

Vad jag tidigare har anfört i detta avsnitt (3.6) avser i princip alla kategorier
av tjänstemän som omfattas av StjL. Som har framgått av redogörelsen
i avsnitten 2.1 och 3.1 förekommer vissa offentligrättsliga specialregler
om domares rätt till bisysslor. Dessa regler har tillkommit före 1965
års förhandlingsrättsreform och har inte reviderats i samband därmed.
Utöver särskilda bestämmelser i RB och några andra lagar finns i 7 § Saar
regler vilka innefattar förbud för justitieråd, regeringsråd, häradshövding,
borgmästare och vattenrättsdomare att ha vissa anställningar och uppdrag.
Förbuden i Saar har enligt 2 § andra stycket kungörelsen 1965: 886 endast
provisorisk giltighet. Vidare kan erinras om de förbud som är intagna i
domsagostadgan m. fl. domstolsinstruktioner. Bisyssleutredningen föreslår
— vad gäller de domare som omfattas av utredningsuppdraget — att regleringen
i Saar och domstolsinstruktionerna ersätts med en obligatorisk till -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

ståndsprövning för dem som utövar domar tjänst och som vill driva näringsverksamhet
eller åtaga sig betalda uppdrag av närmare angivet slag.

Som jag förut har påpekat är ett kontrollsystem som grundar sig på
obligatoriskt tillståndskrav behäftat med nackdelar. Den beskedsrätt som
har föreslagits för tjänstemän i allmänhet torde i allt väsentligt kunna fylla
samma funktion för domarnas del som för andra tjänstemän. Allmänhetens
berättigade intresse av att förtroendet för domare och domstolar inte sätts
i fara kan sålunda enligt min mening i förevarande hänseende fullt ut tillgodoses
redan genom de inskränkningar i möjligheterna att ha bisysslor som
följer av tjänstens beskaffenhet och utformningen av 13 § StjL. Som utredningen
framhåller har domarna på grund av sin utbildning och yrkeserfarenhet
särskilda förutsättningar att själva avgöra om en bisyssla strider mot
kravet på opartiskhet i tjänsteutövningen. Enligt min mening saknas därför
skäl att befara att en övergång till ett enhetligt system som omfattar även
domare skulle leda till att förtroendet för domarkåren och domstolarna
minskas.

Vad beträffar skiljemannauppdrag vill jag nämna att domstolskommittén
enligt sina direktiv skall överväga att inom domstolsväsendets ram skapa ett
användbart alternativ till skilj emannaförfarandet. Det finns ingen anledning
antaga att ett slopande av de speciella förbuden för vissa domare att åtaga
sig skilj emannauppdrag kommer att få särskilt stor betydelse. Jag erinrar
om att för det stora flertalet domare något sådant speciellt förbud f. n. inte
gäller. Deras rätt att ta skilj emannauppdrag regleras av bestämmelsen i
13 § StjL. Med hänsyn till den restriktiva hållning som från statsmakternas
sida har intagits i fråga om vissa domares — främst justitieråds och regeringsråds
— möjligheter att åtaga sig skilj emannauppdrag och till vad jag
nyss har anfört anser jag mig kunna förutsätta att domare iakttar stor försiktighet
beträffande sådana uppdrag.

På grund härav anser jag mig inte böra föreslå att särskilda regler angående
domares rätt till bisysslor skall införas i StjL. Ändring av de särskilda
bestämmelser i RB m. fl. lagar, vilka i vissa avseenden inskränker domares
rätt att åtaga sig uppdrag som har samband med hans tj änsteuppgifter, har
inte föreslagits av utredningen eller remissinstanserna och synes inte vara
påkallad. Något behov av att behålla de administrativa specialreglerna i ämnet
föreligger däremot inte. Ett upphävande av dem bör ses som en anpassning
till regleringen i StjL. Beträffande förbuden i Saar och domstolsinstruktionerna
i den del de sträcker sig längre än 13 § StjL hänvisar jag till vad jag
har anfört om andra författningsbestämmelser som rör omfattningen av
bisysslor m. in. Hithörande frågor får — som högsta domstolens ledamöter
har understrukit i sitt yttrande över 1967 års betänkande — regleras genom
avtal i den mån så inte redan har skett (jfr 8 § AST).

Under remissbehandlingen har bl. a. JK satt i fråga om de skäl, som utredningen
åberopar för sitt förslag att en särskild rådgivande bisysslenämnd

Kimgl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

skall inrättas, är så starka att de bör föranleda att en sådan nämnd tillskapas.
Innan det nu föreslagna systemet prövats en tid, är det enligt min mening
inte möjligt att i tillräcklig mån överblicka om det för att uppnå enhetlighet
på detta område eller eljest kommer att finnas ett verkligt behov
av en ny centralinstans. Jag är därför inte beredd att föreslå en sådan nämnd.
Jag kommer emellertid att uppmärksamt följa bisysslefrågornas vidare utveckling
för att, om det behövs, senare föreslå Kungl. Maj :t att återkomma
till riksdagen i saken.

De förordade författningsändringarna om statstjänstemännens rätt att
ha bisyssla bör medföra motsvarande ändringar i den tidigare nämnda 16 §
stadgan om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl.

Några övergångsbestämmelser torde inte behöva meddelas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

4. Skyldighet för kommun att ersätta statsverket vissa
rättegångskostnader

4.1. Gällande bestämmelser

Enligt 1 § första stycket ställföreträdarlagen (prop. 1965: 153, KU 43,
rskr 390) skall statens avtalsverk på kommuns vägnar föra förhandling
samt sluta och uppsäga kollektivavtal om avtalsbara anställnings- eller arbetsvillkor
för arbetstagare hos kommun eller på annat sätt enhetligt reglera
sådant villkor. Stadgandet avser endast anställnings- eller arbetsvillkor
som enligt lag eller särskilt beslut av riksdagen skall fastställas under
medverkan av Kungl. Maj :t eller myndighet som Kungl. Maj :t bestämmer.

Med kommun likställs i lagen landstingskommun, municipalsamhälle,
kommunalförbund, tingslag, församling, kyrklig samfällighet, skogsvårdsstyrelse,
allmän försäkringskassa och annan allmän inrättning.

Intill den 1 januari 1968 var ställföreträdarlagen enligt en övergångsbestämmelse
tillämplig även på annat anställnings- eller arbetsvillkor för
arbetstagare hos kommun eller därmed likställd arbetsgivare än som
avses i 1 § första stycket lagen, om villkoret fick bestämmas genom avtal
och närmast före den 1 januari 1966 reglerats genom bestämmelse som
meddelats av Kungl. Maj :t eller statlig myndighet.

