Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969
1
Nr 46
Utlåtande i anledning av motioner angående bidragen för rehabilitering
och om en enhetlig organisation för samhällets
rehabiliteringsverksamhet, rn. m.
Till allmänna beredningsutskottet har hänvisats
1. de likalydande motionerna I: 231 av herr Werner och II: 255 av herr
Hermansson m. fl., i vilka föreslås att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t
hemställer att frågan om införande av en ny bidragsform kallad rehabiliteringsersättning
blir föremål för utredning och att förslag härom förelägges
riksdagen;
2. motionen II: 1007 av herrar Mellqvist och Nilsson i Kristianstad, vari
hemställes, att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte hemställa om
en utredning dels rörande lämpligheten av en samordning eller omfördelning
av den av olika myndigheter bedrivna verksamheten på rehabiliteringsområdet
för skapande av en enhetlig organisation, dels ock om möjligheten
att skapa bättre ekonomiska förhållanden för personer som undergår
rehabilitering.
Utskottet har upptagit motionerna till samtidig behandling.
Motionerna
I de likalydande motionerna 1:231 och 11:255 anföres att yrkesutbildning/omskolning
eller andra former av rehabiliterande/arbetsvårdande natur
är nödvändiga för att skapa konkurrensförmåga på öppna marknaden
för personer som inte längre kan fortsätta i tidigare arbete på grund av
sjukdom eller handikapp. De flesta som drabbas av sjukdom eller handikapp
gör många försök att återgå i arbete och att utan omskolning eller andra
arbetsvårdande åtgärder omplacera sig i nytt arbete innan de söker arbetsvärd.
Detta betyder i många fall lägre inkomster och sänkt levnadsstandard
under långa tider innan rehabiliterings- eller arbetsvårdsåtgärder kommer
i gång. Det är således av vikt att den som blir sjuk och handikappad får
sådan ekonomisk trygghet under tid för arbetsprövning, arbetsträning, omskolning,
yrkesutbildning etc., att han stimuleras att välja den åtgärd som
med hänsyn till anlag och begåvningsfaktorer gör honom bäst skickad att
efter rehabiliteringen komma ut i arbete. Dylika frågor har också behandlats
av flera utredningar.
Bihang till riksdagens protokoll 1V69. 11 saml. Nr 46
2 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969
Motionärerna anför att nuvarande system med sjukpenning enligt lagen
om allmän försäkring och olika bidragsformer enligt arbetsmarknadskungörelsen
och arbetsmarknadsstyrelsens anvisningar har brister som alltmer
framträtt. Detta har lett till att riksförsäkringsverket och arbetsmarknadsstyrelsen
i december 1968 hos Kungl. Maj :t aktualiserat frågan om översyn
av systemet med sjukpenning och omskolningsbidrag vid tid för rehabilitering
av arbetsvårdande karaktär.
Försäkringskassornas möjlighet att medverka i rehabiliteringen, t. ex.
genom utbildning för mer kvalificerade yrken, är enligt motionärerna begränsad
enligt den praxis som utbildats vid försäkringsdomstolen. Från
olika undersökningar är det känt att handikappade generellt har eu sämre
grundutbildning och att de oftare finns i låglöneyrken och i låginkomstklasser
än genomsnittet av befolkningen. Det bör enligt motionärerna vara självklart
att en utbildning för eu handikappad måste syfta till ett mer kvalificerat
yrke än före insjuknandet. Mot bakgrunden av behovet av en bidragsform
som innesluter en mer rehabiliteringsstimulerande effekt än omskolningsbidraget
föreslår motionärerna att frågan om tillskapande av en ny
bidragsform, rehabiliteringsersättning, blir utredd. Denna ersättning bör
lämpligen utformas som en dagersättning med indelning t. ex. efter civilstånd
och familjestorlek. Ersättningen kan följa de högsta sjukpenningklasserna
i olika steg. Mycket talar enligt motionärerna för att arbetsmarknadsstyrelsen
bör bli huvudman. Ersättningen bör kunna utgå under sådan
tid att handikappade som väljer postgymnasiala studier inte försätts i
sämre ställning än friska genom bristande möjligheter att få arbete under
ferierna.
Utredningen bör enligt motionärerna också pröva frågan om rehabiliteringsersättning
i andra former, t. ex. för resekostnader vid utprovningar av
ortopediska hjälpmedel.
I motionen II: 1007 framhålles att samhällets åtgärder för att återföra
långvarigt sjuka och handikappade människor i arbete är av skiftande
natur — medicinsk rehabilitering, arbetsvärd, utbildning, anskaffande av
tekniska hjälpmedel eller bostad, ordnande av transportfrågor m. m. — och
sker med olika former av ekonomiskt stöd, sjukpenning, pension, arbetsmarknadsbidrag,
socialvård och i bästa fall viss ersättning från arbetsgivare.
Strävanden att bereda arbete åt en gravt handikappad fordrar ett
intimt samarbete mellan många parter. Resultaten är enligt motionärerna
i sådana fall blygsamma, främst på grund av bristande resurser och bristande
samarbete. Grundorsaken till detta är att det saknas en enhetlig och
systematiskt uppbyggd organisation för rehabiliteringen. Något samordningsorgan
finns inte vare sig på riksplanet eller på länsplanet. Ej heller
på kommunplanet förekommer något lagstadgat samarbete mellan berörda
parter. En enhetlig organisation på alla dessa nivåer, sorterande under ett
Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr år 1969 3
departement för planering och samordning av rehabiliteringsfrågor, skulle
enligt motionärerna säkerligen medföra bättre arbetsmöjligheter för de
handikappade.
