Kungl. iWaj:ts proposition nr 60 år 1965

Nr 60

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen angående reform av de
offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m. m.; given
Stockholms slott den 12 mars 1965.

Under åberopande av bilagda i statsrådet och lagrådet förda protokoll
vill Kungl. Maj :t härmed jämlikt 87 § regeringsformen föreslå riksdagen att,
under förutsättning av slutligt godkännande av det av 1964 års riksdag såsom
vilande antagna förslaget till ändrad lydelse av 35 och 36 §§ regeringsformen,
antaga härvid fogade förslag till

1) statstjänstemannalag,

2) lag om tjänstemän hos kommuner m. fl. (kommunaltiänstemanna lag).

3) lag om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares
beslut,

4) lag angående ändring i lagen den 11 september 1936 (nr 506) om
förenings- och förhandlingsrätt,

5) lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 28 maj 1920 (nr 245)
om medling i arbetstvister,

6) lag angående upphävande av lagen den 17 maj 1940 (nr 331) om förhandlingsrätt
för kommunala tjänstemän,

7) lag om ändring i brottsbalken,

8) lag angående ändring i lagen den 22 juni 1928 (nr 254) om arbetsdomstol,

9) lag angående ändring i lagen den 20 maj 1955 (nr 261) om avstängning
av domare,

10) lag angående ändrad lydelse av 4 § lagen den 30 juni 1948 (nr 449)
om disciplinstraff för krigsmän,

11) lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 17 maj 1963 (nr 114)
om semester.

GUSTAF ADOLF

Sigurd Lindholm

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås, att statens och kommunernas tjänstemän får
förhandlingsrätt enligt i princip samma regler som gäller för andra arbetstagare.
Lön och övriga ekonomiska villkor skall enligt förslaget kunna regleras
i kollektivavtal. Förslaget innebär vidare, att lockout och strejk erkännes
som tillåtna stridsmedel i intressetvist mellan stat eller kommun, å ena,
samt tjänstemannaorganisation, å andra sidan.

Förslag framlägges om en statstjänstemannalag innehållande grundläggande
bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning samt om en
kommunaltjänstemannalag med vissa bestämmelser om kommunaltjänstemännens
ställning i arbetsrättsligt hänseende.

1 Bihang till riksdagens protokoll 1965. 1 samt. Nr 60 ;

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

1) Förslag
till

Statstjänstemannalag

Härigenom förordnas som följer.

Allmänna bestämmelser

1 §•

Denna lag äger tillämpning på anställning med staten såsom arbetsgivare
och tjänsteman såsom arbetstagare.

Lagen gäller icke statsrådets, högsta domstolens eller regeringsrättens ledamöter,
justitiekanslern eller riksdagens ombudsmän. Den är ej heller tilllämplig
på den som innehar eller uppehåller prästerlig tjänst.

Lagens bestämmelser om tjänst äga motsvarande tillämpning på vikariat,
om annat ej anges.

2 §•

I fråga om tjänsteman hos riksdagen eller dess verk skola de befogenheter
som enligt denna lag tillkomma Konungen utövas av riksdagen eller organ
som riksdagen utser.

3 §.

I anställningsförhållande varå denna lag är tillämplig gäller vad som är
bestämt i avtal.

Avtal må ej träffas om

a) inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning
i övrigt;

b) myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbete*
inom myndigheten, arbetstidens förläggning eller rätt till annan ledighet
än semester;

c) anställnings- eller arbetsvillkor som regleras i denna lag eller i författning
vartill lagen hänvisar eller enligt lagen tillhör Konungens, riksdagens
eller myndighets beslutanderätt.

Har avtal träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket, är avtalet i
denna del utan verkan.

4 §.

Om förtjänst och skicklighet som grund för tjänstetillsättning och om
svenskt medborgarskap som villkor för innehav eller utövande av tjänst
gäller vad som är föreskrivet i regeringsformen eller annan författning.

Villkor i fråga om ålder, hälsotillstånd, kunskaper eller utbildning samt
andra särskilda villkor för innehav eller utövande av tjänst fastställas, i
den mån de ej framgå av särskilda bestämmelser, av Konungen eller behörig
myndighet. Om pensionsålder må dock avtal träffas.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965 3

Anställning av tjänsteman
5 §•

Om annat ej är särskilt föreskrivet, tillsättes tjänst av Konungen eller
myndighet som Konungen bestämmer.

G §.

Tjänst som myndighet tillsätter skall kungöras ledig till ansökan, om
Konungen ej bestämmer annat.

Kungjord tjänst som myndighet tillsätter må endast den erhålla som
sökt tjänsten inom föreskriven tid. Om särskilda skäl föreligga, må även
för sent inkommen ansökan prövas.

Om förfarandet i övrigt vid tjänstetillsättning meddelas föreskrifter av
Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer.

7 §•

Ordinarie domartjänst tillsättes med fullmakt. Annan ordinarie tjänst
tillsättes med fullmakt eller konstitutorial eller, om särskilda skäl föreligga,
med förordnande. Övriga tjänster tillsättas med förordnande.

Förordnande meddelas för bestämd tid eller tills vidare. Förordnande tills
vidare må meddelas att gälla längst till viss tidpunkt.

8§.

Den anställde skall erhålla skriftligt bevis om anställningen. Av beviset
skall framgå att han är anställd som tjänsteman. Om förordnande avser anställning,
vars varaktighet beräknas ej överstiga tre månader (tillfällig anställning),
utfärdas anställningsbevis endast om den anställde begär det.

I beviset skall anställningsformen enligt 7 § anges. Om förordnande tills
vidare avser tillfällig anställning, skall det anmärkas i beviset.

9 §.

Vikariat skall kungöras ledigt till ansökan endast i de fall det föreskrives
av Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer.

Vikariat tillsättes med förordnande varvid bestämmelserna i 7 § andra
stycket äga tillämpning.

Tjänstemans åligganden
10 g.

Tjänsteman skall ställa sig till efterrättelse instruktion, arbetsordning
och andra allmänna bestämmelser om arbetet samt särskilda föreskrifter
rörande hans tjänsteutövning.

Oberoende av fastställd arbetsfördelning skall tjänsteman lämna det biträde
som förman bestämmer.

11 §•

Tjänsteman är skyldig alt utöva annan statlig tjänst enligt bestämmelser
som Konungen meddelar. Innehavare av ordinarie domartjänst är dock
skyldig att utöva endast jämställd eller högre domartjänst vid den domstol
han tillhör.

I den män Konungen föreskriver är tjänsteman bos central förvaltningsmyndighet
eller hos myndighet eller inrättning, vilken lyder under central
förvaltningsmyndighet, skyldig att utöva tjänst vid myndighet eller allmän

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

inrättning som icke är statlig men står under tillsyn av förvaltningsmyndigheten.
Sådan föreskrift må meddelas endast om särskilda skäl föreligga.

12 §.

Tjänsteman är skyldig att bo i anvisad bostad (tjänstebostad) eller att
bo på viss ort, om det föreskrives av Konungen eller myndighet som
Konungen bestämmer. Sådan skyldighet må föreskrivas endast om det är
av väsentlig betydelse för tjänsten.

13 §.

Tjänsteman må ej åtaga sig uppdrag eller utöva verksamhet som kan
rubba förtroendet till hans oväld i tjänsteutövningen. Närmare bestämmelser
härom meddelas för vissa fall i lag och i övrigt av Konungen.

14 §.

Tjänsteman må icke utan tillstånd av Konungen uppbära med tjänsten
förenade gåvo- eller donationsmedel eller därmed jämförlig förmån.

Arbetskonflikter

15 §.

Vid konflikt om sådant anställnings- eller arbetsvillkor för statstjänsteman
som må bestämmas genom avtal må lockout eller strejk vidtagas, om
annat ej följer av lag eller avtal. I övrigt är stridsåtgärd som berör bestående
anställningsförhållande icke tillåten.

Tjänsteman må deltaga i strejk endast efter beslut av arbetstagarförening
som han tillhör.

Arbetstagarförening må ej anordna eller eljest föranleda stridsåtgärd,
som enligt första stycket icke är tillåten, ej heller genom lämnande av understöd
eller på annat sätt medverka vid otillåten stridsåtgärd som medlem
i föreningen vidtagit. Arbetstagarförening är även skyldig att söka hindra
sina medlemmar att vidtaga otillåten stridsåtgärd eller att, om sådan redan
vidtagits, söka förmå dem att häva den.

Om skyldighet att lämna underrättelse angående arbetsinställelse gälla
särskilda bestämmelser.

16 §.

Om från statens sida förfaras i strid mot 15 § första stycket eller om arbetstagarförening
åsidosätter vad som åligger den enligt 15 § tredje stycket,
skall staten eller föreningen, även om förpliktelse till följd av kollektivavtal
ej åsidosatts, ersätta uppkommen skada enligt de grunder som anges i 8
och 9 §§ lagen om kollektivavtal. Detsamma gäller medlem i arbetstagarförening,
om medlemmen deltager i sådan av föreningen anordnad eller föranledd
stridsåtgärd som icke är tillåten enligt 15 § första stycket.

Mål om skadestånd enligt första stycket upptages och avgöres av arbetsdomstolen.
I fråga om anhängiggörande och utförande av talan gälla bestämmelserna
i 13 § lagen om arbetsdomstol, även om målet ej är sådant
som avses där.

17 §.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

stämmas genom avtal. Den som står utanför arbetskonflikt skall dock fullgöra
sina vanliga tjänsteåligganden. Han är även skyldig att utföra skyddsarbete.

Till skyddsarbete hänföres arbete som fordras för avveckling av verksamheten
på ett tekniskt försvarligt sätt eller till förebyggande av fara för människor
eller skada på egendom. Lika med skyddsarbete anses arbete som någon
är skyldig att utföra på grund av särskild föreskrift i lag.

Åtal och disciplinär bestraffning

18 §.

Brott i tjänsten av den som innehar eller uppehåller ordinarie domartjänst
eller tjänst som byråchef eller därmed jämställd eller högre tjänst i
statsdepartement, central förvaltningsmyndighet eller länsstyrelse beivras
efter åtal.

Konungen äger föreskriva att bestämmelserna i första stycket skola gälla
även annan tjänsteman än som anges där.

19 §•

Åsidosätter tjänsteman på vilken bestämmelserna i 18 § icke äga tillämpning
av försummelse, oförstånd eller oskicklighet vad som åligger honom
enligt lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens
beskaffenhet, må han dömas till disciplinstraff. Bestämmelserna i 20
kap. 4 § tredje stycket brottsbalken äga motsvarande tillämpning.

Disciplinstraff äro varning, löneavdrag under högst trettio dagar, suspension
i högst tre månader och, för tjänsteman som ej är anställd med fullmakt,
avsättning. Till avsättning må dömas endast om tjänstemannen gjort
sig skyldig till svårare fel eller icke låtit sig rätta av tidigare bestraffning.
Mer än ett disciplinstraff må ej samtidigt ådömas. Konungen äger meddela
bestämmelser om inskränkning i tillämpligheten av disciplinstraff.

Om storleken av löneavdrag enligt andra stycket förordnar Konungen.

20 §.

Tjänsteman som kan dömas till disciplinstraff enligt 19 § skall anmälas
till åtal, om han är skäligen misstänkt för

a) brott som avses i 20 kap. 1—3 §§ brottsbalken;

b) brott som avses i 20 kap. 4 § andra stycket brottsbalken, såvitt fråga
är om tjänsteman som är anställd med fullmakt;

c) annat brott i tjänsten, för vilket är stadgat fängelse;

d) brott i tjänsten i annat fall än som avses i a)—c) och det finnes anledning
antaga, att talan om enskilt anspråk kommer att föras, eller tjänstemannen
bestrider vad som läggcs honom till last och tillfredsställande utredning
icke kan åstadkommas hos myndigheten.

Konungen må befria från anmälningsskyldighet enligt c) i fråga om brott
som avses i 13 kap. 6 § första stycket brottsbalken.

21 §.

Har åtal väckts mot tjänsteman, må disciplinärt förfarande rörande gärning
som omfattas av åtalet ej inledas eller fortsättas. Om verkan av att
åtal väckes innan beslut rörande disciplinär bestraffning helt eller delvis
verkställts föreskrives i 20 kap. 9 § brottsbalken.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

22 §.

Har tjänsteman, som innehar tjänstebostad eller fri bostad, efter åtal eller
disciplinärt förfarande dömts till suspension, äger han bo kvar i bostaden,
om icke särskilda skäl föranleda annat. Ålägges tjänstemannen att flytta,
skall han erhålla skälig tid därför.

23 §.

Om disciplinstraff enligt 19 §, åtalsanmälan enligt 20 § och flyttningsskyldighet
enligt 22 § beslutar den myndighet under vilken tjänstemannen
lyder, om Konungen ej bestämmer annat.

Deltaga flera i avgörande som avses i första stycket skola rättegångsbalkens
regler om omröstning i överrätt i fråga om ansvar äga motsvarande tilllämpning.

24 §.

Innan fråga om disciplinär bestraffning avgöres, skall tillfälle beredas
tjänstemannen att skriftligen eller, om han påfordrar det eller det eljest
finnes lämpligt, vid muntligt förhör uttala sig om vad som åberopas mot
honom. Därvid äger han för sitt försvar anlita biträde som med hänsyn till
redbarhet, insikter och tidigare verksamhet finnes lämplig för uppdraget.