Riksdagen beslöt år 1967 (prop. 131, SU 134, rskr 327) att avtalsbara anställnings-
eller arbetsvillkor för arbetstagare hos kommun eller annan
allmän inrättning, som avses i ställföreträdarlagen, från och med den 1
januari 1968 skall fastställas under medverkan av Kungl. Maj :t eller myndighet
som Kungl. Maj :t bestämmer, om villkoret närmast före nämnda
dag omfattats av övergångsbestämmelsen till lagen eller, utan att så var
fallet, reglerats genom statliga bestämmelser. I propositionen (s. 10) förutsätts
att fråga om tillämpning av ställföreträdarlagen, som kan uppkomma
i fortsättningen på grund av ändrade förhållanden, skall underställas
riksdagen särskilt.

Enligt 5 § ställföreträdarlagen skall kommun såväl vid som utom domstol
företrädas av avtalsverket i tvist om avtal angående anställnings- eller
arbetsvillkor som avses i 1 § eller om påföljd för otillåten stridsåtgärd vid
konflikt om sådant villkor. Om talan väcks vid domstol i sådan tvist, som
avses i 5 §, blir den kommun som tvisten rör part i målet. Av paragrafen
följer att avtalsverket i sådant fall skall vara ställföreträdare för kommunen,
dvs. föra kommunens talan. Av förarbetena framgår att lagregeln är
6 — Bihang till riksdagens protokoll. 1 saml. Nr 72

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

tillämplig oberoende av om tvisten skall prövas av arbetsdomstolen eller
av allmän domstol.

I fråga om rättegångskostnader i här avsedda mål gäller bestämmelserna
i 18 kap. RB. Av dessa bestämmelser följer att endast part och intervenient
kan erhålla ersättning för rättegångskostnad. Enligt 18 kap. 8 § skall
ersättning för rättegångskostnad fullt motsvara kostnaden för rättegångens
förberedande och talans utförande jämte arvode till ombud eller biträde,
såvitt kostnaden skäligen varit påkallad för tillvaratagande av partens rätt.
Ersättning skall enligt lagrummet också utgå för partens arbete och tidsspillan
i anledning av rättegången. Kostnad som uppstått för ställföreträdare
eller ersättning för dennes arbete och tidsspillan torde vara ersättningsgill
endast om parten är skyldig att gottgöra ställföreträdaren härför.

Under förarbetena till ställföreträdarlagen togs i flera remissyttranden
upp frågan om vem som slutgiltigt bör svara för kommuns kostnader när
avtalsverket företräder kommun i rättstvist vid eller utom domstol. Kommunförbunden
anförde sålunda att staten som regel bör svara för kommuns
kostnader i sådana tvister. I denna fråga framhöll föredragande departementschefen
i prop. 1965:153 (s. 35) att, om arbetsgivaren av domstol
ålagts att ersätta motparten dennes rättegångskostnader eller att utge skadestånd
till motparten och kostnaderna åsamkats arbetsgivaren utan dennes
förslcyllan, det kan vara skäligt att arbetsgivaren får ersättning för
dessa kostnader av statsmedel. Däremot bör i princip arbetsgivaren själv
slutligt svara för kostnader som hänför sig till tvistens handläggning utom
domstol. Departementschefen framhöll att det knappast kan meddelas
några författningsbestämmelser om skyldighet för staten att svara för kostnader
i rättstvist. Frågan om ersättning av statsmedel torde därför få tas
upp från fall till fall efter framställning från arbetsgivaren till Kungl.
Maj :t. Innan erfarenhet vunnits av den nya ordningen ansåg sig departementschefen
inte böra hemställa om anvisande av särskilda medel för dessa
ändamål eller om bemyndigande för Kungl. Maj :t att utanordna medel för
bestridande av sådana kostnader.

4.2. Avtalsverkets framställning

Avtalsverket framhåller följande. I en rättegång, där avtalsverket enligt
5 § ställföreträdarlagen företräder kommun, utförs huvuddelen av arbetet av
avtalsverket. Det är sålunda verket som utarbetar stämningsansökan eller
svaromål. Kommunen företräds också vid muntlig förberedelse och huvudförhandling
av tjänstemän från avtalsverket. I mål vid arbetsdomstolen
hörs dessutom ofta en eller flera tjänstemän från avtalsverket. Den kommun
som är part i målet medverkar i allmänhet endast på så sätt i rättegången,
att kommunen till avtalsverket sänder in handlingar och går avtalsverket

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

till handa med muntliga upplysningar om sakförhållandena. Arbetsgivarsidans
kostnader i här avsedda mal kommer därför helt eller till övervägande
del att utgöras av kostnader för avtalsverkets medverkan i målet.

Det finns varken i ställföreträdarlagen eller i annan författning någon
bestämmelse som ålägger kommun att ersätta statsverket de kostnader
som avtalsverkets arbete med målet medfört. Sådan skyldighet torde inte
heller föreligga på annan grund. Denna fråga har inte behandlats i motiven
till ställföreträdarlagen.

Av det anförda torde enligt avtalsverket följa att, när avtalsverket företräder
kommun i rättegång, kommunen inte kan tillerkännas ersättning
för avtalsverkets kostnader i målet. Inte heller kan ett av avtalsverket för
egen del framställt yrkande om sådan ersättning bifallas, eftersom avtalsverket
inte är part utan endast ställföreträdare för part.

Avtalsverket framhåller att det alltså f. n. föreligger bristande balans
i dessa mål, när det gäller möjligheten att få ersättning för rättegångskostnader.
Om arbetstagarparten vinner målet, kan den få ersättning av motparten
för samtliga sina rättegångskostnader. Arbetsgivarsidan däremot
kan få ersättning av motparten endast för de kostnader som kommunen
själv kan ha haft i målet. För huvuddelen av kostnaderna, nämligen avtalsverkets
kostnader, kan däremot ersättning inte utdömas. Rättsläget i
dessa mål är sålunda annorlunda än i de mål om statstjänstemäns anställnings-
eller arbetsvillkor där avtalsverket företräder staten. Om statens talan
bifalles i dessa mål, kan staten få ersättning för alla sina rättegångskostnader.
Enligt avtalsverkets mening är detta i hög grad otillfredsställande.
Avtalsverket föreslår därför att i 5 § ställföreträdarlagen införs
en bestämmelse som ålägger kommun att ersätta staten kostnaderna för
avtalsverkets medverkan i tvist vid domstol. Genom en sådan bestämmelse
blir den ersättning, som kommun skall utge till staten, rättegångskostnad
för kommunen enligt 18 kap. 8 § RB. Motparten kan då, om han
förlorar målet, förpliktas ersätta kommunen denna kostnad. Om däremot
arbetsgivarsidan förlorar målet eller eljest inte tillerkänns ersättning av
motparten för sina rättegångskostnader, får kommunen enligt förslaget stå
kostnaderna för avtalsverkets medverkan i målet. Kommuns ersättningsskyldighet
till staten bör sålunda enligt avtalsverkets förslag inte begränsas
till de fall där arbetsgivarsidan tillerkänns ersättning för hela eller en del
av sina rättegångskostnader. Om en sådan begränsning gäller, kan ifrågavarande
kostnader under vissa förutsättningar vara rättegångskostnad enligt
18 kap. 8 § RB och under andra förutsättningar inte. En sådan ordning
förefaller från principiella synpunkter mindre lämplig.