Motionärerna anför vidare, att de ekonomiska förmånerna under rehabilitering
bör vara utformade så att de stimulerar den handikappade att göra
sitt bästa för att komma tillbaka i produktivt arbete. Nuvarande bestämmelser
för sjukpenning och förtidspension är osmidiga och leder ibland till
att en omplacering eller ett nytt arbete inte lönar sig. Rehabiliteringsersättning
kan i vissa fall utgå såväl från försäkringskassa som från arbetsmarknadsorganet,
vilket utgör en källa till irritation och administrativ olägenhet.
Man borde även bättre lösa frågan om vilket organ som skall ersätta en
förtidspensionär med partiell pension då den återstående arbetsförmågan
på grund av arbetslöshet inte kan utnyttjas.
Remissyttranden
Utskottet har inhämtat yttranden över motionen II: 1007 från socialstyrelsen,
arbetsmarknadsstyrelsen och statens handikappråd och har berett
Svenska landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet tillfälle att
yttra sig.
Samtliga remissinstanser betonar vikten av ett väl fungerande samarbete
mellan de organ som pa olika nivåer har ansvar för rehabiliteringsverksamhet.
Arbetsmarknadsstyrelsen framhåller att styrelsen har ett omfattande
samarbete med andra myndigheter i syfte att samordna sin arbetsvårdande
verksamhet med andra organ som arbetar med rehabilitering. Särskilda
samarbetsgrupper finns t. ex. med socialstyrelsen i fråga om bl. a. nykterhetsvård,
ungdomsvård, socialvård och omsorger om utvecklingsstörda
samt med kriminalvårdsstyrelsen och skolöverstyrelsen. Ett fortlöpande
samarbete sker även med riksförsäkringsverket, arbetsmedicinska institutet,
statens handikappinstitut, statens arbetsklinik m. fl. organ samt med
kommunförbunden och berörda fackliga organisationer. Till styrelsen finns
också knuten en rådgivande delegation för arbetsvårdsfrågor med uppgift
att verka för arbetsvärdens utveckling och för samordning av statliga, kommunala
och andra åtgärder på arbetsvärdens område. I delegationen ingår
representanter för skolöverstyrelsen, socialstyrelsen, Svenska centralkommittén
för rehabilitering, arbetsmarknadsparterna samt företrädare för
samtliga handikapporganisationer som är medlemmar av handikapporganisationernas
centralkommitté eller i statens handikappråd.
Genom cirkulär år 1966 har styrelsen även ålagt länsarbetsnämnderna att
inrätta regionala samarbetsdelegationer i arbetsvårdsfrågor. Delegationerna
har som huvudsaklig uppgift att vara rådgivande organ och ge tillfälle till
4 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969
ömsesidig information. I delegationerna finns företrädare för samtliga de
organ, som motionärerna ansett böra vara representerade i ett lagfäst samarbetsorgan
på länsplanet, samt dessutom företrädare för de fackliga organen.
I delegationerna behandlas förutom arbetsvårdsfrågor också allmänna
handikappfrågor t. ex. medicinsk rehabilitering, socialvård, transporttjänst
samt allmän försäkring, långtidssjukvård in. m.
Särskilda samarbetslag eller kontaktmän finns för det löpande samarbetet
mellan länsarbetsnämnderna och övriga rehabiliteringsorgan på det regionala
planet. Kontaktmän från arbetsvårdsexpeditionerna finns också
på de orter där det finns medicinska rehabiliteringskliniker eller avdelningar.
Sammanfattningsvis anföres, att arbetsmarknadsverket har ett fortlöpande
samarbete med övriga rehabiliteringsorgan i syfte att uppnå samordning
och effektivisering. Eventuella brister i samarbetet synes i första
hand bero på bristande personella och andra resurser och inte på brister
av organisatorisk art.
Socialstyrelsen framhåller, att riktlinjer för en enhetlig inriktning för
rehabiliteringsverksamheten i Sverige har givits genom de rekommendationer
som medicinalstyrelsen angivit i ett VPM 1954 angående behovet av och
resurserna för eu utbyggd medicinsk rehabiliteringsverksamhet inom lasarettsvården.
Samarbete mellan de centrala myndigheter som har hand om handikappfrågor
och rehabilitering sker på en rad olika sätt. Exempel härpå utgör
statens handikappråd, samarbetsdelegationen inom arbetsmarknadsstyrelsen
och sjukvårdsdelegationen inom socialdepartementet. För en enhetlig
utveckling av den del av rehabiliteringen som rör tekniska hjälpmedel har
tillkomsten av handikappinstitutet stor betydelse. Beträffande samverkan
på .det landstingsregionala planet erinrar styrelsen om de arbetsvårdsdelegationer
som finns i de flesta län samt de av några landsting inrättade rehabiliterjngsnämnderna.
En förbättrad samordning avseende den enskildes
behov av omvårdnad har också främjats genom det ansvar som direkt
ålagts socialnämnderna genom ändring av socialhjälpslagen år 1968. Råd
och anvisningar rörande denna verksamhet kommer snart att utfärdas av
styrelsen, som likaså avser att inom kort utge råd och anvisningar för en
förbättrad* hjälpmedelsorganisation i sjukvårdsområdena.
Styrelsen har vidare i samråd med skolöverstyrelsen genomfört två kurser
i: samarbetsmetödik för personal inom rehabiliteringsområdet. Detta
ämne borde enligt styrelsens åsikt ingå i grundutbildningen för all personal
som sysslar med rehabilitering och omvårdnad i vidaste bemärkelse.
Även annan kursverksamhet bedrivs eller planeras.
Det är socialstyrelsens uppfattning att nuvarande hinder för en normal
livsföring för särskilt de gravt handikappade mera är en fråga om brist på
konkreta resurser än oförmåga till samarbete.
Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969 -5
Styrelsen upplyser, att den i december 1968 beslutat göra eu utredning
rörande organisationen av den medicinska rehabiliteringsverksamheten och
de frågor som kan hänga samman därmed. Utredningen skall kartlägga
resurser och behov på rehabiliteringsområdet och lägga fram principer för
en medicinsk rehabiliteringsorganisation på olika nivåer. Utredningen skall
även behandla frågorna om samordning av medicinsk rehabilitering med
socialmedicinens kliniska verksamhet och med den psykiatriska rehabilitéringsorganisationen
samt samarbetet med vissa andra närliggande områden
såsom arbetsvärden, socialvården, försäkringsväsendet, utbildningsväsendet
och handikapporganisationerna.
Statens handikappråd anför bl. a.: -
Ju gravare ett handikapp är desto oftare erfordras insatser av flera olika
slag och därmed ökas beroendet av ett gott samarbete mellan skilda instanser.
I många sådana grava fall framträder bristerna i samarbétet särskilt
starkt, samtidigt som det just i dessa fall är speciellt angeläget att samarbetet
verkligen är effektivt.
Åtskilligt har också gjorts för att förbättra samarbetet men trots vissa
framsteg finns problemet ändå kvar. Det är emellertid fel att tro ätt problemet
enbart skulle vara organisatoriskt. Till väsentlig del är det fråga om en
brist på resurser. Handikapprådet pekar härvid bl. a. på köbildning och
långa väntetider för många kliniker, avsaknad av rehabiliteringskliniker i
drygt hälften av landstingen samt begränsad kapacitet vid befintliga kliniker.
Sådana brister har till följd att arbetsvärden får ta itu med mängder av
fall som inte erhållit erforderlig medicinsk behandling och rehabilitering.
A andra sidan har från den medicinska sidan ibland framförts klagomål över
att patienter som verkligen erhållit en omfattande medicinsk rehabilitering
inte alltid behandlats med förtur när de sedan kommit till arbetsvärden.
Härvid är att märka att tillströmningen till arbetsvärden till en helt övervägande
del som inbegriper många angelägna fall kommer från andra håll
än den medicinska rehabiliteringen och att arbetsvärdens personalstyrka
inte utvecklats tillnärmelsevis i den takt som skulle svarat mot ökningén
i arbetsvolym och efterfrågetryck. Det är högst angeläget att arbetsvärden
beredes tillfälle att väsentligt bygga ut sina kontakter med den medicinska
behandlingen och rehabiliteringen. Det måste understrykas att om resurserna
är knappa, så är det ännu mer angeläget än eljest att de blir utnyttjade
med maximal verkan. En bättre organisation bör göra det lättare att fastställa
vilka resursbrister som är särskilt betydelsefulla och att rationellt
prioritera kapacitetsförstärkningarna.
Handikapprådet understryker behovet av information och könsulentservice
och framhåller att de kunskaper som finns inom handikapprörelsen
borde utnyttjas mer systematiskt.
Socialstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, handikapprådet och Svenska
kommunförbundet framhåller, att skilda grenar av rehabiliteringsverksam
-
6 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969
heten har olika funktionella anknytningar, vilket blir av betydelse vid bedömningen
av ett förslag om en enhetlig organisation för all rehabilitering.
Socialstyrelsen uttalar härom, att varken handikapp eller rehabilitering
är entydiga begrepp utan samlings termer tillämpade för eu heterogen grupp
av särskilt behandlingskrävande personer samt för åtgärder av de mest
skilda slag. Avgränsade rehabiliteringsfrågor kan därför inte brytas loss
från ett större sammanhang i funktionell mening. Sålunda hör undervisning
av handikappade barn samman med ordinarie undervisningsfrågor
och medicinsk somatisk respektive psykiatrisk rehabilitering ingår som en
av många specialiteter inom hälso- och sjukvården. Normaliseringsprincipen,
som är av grundläggande betydelse för dessa frågor, innebär att man så
långt som möjligt anpassar samhällets »normala» funktioner till de handikappades
olika behov.
Arbetsmarknadsstyrelsen anför, att strävan till integration t. ex. innebär
att undervisning av handikappade så långt möjligt bör ske inom det ordinarie
skolväsendet och att behovet av arbetsförmedlingsservice så långt
möjligt tillgodoses inom arbetsmarknadsverkets ram.
Handikapprådet anför, att den medicinska rehabiliteringen givetvis måste
anknyta till sjukvården, och på samma sätt måste arbetsvärden tillhöra
organ för arbetsmarknaden, liksom socialförsäkringen för handikappade ingår
i uppgifterna för försäkringskassor och arbetslöshetskassor. Det är naturligtvis
otänkbart att förena alla deSsa stora organ — eventuellt även
skolorganen — i en enhetlig administration. — Liknande synpunkter framföres
av Svenska kommunförbundets styrelse.
Sammanfattningsvis redovisar remissinstanserna följande synpunkter på
samordnings- och organisationsfrågorna.
Socialstyrelsen finner önskvärt att en motsvarighet till rehabiliteringsnämnderna
kunde inrättas på departementsnivå. En arbetsgrupp för rehabiliteringsfrågor
— d. v. s. medicinsk rehabilitering, arbetsvärd och undervisning
av handikappade — under socialdepartementets sjukvård sdelegation
skulle kunna fylla denna uppgift.
Arbetsmarknadsstyrelsen delar motionärernas uppfattning om behovet av
ett samordningsorgan för samhällets rehabiliteringsverksamhet t. ex. i fråga
om utbyggnad och inriktning. I ett sådant organ, som bör verka på departemental
nivå, skulle förutom berörda departement och ämbetsverk
även ingå vissa företrädare för handikapporganisationer, kommuner och
landsting samt fackliga organ. Styrelsen kan däremot ej biträda förslaget
om inrättande av en enhetlig organisation för all rehabilitering av handikappade.