25 §.

Om åtal och disciplinär bestraffning av tjänsteman som är krigsman samt
om åtal för brott i tjänsten av vissa tjänstemän vid riksdagens verk gälla
särskilda bestämmelser.

Avstängning in. m.

26 §.

Vidtages åtgärd för att anställa åtal eller inledes disciplinärt förfarande
enligt denna lag mot tjänsteman, må han, om den gärning varom är fråga
kan antagas medföra avsättning eller om eljest särskilda skäl föreligga, avstängas
från utövning av tjänsten med omedelbar verkan, dock icke för
längre tid än till dess lagakraftägande dom eller beslut föreligger. Finnas ej
längre skäl för avstängning, skall denna omedelbart hävas.

Beslut om avstängning meddelas i fråga om tjänsteman, som icke kan dömas
till disciplinstraff, av Konungen och eljest av myndighet som Konungen
bestämmer. I ärende om avstängning skola bestämmelserna i 23 § andra
stycket och 24 § iakttagas.

Om avstängning av domare som misstänkes för brott och om skyldighet
för vissa tjänstemän vid riksdagens verk att frånträda utövningen av sin
tjänst, om de åtalas för brott i tjänsten, gälla särskilda bestämmelser.

27 §.

Tjänsteman som ej fullgör sin tjänst tillfredsställande må avstängas
från utövning av tjänsten med omedelbar verkan, om den bristande tjänstdugligheten
beror av sjukdom, vanförhet, lyte eller annat därmed jämförligt
förhållande eller om den sannolikt har sådan orsak och tjänstemannen
vägrar att låta sig undersökas av läkare som anvisas honom. Finnas ej
längre skäl för avstängning, skall denna omedelbart hävas.

Knngl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Närmare bestämmelser om tillämpningen av första stycket och om läkarundersökning
som avses där meddelas av Konungen.

28 §.

Att tjänsteman som förklaras omyndig eller försättes i konkurstillstånd
kan vara skyldig att frånträda utövningen av tjänsten följer av särskilda i
lag eller annan författning meddelade bestämmelser.

Anställnings upphörande

29 §.

Tjänsteman må skiljas från tjänsten endast av allmän domstol efter åtal
eller av Konungen eller myndighet med stöd av bestämmelse i denna lag.

30 §.

Tjänsteman som är förordnad tills vidare må efter skriftlig uppsägning
skiljas från tjänsten. Den som är förordnad för tillfällig anställning må
dock med omedelbar verkan skiljas från tjänsten, om anställningen ej varat
mer än tre månader i följd.

Uppsägning må ske endast om tjänstemannen visat bristande lämplighet
för tjänsten eller det finnes anledning att draga in denna eller uppsägningen
av annat skäl är påkallad från allmän synpunkt.

Uppsäges tjänsteman och önskar arbetstagarförening som tjänstemannen
tillhör överläggning i saken, skall begäran därom framställas utan dröjsmål.
Sker detta, må tjänstemannen ej skiljas från tjänsten förrän överläggningen
ägt rum, även om uppsägningstiden gått ut.

31 §.

Tjänsteman är skyldig att avgå från tjänsten vid ålder som anges i avtal
om statlig pension.

32 §.

Tjänsteman är skyldig att avgå från tjänsten innan han uppnått den
ålder som avses i 31 §, om han

a) till följd av förlust av eller nedsättning i arbetsförmågan är för framtiden
oförmögen att fullgöra sin tjänst tillfredsställande;

b) till följd av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd icke tjänstgjort
annat än försöksvis under kortare tid samt medicinalstyrelsen finner
det sannolikt att han icke kan återinträda i tjänst inom ytterligare ett år
och ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig;

c) genom lagakraftägande dom befunnits skyldig till brott varå avsättning
kunnat följa men enligt .''18 kap. 2 § brottsbalken överlämnats till särskild
vård, dömts till böter eller skyddstillsyn eller förklarats fri från påföljd.

Tjänsteman som är anställd med fullmakt eller konstitutorial är skyldig
att avgå från tjänsten, om han är urståndsatt att fullgöra tjänsten tillfredsställande
och högst fem år återstå till dess han äger avgå med ålderspension.

Tjänsteman som har rätt till statlig pension men icke uppnått den ålder
då han äger avgå med ålderspension må icke åläggas att avgå från tjänsten

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

enligt första eller andra stycket, om han lämpligen kan förflyttas till eller
beredas annan anställning som är förenad med sådan pensionsrätt.

33 §.

Tjänsteman vid utrikesförvaltningen, krigsmakten eller polisväsendet är
skyldig att avgå från tjänsten, om det är påkallat med hänsyn till rikets
bästa.

Tjänsteman som entledigas enligt första stycket inträder i disponibilitet.

34 §.

Tjänsteman som är anställd med fullmakt eller konstitutorial må förflyttas
till annan statlig tjänst som tillsättes med samma anställningsform.
Inom krigsmakten må dessutom ordinarie tjänsteman som är krigsman och
är anställd med förordnande tills vidare förflyttas till annan ordinarie
tjänst som är avsedd för krigsman.

Förflyttning till tjänst hos myndighet inom annat verksamhetsområde
må ske endast om arbetsuppgifterna äro likartade eller tjänstemannen i
allt fall med hänsyn till sin utbildning är lämpad för tjänsten.

Om förflyttning av den som är utnämnd till domare föreskrives i regeringsformen.

35 §.

Tjänsteman som är anställd med fullmakt, konstitutorial eller förordnande
tills vidare äger lämna tjänsten efter skriftlig uppsägning. Den som
är förordnad för tillfällig anställning må dock lämna tjänsten omedelbart
efter anmälan, om anställningen ej varat mer än tre månader i följd.

36 §.

Tjänsteman som är förordnad för bestämd tid må på egen begäran beviljas
avsked före anställningstidens utgång, om särskilda skäl föreligga.

37 §.

Fråga om anställnings upphörande enligt 30 eller 31 §, 32 § första stycket
a) eller b), 35 eller 36 § prövas i fråga om tjänst, som Konungen tillsätter,
av Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer och i annat
fall av den myndighet som tillsätter tjänsten. Fråga om anställnings upphörande
enligt 32 § första stycket c) eller andra stycket eller enligt 33 §
prövas av Konungen.

Fråga om förflyttning av tjänsteman enligt 34 § prövas av Konungen.
Fråga om författning till tjänst som tillsättes av samma myndighet som anställt
tjänstemannen prövas dock av myndigheten.

38 §.

Om anställnings upphörande utan iakttagande av eljest gällande bestämmelser
angående uppsägning för det fall att tjänsteman är eller blir innehavare
av annan allmän tjänst och om förening av tjänster meddelar
Konungen bestämmelser.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965
Talan mot myndighets beslut
39 §.

Rätten att föra talan mot myndighets beslut enligt denna lag eller enligt
bestämmelse som meddelats med stöd av lagen må ej inskränkas.

Om talan mot beslut av riksdagens organ meddelas bestämmelser av
riksdagen eller organ som riksdagen utser.

Särskilda bestämmelser
40 §.

Kommer riket i krig, må tjänsteman icke utan tillstånd lämna tjänsten.
När kriget upphört, skall Konungen, innan nästkommande riksdagssession
avslutas, förordna att bestämmelsen icke vidare skall tillämpas.

I den mån Konungen förordnar må tjänsteman, när riket är i krigsfara,
icke utan tillstånd lämna tjänsten. Sådant förordnande förfaller om det
icke underställes riksdagen inom en månad och godkännes av riksdagen
inom två månader efter underställningen. Upphör krigsfaran, skall
Konungen upphäva förordnandet innan nästkommande riksdagssession avslutas.

Särskilda bestämmelser äro meddelade om vissa andra anställnings- och
arbetsvillkor vid krig eller krigsfara eller eljest under utomordentliga, avkrig
föranledda förhållanden.

41 §.

Ytterligare föreskrifter för tillämpningen av denna lag meddelas av
Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Om tjänsteman, som vid lagens ikraftträdande innehar eller uppehåller
tjänst med vilken äro förenade gåvo- eller donationsmedel eller därmed jämförlig
förmån, då äger uppbära förmånen utan avdrag på lönen, må han
utan hinder av bestämmelsen i 14 § alltjämt uppbära förmånen.

lf llihang till riksdagens protokoll 1065. 1 samt. Nr 60

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

2) Förslag
till

Lag

om tjänstemän hos kommuner m. fl. (kommunaltjänstemannalag)

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

Denna lag äger tillämpning på anställning med kommun såsom arbetsgivare
och tjänsteman såsom arbetstagare.

Med kommun likställas i denna lag landstingskommun, municipalsamhälle,
kommunalförbund, tingslag, församling, kyrklig samfällighet, skogsvårdsstyrelse,
hushållningssällskap, allmän försäkringskassa samt, enligt
Konungens bestämmande, annan allmän inrättning.

2 §•

I anställningsförhållande varå denna lag är tillämplig gäller vad som är
bestämt i avtal.

Avtal må ej träffas om

a) inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning
i övrigt;

b) myndighets eller inrättnings arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen
av arbetet inom myndigheten eller inrättningen, arbetstidens förläggning
eller rätt till annan ledighet än semester;

c) anställningsvillkor som regleras i lag eller annan författning och angår
tjänstetillsättning, disciplinär bestraffning eller anställnings upphörande.

Har avtal träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket, är avtalet
i denna del utan verkan.

3 §.

Vid konflikt om sådant anställnings- eller arbetsvillkor för i denna lag
avsedd tjänsteman som må bestämmas genom avtal må lockout eller strejk
vidtagas, om annat ej följer av lag eller avtal. I övrigt är stridsåtgärd som
berör bestående anställningsförhållande icke tillåten.

Tjänsteman må deltaga i strejk endast efter beslut av arbetstagarförening
som han tillhör.

Om skyldighet att lämna underrättelse angående arbetsinställelse gälla
särskilda bestämmelser.

4 §■

Om kommun förfar i strid mot 3 § första stycket eller om arbetstagarförening
åsidosätter vad som åligger den enligt 3 § tredje stycket, skall kom -

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

munen eller föreningen, även om förpliktelse till följd av kollektivavtal ej
åsidosatts, ersätta uppkommen skada enligt de grunder som anges i 8 och
9 §§ lagen om kollektivavtal. Detsamma gäller medlem i arbetstagarförening,
om medlemmen deltager i sådan av föreningen anordnad eller föranledd
stridsåtgärd som icke är tillåten enligt 3 § första stycket.

5 §•

Tjänsteman är icke skyldig att utföra arbete som är föremål för lockout
eller för tillåten strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd eller för lovlig
blockad vid konflikt om anställnings- eller arbetsvillkor vilket må bestämmas
genom avtal. Den som står utanför arbetskonflikt skall dock fullgöra
sina vanliga tjänsteåligganden. Han är även skyldig att utföra skyddsarbete.

6 §•

Om tjänsteman, vilken icke är underkastad ämbetsansvar, bryter mot 3 §
andra stycket eller åsidosätter vad som åligger honom enligt 5 §, dömes till
dagsböter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Kungl. Maj. ts proposition, nr 60 år 1965

3) Förslag
till
Lag

om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig
arbetsgivares beslut

Härigenom förordnas som följer.

Arbetstagare må ej föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut rörande
hans arbets- eller anställningsvillkor, om han eller arbetstagarförening som
han tillhör äger väcka talan i saken vid arbetsdomstolen eller i dess ställe
inför skiljemän.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Lagen äger icke tillämpning på beslut som meddelats före lagens ikraftträdande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

4) Förslag
till
Lag

angående ändring i lagen den 11 september 1936 (nr 506) om
förenings* och förhandlingsrätt

Härigenom förordnas, dels att 3 kap. samt 26—28 §§ lagen den 11 september
1936 om förenings- och förhandlingsrätt skola upphöra att gälla, dels att
1, 6, 20, 21 och 29 §§ samma lag1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan
anges.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

1 §•

Denna lag äger tillämpning å för- Denna lag äger tillämpning å förhållandet
mellan arbetsgivare och hållandet mellan arbetsgivare och
arbetstagare, dock icke beträffande arbetstagare.
sådana arbetstagare i statens eller
kommunernas tjänst, som äro underkastade
ämbetsmannaansvar.

Såsom arbetstagare-------enligt lagen.

Om befogenhet för part, som äger
förhandlingsrätt men å vilken bestämmelserna
i 3 kapitlet icke äga
tillämpning, att påkalla förlikningsmans
medverkan stadgas i lagen
om medling i arbetstvister.

Envar, som vidtagit åtgärd, vilken
enligt 3 § eller 16 § första stycket
ej må äga rum, vare skyldig ersätta
skada, som av förfarandet
kommit.

§•

Om befogenhet för part, som äger
förhandlingsrätt, att påkalla förlikningsmans
medverkan stadgas i lagen
om medling i arbetstvister.

§•

Envar, som vidtagit åtgärd, vilken
enligt 3 § ej må äga rum, vare
skyldig ersätta skada, som av förfarandet
kommit.

21 §.