De merkostnader som kan uppkomma för berörda kommuner bedöms
av avtalsverket vara relativt obetydliga. Hittills har avtalsverket företrätt
kommun bara i ett eller två mål om året.

6* — Bihang till riksdagens protokoll. 1 saml. Nr 72

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

4.3. Remissyttrandena

Avtalsverkets förslag lämnas ntan erinran av remissinstanserna. Svenska
landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans församlings-
och pastoratsförbund förutsätter emellertid, att den föreslagna
lagändringen inte inverkar på den av departementschefen i prop. 1965: 153
(s. 35) anvisade möjligheten för kommun att få ersättning av statsmedel
för bl. a. rättegångskostnader.

4.4. Föredraganden

Enligt 1 § ställföreträdarlagen skall statens avtalsverk företräda kommun
vid bl. a. avtalsförhandlingar när det är fråga om avtalsbart anställningseller
arbetsvillkor för arbetstagare hos kommun och villkoret enligt lag
eller riksdagsbeslut skall fastställas under medverkan av Kungl. Maj :t eller
myndighet som Kungl. Maj :t bestämmer. Enligt 5 § skall kommun såväl
vid som utom domstol företrädas av avtalsverket i tvist om avtal angående
anställnings- eller arbetsvillkor som avses i 1 § eller om påföljd för
otillåten stridsåtgärd vid konflikt om sådant villkor. Om talan väcks vid
domstol i sådan tvist blir kommunen part i målet och avtalsverket ställföreträdare
för kommunen.

När avtalsverket företräder kommun vid domstol utför verket huvuddelen
av arbetet i rättegången. Kommunen medverkar i allmänhet bara på
så sätt, att den sänder in handlingar till avtalsverket och går det tillhanda
med muntliga upplysningar. Kostnaderna på arbetsgivarsidan kommer
därför helt eller till övervägande del att utgöras av de kostnader som avtalsverket
har för sin medverkan i målet. Avtalsverket torde emellertid författningsenligt
inte kunna få ersättning av kommunen för sin medverkan. Kommunen
får således inga utgifter härför och kan därför inte tillerkännas
någon ersättning i detta hänseende. Inte heller kan avtalsverket tillerkännas
ersättning i målet för de kostnader som hänför sig till dess medverkan, eftersom
verket i egenskap av ställföreträdare inte torde ha någon självständig
rätt att erhålla ersättning av kommunens motpart. För att kommun skall
kunna tillerkännas ersättning för kostnaden för avtalsverkets medverkan,
föreslår avtalsverket att i 5 § ställföreträdarlagen skall införas en bestämmelse
enligt vilken kommun skall ersätta staten dess kostnad med anledning
av att avtalsverket har företrätt kommunen vid domstol.

Förslaget har lämnats utan erinran av remissinstanserna. Som avtalsverket
framhållit föreligger f. n. i dessa mål bristande balans, när det gäller
möjligheten att få ersättning för rättegångskostnader. Om arbetstagarparten
vinner målet kan han sålunda få ersättning av motparten för samtliga
sina rättegångskostnader. Arbetsgivarsidan kan däremot få ersättning av
motparten endast för de kostnader som kommunen själv kan ha haft i

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 dr 1970

målet.

Kommunförbunden har i sina remissyttranden förutsatt att den föreslagna
lagändringen inte inverkar på den i prop. 1965: 153 anvisade möjligheten
föi kommun att fa ersättning av statsmedel för bl. a. rättegångskostnader.
Den av avtalsverket föreslagna lagändringen anser jag vara av
pi ocessteknisk natur och närmast beröra förhållandet mellan avtalsverket
och kommunen samt indirekt kommunens motpart. Den inverkar därför
enligt min mening inte på de i förenämnda proposition angivna möjligheterna
för kommun att efter prövning från fall till fall få ersättning av
statsverket för bl. a. rättegångskostnader.

Avtalsverket har enligt min mening framlagt övertygande skäl för den
föreslagna lagändringen. Det torde inte finnas något sakligt skäl till att rättsläget
i förevarande hänseende skall vara ett annat när avtalsverket företräder
kommun än när avtalsverket företräder staten. Jag förordar därför att
lagändringen vidtas. Som avtalsverket har föreslagit bör ändringen träda i
kraft den 1 juli 1970 med den inskränkningen att äldre lag fortfarande skall
gälla i fråga om mål som anhängiggjorts vid domstol före ikraftträdandet.

5. Hemställan

I enlighet med det anförda har inom finansdepartementet upprättats förslag
till

1) lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965: 27b),

2) lag om ändring i lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun
vid vissa avtalsförhandlingar in. m.

Förslagen torde få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende som bilagad

Den nya lagstiftningen bör träda i kraft den 1 juli 1970.

Jag hemställer, att lagrådets utlåtande över det under 1 angivna lagförslaget
inhämtas enligt 87 § regeringsformen genom utdrag av protokollet.

Vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets
övriga ledamöter hemställt bifaller Hans Maj:t
Konungen.

Ur protokollet:
Britta Gyllensten

1 Bilagan, som — bortsett från ändringen i 29 § statstjänstemannalagen — är likalydande
med de vid propositionen fogade förslagen, har uteslutits här.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Utdrag av protokoll, hållet i lagrådet den 2 april 1970.

N ärvarande:
f. d. justitierådet Regner,
regeringsrådet Martenius,
justitierådet Bernhard,

justitierådet Hesser.