Handikapprådet framhåller behovet av sådana organisatoriska föranstaltningar,
att det kan tagas ett enhetligt grepp på den enskilde handikappades
alla rehabiliteringsbehov. I sådant syfte bör det tydligare klargöras att
alla organ av betydelse för rehabiliteringen har skyldighet att driva ett sam
-
Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969 7
arbete så att de administrativa gränsproblemen åtminstone minskar i betydelse.
Arbetet för bättre samordning synes i första hand böra anknytas till
den primär- och sekundärkommunala nivån. Primärkommunerna måste
samarbeta även med andra organ än sina egna. Härmed ställs krav på
samordnade organ på läns- eller landstingsnivå. Av särskilt intresse är
bl. a. de permanenta rehabiliteringsberedningar som kommit till stånd på
el t par håll. Det är angeläget att främja denna utveckling, och den kan
stimuleras genom att man från statsmakternas sida offentligen välkomnar
de initiativ som tagits av detta slag och understryker behovet att ta motsvarande
initiativ inom de landsting där man ännu inte gjort något liknande.
Efter hand synes denna utveckling också böra få stöd i lagstiftning.
Några större administrativa förändringar på det centrala planet anser
handikapprådet inte skulle vara rimliga och praktiska. Den nya socialstyrelsen
bör ge möjlighet till en integrerad central behandling av åtskilliga
social- och sjukvårdsfrågor. Däremot erfordras på det statliga planet
en motsvarighet till de permanenta beredningar för samordning av rehabilitering
och handikappvård som handikapprådet förordat på landstingsplanet.
I ett sådant organ bör ingå representation för vissa departement,
för landstings- och kommunförbunden och för handikapprörelsen, sannolikt
också för socialstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, skolöverstyrelsen
och riksförsäkringsverket. Dess uppgift bör vara att skaffa sig en överblick
av samordningsbehoven och samarbetssträvandena i rehabilitering
och handikappvård, framlägga förslag i sådana frågor och ta initiativ till
utredningar. EU sådant organ kan upprättas genom ombildning av statens
handikappråd, som nu enbart representerar handikapprörelsen. Härvid
får förutsättas att Handikapporganisationernas centralkommitté (RiksHCK),
som i så fall skulle bli handikapprörelsens enda egna samarbetsorgan
på det centrala planet, erhåller minst samma statsstöd som nu utgår
till statens handikappråd och Riks-HCK tillsammans.
Svenska landstingsförbundets styrelse uttalar, att det bör åvila arbetsmarknadsverket
att som centralt statligt tillsynsorgan ha det yttersta ansvaret
för all icke medicinsk rehabilitering och att motsvarande ansvar
för den medicinska rehabiliteringen bör åvila socialstyrelsen. För att man
rationellt skall kunna utnyttja tillgängliga rehabiliteringsresurser bör
dock tillskapas enkla och klara regler för samordningsrutiner mellan i första
hand socialstyrelsen och arbetsmarknadsverket men även för övriga
centralt berörda myndigheter, exempelvis skolöverstyrelsen och riksförsäkringsverket.
Samordningsfrågorna på det regionala och lokala planet
torde med centralt givna direktiv kunna lösas på ett bättre sätt än hittills.
Svenska kommunförbundets styrelse, som i princip instämmer i motionärernas
syn på behovet av ökad samordning, anför att det bör vara möjligt
att förbättra och effektivisera det praktiska samarbetet i rehabilite
-
8 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969
ringsärendena ulan all tillskapa något särskilt organ härför på riks- respektive
länsplanet. En vidareutveckling av det kontinuerliga samråd mellan
berörda rehabiliteringsorgan som sker på flera håll i landet kan stimuleras
från centralt håll genom klara och enkla regler utan att ett speciellt
organ tillskapas. Förbättringar bör enligt förbundsstyrelsens mening kunna
uppnås utan att ärendet behöver bli föremål för särskild utredning.
1 vad avser det ekonomiska bidragssystemet vid olika former av rehabilitering
anför remissinstanserna i huvudsak följande.
Socialstyrelsen uttalar, att de ekonomiska förmåner som står till buds
under olika stadier av rehabiliterande åtgärder ofta är osmidiga, svåröverskådliga
och i vissa fall så olyckligt utformade, att de kan verka rent reiiabilileringshindrande.
Risken att sjukpenningen skall dragas in uppfattas
mer som ett hot än en stimulans. Förtidspensionärer stimuleras inte heller
till att tillvarata sin restarbetsförmåga så länge det är betydligt lättare
att mista en pensionsförmån än att återinträda i försäkringsskyddet vid försämring
av försörjningsförmågan. Styrelsen tillstyrker utredning om möjligheter
att skapa bättre ekonomiska förhållanden för personer som undergår
rehabilitering.
Arbetsmarknadsstyrelsen tillstyrker likaså en utredning i sådant syfte.
Handikapprådet anför, att socialförsäkringen, som fått sin form innan
rehabiliteringsdebatten konkretiserats på det sätt som nu börjat ske i vissa
avseenden, utmärker sig för stelhet och har alldeles speciella svårigheter
att samverka med andra organ på ett smidigt sätt. Det beror i första hand
på socialförsäkringssystemets konstruktion och ntgör avigsidan av det
förhållandet att försäkringen ger rätt till bestämda ersättningsbelopp i angivna
försäkringsfall. Medan exempelvis sjukvårds- och arbetsvårdsorgan
med viss frihet kan komma överens om samarbete och arbetsfördelning är
försäkringskassorna mer bundna i lagen. Den tolkas i högsta instans av
försäkringsdomstolen, som inte är något förhandlingsorgan.