Där de, som äga företräda förening,
varom i 2 § sägs, å föreningens
vägnar behörigen besluta åtgärd,
vilken enligt 3 § eller 16 § första
stycket ej må äga rum, vare föreningen
pliktig ersätta skada, som
kommit av åtgärden.

Där de, som äga företräda förening,
varom i 2 § sägs, å föreningens
vägnar behörigen besluta åtgärd,
vilken enligt 3 § ej må äga rum, vare
föreningen pliktig ersätta skada,
som kommit av åtgärden.

Senaste lydelse av 1 § se 1945:155 och av 29 § se 1940:332.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

(Nuvarande lydelse)

Mål, som avse tillämpningen av
denna lag, upptagas och avgöras av
arbetsdomstolen; dock att åtal för
förseelse mot bestämmelserna i 16 §
andra stycket anhängiggöres vid allmän
domstol och utföres av allmän
åklagare.

Förening, varom — — ------

(Föreslagen lydelse)

Mål, som avse tillämpningen av
denna lag, upptagas och avgöras av
arbetsdomstolen.

beträffande huvudorganisationen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Bestämmelserna i 3 kap. samt 6, 20, 21 och 26—29 §§ i deras hittillsvarande
lydelse äga alltjämt tillämpning på parter som vid utgången av år
1965 äro underkastade bestämmelserna. Har icke senast den 31 december
1970 någon av parterna enligt 10 § begärt opartisk ordförande, skall vederbörande
huvudorganisation av arbetstagare anses ha enligt 9 § återtagit
sin anmälan. Detsamma gäller, om part efter denna lags ikraftträdande
framställt sådan begäran och fem år därefter förflutit utan att någon av
parterna framställt ny sådan begäran. Organisation som anses ha återtagit
sin anmälan skall av socialstyrelsen underrättas härom.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

5) Förslag
till

Lag

angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 28 maj ^1920 (nr 245)
om medling i arbetstvister

Härigenom förordnas, att 1 § lagen den 28 maj 1920 om medling i arbetstvister1
skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

För vart och ett av de distrikt, i
vilka riket för sådant ändamål
av Konungen indelas, förordnar
Konungen en förlikningsman med
uppgift att, på sätt nedan sägs, medla
i tvister mellan arbetsgivare och
arbetare; dock att denna lag icke
gäller i fråga om arbetsgivare och
arbetare, å vilka bestämmelserna i
3 kapitlet lagen om förenings- och
förhandlingsrätt äga tillämpning.

Därest så--

Såsom arbetare

(Föreslagen lydelse)

särskild förlikningsman.
--enligt lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Äldre lydelsen av 1 § gäller även efter nämnda dag i den mån bestämmelserna
i 3 kapitlet lagen om förenings- och förhandlingsrätt alltjämt äro i
tillämpning.

1 Senaste lydelse av 1 § se 1945:156.

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

6) Förslag
till
Lag

angående upphävande av lagen den 17 maj 1940 (nr 331) om
förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän

Härigenom förordnas, att lagen den 17 maj 1940 om förhandlingsrätt för
kommunala tjänstemän skall upphöra att gälla vid utgången av år 1965.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

7) Förslag
till

Lag

om ändring i brottsbalken

Härigenom förordnas, att 20 kap. 4 § och 21 kap 18
erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

§ brottsbalken skola

(Nuvarande lydelse)

Åsidosätter ämbetsman--

År felet--------

(Föreslagen lydelse)

20 kap.

4 §•

-----eller suspension.

--ett år.

Som tjänstefel anses icke i något
fall, att ämbetsman efter beslut av
arbetstagarförening som han tillhör
deltager i strejk eller därmed jämförlig
stridsåtgärd.

21 kap.
18 8.

Åsidosätter krigsman, som ej är
underkastad ämbetsansvar, av försummelse,
oförstånd eller oskicklighet
vad honom åligger enligt reglementen,
instruktioner eller andra allmänna
bestämmelser, särskilda föreskrifter
eller tjänstens beskaffenhet,
dömes, om ej gärningen utgör tjänstemissbruk
eller eljest är särskilt belagd
med straff, för tjänstefel till
disciplinstraff.

År felet

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år i965

8) Förslag
till

Lag

angående ändring i lagen den 22 juni 1928 (nr 254)
om arbetsdomstol

Härigenom förordnas, att 1, 2, 4 och 5 §§ lagen den 22 juni 1928 om arbetsdomstol1
skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

För upptagande----

Om skyldighet----

Såsom arbetare----

(Föreslagen lydelse)

1 §•

----i Stockholm.

--särskilt stadgat.

--enligt lagen.

Med offentlig arbetsgivare förstås
i denna lag staten och arbetsgivare
som avses i kommunalt jänstemannalagen.

Arbetsdomstolen skall bestå av
ordförande och sju ledamöter, av
dem en särskild ledamot för tjänstemannamål.

§•

Arbetsdomstolen skall bestå av
ordförande och åtta ledamöter. Av
ledamöterna skola två vara särskilda
ledamöter, en för mål där offentlig
arbetsgivare är part och en för
tjänstemannamål.

4 §•

Övriga ledamöter, vilka skola vara
i arbetsförhållanden erfarna och
kunniga, förordnas av Konungen för
två år i sänder, två ledamöter efter
förslag av de svenska arbetsgivareföreningarnas
förtroenderåd, två ledamöter
efter förslag av landsorganisationen
i Sverige och den särskilde
ledamoten efter förslag av tjänstemännens
centralorganisation. Sistnämnde
ledamot skall inträda på arbetarsidan
i stället för en av de efter
landsorganisationens förslag utsedda
ledamöterna vid handläggning
av mål, däri tjänstemannaförening,
som icke är ansluten till landsorganisationen,
eller medlem i sådan för -

Övriga ledamöter förordnas av
Konungen för två år i sänder. För
dessa ledamöter förordnar Konungen
för samma tid ersättare. Ledamöter
och ersättare skola vara i arbetsförhållanden
erfarna och kunniga.

Två ledamöter och sex ersättare
för dem förordnas efter förslag av
de svenska arbetsgivareföreningarnas
förtroenderåd samt två ledamöter
och sex ersättare för dem efter
förslag av landsorganisationen i Sverige.
För den särskilde ledamoten för
mål där offentlig arbetsgivare är
part skola förordnas tre ersättare.
Vid förordnande av denne ledamot
och ersättarna för honom skall iakt 1947:90

samt av 5 § se 1947:637.

1 Senaste lydelse av 1 § se 1945:159, av 2 och 4 §§ se

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

(Nuvarande lydelse)

ening är part å nämnda sida, såframt
icke jämväl till landsorganisationen
ansluten förening eller medlem
i sådan förening är part å arbetarsidan
och tvisten huvudsakligen
rör sistnämnda part.

För vardera sidan förordnas enligt
samma regler dubbelt så många
ersättare som antalet ledamöter.

(Föreslagen lydelse)

tagas, att minst två utses efter förslag
av kommunförbund. Även för
den särskilde ledamoten för tjänstemannamål
skola förordnas tre ersättare.
Denne ledamot och två ersättare
för honom skola utses efter förslag
av tjänstemännens centralorganisation.
Den återstående ersättaren
skall utses efter förslag av annan
huvudorganisation för tjänstemän,
som icke är ansluten till landsorganisationen.

avses.

Ledamot eller ersättare, som avses
i denna paragraf, skall vara svensk
medborgare och hava uppnått tjugofem
års ålder. Befattningen må ej
utövas av den som är omyndig eller
i konkurstillstånd.

Förslag å

------— här

Ledamot eller ersättare, som avses
i 5 §, skall vara svensk medborgare
och hava uppnått tjugufem års
ålder. Ej må befattningen utövas av
den, som är omyndig eller i konkurstillstånd.

§•

Den särskilde ledamoten för mål
där offentlig arbetsgivare är part
skall vid handläggning av sådant
mål inträda på arbetsgivarsidan i
stället för en av de ledamöter som
förordnats efter förtroenderådets
förslag, om icke även annan arbetsgivare
är part på arbetsgivarsidan
och tvisten huvudsakligen rör denne.

Den särskilde ledamoten för
tjänstemannamål skall vid handläggning
av mål, där tjänstemannaförening
som icke är ansluten till
landsorganisationen eller medlem i
sådan förening är part på arbetarsidan,
inträda på arbetarsidan i stället
för en av de ledamöter som förordnats
efter landsorganisationens
förslag, om icke även till landsorganisationen
ansluten förening eller
medlem i sådan förening år part på
arbetarsidan och tvisten huvudsakligen
rör sistnämnda part.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Senast meddelade förordnanden för ledamoten för tjänstemannamål och
ersättarna för honom skola upphöra att gälla vid utgången av år 1965. För -

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

slag till nya sådana förordnanden och till de övriga förordnanden, som påkallas
i samband med ikraftträdandet, skola avges under år 1965. Giltighetstiden
för dessa förordnanden skall begränsas så, att den utlöper samtidigt
med giltighetstiden för de vid ikraftträdandet gällande, enligt aldre
lydelsen av 4 § meddelade förordnandena.

Äldre bestämmelser om arbetsdomstolens sammansättning skola tillämpas
i mål där huvudförhandling påbörjats före lagens ikraftträdande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

9) Förslag
till
Lag

angående ändring i lagen den 20 maj 1955 (nr 261) om
avstängning av domare

Härigenom förordnas, att 8—11 §§ lagen den 20 maj 1955 om avstängning
av domare skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

Domare, som enligt denna lag är
avstängd från utövning av tjänsten,
skall vara skyldig att vidkännas det
löneavdrag som rätten må bestämma.
Dömes han ej till avsättning, äge
han uppbära den lön som avdragits.

Konungen äger meddela föreskrifter
om de olika slag av löneavdrag,
som vid tillämpningen av första stycket
må komma i fråga.

Beslut i fråga om avstängning och
löneavdrag skall genast gå i verkställighet.

Beträffande talan mot beslut i fråga
om avstängning och löneavdrag,
så ock beträffande rättegången i högre
rätt dit sådan fråga fullföljts,
skall vad i rättegångsbalken sägs
angående häktning äga motsvarande
tillämpning; dock skall ej gälla
vad i 54 kap. 17 § andra stycket rättegångsbalken
stadgas om befrielse
från nedsättningsskyldighet för tilltalad,
som i målet hålles häktad.

Om avstängning och dess hävande
samt om beslut rörande löneavdrag
skall underrättelse genast lämnas
myndighet som äger bestämma om

(Föreslagen lydelse)

§•

Om domare, som enligt denna lag
varit avstängd från utövning av
tjänsten, ej dömes till avsättning,
äge han uppbära den lön som må
hava avdragits.

§•

Beslut i fråga om avstängning
skall genast gå i verkställighet.

§•

Beträffande talan mot beslut i fråga
om avstängning, så ock beträffande
rättegången i högre rätt dit
sådan fråga fullföljts, skall vad i
rättegångsbalken sägs angående
häktning äga motsvarande tillämpning;
dock skall ej gälla vad i 54
kap. 17 § andra stycket rättegångsbalken
stadgas om befrielse från
nedsättningsskyldighet för tilltalad,
som i målet hålles häktad.

Om avstängning och dess hävande
skall underrättelse genast lämnas
myndighet som äger bestämma
om domarens tjänstgöring. Utbeta -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

domarens tjänstgöring. Utbetalas lö- las domarens lön av annan myndi
nen av annan myndighet, skall ock het, skall ock denna underrättas,
denna underrättas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

10) Förslag
till
Lag

angående ändrad lydelse av 4 § lagen den 30 juni 1948 (nr 449) om
disciplinstraff för krigsmän

Härigenom förordnas, att 4 § lagen den 30 juni 1948 om disciplinstraff för
krigsmän1 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

4 §•

(Föreslagen lydelse)

Den som---------i

Under strafftiden skall den som
åtnjuter avlöning från krigsmakten
vidkännas löneavdrag med belopp,
som år angivet i gällande avlöningsföreskrifter.

Vid beräkning — —------

tjänstgöring.

Under strafftiden skall den som
åtnjuter avlöning från krigsmakten
vidkännas löneavdrag med belopp
som Konungen bestämmer.

- tjugofyra timmar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.
1 Senaste lydelse av 4 § se 1964:170.

Iiungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

11) Förslag
till
Lag

angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 17 maj 1963 (nr 114)

om semester

Härigenom förordnas, att 1 § lagen den 17 maj 1963 om semester skall
erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

Denna lag äger tillämpning å arbetstagare
i allmän eller enskild
tjänst med undantag av sådana arbetstagare,
för vilka enligt statliga
föreskrifter gälla särskilda bestämmelser
rörande semester. Från lagens
tillämpning är ock undantagen
arbetstagare, som är medlem av arbetsgivarens
familj eller som avlönas
uteslutande genom andel i vinst.

(Föreslagen lydelse)

§•

Denna lag äger tillämpning å arbetstagare
i allmän eller enskild
tjänst med undantag av arbetstagare,
som är medlem av arbetsgivarens
familj eller som avlönas uteslutande
genom andel i vinst.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

Utdrag av protokollet över civilärenden, hållet inför Hans Maj.t
Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 27 november
1964.