Enligt lagrådet den 13 mars 1970 tillhandakommet utdrag av protokoll
över finansärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet den 27
februari 1970, hade Kungl. Maj:t förordnat, att enligt 87 § regeringsformen
lagrådets utlåtande skulle inhämtas över upprättat förslag till lag om ändring
i statstjänstemannalagen.

Förslaget, som finns bilagt detta protokoll, hade inför lagrådet föredragits
av hovrättsassessorerna Trygve Hellners och Lennart Aspegren.

Lagrådet yttrade:

Den utredning som ligger till grund för förslaget att göra statstjänstemannalagen
tillämplig på justitieråd och regeringsråd behandlade i huvudsak
dessas arbetsrättsliga ställning. Utredningsmannen fann enligt betänkandet
att några olägenheter icke kunde antagas uppkomma som följd
av den särställning justitieråd och regeringsråd intoge samt att det vid
sådant förhållande ej syntes böra ifrågakomma att närmare fastställa dessa
tjänstemäns rättsläge genom särskild lagstiftning. Endast på en punkt ansåg
han att en lagstiftning borde komma till stånd redan nu beträffande
dessa domare, nämligen i fråga om avstängning på grund av sjukdom och
beträffande skyldighet att i samband därmed underkasta sig läkarundersökning.

Betänkandet utgår i allt väsentligt från ett kollektivavtalsrättsligt betraktelsesätt.
Frågan om rätten att använda lockout och strejk såsom stridsmedel
bedömes sålunda främst med hänsyn till de enskilda tjänstemännens
ställning, särskilt deras oavsättlighet och ämbetsansvar. Väsentligen från
enahanda synpunkter behandlas frågan i flertalet av de yttranden som avgivits
av de i ärendet hörda myndigheterna. Det får antagas att föredragande
statsrådet anlagt samma synsätt då han i remissprotokollet anför, att
han delar den av utredningsmannen intagna ståndpunkten att regeringsformens
bestämmelser om högsta domstolens och regeringsrättens leda -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

möter inte i och för sig torde ha en innebörd som hindrar att statstjänstemannalagen
göres tillämplig på dessa domare.

Enligt lagrådets uppfattning bör vid frågans bedömande i första rummet
uppmärksammas icke de berörda domstolsledamöternas förhållanden utan
själva domstolarnas ställning och uppgifter från statsrättslig synpunkt och
huruvida därmed kan vara förenligt att arbetsinställelse tillätes eller det är
lämpligt att arbetsinställelse må förekomma. I anslutning härtill erinras
om grundlagberedningens uttalande, att frågan om de högsta domarnas
arbetsrättsliga ställning hade ett visst samband med de högsta domstolarnas
ställning i det konstitutionella systemet samt att beredningen därför
närmast vore benägen att förorda att frågan icke löstes i nu förevarande
sammanhang utan först i samband med den författningsreform, som beredningen
hade till uppgift att förbereda. Högsta domstolens ledamöter och
regeringsrättens flesta ledamöter har ej närmare berört denna konstitutionella
fråga. En minoritet av regeringsrättens ledamöter har understrukit,
att en ordning som förutsatte att möjlighet förelåge att använda fackliga
stridsmedel, ensidigt eller ömsesidigt, i anställningsförhållandet mellan staten
och ledamöterna i de båda högsta dömande instanserna vore mindre
väl förenlig med dessa domstolars statsrättsliga ställning enligt nu gällande
regeringsform.

De två högsta domstolarna tillhör enligt regeringsformen de främsta organen
för statsmaktens utövande. De intager därutinnan en särställning i
förhållande till andra i regeringsformen omnämnda statsmyndigheter, bortsett
naturligtvis från statsrådet. Sett från denna synpunkt ter det sig i hög
grad främmande att ens teoretiskt antaga såsom grundlagsenligt, att dessa
domstolar skulle kunna bringas ur verksamhet genom lockout eller strejk.
Såsom grundlagberedningen framhållit finns det också från andra synpunkter
ett särskilt intresse att hålla bärarna av den högsta domsmakten
utanför fackliga stridsåtgärder.

De grundläggande bestämmelserna om högsta domstolen och regeringsrätten
återfinnes i 17 och 18 §§ regeringsformen. Den utformning bestämmelserna
har är betingad av historiska skäl. Bestämmelserna kan icke anses
blott reglera tillsättningen av domstolarnas ledamöter. Reellt sett innebär
de att för utövande av domsrätt i högsta instans skall finnas en högsta
domstol bestående av minst tolv ledamöter och en regeringsrätt bestående
av minst sju ledamöter. Liksom det skulle strida mot 17 och 18 §§ om Kungl.
Maj :t underläte att tillsätta föreskrivet antal ledamöter i dessa domstolar,
synes det vara oförenligt med bestämmelsernas angivna innebörd att ledamöterna
skulle genom lockout kunna utestängas från tjänstgöring med påföljd
att domstolarna blott funnes till namnet, eller att de som mottagit
befattning som ledamot skulle äga underlåta att tjänstgöra. Såsom en parallell
må hänvisas till 96 § regeringsformen, som innebär att det skall finnas
minst två riksdagens ombudsmän; uppenbart synes vara att lockout

Kungl. Maj. ts proposition nr 72 år 1970

eller strejk icke kan vara tillåtna i fråga om ombudsmännen. Vad som anmärkts
giver grund för åsikten att lockout och strejk icke är tillåtna beträffande
högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. Enligt denna åsikt
blir 15 § statstjänstemannalagen, som icke gäller då annat följer av lag,
icke tillämplig även om undantagsbestämmelsen i 1 § för justitie- och regeringsråd
borttages. Härvid må ock erinras om bestämmelserna i 2 § 1946
års lag om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring samt 1 §
1909 års lag om regeringsrätten, vilka innehåller att arbetet i domstolarna
skall fortgå minst 40 veckor om året och beträffande högsta domstolen
dessutom att en avdelning alltid skall kunna sammankallas.

Förslaget 1963 till regeringsform (5 kap.) synes icke innebära att förevarande
fråga skulle komma i ett annat läge vid en författningsreform i enlighet
med förslaget.

Bland övriga bestämmelser i regeringsformen som angår högsta domstolen
och regeringsrätten må erinras om 26 §, enligt vilken nådeansökningar
icke kan av Kungl. Maj:t bifallas utan att högsta domstolen eller regeringsrätten
hörts.