I första hand gäller det att genom översyn av den grundläggande lagstiftningen
för socialförsäkringen åstadkomma bättre anpassning till de
krav som rehabiliteringen ställer och skapa större möjligheter att använda
socialförsäkringens resurser för rehabilitering.
Det är åtskilliga frågor som härvid måste beaktas, inte minst möjligheterna
att — trots kravet på bättre grundskydd genom försäkringen för åtskilliga
handikappade — göra det mer lönande att arbeta även för dem
som erhållit förtidspensioner eller för vilka förtidspensionering kan komma
i fråga. Även om det problemet är svårt, bör det med god vilja åtminstone
kunna hyfsas på ett bättre sätt än hittills.
Till de uppmärksammade bristerna hör också att sjukpenning icke utgår
vid rehabilitering i öppen vård, om den handikappade haft arbete innan
rehabiliteringen började och hans tillstånd icke försämrats. Enligt överenskommelse
mellan Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket
skulle detta problem delvis lösas genom att utbildningsbidrag mera all
-
Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969 9
mänt utgår (varvid AMS får ersättning från Rfv enligt schablonberäkning)
och att dessa blir så utformade att den handikappade i vart fall icke förlorar
på att sjukpenning ej erhålles. Under förutsättning att dessa utbildningsbidrag
ger tillräcklig försörjning under rehabiliteringen vill vi gärna
stödja en sådan lösning. Den blir emellertid endast tillämplig, när rehabiliteringen
har sådan form att det kan anses vara fråga om utbildning. I andra
fall kvarstår det trängande behovet att ändra försäkringens sjukbegrepp
därhän att sjukpenning mera allmänt kan utgå vid medicinsk rehabilitering
i öppen vård.
Ytterligare ett annat väsentligt problem ligger i att den som anses ha mer
än 50 procent arbetsförmåga men ändå inte lyckas få arbete varken får pension
eller sjukpenning. Särskilt de handikappade som ligger nära gränsen
har mycket stor risk att komma i en svår försörjningssituation, i vart fall
om inte arbetslöshetsförsäkringen heller ger tillräcklig hjälp. Ett närliggande
problem gäller handikappade med partiell pension, som inte lyckas
få ett arbete som kompletterar pensionsinkomsten. Det är oundgängligt
att social- och/eller arbetslöshetsförsäkringen överses från den synpunkten,
att sådana behov måste bli tillgodosedda.
Svenska kommunförbundets styrelse erinrar om att frågan om ersättning
vid rehabilitering har aktualiserats i en gemensam framställning till Kungl.
Maj:t från arbetsmarknadsstyrelsen och riksförsäkringsverket. I skrivelsen
har framföris förslag att utbildningsbidrag skall utgå från arbetsmarknadsverket
under utbildning eller omskolning i rehabiliteringssyfte. Ersättningen
skall ej få understiga vad som kunnat utgå i sjukpenning. En ändring
enligt förslaget skulle eliminera de nuvarande olägenheterna med att
ersättning kan utgå från två organ under rehabilitering som innefattar utbildning
eller omskolning.
Svenska landstingsförbundets styrelse delar i princip motionärernas åsikt
att en samordning av samhällets olika rehabiliteringsresurser bör komma
till stånd inte minst vad beträffar de ekonomiska förhållandena. Nuvarande
bestämmelser är ofta svårtolkade och motstridiga, och en rad olika problem
uppstår genom att flera instanser handlägger frågor rörande deras
tillämpning. Förbundet erinrar om riksförsäkringsverkets och arbetsmarknadsstyrelsens
gemensamma framställning till Kungl. Maj :t om ändring
av nuvarande regler för bidragsgivning vid arbetsvärd som avser yrkesutbildning
samt anför att de ekonomiska förhållandena bör utformas så att
ej alltför stora differenser uppstår beroende på om vederbörande är anställd
i enskild, kommunal eller statlig tjänst.
Bestämmelser angående ekonomiska förmåner vid vissa rehabiliterings
åtgärder,
m. m.
Enligt 4 kap. 2 § lagen om allmän försäkring (AFL) åligger det försäkringskassa
att vid mera långvariga sjukdomsfall undersöka behovet av rebabiliteringsåtgärder
i form av bl. a. arbetsvärd och att om sådant behov
visas föreligga se till att arbetsvärd kommer till stånd. För tid då försäk
-
10 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969
råd är föremål för rehabiliterande åtgärder som avses i nämnda paragraf
skall arbetsförmågan enligt 3 kap. 8 § andra stycket samma lag anses nedsatt
i den mån den försäkrade därigenom är förhindrad att utföra förvärvsarbete.
Detta innebär att försäkrad i dylika fall i regel är berättigad till
sjukpenning vid arbetsvärd.
Försäkrad, som av arbetsvårdsorgan beviljats arbetsvärd i form av arbetsprövning,
arbetsträning eller yrkesutbildning erhåller under tid denna
pågår utbildningsbidrag enligt vissa i arbetsinarknadskungörelsen och i arbetsmarknadsstyrelsens
anvisningar till denna angivna grunder. Utbildningsbidraget
utgår efter individuell behovsprövning med ett grundbidrag
av f. n. för månad högst 550 kronor för gift och 500 kronor för ogift person,
vartill kommer tillägg i form av hyresbidrag, familjetillägg och särskilt
bidrag, avseende bl. a. resekostnadsersättning och ersättning för läkarundersökning.
Utbildningsbidraget minskas i princip med bl. a. erhållen
sjukpenning eller pension från den allmänna försäkringen, dock ej med
större belopp än att visst minimibelopp av grundbidraget för månad alltid
kommer att utgivas. Storleken av detta s. k. stimulansbidrag — som växlar
allteftersom utbildningen äger rum i eller utom hemorten och om vederbörande
är familjeförsörjare eller ej — uppgår i regel till minst 250 kronor
för månad. Utbildningsbidrag beviljas i fråga om yrkesutbildning och
arbetsprövning vid statens arbetsklinik av länsarbetsnämnd. Vid arbetsprövning
vid annan institution och vid arbetsträning beslutar den huvudman
som driver institutionen. Bidrag som utgår av kommunala medel med
statsbidrag benämnes därvid klientersättning.