Närvarande:

Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Nilsson, statsråden

Sträng, Andersson, Lindström, Lange, Lindholm, Skoglund, Edenman,

Johansson, Hermansson, Holmqvist, Aspling, Sven-Eric Nilsson.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler
chefen för civildepartementet, statsrådet Lindholm, fråga om reform av de
offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m. m. samt anför.

Frågan om en reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt
har länge stått på dagordningen. Ett första betänkande i ämnet framlades
1951 av 1948 års förhandlingsrättskommitté (SOU 1951: 54). Efter remissbehandlingen
av detta betänkande stod det klart, att detsamma icke utan
överarbetning kunde läggas till grund för ändrad lagstiftning. Det fortsatta
arbetet med förhandlingsrättsfrågan har bedrivits i etapper och inleddes
med att dåvarande landshövdingen i Jönköpings län O. Ekblom erliöll uppdrag
att under medverkan av experter och företrädare för personalens
huvudorganisationer verkställa fortsatt utredning rörande statstjänstemännens
förhandlingsrätt m. m. Den nya utredningen, som antog benämningen
1956 års förhandlingsrättsutredning, avlämnade sitt betänkande 1960 (SOU
1960: 10). I enlighet med direktiven var betänkandet utformat som ett
principbetänkande, där tyngdpunkten lagts på en undersökning av huruvida
den allmänna arbetsmarknadens förhandlings- och avtalsrätt kunde förenas
med gällande tjänstemannarätt på det statliga området, särskilt med
reglerna om oavsättlighet och ämbetsansvar. Även statsrättsliga problem i
samband med kollektivavtalssystem för statstjänstemän behandlades i betänkandet.
Detta utmynnade i principförslag om vidgad förhandlingsrätt
för statens tjänstemän och om rätt för dem att sluta kollektivavtal. I betänkandet
— som ej åtföljdes av förslag till författningsändringar — förutsattes
vidare utredningar rörande olika frågor. Kommunaltjänstemännens
förhandlingsrätt behandlades ej i betänkandet.

Efter remissbehandling blev förhandlingsrättsutredningens betänkande
föremål för fortsatt beredning inom civildepartementet, överläggningar hölls
med personalens huvudorganisationer och med företrädare för kommunförlninden
om riktlinjerna för det fortsatta arbetet. En särskild arbetsgrupp
inom departementet fick i uppdrag att utarbeta förslag till erforderliga

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

lagändringar. Till ledning för arbetsgruppens arbete angavs att statstjänstemännen
borde få samma rätt som arbetstagare i enskild tjänst att genom
sina organisationer förhandla såsom en med arbetsgivaren jämställd
part om lön och andra förmåner. Möjlighet borde finnas att låta förhandlingsuppgörelser
gälla som kollektivavtal mellan parterna. De kollektiva
stridsåtgärder vilka erkändes som tillåtna påtryckningsmedel på den privata
arbetsmarknaden syntes kunna accepteras även i förhållandet mellan staten
och dess tjänstemän. En förutsättning härför skulle dock vara, all man
kunde på frivillig väg åstadkomma anordningar till förebyggande av sainhällsfarliga
arbetskonflikter inom statstjänstemannaområdet. Grundläggande
skyldigheter och rättigheter för statstjänstemännen förutsattes skola
även framdeles regleras i offentligrättslig ordning och hithörande bestämmelser
borde sammanföras i en särskild lag om statens tjänstemän. Slutligen
framhölls, att kommunaltjänstemännens förhandlingsrätt måste omprövas
i samband med en reform av förhandlingsrätten för statens tjänstemän.
I en departementspromemoria, betitlad »De offentliga tjänstemännens
förhandlingsrätt» (SOU 1963: 51), framlade arbetsgruppen förslag i
ämnet. Vid promemorian finnes fogade förslag till lag om statens tjänstemän
och till lag om vissa kommunaltjänstemän och andra tjänstemän som
ej är o anställda hos staten. Lagförslagen torde som Bilaga B få fogas till
statsrådsprotokollet i ärendet.

Över departementspromemorian har efter remiss yttranden avgivits av
justitiekanslersämbetet, riksåklagarämbetet, Svea hovrätt, hovrätten över
Skåne och Blekinge, hovrätten för Nedre Norrland, fångvårdsstyrelsen, överbefälhavaren
(efter hörande av försvarsgrenscheferna), försvarets civilförvaltning,
socialstyrelsen, medicinalstyrelsen, riksförsäkringsverket, generalpoststyrelsen,
telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen,
sjöfartsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, kammarkollegiet, statskontoret,
kammarrätten, riksrevisionsverket, domkapitlet i Uppsala, skolöverstyrelsen,
kanslern för rikets universitet, lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen,
domänstyrelsen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Malmöhus, Göteborgs
och Bohus, Örebro samt Gävleborgs län, arbetsmarknadsstyrelsen,
arbetsdomstolens ordförande, statens personalpensionsverk, statens lönenärnnd,
statens avtalsnämnd, besvärssakkunniga, polisväsendets organisationsnämnd,
förvaltningsdomstolskommittén, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige
i riksgäldskontoret, delegerade för riksdagens verk, justitieombudsmannen,
militieombudsmannen, Landsorganisationen, Statstjänarkartellen,
Statstjänstemännens riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation,
Tjänstemännens centralorganisation, Svenska stadsförbundet,
Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen,
Hushållningssällskapens förbund samt Skogsvårdsstyrelsernas
förbund. Yttranden har därjämte inkommit från Försäkringskassornas
förhandlingsorganisation och Svenska barnmorskeförbundet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965 27

Vid flera remissyttranden har fogats utlåtanden från underlydande organ
m. fl.

Den 3 september 1963 träffades mellan företrädare för civildepartementet,
å ena, samt Statstjänarkartellen, Statstjänstemännens riksförbund, Sveriges
akademikers centralorganisation och Tjänstemännens centralorganisations
statstjänstemannasektion, å andra sidan, ett huvudavtal innehållande bestämmelser
bl. a. om förhandlingsordning och åtgärder till förebyggande av
samhällsfarliga konflikter inom statstjänstemannaområdet.

Ett motsvarande huvudavtal för det kommunala området ingicks den 11
januari 1964 mellan, å ena sidan, Landstingens centrala lönenämnd, Svenska
kommunförbundet och Svenska stadsförbundet, samt, å andra sidan, Svenska
kommunalarbetareförbundet, Sveriges akademikers centralorganisation
och Tjänstemännens centralorganisation jämte till nämnda arbetstagarorganisationer
anslutna riksorganisationer.

De båda huvudavtalen, som är avsedda att tillämpas från och med ikraftträdandet
av ny lagstiftning om de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt,
torde såsom Bilaga C få fogas till protokollet i ärendet.

Jag anhåller nu att få upptaga ifrågavarande spörsmål till behandling.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

ALLMÄN MOTIVERING
Gällande ordning

För arbetstagare i allmänhet regleras förhandlingsrätten genom lagen
den 11 september 1936 (nr 506) om förenings- och förhandlingsrätt. Denna
lag är icke tillämplig på sådana arbetstagare i statens eller kommunernas
tjänst, som är underkastade ämbetsansvar. För dessa tjänstemän gäller
i stället i förhandlingsrättshänseende särskilda bestämmelser, intagna för
statstjänstemännens del i kungörelsen den 4 juni 1937 (nr 292) angående
förhandlingsrätt för statens tjänstemän och för kommunaltjänstemännens
del i lagen den 17 maj 1940 (nr 331) om förhandlingsrätt för kommunala
tjänstemän; för vissa statligt och kommunalt anställda tjänstemän gäller
andra särskilda bestämmelser.

Vilka tjänstemän som är underkastade ämbetsansvar framgår av 20 kap.
12 § brottsbalken. Med ämbetsman förstås enligt detta lagrum domare,
annan statens befattningshavare som endast medelst dom kan avsättas
från sin tjänst samt den som har förtroendesyssla från vilken Kungl. Maj :t
må entlediga honom. Vad som sägs om ämbetsmän skall enligt lagrummet
även gälla om dem, som är satta att förvalta städers, menigheters eller allmänna
av Kungl. Maj :t stadfästade kassors, verks eller andra inrättningars
eller stiftelsers angelägenheter, om tjänstemän som lyder under ämbetseller
förvaltningsmyndigheterna och om andra som förordnats att förrätta
ämbete eller tjänsteärende. I rättspraxis har ämbetsansvarets avgränsning
nedåt kommit att bestämmas av huvudsakligen två synpunkter. För det
första har ämbetsansvar icke ansetts föreligga då en tjänst uteslutande
innefattar osjälvständig verksamhet som arbetare eller biträde i arbete under
annans ledning eller biträde på expedition eller i liknande göromål
(NJA 1942 s. 356 civilarbetare vid flottan, NJA 1931 s. 377 sjuksköterskebiträde
och RÅ 1929 s. 93 vaktmästare vid folkskola). För det andra har
tjänst med osjälvständig verksamhet likväl ansetts grunda ämbetsansvar,
då verksamheten antingen innefattar någon offentlig maktutövning eller
inom kommunikationsverken angår förhållandet till allmänheten (NJA
1929 s. 584 exekutionsbiträde, NJA 1932 s. 361 polisman, NJA 1943 s. 26 brevbärarbiträde,
NJA 1918 s. 334 stationskarl vid statens järnvägar). Utan betydelse
för ämbetsansvaret är om tjänsten är ordinarie, extra ordinarie,
extra eller aspiranttjänst eller om tjänstemannen är anställd som arvodist
eller enligt personligt kontrakt, eller om tjänsten innehaves varaktigt eller
tillfälligt av vikarie.

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

Mellan den förhandlingsrätt, varom stadgas i 1936 års lag, å ena, samt
förhandlingsrätten enligt 1937 års kungörelse och 1940 års lag, å andra
sidan, finns en djupgående skillnad av principiell natur. I förstnämnda
lag betraktas arbetstagarnas organisation såsom en med arbetsgivaren
jämställd part och förhandlingsrätten avser att ge arbetstagarna medbestämmanderätt
i fråga om anställningsvillkoren. Förhandlingar enligt 1936
års lag syftar också vanligen till att få till stånd kollektivavtal eller andra
rättsligt bindande överenskommelser mellan parterna. Bestämmelserna i
1937 års kungörelse och 1940 års lag avser däremot endast att bereda de
ämbetsansvariga tjänstemännen tillfälle alt genom sina organisationer
framföra synpunkter och önskemål, innan vederbörande myndighet fattar
beslut rörande deras anställningsförhållanden. Enligt båda författningarna
avser förhandlingsrätten anställnings-, arbets- och avlöningsvillkor
samt tillämpningen av sådana villkor.

Enligt 1937 års kungörelse är myndighet skyldig att bereda tjänstemannaorganisation
tillfälle alt yttra sig och påkalla förhandling innan
myndigheten avger förslag till eller fastställer nya bestämmelser. Denna
s. k. delgivningsplikt föreligger dock endast, om frågan är av principiell
eller eljest allmän betydelse. Förhandlingsrätt tillkommer tjänstemannaförening,
som hos vederbörande myndighet gjort anmälan om att den
önskar utöva förhandlingsrätt gentemot myndigheten och som äger företräda
tjänstemännen i alla frågor som kan bli föremål för förhandling
enligt kungörelsen. Förhandlingen ledes av en av myndigheten utsedd ordförande
och kan av denne förklaras avslutad, när han så finner skäligt.
Fråga varom förhandling förts får som regel icke upptagas till avgörande
hos myndigheten förrän en vecka förflutit efter förhandlingens avslutande.
Kungörelsen avser främst förhandling med myndighet d. v. s.
verksmyndighet, därmed jämställd institution eller underlydande organ.
Någon rätt till förhandling med Kungl. Maj:t eller företrädare för visst
departement föreligger icke enligt kungörelsen. Denna förutsätter dock att
Kungl. Maj:t kan förordna särskilda ombud att förhandla med tjänstemannaorganisation
enligt den förhandlingsordning varom stadgas i kungörelsen.
Särskilda bestämmelser om förhandlingsrätt för militär och civilmilitär
personal samt vissa andra tjänstemän i försvaret är meddelade i
kungörelsen den 23 december 1937 (nr 1002) angående vissa inskränkningar
i förhandlingsrätten för militär personal och likställda. Enligt dessa
bestämmelser får förhandling icke äga rum i frågor, som är av speciell militärteknisk
natur eller beträffande vilka av militärdisciplinära skäl hinder
möter mot förhandling. Vidare får förhandling icke föras lokalt utan endast
mellan central myndighet vid försvarsväsendet och huvudorganisation
på arbetstagarsidan. Slutligen får förhandlingsrätt icke utövas under krig
eller under mobilisering. 1937 års kungörelse angående förhandlingsrätt
för statens tjänstemän gäller endast inom den Kungl. Maj:t underställda

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

statsförvaltningen. Särskilda bestämmelser är meddelade om förhandlingsrätt
för tjänstemän vid riksdagens verk och för riksdagens egna tjänstemän.
Icke heller denna förhandlingsrätt inskränker arbetsgivarens beslutanderätt.