Enligt 87 § regeringsformen i gällande lydelse skall lagrådet höras över
förslag rörande civil-, kriminal- och kyrkolag. I lagråd skall enligt 21 § regeringsformen
tjänstgöra minst två justitieråd och ett regeringsråd. En
arbetsinställelse omfattande justitie- och regeringsråd skulle följaktligen
förhindra lagstiftning på nämnda områden. Bland annat skulle bliva omöjligt
att i grundlagsenlig ordning genomföra tjänsteplikt vid samhällsfarliga
konflikter, något som ansetts böra kunna ifrågakomma. Sedan det såsom
vilande antagna förslaget till ändring av 87 § regeringsformen blivit gällande
upphör väl skyldigheten att obligatoriskt höra lagrådet; det förutsättes
dock att ett lagråd skall finnas och kunna höras över lagförslag som i och
för sig är av sådan beskaffenhet att det bör remitteras till lagrådet.

I sammanhanget må ytterligare påpekas att om, efter en lockout omfattande
högsta domstolens ledamöter och andra domare, någon skulle vid allmän
domstol föra talan med krav på mistad lön under förmenande att han
obehörigen avstängts, målet eventuellt icke skulle kunna prövas i högsta
domstolen, eftersom dess ledamöter skulle kunna vara jäviga och ersättare
icke får förordnas.

Vad som anförts innebär att enligt lagrådets mening skäl finns att anse
lockout och strejk vara grundlagsstridiga i fråga om justitie- och regeringsråd
samt att användande av dessa stridsmedel i vart fall föranleder
allvarliga betänkligheter. Från alla håll har också vid frågans behandling
understrukits att den har nästan uteslutande teoretiskt intresse. Under alla
omständigheter synes frågan ej böra upptagas förrän i samband med en
författningsreform.

Rörande de särskilda paragraferna i statstjänstemannalagen anmärkes
följande.

Kungl. Maj. ts proposition nr 72 år 7970

Såsom föredragande statsrådet konstaterat saknar 2 § betydelse för justitie-
och regeringsråd.

Då justitie- och regeringsråd redan har förhandlings- och avtalsrätt, är
3 § av intresse endast såvitt gäller där stadgade inskränkningar i avtalsrätten.
Det är emellertid ej nödvändigt att stadga sådana inskränkningar i
fråga om justitie- och regeringsråd. Om så ej sker får dessa visserligen formellt
möjlighet att begära att sådana frågor som avses med inskränkningarna
dragés in i avtalsregleringen. Uteslutes användning av stridsmedel kan
avtalsverket emellertid alltid motsätta sig att så sker och kommer självfallet
också att begagna sig av denna möjlighet. Även om 3 § ej blir tilllämplig
i fråga om justitie- och regeringsråd, kommer alltså bestämmanderätten
i här avsedda frågor också för dessa befattningshavare att i praktiken
ligga hos det allmänna.

Av föreskrifterna i 4—12 §§ är åtskilliga utan betydelse för justitie- och
regeringsråd eller onödiga vid sidan av bestämmelser i regeringsformen.
Icke innehållet i någon av dessa paragrafer påkallar att statstjänstemannalagen
göres tillämplig på dessa domare. Vad angår 11 § må erinras om
justitie- och regeringsråds skyldighet att tjänstgöra i lagrådet.

Motsvarighet till bestämmelserna i 13 § och möjligen även 14- § bör finnas
för justitie- och regeringsråd.

Vad lagrådet förut anfört innebär att 15—17 §§ icke bör gälla ledamöterna
i högsta domstolen och regeringsrätten.

Av stadgandena i 18—25 §§ är icke något tillämpligt beträffande justitieoch
regeringsråd. I sammanhanget erinras att i fråga om ansvar för tjänstefel
dessa domare icke är underkastade ansvar utöver vad som föreskrives
i 101 § regeringsformen (jfr motiven till 1963 års förslag till regeringsform
s. 280 f). Åtal jämlikt 20 kap. 4 § brottsbalken kan alltså icke ifrågakomma;
i stället kan entledigande ske jämlikt 103 § regeringsformen efter
beslut av opinionsnämnden.

I stället för bestämmelsen i 26 § gäller beträffande domare lagen om avstängning
av domare. Huruvida denna lag är tillämplig å justitie- och regeringsråd
annat än vid åtal vid riksrätt lämnades vid lagens tillkomst öppet
(se prop. 1955: 148 s. 28 och 29, NJA II 1955 s. 43); denna fråga är ej heller
löst i förevarande förslag.

Bestämmelserna i 27 § äger visst samband med reglerna i 31 och 32 §§
och behandlas tillsammans med dessa.

28—30 §§ saknar betydelse för justitie- och regeringsråd. Vad särskilt angår
29 § må framhållas att vad där sägs, å ena sidan, såvitt avser dessa
domare, följer av 36 § regeringsformen och, å andra sidan, endast utgör
en ofullständig beskrivning av rättsläget för dessa befattningshavares del,
eftersom bestämmelsen icke beaktar att de kan skiljas från tjänsten även
genom beslut av riksrätten eller av Kungl. Maj:t jämlikt 102 och 103 §§
regeringsformen.

Kunyl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

Bestämmelserna i 31 och 32 §§ angående tjänstemans skyldighet att avgå
i vissa fall har i fråga om domare närmast innebörden av en komplettering
av 36 § regeringsformen genom att de närmare anger vilka rekvisit som
skall föreligga för att pensionering skall få äga rum. I samband härmed bör
även beaktas reglerna i 27 § statstjänstemannalagen om avstängning av
tjänsteman på grund av sjukdom och om läkarundersökning.

För justitie- och regeringsråd gäller för närvarande i fråga om pensionering
vissa bestämmelser i SPR, vilka motsvarar 31 § samt 32 § första och
tredje styckena statstjänstemannalagen. Däremot gäller för närvarande
icke för dem några regler som motsvarar 32 § andra stycket eller 27 §.

Lagrådet delar uppfattningen att sådana närmare bestämmelser om pensionering
av justitie- och regeringsråd som fordras för komplettering av 36 §
regeringsformen bör ges i lag. Lagrådet biträder även meningen att bestämmelser
om avstängning på grund av sjukdom och om läkarundersökning
bör meddelas för dem och därvid ges i lag. I och för sig synes det icke
vara något att erinra mot att bestämmelser i nu berörda ämnen får samma
innehåll som 31 och 32 samt 27 §§ statstjänstemannalagen.