Den försäkrade kan således i princip vid arbetsmässig rehabilitering äga
rätt till bidrag till sin försörjning från såväl socialförsäkringen som arbetsvärden.
Spörsmålet om utgivande av sjukpenning vid arbetsvärd har varit föremål
för försäkringsdomstolens prövning i ett antal under hösten 1967 meddelade
domar. Av domarna kan utläsas, att som förutsättning för att åtgärd
enligt 4 kap. 2 § AFL skall föreligga krävs att sjukdomen redan medfört
eller, om åtgärden ej vidtages, kan antagas komma att medföra nedsättning
av arbetsförmågan med minst hälften samt att sjukpenning ej bör
utgå längre än till den tidpunkt då den försäkrade kan antagas på den
allmänna arbetsmarknaden förskaffa sig viss arbetsinkomst.
Med anledning av den ståndpunkt som kommit till uttryck i dessa domar
har riksförsäkringsverket i cirkulär till försäkringskassorna (S nr
6/68) med upphävande av tidigare cirkulär i ämnet lämnat föreskrifter
av i huvudsak följande innebörd. Innan besked lämnas länsarbetsnämnd
rörande försäkrads rätt till sjukpenning under beviljad arbetsvärd i form
av arbetsprövning, arbetsträning eller yrkesutbildning har försäkringskassan
att pröva om den försäkrade lider av sjukdom och om deltagandet i den
planerade arbetsvärden utgör i 4 kap. 2 § AFL avsedd åtgärd. Är så fallet
Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969 11
underrättas länsarbetsnämnden om att sjukpenning under viss förutsättning
kommer att utges under hela eller viss del av den tid arbetsvärden pågår.
För att åtgärd enligt 4 kap. 2 § AFL skall anses föreligga krävs att den
sjukdom som föranlett arbetsvärden redan medfört eller — om åtgärden
ej vidtages — kan komma att medföra nedsättning av arbetsförmågan
med minst hälften. Om det kan antagas att försäkrad, om arbetsvärden ej
kommer till stånd, på den allmänna arbetsmarknaden skulle kunna uppnå
och behålla en arbetsinkomst motsvarande minst hälften av den han kunnat
påräkna om han varit frisk, skall arbetsförmågan inte anses nedsatt med
minst hälften och sjukpenning ej utgå. Vid mera långvarig arbetsvärd utges
sjukpenning ej för längre tid än som erfordras för att den försäkrade
skall få sin arbetsförmåga återställd i sådan grad att han, om han återgår
i arbete, kan beräknas erhålla en arbetsinkomst motsvarande minst hälften
av vad han kunnat påräkna i tidigare sysselsättning om han varit frisk.
Framställning från riksförsäkringsverket och arbetsmarknadsstyrelsen
I gemensam framställning till Kungl. Maj :t den 17 december 1968 har
riksförsäkringsverket och arbetsmarknadsstyrelsen hemställt om ändring
1 lagen om allmän försäkring av innebörd att .sjukpenning inte skall utgå
till försäkrad under tid denne efter arbetsvårdsmyndighets förmedling undergår
arbetsvärd i form av yrkesutbildning.
De båda ämbetsverken framhåller att den som med tillämpning av 4 kap.
2 § lagen om allmän försäkring undergår arbetsmässig rehabilitering i princip
har rätt till bidrag till sin försörjning från såväl socialförsäkringen
som arbetsvärden.
I framställningen erinras om vissa tidigare uttalanden av riksförsäkringsverket.
I utlåtande den 8 januari 1965 över centrala rehabiliteringsberedningens
betänkande Samordnad rehabilitering, del II (SOU 1964: 51) har verket
anslutit sig till beredningens uttalande om vikten av att den enskildes förhållanden
ekonomiskt och administrativt reglerades på ett enhetligt sätt
under rehabiliteringens olika faser men även framhållit, att socialförsäkringens
intresse av rehabiliteringsåtgärder strängt taget ej sträckte sig
längre än till att återställa den försäkrades arbetsförmåga i sådan grad att
hans försörjningsbehov ej behövde täckas av förmåner från den allmänna
försäkringen. Däremot stod det arbetsvårdsmyndigheterna fritt att ge åtgärderna
en betydligt vidare syftning. Det var sålunda ej ovanligt att utbildning
skedde till mera kvalificerat yrke som gav den försäkrade bättre
villkor än i det yrke han hade vid insjuknandet. I dylika fall inställde sig
frågan hur långt socialförsäkringen borde engageras i utbildningen. Denna
fråga fick större räckvidd i den mån sjukpenningskalan utbyggdes och en
12 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969
allt större del av kostnaderna för utbildningen kunde komma att bäras av
den allmänna försäkringen.
Riksförsäkringsverket återkom till frågan i sitt den 7 maj 1965 avgivna
utlåtande över 1960 års arbetsmarknadsutrednings betänkande Arbetsmarknadspolitik
(SOU 1965:9). Verket påpekade att gällande system, varigenom
försäkrad vid rehabilitering erhöll förmåner från två håll, krävde ett
relativt omständligt och administrativt tyngande aviseringsförfarande mellan
försäkringskassorna och länsarbetsnämnderna. Även andra olägenheter
var förknippade med systemet. Någon tidsmässig begränsning av sjukpenningen
var ej föreskriven bortsett från arbetsträningsfallen. Detta kunde
medföra tveksamhet om hur länge sjukpenning borde utgå särskilt i sådana
fali där den försäkrade blev föremål för mera grundlig, många gånger
flerårig utbildning vilken syftade till en höjning av den försäkrades kvalifikationer
på arbetsmarknaden i förhållande till den utbildning han hade
innan han drabbades av sjukdom.