Den förhandlingsrätt för ämbetsansvariga tjänstemän hos kommunerna
varom stadgas i 1940 års lag överensstämmer i huvudsak med förhandlingsrätten
enligt 1937 års kungörelse angående förhandlingsrätt för statens
tjänstemän. En skillnad är dock att förhandlingsrätt tillkommer endast organisation,
som efter ansökan tillerkänts sådan rätt av socialstyrelsen. På
arbetsgivarsidan föres förhandlingen av vederbörande kommunala myndighet.
Om statlig myndighet har att annorledes än efter underställning fastställa
kommunaltjänstemäns anställningsvillkor, må dock förhandlingsrätten
utövas mot den statliga myndigheten. Genom kommunala delegationslagen
den 27 mars 1954 (nr 130) har kommun medgivits rätt alt uppdraga
åt sammanslutning av kommuner att med bindande verkan för kommunen
genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillkoren
för sådana arbetstagare i kommunens tjänst, vilkas villkor det icke ankommer
på statlig myndighet att fastställa.

För folkskollärare och småskollärare har meddelats särskilda inskränkande
bestämmelser om förhandlingsrätt i kungörelsen den 20 december
1940 (nr 1031) angående vissa begränsningar i förhandlingsrätten för lärare
vid folk- och småskolor samt fortsättningsskolor. Dessa lärare har icke
rätt att förhandla om skoldistrikts reglementen för folk- och fortsättningsskolor
eller om förslag som skolstyrelse avgivit rörande lärjungarnas fördelning
för visst läsår på klasser och läraravdelningar.

Den speciella förhandlingsrätt som sålunda gäller för ämbetsansvariga
tjänstemän hos stat och kommun inkräktar som nämnts icke på statlig och
kommunal myndighets rätt att ensam avgöra fråga varom förhandling
förts. I överensstämmelse härmed har i rättspraxis den ståndpunkten intagits,
att kollektivavtal om dessa tjänstemäns anställningsförhållanden är
ogiltigt. Den straffsanktionerade tjänsteplikt tjänstemännen i fråga är underkastade
har vidare ansetts utesluta, att tjänstemännen deltager i strejk
eller annan arbetsinställelse i fackligt syfte. Likaledes har lockout från den
offentlige arbetsgivarens sida ansetts icke kunna komma i fråga.

Ehuru endast statens och kommunernas ämbetsansvariga tjänstemän
är genom uttrycklig bestämmelse undantagna från förhandlingsrätt enligt
1936 års lag, har i rättspraxis ansetts att även för andra ämbetsansvariga
tjänstemän föreligger hinder för reglering i kollektivavtal av i vart fall sådana
frågor som avser antagande, entledigande och skyldigheter i tjänsten.
Senast i dom den 28 maj 1963 nr 7 har arbetsdomstolen ogiltigförklarat
kollektivavtal i vad avser villkoren för tillsättning av tjänst vid allmän försäkringskassa.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

ljuder de senaste årtiondena har såväl det statliga som det kommunala
förhandlingsväsendet i praxis undergått en betydelsefull utveckling. Förändringen
kännetecknas främst därav, att det på den privata arbetsmarknaden
praktiserade förhandlings- och avtalsväsendet allt mera vunnit insteg
på den offentliga arbetsmarknadssektorn. De offentliga tjänstemännens
löneförmåner och åtskilliga andra anställningsvillkor avgöres i realiteten
i betydande utsträckning genom överenskommelser, som efter förhandling
tiäffats mellan offentlig arbetsgivare och de offentliga tjänstemännens
organisationer.

Förhandlingarna på den statliga tjänstemannasektorn domineras numera
av de centrala förhandlingar angående tjänstemännens löner och generella
anställningsvillkor i övrigt som under ledning av chefen för civildepartementet
regelmässigt äger rum mellan företrädare för departementet
samt tjänstemannaorganisationerna. Någon förhandlingsordning i egentlig
mening finnes icke som reglerar dessa förhandlingar, men under årens
lopp har vissa regler utbildats som blivit vägledande. Huvuddragen av denna
utveckling har efterhand redovisats i de propositioner varigenom löneöverenskommelser
underställts riksdagen för godkännande. Bland dessa
propositioner må här nämnas prop. 1951:52, däri anmäldes att storleken
av tilläggen på tjänstemännens löner vid förhandlingar mellan företrädare
för departementet och personalorganisationerna förutsatts skola bli föremål
för peiiodiskt återkommande förhandlingar eller överläggningar med
organisationerna i stället för att bindas vid fasta regler i avlöningsförfattning.
Riksdagen lämnade uttalandet utan erinran (rskr 50). I prop. 1956: 124
erhöll riksdagen en redovisning för en detaljerad procedurordning rörande
fortlöpande översyn av lönegradsplaceringen av statliga tjänster, vilken
procedurordning grundade sig på en mellan departementet och tjänstemännens
huvudorganisationer träffad överenskommelse. Enligt denna
procedurordning indelas frågor om ändrad lönegradsplacering i dels Afrågor,
d. v. s. frågor som avser ändrad lönegradsplacering på grund av organisationsändringar,
nytillkomna arbetsuppgifter eller dylikt, och dels
B-trågor, d. v. s. frågor som avser omprövning av gällande normer för lönegradsplacering
av vissa tjänster eller grupper av tjänster. B-frågorna skall
enligt procedurordningen alltid bli föremål för förhandlingar med organisationerna,
under det att vad beträffar A-frågorna organisationerna skal!
beredas tillfälle till överläggningar. Mot den redovisade procedurordningen
hade riksdagen ej något att erinra (rskr 210). Förhandlingar föres även om
traktamenten, reseersättningar, övertidsersättningar och pensionsförmåner
m. m.; i dessa fall talar man om C-frågor. I samband med tillkomsten
(prop. 1957: 173, SU 131, rskr 321) av statens löneförordning den 31 maj
1957 (nr 228) erkändes uttryckligen att tjänstemannaorganisationerna bär
ett reellt medinllytande rörande löner och pensioner. Enligt övergångsbestämmelserna
till denna förordning är visserligen tjänsteman underkastad

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

generell ändringsskyldighet i fråga om bestämmelser rörande avlönings- och
pensionsförmåner, men i 1957 års statsverksproposition (bil. 2 p. 4) uttalades,
att ändring icke utan förhandlingsöverenskommelse skulle göras i
bestämmelser beträffande vilka tjänstemännen tidigare icke varit underkastade
generell ändringsskyldighet. I sitt av riksdagen i denna del godkända
utlåtande (SU 14, rskr 14) uttalade statsutskottet, att förutsättningen
angående förhandlingsöverenskommelse kunde i vissa lägen bli svår
att förverkliga, eftersom personalorganisationerna delvis företrädde olika
intressen och det på grund härav inte kunde uteslutas, att organisationerna
kunde komma att ge uttryck åt olika uppfattningar, om fråga uppkomme
om ändring av bestämmelser beträffande vilka tjänstemännen dittills inte
varit underkastade ändringsskyldighet.

Vid sidan av de regelmässigt återkommande löneförhandlingarna äger
förhandlingar eller överläggningar rum i s. k. AB-frågor, d. v. s. lönegradsplacering
av tjänster i samband med omorganisation av viss myndighet.

Resultaten av förhandlingarna brukar redovisas i protokoll, som undertecknas
av parterna, överenskommelser om lönenivån avser i allmänhet
viss bestämd tid, vanligen ett eller två år. Efter mönster från kollektivavtalen
på den privata arbetsmarknaden har man på senare år brukat intaga
en s. k. fredsklausul som förbjuder stridsåtgärder under den tid överenskommelsen
avser. Förhandlingsöverenskommelserna träffas regelmässigt
under förbehåll av Kungl. Maj :ts och riksdagens godkännande. I flera propositioner,
exempelvis prop. 1952: 241, har framhållits, att ett förhandlingsresultat
måste betraktas som en helhet och därför icke kan ändras på
viss punkt utan att förutsättningarna för överenskommelsen brister och att
riksdagen vid sådant förhållande har att välja mellan att godkänna överenskommelsen
i oförändrat skick och att helt underkänna densamma, överenskommelserna
har hittills alltid godkänts av riksdagen.

Undantagsvis har det inträffat att förhandlingar mellan företrädare för
departementet och organisationerna förklarats avslutade utan att enighet
nåtts mellan parterna eller nåtts med allenast någon eller några av de deltagande
organisationerna. I sistnämnda fall har den överenskommelse, som
träffats med någon eller några av organisationerna, regelmässigt lagts till
grund för proposition i ämnet, medan fronderande organisations ståndpunkter
endast redovisats i propositionen. Då förhandlingar förklarats avslutade
utan att enighet uppnåtts mellan parterna, har de strandade förhandlingarna
i vissa fall icke föranlett några särskilda åtgärder från den eller de
organisationers sida med vilka enighet icke kunnat uppnås. I andra fall
har stridsåtgärder såsom anställningsblockader och uppsägningar såväl
varslats som vidtagits. I sådana fall har även förekommit motåtgärder från
statens sida. Sålunda föreslogs i prop. 1952: GO att de tillägg till statstjänstemännens
löner, varom vid förhandlingar enighet uppnåtts mellan departementet
och tre av huvudorganisationerna, icke skulle utgå till tjänstemän

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

anslutna till den fjärde organisationen, därest denna varslade eller vidtog
stridsåtgärd. Förfaringssättet motiverades med att samma regler borde
gälla som tillämpades på den privata arbetsmarknaden, där löneökning icke
kom i Iråga under pågående konflikt eller innan uppgörelse träffats. Åtgärden
godkändes av riksdagen (SU:49, rskr 69). Liknande förfarande
från statens sida kom 1954 till användning vid den s. k. poliskonfliklen.

Sedan riksdagen godkänt en förhandlingsöverenskommelse, utfärdar
Kungl. Maj :t de löneförfattningar, som myndigheterna har att tillämpa.
Uppkommer tvist om tjänstemans löneförmåner, kan tvisten prövas såväl
i administrativ ordning efter besvär som av allmän domstol.

Även på det kommunala tjänstemannaområdet träffas numera tidsbestämda
överenskommelser rörande löner och andra anställningsförhållanden
mellan kommunerna och tjänstemännens organisationer. De centrala
förhandlingarna föres på arbetsgivarsidan av stadsförbundet, kommunförbundet
och landstingsförbundet som regel vart inom sitt område. Överenskommelse
mellan kommunförbund och tjänstemannaorganisationerna har
i allmänhet icke bindande verkan för kommunerna, utan vederbörande förbund
förbinder sig endast att verka för att överenskommelsen antages av
de särskilda kommunerna. Den tidigare nämnda kommunala delegationslagen
av år 1954 har nämligen icke brukat tillämpas beträffande tjänstemän.
Överenskommelserna sättes i kraft genom reglementen som kommunerna
utfärdar. Kommunernas tjänste- och pensionsreglementen är i
allmänhet utformade i överensstämmelse med normaltjänstereglementen
varom avtal träffas mellan kommunförbunden och tjänstemännens organisationer.
Enligt dessa normaltjänstereglementen, som innehåller bestämmelser
om bl. a. tjänstemans allmänna förpliktelser, disciplinär bestraffning,
avlöningsförmåner, semester och tjänstledighet, är tjänsteman skyldig att
underkasta sig de ändringar av reglementet som kommunens fullmäktige
beslutar efter överenskommelse mellan vederbörande kommunala myndighet
och personalorganisation. Mellan stadsförbundet och kommunförbundet samt
tjänstemännens huvudorganisationer har överenskommelse träffats om förhandlingsordningar,
som innehåller förutom förhandlingsregler i såväl intresse-
som tolkningstvister bestämmelser om stridsåtgärder och om skyldighet
att fullgöra tjänst under arbetskonflikt in. in. Bestämmelserna om stridsåtgärder
innebär hl. a., att sådan åtgärd icke får vidtagas beträffande annan
tjänst än den som direkt beröres av tvisten och att stridsåtgärd i form av
arbetsinställelse tår vidtagas endast med iakttagande av en månads uppsägningstid.

Också på det kommunala området har det förekommit, att förhandlingarna
strandat och att stridsåtgärder vidtagits. Stridsåtgärderna har varit av
samma art som på det statliga tjänstemannaområdet d. v. s. från organisationernas
sida anställningsblockader och uppsägningar samt från kommunernas
sida vägran att utbetala lönetillägg till tjänstemän tillhörande orga2
Bihang till riksdagens protokoll It)t!5. t saml. Yr 00

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

nisaiion med vilken konflikt uppkommit. Vid några tillfällen har medling
skett enligt lagen den 28 maj 1920 (nr 245) om medling i arbetstvister.

Såväl de statliga som de kommunala förhandlingsöverenskommelserna
avser arbetstagare, som är uppförda på tjänsteförteckningar eller som eljest
innehar tjänstemannaställning i löneteknisk mening, oavsett om de
har ämbetsansvar eller icke. De omfattar sålunda även arbetstagare beträffande
vilka icke föreligger rättsligt binder att låta överenskommelserna
gälla som kollektivavtal. För arbetstagare hos stat och kommun utan
tjänstemannaställning regleras anställningsvillkoren i kollektivavtal på
samma sätt som för arbetstagare på den privata arbetsmarknaden. Det
förekommer, i varje fall på det kommunala området, att dessa kollektivavtal
omfattar även arbetstagare med ämbetsansvar. I praktisk förhandlingsverksamhet
har det nämligen visat sig icke möjligt att upprätthålla
den skillnad mellan arbetstagare med och utan ämbetsansvar varpå gällande
författningar i ämnet bygger. Ehuru de statliga och kommunala förhandlingsöverenskommelserna
rörande tjänstemännens löner och övriga
anställningsvillkor i praktiken medför i huvudsak samma rättsverkningar
som kollektivavtal, kan tvister rörande dessa förhandlingsöverenskommelsers
innehåll icke upptagas inför och avgöras av arbetsdomstolen. I rättspraxis
har nämligen den ståndpunkten vidmakthållits att kollektivavtal
rörande ämbetsansvariga tjänstemän är ogiltigt. Icke heller är överenskommelsernas
fredspliktsklausuler sanktionerade av skadeståndspåföljd
enligt lagen om kollektivavtal.