I fråga om högre tjänster som Kungl. Maj :t tillsätter prövas fråga om anställnings
upphörande enligt 31 och 32 §§ av Kungl. Maj :t, jfr 37 §. Även fråga
om avstängning på grund av sjukdom eller om läkarundersökning enligt
27 § prövas, när det gäller sådan tjänst, av Kungl. Maj:t; enligt det remitterade
förslaget följer detta av vissa från statstjänstemannastadgan till 27 §
andra stycket statstjänstemannalagen överförda bestämmelser. Under remissbehandlingen
har framförts på konstitutionella överväganden grundade
betänkligheter mot att Kungl. Maj :t i statsrådet sålunda skall kunna besluta
om entledigande av justitie- eller regeringsråd på grund av sjukdom
liksom om avstängning eller om läkarundersökning av sådan befattningshavare.
Lagrådet finner dessa betänkligheter icke sakna fog. Invändningar
av samma natur kan även riktas mot att det, såsom enligt förslaget,
skall tillkomma Kungl. Maj :t i statsrådet att besluta om entledigande av
justitie- eller regeringsråd enligt 32 § andra stycket. Utöver de konstitutionella
skälen bör även beaktas att bedömningen huruvida en ledamot av
högsta domstolen eller regeringsrätten fullgör sin tjänst tillfredsställande
av naturliga skäl knappast kan företagas annat än av den domstol han tillhör.
Själva beslutet om entledigande, avstängning eller läkarundersökning
synes dock kunna fattas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Enligt lagrådets mening
kan de skilda synpunkter som här anförts tillgodoses genom att befogenheten
för Kungl. Maj:t i statsrådet att besluta i ärenden av förevarande
beskaffenhet göres beroende av att framställning i saken göres av vederbörande
domstol.

De materiella stadgandena i 33 och 3i §§ saknar tillämplighet beträffande
justitie- eller regeringsråd.

Regeln i 35 § om tjänstemans rätt att lämna tjänsten efter skriftlig upp -

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

sägning saknar motsvarighet för justitieråds och regeringsråds del. Såsom
framhålles i remissprotokollet torde uppsägningsrätt för dem ej heller kunna
grundas på bestämmelsen i 9 § 1 mom. AST. Justitie- och regeringsråd
som begärt avsked torde alltså enligt gällande ordning ha att avvakta
Kungl. Maj:ts beslut om entledigande. När det gäller tjänstemän i allmänhet
har en sådan ordning ansetts mindre väl förenlig med ett system som
förutsätter frihet att avtala om löner och rätt att vid lönekonflikt nedlägga
arbetet. Med hänsyn till vad som förut sagts angående justitie- och regeringsråds
statsrättsliga ställning och rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder
finns enligt lagrådets mening icke anledning att nu ändra gällande ordning
och för deras del införa en lagstadgad uppsägningsrätt. Något praktiskt
behov av en sådan ändring föreligger icke heller.

Vad slutligen angår 36—41 §§, i den mån de överhuvud skulle få betydelse
beträffande justitie- och regeringsråd, hänvisas till anmärkningarna
rörande 30, 31, 32 och 35 §§.

Sammanfattningsvis anför lagrådet följande.

På grunder som förut utvecklats kan lagrådet icke tillstyrka att statstjänstemannalagens
regler i 15—17 §§ om fackliga stridsåtgärder nu göres
tillämpliga på justitieråd och regeringsråd. Ej heller bör 35 § göras tilllämplig
på dessa befattningshavare.

Såsom lagrådet anfört förefinns icke behov av motsvarighet till reglerna
i 3 § om begränsning av avtalsområdet, 7 § första stycket första punkten om
tillsättningsdokument och 8 § om anställningsbevis.

Flertalet av övriga bestämmelser i lagen saknar med hänsyn till sitt innehåll
betydelse beträffande justitieråd och regeringsråd.

Göres lagen tillämplig å dessa domare måste i vissa fall hänvisningar ske
till regeringsformen eller andra för dem gällande författningar. Förutom,
såsom enligt förslaget, i 10 och 38 §§ torde sådana hänvisningar böra göras
i 11 och 29 §§.

Vad lagrådet anfört innebär att för justitie- och regeringsråd bör meddelas
lagbestämmelser i de frågor som behandlas i 13 §, eventuellt också 14 §,
i 27 § samt i 31, 32 och 37 §§. I princip torde bestämmelserna kunna överensstämma
med dem som enligt statstjänstemannalagen med föreslagna
ändringar skall gälla för andra statstjänstemän. Sådana bestämmelser kan
införas såvitt angår justitieråd i 1946 års lag om högsta domstolens sammansättning
och tjänstgöring samt i fråga om regeringsråd i 1909 års lag
om regeringsrätten. I vardera lagen bör då även införas sådana särregler
om ordningen för fattande av beslut om avstängning och om avgångsskyldighet
som lagrådet föreslagit.

Vid ovan angivna förhållanden finnes icke tillräckliga skäl att göra statstjänstemannalagen
tillämplig även på justitieråd och regeringsråd. Lagrådet
avstyrker därför förslaget om upphävande av undantagsbestämmelsen i 1 §

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

andra stycket statstjänstemannalagen angående högsta domstolens och
regeringsrättens ledamöter samt föreslår att de bestämmelser som enligt
vad nyss sagts erfordras för dem intages i de nämnda domstolslagarna.

När justitiekanslern undantogs från statstjänstemannalagens tillämpningsområde
anfördes som skäl härför att denne intager en speciell, regeringen
närstående ställning och att hans ämbetsåligganden till väsentlig del
är tämligen likartade med riksdagens ombudsmäns. Dessa skäl synes alltjämt
äga giltighet. Lagrådet avstyrker därför även förslaget att upphäva
den för justitiekanslern gällande undantagsregeln i 1 § statstjänstemannalagen.

Ändringarna i 13 § statstjänstemannalagen angående tjänstemäns rätt
att åtaga sig bisysslor och det föreslagna andra stycket i 27 § om beslutsbefogenhet
beträffande avstängning in. m. berör även andra tjänstemän.
Yad som föreslagits i dessa delar föranleder icke erinran från lagrådets
sida.

Ur protokollet:
Ingrid Hellström

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför HansMaj.t
Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 3 april

1970.

Närvarande:

Statsministern Palme, ministern för utrikes ärendena Nilsson, statsråden
Sträng, Andersson, Lange, Aspling, Sven-Eric Nilsson, Lundkvist,
Geijer, Odhnoff, Wickman, Moberg, Bengtsson, Norling, Löfberg,
Lidbom.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler
statsrådet Löfberg lagrådets utlåtande över förslag till lag om ändring i
statstjänstemannalagen (1965: 274) och anför.