I den nu aktuella framställningen anföres vidare, att olägenheterna accentueras
av den praxis som med stöd av försäkringsdomstolens domar
utbildats i fråga om rätt till sjukpenning vid arbetsvärd och särskilt framträder
när fråga är om yrkesutbildning. Rapportering mellan arbetsvårdsmyndighet
och försäkringskassa kan inte förhindra att försäkrad i vissa,
fall erhåller sjukpenning för längre tid än som vederbörande är berättigad
till. Det är vidare vanskligt att bedöma en försäkrads förvärvsförmåga på
den allmänna arbetsmarknaden vid arbetsvärdens början liksom också att
avgöra vid vilken tidpunkt under utbildningstiden försörjningsförmåga skalt
anses ha inträtt och sjukpenning på grund därav ej vidare skall ifrågaltomma.
Då det kan konstateras att systemet ej fyller rimliga krav på tillförlitlighet,
effektivitet och lätthanterlighet har vid överväganden inom riksförsäkringsverket
och arbetsmarknadsstyrelsen ifrågasatts, om inte systemet,,
i varje fall där arbetsvärden avser yrkesutbildning, bör avlösas av ett annat,
där ersättning under utbildningstiden utgives enbart i form av bidrag
från arbetsmarknadsverket. Sjukpenningförsäkringen skulle bli vilande så
länge utbildningen pågår och aktualiseras först efter dess avslutande eller
vid avbrott i densamma. Härvid är en förutsättning att bidraget i varje
särskilt fall anpassas så att det ej understiger den sjukpenning som eljest
skulle utges jämte stimulansbidrag. Härför erfordras ändringar i arbetsmarknadskungörelsen
och AFL.
I framställningen berörs slutligen vissa finansieringsfrågor, där de båda
myndigheterna redovisar olika uppfattning.
Socialdepartementet har inhämtat remissyttranden från Försäkringskasseförbundet
samt organisationer på arbetsmarknaden över de båda myndigheternas
framställning. I yttrandena redovisas i huvudsak en positiv inställning
till förslaget i framställningen.
Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969 13
På grundval av framställningen och remissmaterialet förberedes inom socialdepartementet
en proposition, som tidigast kan föreläggas höstsessionen
av årets riksdag.
Utskottet
I de likalydande motionerna I: 231 och II: 255 hemställes om utredning
om en ny bidragsform vid rehabilitering i syfte att förbättra möjligheterna
till mer kvalificerad yrkesutbildning och att nå en ökad rehabiliteringsstimu
ler ande effekt. I motionen II: 1007 föreslås i liknande syfte utredning
om möjligheterna att förbättra de ekonomiska förhållandena för personer
som undergår rehabilitering. Vidare hemställes i denna motion om utredning
rörande lämpligheten av en samordning eller omfördelning av den
av olika myndigheter bedrivna verksamheten på reliabiliLeringsområdet för
skapande av en enhetlig organisation.
Den som av arbetsvårdsorgan beviljats arbetsvärd i form av arbetsprövning,
arbetsträning eller yrkesutbildning erhåller under tid då denna pågår
utbildningsbidrag. Sjukförsäkrad person som med tillämpning av 4 kap.
2 § lagen om allmän försäkring undergår arbetsvärd är i regel berättigad
till sjukpenning till dess han kan antagas förskaffa sig viss arbetsinkomst
på den allmänna arbetsmarknaden. Den försäkrade är således i dylika fall
i princip berättigad till bidrag från såväl socialförsäkringen som arbetsvärden.
Samordning sker på sådant sätt att utbildningsbidraget minskas
med erhållen sjukpenning, dock ej med större belopp än att ett visst minimibelopp
— det s. k. stimulansbidraget —- av utbildningsbidraget alltid
utges. Den sammanlagda förmånsnivån vid arbetsvärd i form av yrkesutbildning
kan vara väsentligt olika, beroende på om vederbörande uppbär
sjukpenning i kombination med stimulansbidrag eller enbart utbildningsbidrag.
Riksförsäkringsverket och arbetsmarknadsstyrelsen har i gemensam
framställning till Kungl. Maj:t den 17 december 1968 uttalat att nuvarande
system med förmåner från två håll ej fyller rimliga krav på tillförlitlighet,
effektivitet och lätthanterlighet. De båda myndigheterna har därför ifrågasatt
om inte systemet, i varje fall där arbetsvärden avser yrkesutbildning,
borde ändras så att ersättning under utbildningstiden utges i form av bidrag
från arbetsmarknadsverket, varvid sjukpenningförsäkringen skulle bli
vilande så länge utbildning pågår och aktualiseras först efter dess avslutande
eller vid avbrott. Bidraget har därvid förutsatts inte understiga den
sjukpenning som eljest skulle utges jämte stimulansbidrag.
På grundval av denna framställning och inhämtade remissyttranden förbereder
Kungl. Maj :t proposition i ämnet. Bl. a. det problem som uppstår
i bidragshänseende då en försäkrads arbetsförmåga förbättras så långt att
sjukpenning inte längre utgår synes därmed kunna förutsättas bli löst.