För att komplettera bilden av relationerna mellan de offentliga arbetsgivarna
och deras tjänstemän bör nämnas att inom såväl den statliga som
den kommunala sektorn inrättats s. k. företagsnämnder för samråd mellan
de anställda och myndigheterna. För statsförvaltningen är bestämmelser
meddelade i cirkuläret den 19 december 1958 (nr 662) angående företagsnämnder
m. in. inom statsförvaltningen. Enligt detta cirkulär skal!
företagsnämnd inrättas vid verk med i regel minst 50 anställda, om myndigheten
eller personalorganisation begär det. Nämnd kan inrättas även vid
mindre verk, om överenskommelse därom träffas. Företagsnämnd består
som regel av högst sju representanter för personalen samt högst lika många
representanter för myndigheten som antalet personalrepresentanter. Den
har till uppgift att upprätthålla fortlöpande samverkan mellan myndigheten
och personalen i syfte att åstadkomma bästa möjliga arbetsresultat och
att verka för goda drifts- och arbetsförhållanden vid verket. En väsentlig
uppgift är att informera de anställda om verkets tekniska och ekonomiska
förhållanden och därigenom skapa möjlighet för personalen att framkomma
med uppslag och synpunkter till gagn för verksamheten och till förbättring
av arbetsförhållandena. Företagsnämnderna har vidare till uppgift att tillgodose
de anställdas krav på ökad insyn i verksamheten. Genom information
i nämnderna skall verksledningen kunna tillgodose de anställdas anspråk
på att få tillgång till sådana upplysningar att de kan bilda sig en

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965 35

riktig föreställning om verksamheten och de ekonomiska förhållandena
inom verket samt ge tillkänna sin mening därom.

Inom företagsnämnd får icke behandlas fråga, som är reglerad i kollektivavtal,
avlönings- eller anställningsreglemente eller andra motsvarande
författningar eller föreskrifter. Utan hinder härav får dock nämnden som
regel upptaga fråga om lämplig förläggning av arbetstid och semester. Inom
töretagsnämnd kan också samråd ske rörande fråga om nedläggande, inställelse
eller väsentlig inskränkning av driften inom nämndens område.
De vanligast förekommande ärendena vid företagsnämnd avser organisationen
och arbetsförhållandena inom verket samt personalvård och personalutbildning.

De kommunala företags- eller samarbetsnämnderna har i huvudsak samma
uppgifter som de statliga företagsnämnderna.

Förhandlingarättsutredningens betänkande

Förhandlingsrättsutredningen framhåller, att en utvidgad förhandlingsrätt
för statstjänstemännen i princip ej behöver ge anledning till tveksamhet.
Behandlingen av statstjänstemännens löner sker numera, anmärker utredningen,
i former, som nära ansluter sig till vad som förekommer på den
privata arbetsmarknaden. Vid sidan av den författningsmässigt reglerade
förhandlingsordningen har man nått fram till en ordning, enligt vilken överenskommelser
träffas, vilka betraktas och respekteras som kollektivavtal,
ehuru de icke kan klädas i juridiskt bindande avtalsform. En bättre överensstämmelse
mellan teori och praktik är önskvärd och ägnad att främja rationella
ordningar för handläggning av staten-arbetsgivarens och tjänstemannaorganisationernas
inbördes mellanhavanden. Det nu tillämpade systemet
synes även ur en annan synpunkt få betraktas som mindre lyckat. Resultaten
av förda förhandlingar sättes i kraft genom författningsföreskrifter,
utfärdade på basis av vad som överenskommits. Uppstående tvister på
grund av dessa föreskrifter, vilka de facto tillkommit vid partsförhandlingar
av privaträttslig karaktär, blir handlagda av förvaltningsrättsliga instanser.
Bundenheten vid författningstexter torde i många fall omöjliggöra praktiska
lösningar av tolknings- och tillämpningsfrågor, som kan vara lättare att åvägabringa
gemensamt av i de föregående förhandlingarna engagerade partsrepresentanter.
Förhållandet accentueras av att författningsföreskrifterna
upptager få om ens några upplysningar om bakomliggande diskussioner och
motiv till de kompromissprodukter, som kan utgöra slutfasen av förhandlingsarbetet
och som sedermera fått rättskraft i de ensidigt utfärdade författningarna.
Den allmänna arbetsrättens regler för handläggning av tolknings-
och tillämpningstvister torde bättre motsvara kravet på en rationell
behandling av sådana frågor.

Vid prövning av förhandlingsrättsfrågan måste emellertid, fortsätter ut -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

redningen, beaktas icke enbart arbetsgivar- och arbetstagarsynpunkter utan
även andra viktiga intressen, som hänför sig till ansvaret för statsorganisationens
upprätthållande och tjänstemännens ställning som organ för staten.
Frågan om införandet av vidgad förhandlingsrätt aktualiserar därför svårlösta
problem, som betingas av att i vissa hänseenden motsättning råder
mellan arbetsrättsliga och offentligrättsliga intressen. Det är icke möjligt
att helt applicera den allmänna förhandlingsrätten på statstjänstemannaområdet.
För närvarande bör en reform av förhandlingsrättslagstiftningen
avse att precisera och kodifiera det redan praktiserade förhandlingsförfarandet
och härtill knyta regler, som möjliggör legalisering av eu vidgad förhandlingsrätt
och ett kollektivavtalssystem. Utredningen föreslår därför, att
1937 års kungörelse angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän upphäves
och att 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt göres tillämplig
även inom statstjänstemannasektorn, varvid dock vissa inskränkande
särregler beträffande statstjänstemännen erfordras.

Utredningen behandlar frågan om ämbetsansvar utgör hinder mot kollektivavtal
och anför härom. Även för befattningshavare med ämbetsansvar bör
anställningsvillkoren kunna regleras genom kollektivavtal. Det föreligger
icke något nödvändigt eller naturligt samband mellan förefintligheten av
ämbetsansvar för vissa tjänstemän och möjligheterna i princip för dessa
tjänstemän att ingå kollektivavtal. Ämbetsansvaret och kollektivavtalet har
helt olika men i och för sig icke oförenliga syften. Med hänsyn till ståndpunkten
i rättspraxis till frågan om sambandet mellan ämbetsansvar och
möjligheten att ingå kollektivavtal föreslår utredningen, att en lagregel införes
enligt vilken ämbetsansvaret icke utgör hinder för reglering i kollektivavtal
av tjänstemans anställningsvillkor. Om rätt att ingå kollektivavtal
införes, kan författningsreglering av löne- och pensionsförmåner ej bibehållas
annat än beträffande sådana tjänstemän eller grupper av tjänstemän,
som av skilda orsaker ej vill eller kan få ingå under kollektivavtal.

Beträffande frågan om rätt till stridsåtgärder i fackligt syfte anför utredningen.
Ovisshet synes råda hur långt och under vilka former stridsåtgärder
för närvarande är tillåtna. Fn precisering av stridsmedlens användning är
därför påkallad till förekommande av en eljest icke förutsebar utveckling av
stridsmetoderna. Om kollektivavtalssystem införes på statstjänstemannaoinrådet,
bör ämbetsansvarets rättsverkningar begränsas på sådant sätt, att
det icke utgör hinder för vidtagande av strejk. Strafflagens ämbetsbrottskapitel
bör kompletteras med stadgande att kapitlet icke har avseende på
arbetsnedläggelse, som grundar sig på en av tjänstemannaorganisation i vederbörlig
ordning beslutad arbetsnedläggelse. Införandet av strejkrätt för
statstjänstemän förutsätter en däremot svarande rätt för staten att tillgripa
lockout. Ämbetsbrottskapitlet bör därför också innehålla ett stadgande om
att detsamma icke har avseende på avhållsamhet från arbete, som grundar
sig på en av staten beslutad lockout.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

Frågan huruvida strejk- och lockoulrätt kan förenas med oavsättlighet
besvarar utredningen nekande och anför härom följande. Endast fullmaktshavare
är i strikt mening oavsättliga, d. v. s. tillförsäkrade det i
§ 36 regeringsformen angivna skyddet. Med fullmaktshavarna bör emellertid
i förevarande avseende jämställas dels de tjänstemän som tillsatts med
konstitutorial, eftersom även dessa kan skiljas från tjänsten endast på
grund av fel eller försummelse i tjänsten, dels ock — med hänsyn till utvecklingen
i rättspraxis — de tjänstemän som erhållit förordnande å tjänst
för viss tid eller för begränsad anställningstid. De oavsättliga tjänstemännen
är tillförsäkrade ett löneskydd, som icke kan avliändas dem. Det med
oavsättligheten förenade löneskyddet utgör hinder för att staten vidtar lockout
mot dessa tjänstemän. Även om de under en arbetskonflikt avstängdes
från tjänsteutövning, skulle de nämligen vara berättigade till den med
tjänsten förenade lönen. Lockoutvapnet skulle därför bli verkningslöst i
fråga om de oavsättliga tjänstemännen. Tanken att oavsättlighetens rättsverkningar
skulle kunna temporärt hävas i samband med strejk och lockout
avvisar utredningen. En sådan suspension av oavsättligheten skulle
strida mot grundtanken i oavsättlighetsinstitutet, eftersom detta icke är av
avtalsmässig natur och därför icke bör kunna genombrytas av arbetsrättsliga
regler. Även av andra skäl är oavsättlighet oförenlig med tillgång till
öppna stridsåtgärder. Skulle reciprocitet införas mellan staten och de oavsättliga
tjänstemännen med avseende på rätten att vidtaga stridsåtgärder,
bleve denna i verkligheten skenbar. Tjänsteman, som gått i strejk, vore
nämligen berättigad att när som helst återinträda i tjänsten med därmed
förenade löneförmåner, oberoende av om tjänsten under strejken till äventyrs
blivit överflödig eller måst besättas med annan innehavare. Oavsättligheten
grundar sig, framhåller utredningen, på ett allmänt intresse av att
tjänstemännen på grund av sin trygghet i anställningsförhållandet arbetar
självständigt och på lång sikt. Denna princip innesluter en garanti för att
staten i alla lägen skall kunna påräkna fullgörandet av de funktioner som
är förenade med ifrågavarande tjänster. För dessa tjänstemän föreslår utredningen
en speciell kollektivavtalsrätt, innebärande att kollektivavtal och
förbud mot stridsåtgärder fungerar jämsides.

Utredningen har i sammanhanget upptagit frågan om tillämpningsområdet
för oavsättlighetsprincipen svarar mot vad som ur samhällelig synpunkt
är önskvärt och anser, att oavsättligheten bör bibehållas för tjänstemän
inom exempelvis departement och länsstyrelser, domstols- och åklagarväsendet
samt försvarets militära förband men kan undvaras inom de affärsdrivande
verken. En särskild undersökning bör företagas i syfte att skapa
enhetliga och rationella riktlinjer för användandet av anställningsformerna.
Om oavsättlighetsprincipen elimineras inom vissa verksamhetsområden,
skulle tillgång till stridsmedel stå öppen även på dessa områden.

Ett lagfästande av rätten att vidtaga stridsåtgärder inom slatstjänsle -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

mannaområdet aktualiserar, anmärker utredningen, frågan om s. k. allmänfarliga
konflikter. En konflikt inom ett statligt verksamhetsområde behöver
icke nödvändigtvis vara farlig för samhället. Är verksamheten till art och
ändamål likvärdig med vad som förekommer inom enskild företagsamhet,
bör konflikten uppenbarligen bedömas på samma sätt som om den inträffat
inom enskild verksamhet. Statsmakternas ingripande i arbetskonflikter bör
betingas av föreliggande förhållanden utan avseende på om konflikten berör
statlig eller enskild verksamhet. Statsmakternas möjlighet till ingripande i
konkreta fall mot allmänfarliga konflikter bör stå öppen på principiellt
samma grunder inom statstjänsten som inom andra områden. Bestämmelser
till förebyggande och begränsning av konflikter samt om proceduren för
behandling av tvister om kollektivavtal bör kunna bli föremål för avtal mellan
staten och tjänstemannaorganisationerna.