Lagrådet avstyrker förslaget om sådan ändring i 1 § andra stycket statstjänstemannalagen
(StjL) att lagen görs tillämplig även på högsta domstolens
och regeringsrättens ledamöter. Till grund för sin uppfattning härvidlag
åberopar lagrådet främst att skäl kan anföras för att anse lockout och
strejk vara grundlagsstridiga i fråga om justitieråd och regeringsråd samt
att användande av fackliga stridsmedel beträffande dessa tjänstemän i vart
fall föranleder allvarliga betänkligheter. Reglerna i 15—17 §§ StjL om rätt
till fackliga stridsåtgärder in. m. bör därför inte gälla dessa tjänstemän. Enligt
lagrådets mening finns inte heller i övrigt tillräckliga skäl att göra
StjL tillämplig också på justitie- och regeringsråd. Lagrådet föreslår därför
att de lagbestämmelser som behövs angående dessa domares arbetsrättsliga
ställning i stället tas in i lagen (1946: 879) om högsta domstolens sammansättning
och tjänstgöring resp. lagen (1909:38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt.

I remissprotokollet erinrade jag om att rättsförhållandet mellan staten
och dess tjänstemän i viktiga hänseenden ändrades genom 1965 års förhandlingsrättsreform.
Samtidigt som alla tjänstemannakategorier fick rätt
att kollektivt förhandla med arbetsgivaren om anställningsvillkoren, erkändes
strejk och lockout som tillåtna stridsmedel i intressetvist mellan staten
och tjänstemannaorganisation. Härmed uppgavs bl. a. det ovillkorliga
anspråk på tjänsteuppgifternas fullgörande som före reformen kunnat riktas
i vart fall mot statens ordinarie tjänstemän. I den nya lagstiftningen
gjordes inte något undantag för sådana offentliga verksamhetsområden där
en arbetsinställelse kunde drabba verksamheten särskilt hårt. I förarbetena
till StjL underströks att man vid en bedömning av frågan med vilka medel
samhället borde skydda sig mot samhällsfarliga konflikter inte borde göra

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970

principiell skillnad mellan allmän och enskild verksamhet. Vidare betonades
att de preliminära huvudavtal som träffats mellan staten och kommunförbunden,
å ena, och de offentliga tjänstemännens organisationer, å
andra sidan — det statliga avtalet har numera ersatts av det s. k. Slottsbacksavtalet
— innebar avsevärda garantier mot samhällsfarliga konflikter
inom det offentliga tjänstemannaområdet. I förarbetena konstaterades också
att ingen ifrågasatte Kungl. Maj :ts och riksdagens rätt att tillgripa tvångslagstiftning
till skydd för vitala samhällsintressen (prop. 1965:60 s. 108,
264 och 298 samt K2LU 1 s. 61).

Varken vid tillkomsten av de grundlagsändringar som genomfördes i samband
med förhandlingsrättsreformen eller vid införandet av övrig lagstiftning
på området synes från något håll ha gjorts gällande att det förhållandet
att i grundlag ges bestämmelser som reglerar de viktigaste statsorganens
verksamhet skulle utgöra hinder för facklig stridsåtgärd beträffande tjänsteman
hos sådant organ. Som jag påpekade vid remissen till lagrådet avvisade
statsmakterna 1965 också tanken på att lagstiftningsvägen eller genom
avtal tillskapa en frikrets avseende högre tjänstemän. Inte heller vid
diskussionen av frikretsfrågan synes ha hävdats att en sådan specialreglering
skulle vara nödvändig för att inte de statsorgan, som i grundlag föreskrivs
eller åtminstone förutsätts skola finnas, sätts ur spel genom arbetsinställelse.
Som framhållits av bl. a. tre ledamöter av lagrådet vid deras
granskning av förslaget till StjL 1965 torde det i själva verket möta närmast
oöverstigliga svårigheter att i lag avgränsa de offentliga verksamhetsområden
där med hänsyn till samhälleliga intressen arbetsinställelse inte kan
tolereras (jfr prop. 1965:60 s. 265). Någon sådan gränsdragning har vid
förhandlingsrättsreformen inte ansetts nödvändig ens beträffande tjänstemän
hos de två främsta statsorganen, regeringen och riksdagen. Denna bedömning
synes inte ha påverkats av det förhållandet att exempelvis 5 § RF
föreskriver att statsdepartement skall finnas för särskilda grenar av rikets
styrelse och 80 § riksdagsordningen förutsätter att hos riksdagen finns
ett kansli, som sätter upp och expedierar riksdagens skrivelser. Enligt min
mening torde det inte kunna anföras bärande skäl för att nu anlägga ett
annat synsätt såvitt gäller ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten.
Jag vill i detta sammanhang även erinra om att den av föredraganden
i prop. 1965: 60 gjorda hänvisningen till grundlag beträffande högsta domstolens
och regeringsrättens ledamöter inte torde ha grundats på antagandet
att arbetsinställelse i och för sig skulle vara utesluten beträffande dessa
tjänstemän (jfr prop. s. 139). Mot bakgrund av vad nu anförts kan jag inte
finna några konstitutionella hinder mot att StjL görs tillämplig på domarna
i de båda högsta rättskipande organen utan att undantag samtidigt
görs för lagens bestämmelser om arbetskonflikt. Även om ett sådant undantag
görs, torde f. ö. dessa domare ha förhandlingsrätt enligt 1936
års lag om förenings- och förhandlingsrätt och rätt att sluta kollektivavtal.

Kungl. Maj:ts proposition nr 72 år 1970 95

Detta medför i och för sig att enligt vedertagna arbetsrättsliga principer
även stridsåtgärder kan vidtagas i händelse av arbetskonflikt.

Lagrådet har som ett ytterligare skäl mot framläggande av förslaget påpekat
att om, efter en lockout omfattande högsta domstolens ledamöter och
andra domare, någon skulle vid allmän domstol föra talan med krav på
mistad lön under påstående att han obehörigen avstängts, målet eventuellt
inte skulle kunna prövas i högsta domstolen, eftersom dess ledamöter skulle
kunna vara jäviga och ersättare inte får förordnas. Även bortsett från att
det synes i hög grad tveksamt om enbart den omständigheten att domare
dragits in i en arbetskonflikt skulle göra honom jävig vid handläggningen
av ett mål som har anknytning till konflikten, har jag svårt att se att
lagrådets påpekande innefattar ett avgörande hinder mot det remitterade
förslaget. En liknande jävssituation kan uppenbarligen i det av lagrådet
anförda fallet uppkomma även i andra dömande instanser. Eftersom en
jävssituation av nu tänkt slag inte ansetts utgöra något hinder mot att
göra StjL:s regler om arbetskonflikter i princip tillämpliga på domare
i allmänhet, kan enligt min mening inte heller motsvarande omständighet
åberopas som ett avgörande skäl häremot såvitt angår domare i de två
högsta domstolarna.