14 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46‘ år 1969
Frågan om förmånsnivån i allmänhet vid arbetsmarknadsutbildning har
berörts i årets stalsverksproposition (bil. 13, s. 73—74 och 77). Departementschefen
bar i anledning av förslag från arbetsmarknadsstyrelsen om
böjningar av utbildningsbidragen erinrat om att grundbidraget har böjts
den 1 juli 1968 och förklarat sig inte vara beredd att förorda ytterligare
höjningar av bidragen. Statsutskottet har i sitt utlåtande nr 58 detta år inte
framfört erinran mot departementschefens ståndpunkt. I samma utlåtande
har statsutskottet avstyrkt motionsyrkanden om en utredning för att samordna
och snabbt åstadkomma resultat av utredningsarbetet rörande handikappades
inkomst- och skatteförhållanden. Utskottet har förutsatt att samordning
och initiativ på detta område sker utan någon riksdagens särskilda
åtgärd.
Arbetsmarknadsstyrelsen har i cirkulär den 15 april 1969 angående arbetsmarknadspolitisk!
program anmält avsikt alt göra en översyn av utbildningsbidragens
belopp och konstruktion och framlägga förslag i årets
petita.
Med hänsyn till att frågan om ett ändrat system för bidragsgivning vid
arbetsvärd i fall som avses i 4 kap. 2 § lagen om allmän försäkring prövas
av Kungl. Maj:t samt att arbetsmarknadsstyrelsen efter verkställd översyn
kommer att framlägga förslag rörande utbildningsbidragen finner utskottet
inte påkallat att riksdagen begär utredning rörande den i motionerna I: 231
och 11:255 föreslagna bidragsformen eller — i enlighet med det i motionen
II: 1007 framställda delyrkandet -— rörande bättre ekonomiska förhållanden
för personer som undergår rehabilitering.
I motionen II: 1007 har vidare tagits upp frågan om en enhetlig organisation
för den av olika myndigheter bedrivna verksamheten på rehabiliteringsområdet.
Betydelsen av ett väl fungerande samarbete på detta område har starkt
understrukits i remissyttrandena. Det har emellertid också uttalats att de
organisatoriska fragorna bör bedömas med utgångspunkt i att olika grenar
av rehabiliteringsverksamheten har funktionella anknytningar till bl. a. undervisningsväsendet,
socialförsäkringen, sjukvården och arbetsmarknadsorganen
och att avgränsade rehabiliteringsfrågor inte kan brytas loss från
sådana sammanhang för att förenas i en enhetlig administration. Däremol
bär samordningsorgan på departemental eller annan central nivå förordats
av socialstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen och handikapprådet, vilket även
framhållit att permanenta rehabiliteringsberedningar på lokal- och länsplanen
bör inrättas där så inte redan skett. Landstingsförbundet och kommunförbundet
har ansett att frågorna bör kunna lösas genom bestämda samordningsrutiner
och genom centralt givna direktiv.
Utskottet vill för egen del starkt betona vikten av ett utbyggt samarbete
med tanke både på att rehabiliteringsinsatserna skall kunna anpassas till
individuella behov och präglas av erforderlig kontinuitet och på att resurserna
skall kunna tillvaratagas på bästa sätt. Det är också av vikt att sam
-
Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969 15
iiället bidrar till alt skapa en positiv attityd på arbetsmarknaden gentemot
den som undergår eller avslutat rehabilitering.
Samordningsbehovet har emellertid redan i hög grad uppmärksammats
som en angelägen fråga. I årets statsverksproposition (bil. 7, s. 190) har
framhållits att rehabiliteringsresurserna är organisatoriskt splittrade ocli
i vissa fall ojämnt fördelade. En kartläggning av området har påbörjats
inom socialdepartementet. Vidare har socialstyrelsen beslutat göra en utredning
rörande organisationen av den medicinska rehabiliteringsverksamhelcn
ocii de frågor som kan hänga samman därmed, bl. a. samordningen
med socialmedicinens kliniska verksamhet och med den psykiatriska rehabiliteringsorganisationen
samt samarbetet med arbetsvärden, socialvården,
försäkringsväsendet, utbildningsväsendet och handikapporganisationerna.
Utskottet vill även erinra om att den förra året tillkallade utredningen rörande
den skyddade sysselsättningen bl. a. skall ta upp frågan om det nuvarande,
mellan kommuner och landsting splittrade huvudmannaskapet bör
ersättas av ett enhetligt huvudmannaskap.
Med hänsyn till sålunda pågående utredningar finner sig utskottet ej böra
tillstyrka det i motionen II: 1007 framställda yrkandet om en utredning
rörande rehabiliteringsverksamhetens organisation.
Utskottet får därför hemställa,
1) att de likalydande motionerna I: 231 och II: 255 samt
motionen II: 1007 — sistnämnda motion såvitt avser utredning
rörande förbättrade ekonomiska förhållanden för personer
som undergår rehabilitering — icke föranleder någon
riksdagens åtgärd;
2) att motionen II: 1007 — såvitt den ej behandlats ovan
under 1) — icke föranleder någon riksdagens åtgärd.
Stockholm den 9 maj 1969
På allmänna beredningsutskottets vägnar:
NANCY ERIKSSON
Närvarande:
från första kammaren: herrar Möller (s), Eric Peterson (fp)*, Kilsmo
(fp)*, fröken Stenberg (m), herrar Ernst Olsson (ep), Hansson (s),
fru Landberg (s), herr Ove Karlsson (s), fröken Pehrsson (ep) och herr
Ingvar Andersson (m);
från andra kammaren: fru Eriksson i Stockholm (s), herrar Larsson
i Borrby (ep), Rimås (fp), Nilsson i Bästekille (m)*, fru Hörnlund
(s)*, fru Ekroth (s)*, herrar Johansson i Simrishamn (s), Andersson i Örebro
(fp), Wiklund i Härnösand (s)*, fröken Åsbrink (s) samt herrar Johansson
i Växjö (ep) och Green (s).
* Ej närvarande vid utlåtandets justering.
16 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 46 år 1969
Reservation
av fru Eriksson i Stockholm (s).
ESSELTE AB. STHLM 69
914325