Om avtals- och förhandlingsämnen anför utredningen. Förhandlingsrätten
enligt 1936 års lag begränsas endast av tvingande lagregler. Räckvidden
av sådana inskränkande regler i förhandlingsrätten måste bli avsevärt större
inom statstjänstemannasektorn än inom privat företagsamhet. Vissa för
statstjänstemannaförhållandet karakteristiska moment bör undantagas från
privaträttslig reglering. Hit hör förvaltnings- och tjänsteorganisationens
uppbyggnad, antagnings- och befordringsgrunder samt allmänna behörighetsregler.
Vidare bör de ordinarie anställningsformerna med hänsyn till sina
rättsverkningar kvarstå som offentligrättsliga institut, medan utformningen
av övriga anställningsformer bör hänföras till avtalsområdet. Frågor
om tjänstemans antagande, befordran och avskedande samt åligganden i
tjänsten bör icke bli föremål för avtal, ej heller frågor om tjänstemans ställning
i disciplinärt hänseende. Till avtalsområdet bör hänföras det i egentlig
mening ekonomiska mellanhavandet mellan staten och tjänstemännen och
det bör alltså i stort sett motsvara de moment i tjänsteförhållandet, som
regleras i avd. 3 och 4 i statens allmänna avlöningsreglemente den 30 juni
1948, nr 436, (Saar). Även vissa andra ämnen bör hänföras till de ekonomiska,
exempelvis de som rör lönegradsplacering och principerna för
reglerad befordringsgång, förening av tjänster, regler om vikariatsförordnande,
skyldighet att uppehålla annan tjänst, förflyttnings- och avgångsskyldighet,
uppsägningsbestämmelser avseende icke ordinarie tjänstemän
samt tjänstgöringstidens längd.

Vad beträffar frågan vilka statsanställda, som skall vara underkastade
de av utredningen föreslagna inskränkningarna i förhandlingsrätten, har
utredningen övervägt olika förslag och anser, att tills vidare — i vart fall
intill dess en grundläggande utredning rörande anställningsformerna föreligger
— någon annan lösning av problemet icke finnes än att låta ämbetsansvaret
bestämma begreppet statstjänsteman inom förhandlingsrättslagstiftningen.

Utredningen behandlar ytterligare vissa föreningsrättsliga frågor. Be -

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

stämmelsen i lagen om förenings- och förhandlingsrätt att arbetsledare må
genom föreskrift i avtal förbjudas tillhöra samma organisation som honom
underställd personal bör gälla även inom statstjänstemannaområdet. I den
mån sådana föreskrifter erfordras, bör de intagas i kollektivavtal. Omfattningen
av den krets av tjänstemän, som kan beröras av undantagsbestämmelser,
bör icke fastställas generellt för statsverksamheten i dess helhet.
Undantagen kan behöva bli av större eller mindre räckvidd beroende på
skilda förhållanden inom olika myndigheter. Praxis inom enskild verksamhet
torde härvid kunna ge vägledning. Denna praxis är i allmänhet tämligen
restriktiv och omfattar företagsledningen i snäv bemärkelse samt i viss utsträckning
personal, som fullgör för arbetsgivaren viktiga uppgifter av förtrolig
karaktär.

Det är, framhåller utredningen vidare, oundgängligt, att statens företrädare
i avtalssammanhang är oberoende av tjänstemannaorganisationerna. I
styrelsen för det statliga organ, vars uppgift skall vara att centralt oinhänderha
tjänstemannafrågorna, bör därför ingå, förutom chefspostens innehavare,
ett antal personer, som står oberoende till fackligt organisationsväsen.
På motsvarande sätt bör hos myndigheterna fixeras en ledande personkrets,
som obunden av de underlydande tjänstemännens organisationer
har att företräda statens intressen såsom arbetsgivare. Kravet att de personer,
vilka på statens vägnar för förhandlingar, icke får tillhöra facklig organisation
kan möjligen tangera föreningsrättsprincipen. Utredningen ifrågasätter
därför, om icke de grundläggande bestämmelserna om staten som
avtalspart bör fastläggas i särskild lag.

Utredningen ifrågasätter vidare om ej vissa krav på representativitet bör
ställas på de organisationer, som skall handha tjänstemännens förhandlingsverksamhet
och därvid äga besluta om strejk, men anser det dock knappast
vara påkallat att uppställa några särskilda representativitetsregler för förhandlingsberättigad
organisation. Erfarenheterna från den privata arbetsmarknadssektorn
visar att i ett läge, där oinskränkt förhandlings- och avtalsrätt
föreligger, de flesta små organisationer av ekonomiska och andra
skäl tvingas underordna sig mera representativa organisationer och att ev.
förefintliga »fria» småorganisationer saknar resurser att i nämnvärd grad
vidtaga säraktioner.

I övrigt framhåller utredningen att den allmänna arbetsfredslagstiftningen
— d. v. s. lagen om medling i arbetstvister, kollektivavtalslagen och lagen
om arbetsdomstol — bör få tillämpning inom statstjänstemannasektorn.
Vid handläggning av tvister på detla område bör arbetsdomstolen vara sammansatt
på sådant sätt, att sakkunskap i statstjänstemannaförhållanden blir
företrädd.

Förhandlingsrättsutredningens betänkande remitterades till ett stort antal
myndigheter, organisationer och andra inrättningar. En utförlig samman -

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

ställning av de inkomna remissvaren har intagits i departementspromemorian
(SOU 1963: 51). Jag tillåter mig att hänvisa till denna sammanställning
och att här ge endast en kort sammanfattning av remissvaren.

Tämligen allmänt framhöll remissinstanserna att gällande författningar
rörande statstjänstemännens förhandlingsrätt är föråldrade och icke återspeglar
det numera tillämpade förfarandet samt att mer eller mindre långtgående
ändringar bör vidtagas. I allmänhet restes ej heller invändningar mot
förslaget om övergång till en i princip privaträttslig reglering av statstjänstemännens
anställningsvillkor. Flera remissinstanser ställde sig dock avvisande
till förslaget om kollektivavtal för tjänstemän, som ej får fri tillgång till
fackliga stridsmedel.

Utredningens uppfattning att av principiella skäl rätt till strejk och lockout
ej kunde förenas med oavsättlighet kritiserades särskilt från tjänstemannahåll.
Tjänstemännens organisationer motsatte sig också bestämt varje inskränkning
av tillämpningsområdet för oavsättlighet.

En rad verksmyndigheter hävdade, att deras ämbetsområden ej kunde
tillåtas att lamslås av arbetskonflikter, och vissa av dem förmenade att
öppna stridsåtgärder alltjämt borde vara förbjudna. Tanken att avtalsvägen
förebygga och begränsa samhällsfarliga konflikter erkändes dock
från flera håll som en lämplig och i princip riktig lösning.

Förslaget att begränsa avtals- och förhandlingsrätten till löner och andra
ekonomiska förmåner vann gehör hos flertalet remissinstanser. Från några
häll bl. a. från organisationernas sida anmärktes dock att alltför många
frågor förbehållits offentligrättslig reglering. Det gjordes vidare gällande att
eventuella undantag från förhandlingsrätten borde fastställas genom överenskommelse
mellan staten och de anställdas organisationer.

Förhandlingsrättsutredningens förslag om att med tillämpning av den s. k.
arbetsledarklausulen åstadkomma en frikrets av tjänstemän i ledande ställning
mötte i allmänhet ej invändning men avstyrktes bestämt av bl. a. Sveriges
akademikers centralorganisation. Från flera håll kritiserades förslaget
att lagstiftningsvägen förbjuda tjänsteman som i förhandlingar företräder
staten att tillhöra facklig organisation.

Slutligen må nämnas att flera remissinstanser, bland dem Svenska landstingsförbundet
och Svenska landskommunernas förbund (numera Svenska
kommunförbundet) samt Tjänstemännens centralorganisation, begärde utredning
av frågan om förhandlingsrätten på det kommunala området.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

Departementspromemorian

I promemorian behandlas inledningsvis vissa ändringar i rättsläget, som
inträder om de nuvarande löneöverenskommelserna inom det offentliga
tjänstemannaområdet ersättes av kollektivavtal. Härom anföres följande.

De löneöverenskommelser som sedan några år tillbaka brukar träffas mellan
stat eller kommun, å ena, samt de offentliga tjänstemännens organisationer,
å andra sidan, grundar ej några ömsesidiga privaträttsliga förpliktelser
mellan parterna, i vart fall ej såvitt gäller tjänstemän med ämbetsansvar.
Tvist om dessa överenskommelser lär ej kunna bli föremål för domstolsprövning.
Sin rättsverkan får överenskommelserna i och med att den offentlige
arbetsgivaren utfärdar ett reglemente eller annan författning, som den
enskilde tjänstemannen underkastar sig. Arbetsgivaren kan utan att utsättas
för påföljd med enskild tjänsteman avtala om andra villkor än dem
överenskommelsen innehåller. Tjänstemannen å sin sida, även medlem av
organisation som träffat överenskommelsen, är ej genom denna förpliktad
att underkasta sig de nya lönevillkoren. I alla dessa hänseenden ändras
rättsläget, om överenskommelserna får verkan av kollektivavtal. Staten och
kommunerna inträder då i ett civilrättsligt avtalsförhållande till tjänstemännens
organisationer och deras medlemmar. Tvist om innehållet i ingångna
kollektivavtal kan dragas under arbetsdomstolens prövning och vid
avtalsbrott kan part föra talan vid domstolen om skadestånd och om avtalets
hävande. Genom avtalet utfäster sig arbetsgivaren att tillämpa avtalet
såväl för redan anställda som för tjänstemän som anställes under avtalets
giltighetstid. Avtalet blir omedelbart bindande också för organisationernas
medlemmar, överenskommelse mellan den offentlige arbetsgivaren och dessa
medlemmar om villkor, som innebär avvikelse från kollektivavtalet, blir
ej gällande i vidare mån än avvikelsen må anses tillåten enligt avtalet, önskar
den offentlige arbetsgivaren friare händer att sluta enskilda avtal, får
förbehåll därom träffas i kollektivavtalet. Som regel medför kollektivavtalet
rättsverkningar även för arbetstagare som ej tillhör den organisation med
vilken avtalet slutits. Kollektivavtalets vanliga syfte är att åstadkomma en
enhetlig reglering av förhållandena på arbetsplatsen. Om ej särskilt förbehåll
för annat gjorts i avtalet, anses därför arbetsgivaren vara gentemot den
avtalsslutande organisationen skyldig att tillämpa avtalets villkor även i fråga
om oorganiserade arbetstagare. I promemorian förutsättes att denna
praxis upprätthålles även på det offentliga tjänstemannaområdet.

I kollektivavtalslagen stadgas förbud i vissa fall för arbetsgivare eller arbetstagare,
som är bundna av kollektivavtal, att under den tid avtalet gäller
vidtaga arbetsinställelse (lockout eller strejk), blockad, bojkott eller annan
därmed jämförlig stridsåtgärd. Sålunda är stridsåtgärd förbjuden vid tvist
om avtalets giltighet, bestånd eller rätta innebörd eller vid tvist huruvida
visst förfarande strider mot avtalet eller mot vad i kollektivavtalslagen
2f Bihang till riksdagens protokoll 1065. 1 samt. AV 60

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

stadgas. Stridsåtgärd får ej heller tillgripas för att åstadkomma ändring i
avtalet eller för att genomföra bestämmelse, som är avsedd att träda i tilliämpning
efter det avtalet utlupit. Vidare förbjudes stridsåtgärd för att bispringa
annan i fall, då denne icke själv äger vidtaga stridsåtgärd. Bestämmelserna
är tvingande. Har i kollektivavtal upptagits föreskrift om längre
gående förpliktelse att icke vidtaga stridsåtgärd, skall den lända till efterrättelse.
Om arbetsgivare, arbetstagare eller organisation åsidosätter förbudet
mot stridsåtgärder inträder — liksom vid brott mot kollektivavtalet —
skadeståndsskyldighet enligt särskilda bestämmelser i kollektivavtalslagen.
Ersättningsgill är i första hand den ekonomiska skada som åsidosättandet
medför, men dessutom kan s. k. allmänt skadestånd utdömas för skada av
ideell natur. För skadeståndsberäkningen gäller särskilda regler innebärande
att i vissa fall såsom vid ringa skuld eller andra i lagen särskilt angivna
omständigheter skadeståndsbeloppet kan nedsättas; även fullständig befrielse
från skadeståndsskyldighet må äga rum. För enskild arbetstagare är
skadeståndet maximerat till tvåhundra kronor. Även dessa skadeståndsregler,
vilka i rättstillämpningen ansetts som dispositiv rätt, förutsättes skola
vinna tillämpning på det offentliga tjänstemannaområdet.

Fråga uppkommer vilka sanktionsmedel i övrigt som bör stå till buds mot
tjänsteman, som åsidosätter sina avtalsenliga förpliktelser. Denna fråga har
sin särskilda betydelse beträffande tjänsteman, som kan skiljas från tjänsten
endast av allmän domstol efter åtal eller i disciplinär ordning. För tjänsteman
som ej är oavsättlig kan avtalsbrottet, vare sig fråga är om brott
mot kollektivavtal eller åsidosättande av enskilt avtal, utgöra grund för
skiljande från tjänsten efter uppsägning. Om oavsättlig tjänsteman åsidosätter
enskilt avtal, står icke annan sanktion för avtalsbrottet till buds
än skadeståndstalan vid allmän domstol enligt allmänna regler om skadestånd
på grund av avtalsbrott. Stadgandet i 20 kap. 4 § brottsbalken om
ansvar för tjänstefel torde nämligen liksom reglerna om disciplinstraff för
statstjänstemän icke avse försummelse av förpliktelse, som har sin grund i
avtal. Fråga om sådan ändring av dessa bestämmelser att straff kan inträda
vid avtalsbrott har ansetts icke böra upptagas i detta sammanhang.
1 promemorian tillägges, att myndighet ändock har möjlighet att ingripa mot
oavsättlig tjänsteman, som ej fullgör i enskilt avtal grundad förpliktelse. För
den händelse avtalsbrottet föranleder tillsägelse av överordnad om rättelse,
gör sig tjänsteman, som ej efterkommer tillsägelsen, skyldig till straffbart
förfarande visserligen ej genom avtalsbrott men genom att åsidosätta sin
lydnadsplikt.