Som understrukits också av lagrådet har emellertid den nu diskuterade
frågan nästan uteslutande teoretiskt intresse. Det torde nämligen inte vara
förenligt med den rådande uppfattningen hos berörda parter att justitieråd
och regeringsråd dras in i arbetskonflikt. Ett uttryck härför är resultatet
av de överläggningar mellan företrädare för chefen för civildepartementet
och tjänstemannaorganisationerna som fördes åren 1965 och 1968 och
som jag omnämnt i remissprotokollet. Som framgår av detta förutsattes vid
överläggningarna, vilka berörde ett större antal högre tjänstemän, däribland
justitieråd och regeringsråd, uttryckligen att fredsplikt skulle gälla för dessa
tjänstemän.

Vad lagrådet i övrigt anfört till stöd för sin uppfattning att StjL inte bör
göras tillämplig på justitieråd och regeringsråd har delvis sin grund i det
av lagrådet förda resonemanget i fråga om användande av fackliga stridsmedel
beträffande dessa domare. Jag syftar här bl. a. på lagrådets uttalande
beträffande föreskrifterna i 3 § StjL om begränsning av avtalsområdet.
Med den av mig i det föregående redovisade inställningen i berörda fråga
torde de av lagrådet åberopade skälen för att inte göra 3 § i lagen tillämplig
på justitie- och regeringsråd väsentligt minska i betydelse. Enligt min mening
är det av vikt att detta lagrum, som bl. a. ger huvudreglerna om avtalsområdets
avgränsning, kommer att gälla också för dessa domare. Med
den ståndpunkt jag nu intagit synes det även vara till fördel att föreskriften
i 35 § om uppsägningsrätt blir gällande för justitieråd och regeringsråd.

Vad gäller övriga av lagrådet andragna omständigheter mot att StjL görs

Kungl. Maj.ts proposition nr 72 år 1970

tillämplig på justitie- och regeringsråd vill jag här inskränka mig till att
nämna följande. Visserligen saknar åtskilliga av lagens föreskrifter betydelse
för dessa domare. Detta utgör dock knappast något hinder mot att lagen
i princip blir gällande även för dessa. Som påpekas även av lagrådet
bör å andra sidan meddelas bestämmelser i lag för högsta domstolens och
regeringsrättens ledamöter i vissa andra frågor som behandlas i StjL. Lagrådet
nämner i detta sammanhang föreskrifterna i 13, 14, 27, 31, 32 och
37 §§ StjL. Med hänsyn härtill och under hänvisning till vad jag i övrigt
anfört i remissprotokollet finner jag övervägande skäl tala för att justitieråd
och regeringsråd bör omfattas av StjL. Jag anser mig därför inte ha
anledning att frångå detta förslag. Vad lagrådet anfört angående beslutsbefogenheten
i ärenden enligt 27 och 32 §§ StjL och om lämpligheten att —
om lagen görs tillämplig på justitie- och regeringsråd — göra uttryckliga
hänvisningar till RF:s bestämmelser inte bara i 10 och 38 §§ utan också i 11
och 29 §§ har inte övertygat mig om att jag bör frångå det remitterade förslaget
i vidare mån än att jag nu föreslår att i 29 § StjL tas in en erinran om
de särskilda ansvarighetsregler som enligt RF gäller för justitie- och regeringsråd.

Lagrådet avstyrker även förslaget att upphäva den för justitiekanslern
gällande undantagsregeln i 1 § StjL. Under åberopande av vad jag anfört vid
remissen till lagrådet i denna del anser jag mig böra vidhålla detta förslag..

Lagförslaget lämnas i övrigt utan erinran av lagrådet.

Jag hemställer, att Kungl. Maj :t genom proposition föreslår riksdagens
att antaga

dels det av lagrådet granskade förslaget till lag om ändring i statstjänstemannalagen
(1965: 27i) med angiven ändring,

dels det vid statsrådsprotokollet den 27 februari 1970 fogade förslaget till
lag om ändring i lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid''
vissa avtalsförhandlingar m. m.

Ärendet bör behandlas under riksdagens vårsession.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande
av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar
Hans Maj :t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition
av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Britta Gyllensten

Kungl. Maj. ts proposition nr 72 år 1970 97

Innehållsförteckning

Propositionen ........................................................ 1

Propositionens huvudsakliga innehåll .................................... 1

Lagförslag ............................................................ 2

Förslag till

lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965:274) .................... 2

lag om ändring i lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa
avtalsförhandlingar m. m........................................... 4

Utdrag av statsrådsprotokollet den 27 februari 1970 ........................ 5

1 Inledning ........................................................ 5

2 Justitieråds, regeringsråds och justitiekanslerns arbelsrättsliga ställning 8

2.1 Nuvarande ordning.............................................. 8

2.1.1 Justitieråd och regeringsråd.................................... 8

2.1.2 Justitiekansler n .............................................. 12

2.2 Ur förarbetena till regeringsformen och statstjänstemannalagen...... 12

2.3 Tidigare behandling av frågan om justitieråds och regeringsråds rätt

till bisysslor.................................................... 14

2.4 1967 års betänkande ............................................ 15

2.4.1 Justitieråd och regeringsråd.................................... 15

2.4.2 Justitiekanslern .............................................. 27

2.5 Remissyttrandena .............................................. 30

2.6 Föredraganden ................................................ 42

3 Statstjänstemännens bisgsslor ...................................... 53

3.1 Gällande bestämmelser .......................................... 53

3.2 Avtalsregler m. m. för kommunala och privata tjänstemän............ 55

3.3 Förhållandena i andra nordiska länder............................ 56

3.4 Bisyssleutredningen ............................................ 56

3.5 Remissyttrandena ...... 63

3.6 Föredraganden ................................................ 73

4 Skyldighet för kommun att ersätta statsverket vissa rättegångskostnader 81

4.1 Gällande bestämmelser ........................................ 81

4.2 Avtalsverkets framställning ...................................... 82

4.3 Remissyttrandena .............................................. 84

4.4 Föredraganden ................................................ 84

5 Hemställan ...................................................... 85

Utdrag av lagrådsprotokollet den 2 april 1970 ............................ 86

Utdrag av statsrådsprotokollet den 3 april 1970 ............................ 93