Beträffande spörsmålet om lockout och strejk låter sig förena med nuvarande
statliga och kommunala anställningsformer anföres i promemorian.
Enligt rättspraxis gäller inom kollektivt reglerade arbetsområden som allmän
regel, att en enligt lagen om kollektivavtal lovlig arbetsinställelse

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

får vidtagas utan att för den enskilde arbetstagaren föreskriven uppsägningstid
behöver iakttagas. Regeln gäller emellertid icke utan undantag. Sålunda
har med hänvisning till sedvana på arbetsområdet och arbetets särskilda
art påmönstrat sjöbefäl ansetts böra iakttaga uppsägningstid vid
strejk, oaktat arbetsområdet sedan länge varit reglerat av kollektivavtal
(NJA 1959 s. 522). I vad mån regeln i fråga är tillämplig utanför kollektivavtalsreglerade
områden är omtvistat. Frågan huruvida parter, som ej tidigare
haft kollektivavtal, måste iakttaga uppsägningstid vid konflikt för att
få till stånd ett sådant avtal innefattar sålunda ett spörsmål för vars besvarande
rättspraxis ej lämnar säker ledning. Även i andra hänseenden synes
råda oklarhet om rätten att vidtaga arbetsinställelse under anställningstiden,
t. ex. i vilket syfte sådan stridsåtgärd får tillgripas, och om oorganiserad
arbetstagares ställning under konflikt. Utan klarläggande regler om rätt
till arbetsinställelse på det offentliga tjänstemannaområdet skulle i vart
fall under en övergångstid rättsläget vara ovisst. En närmare precisering i
lag av de offentliga tjänstemännens ställning vid arbetskonflikter är därför
erforderlig.

Arbetsinställelse som fackligt stridsmedel behöver i och för sig icke innebära
att anställningsförhållandet brytes. Inom kollektivt reglerade arbetsområden
brukar parterna sträva efter att vid biläggandet av en öppen konflikt
återställa förhållandena sådana de var före konfliktutbrottet. Denna
praxis har lett till den inom dessa områden allmänt utbredda uppfattningen
att arbetsinställelse — det må gälla lockout eller strejk — icke bryter anställningen
utan endast tillfälligt befriar arbetsgivaren från skyldighet att
utgiva lön och arbetstagaren från att fullgöra det arbete han åtagit sig.
Om den oavsättlige tjänstemannen tillförsäkras rätt att efter arbetsinställelse
återinträda i tjänsteutövningen, tillgodoses väsentligen de intressen oavsättlighetsinstitutet
tjänar. Visserligen innebär lockouträtt att tjänstemannen
icke kan under alla förhållanden påräkna lön och således ett eftergivande
av den lönegaranti som brukar anses förenad med oavsättlighet. Även
om denna lönegaranti enligt gällande rätt utgör hinder mot lockout av oavsättlig
tjänsteman, synes den ej vara nödvändigt förbunden med oavsättlighet.
Som förhandlingsrättsutredningen framhållit råder det oklarhet om
lönegarantiens innebörd. Värdet av denna garanti måste under alla förhållanden
te sig oviss i ett system, som innebär att lön och övriga ekonomiska
förmåner av tjänsten bestäms efter fria förhandlingar och regleras i avtal;
utredningens förslag inordnar även de oavsättliga tjänstemännen i detta
system. Det lär snarare kunna hävdas att en av staten ensidigt utfäst garanti
om skälig lön eller dylikt ej ger tjänstemännen större ekonomisk trygghet
än den de kan tillvinna sig genom kollektiva förhandlingar och kollektiva
påtryckningsmedel. Från principiella, rättsliga synpunkter synes sålunda
ej möta hinder att jämställa oavsättlig tjänsteman med arbetstagare
i enskild tjänst i fråga om tillgång till kollektiva stridsmedel.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

1 promemorian föreslås en uttrycklig bestämmelse att — om ej annat
följer av lag eller avtal — arbetsinställelse i form av lockout eller strejk får
vidtagas vid konflikt om tjänstemans anställnings- och arbetsvillkor, varom
avtal må träffas. Av det föreslagna stadgandet får, anföres i promemorian,
anses följa, att arbetsinställelse får vidtagas endast vid konflikt om tjänstemans
anställnings- och arbetsvillkor varom avtal må träffas. Statstjänstemän
får alltså icke deltaga i strejk, som syftar till eftergifter Irån statens
sida med avseende på tjänstevillkor förbehållna offentligrättslig reglering.
I begränsningen får vidare anses ligga att arbetsinställelse skall ha som
självständigt syfte att i en tvist mellan staten och tjänstemännen öva påtryckning
på motparten. Sympatiaktioner utanför tjänstemannaområdet är
sålunda ej tillåtna. Som villkor för strejkrätt under anställningstiden uppställes
dessutom, att strejken skall vara organisationsmässig, en förutsättning
som i lagförslaget utformats så att strejken skall vara beslutad av arbetstagarorganisation,
som tjänstemannen tillhör. Några särskilda krav i
fråga om den beslutande organisationens ställning och representativitet föreslås
ej i lag utan det överlämnas åt reglering i avtal huruvida t. ex. en
lokalavdelning skall äga utlysa strejk. Den rätt att vidtaga lockout som förslaget
innefattar avser däremot även oorganiserade tjänstemän samt tjänstemän
tillhörande annan organisation än den med vilken konflikt uppkommit.
Tillfälligheter av olika slag och individuella önskemål har ansetts böra underordnas
intresset att de rättsliga förutsättningarna för vidtagande av kollektiva
stridsåtgärder blir så klara och entydiga som möjligt.

Förslaget om rätt till arbetsinställelse innebär att den ståtlige arbetsgivaren
befrias från skyldighet att utgiva lön och övriga ekonomiska förmåner
och att tjänstemannen äger innehålla sin arbetsprestation. Däremot inträder
vid arbetsinställelse ingen ändring i de övriga skyldigheter och rättigheter
som följer av tjänsteförhållandet. Tjänsteman som deltager i arbetsinställelse
kan alltså ej skiljas från tjänsten eller själv lämna densamma utan iakttagande
av de villkor som gäller för anställningens upphörande. Även under
arbetsinställelse är han underkastad särskilda regler om skydd mot våld
och missfirmelse, ämbetsansvar och disciplinstraff m. in.

Beträffande spörsmålet om påföljd för tjänsteman, som deltager i olovlig
eller otillåten arbetsinställelse, anföres i promemorian. Skulle arbetsinställelse
stå i strid med kollektivavtalslagens förbud mot stridsåtgärder, lär enligt
nuvarande lydelse av 20 kap. 4 § och 21 kap. 18 § brottsbalken tjänsteman
med ämbetsansvar samt krigsman icke kunna undgå ansvar för tjänstefel;
för annan tjänsteman kan fråga uppkomma om disciplinär påföljd. Därjämte
inträder skadeståndsskyldighet enligt kollektivavtalslagen. Det förefaller
knappast vara motiverat att i detta fall utkräva såväl straffrättsligt
eller disciplinärt ansvar som skadeståndspåföljd. Därför föreslås ändring
av de nyssnämnda lagrummen i brottsbalken och av reglerna om disciplinstraff.
Enligt ändringen skall det icke anses som tjänstefel eller disciplin -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

brott att tjänsteman åsidosätter den fredsplikt som åligger lionom enligt
kollektivavtalslagen. Om statstjänsteman deltager i en arbetsinställelse, som
står i strid med särskild bestämmelse i tjänstemannalagen, t. ex. i en strejk
för att öva påtryckning rörande anställningsvillkor varom avtal ej må träffas
eller i en icke organisationsmässig strejk, bör strejkdeltagandet knnna
beivras som tjänstefel eller i disciplinär ordning. Tydligt är att en icke organisationsmässig
strejk också kan vara kollektivavtalsstridig och den bör då
kunna medföra jämväl skadestånd enligt lagen om kollektivavtal.

I promemorian föreslås särskilda regler om tjänstemans rätt till neutralitet
vid arbetskonflikt som berör hans tjänst. Såsom huvudregel bör enligt
promemorian gälla, att tjänsteman skall äga intaga en neutral hållning till
facklig aktion från andra arbetstagares sida, vare sig dessa är arbetare eller
tjänstemän. Neutralitetsskyddet har uttryckts på så sätt, att tjänsteman icke
skall vara skyldig att utföra arbete som är föremål för tillåten arbetsinställelse.
För att rätt till neutralitet skall föreligga fordras alltså, att arbetsinställelsen
är tillåten, d. v. s. lovlig enligt lagen om kollektivavtal, och — vad
angår tjänstemannastrejk — dessutom uppfyller villkoren i förslaget att
dels avse fråga varom avtal må träffas, dels vara beslutad av arbetstagarorganisation.
Strider arbetsinställelsen mot särskild lag om tjänsteplikt
eller mot föreskrift i avtal föreligger ej heller rätt till neutralitet. Med tilllåten
arbetsinställelse torde i detta sammanhang under enahanda förutsättningar
böra likställas lovlig blockad vid konflikt om tjänstemans anställnings-
och arbetsvillkor varom avtal må träffas. I övrigt har blockadvapnet
icke ansetts skola regleras i lagförslaget, eftersom stridsåtgärden icke berör
ett bestående anställningsförhållande.

Tjänstemannens rätt till neutralitet bör å andra sidan icke under arbetskonflikt
befria honom från någon av hans normala arbetsuppgifter. Därför
föreslås ett särskilt stadgande, att den som står utanför arbetskonflikt skall
vara skyldig att fullgöra sina vanliga tjänsteåligganden. Härmed avses
icke att begränsa myndighetens principiella frihet att även under arbetsinställelse
företaga omgruppering av tjänstemän. Myndigheten skall sålunda
vara oförhindrad att under konflikt öka tjänstgöringstiden utöver den normala
för utomstående tjänsteman på grund av annan omständighet än arbetsnedläggelse,
exempelvis sjukdomsfall eller tillfällig anhopning av göromål.
Däremot skall myndigheten icke få beordra tjänstemannen alt på
övertid fullgöra sådant arbete som förut utförts av strejkande.

Neutralitctsrätten föreslås vidare skola begränsas i så måtto som myndighet
skall vara oförhindrad att beordra utomstående tjänsteman att fullgöra
skyddsarbete. Skyddsarbetsbegreppet har utformats i huvudsak efter
mönster av hithörande bestämmelse i huvudavtalet mellan Svenska arbetsgivareföreningen
och Landsorganisationen. Begreppet är avsett att tolkas
restriktivt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

I fråga om avtals- och förhandlingsämnen inom det statliga tjänstemannaområdet
ansluter sig promemorian i det stora hela till förhandlingsrättsutredningens
förslag. Det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och
tjänstemännen föreslås sålunda skola kunna regleras genom avtal, under
det att frågor om antagande och entledigande av statstjänstemän samt om
dessa tjänstemäns åligganden i tjänsten även framgent skall vara förbehållna
offentligrättslig reglering. Undantagen från avtalsområdet anses betingade
av stats- och förvaltningsrättsliga grundsatser. Att tjänsteåligganden
regleras i offentligrättslig ordning synes, framhålles i promemorian, vara
en förutsättning för tillämpning av gällande regler om straff rättslig påföljd
för tjänstefel, eftersom stadgandet i 20 kap. 4 § brottsbalken ej lär avse försummelse
av förpliktelse, som har sin grund i avtal. I promemorian framhålles
vidare, att undantagen från förhandlingsrätt bör framgå av lag. Det
allmännas möjligheter att hävda offentligrättsliga intressen synes nämligen
ej böra bero av i vad mån statens förhandlingsorgan lyckas vid förhandlingsbordet
förbehålla sig bestämmanderätten i hithörande frågor. När det gällt
att lagstiftningsvägen begränsa statstjänstemännens förhandlingsrätt har i
promemorian valts utvägen att i en särskild lag om statens tjänstemän
sammanföra de offentligrättsliga delarna av tjänsteförhållandet och att i
lagen stadga förbud mot avtal om anställningsvillkor som regleras i lagen.

Förslaget till tjänstemannalag avser endast tjänstemän anställda hos
Kungl. Maj :t eller riksdagen eller organ som lyder under dem, de statliga
domstolarna inbegripna. Utanför lagförslaget faller i första hand de kommunalt
anställda tjänstemännen, inte endast tjänstemän inom kommunernas
egenförvaltning utan även tjänstemän hos kommunerna, vilka utför
statliga åligganden, såsom städernas domare och åklagare, befattningshavare
vid det kommunala polis-, utsöknings-, indrivnings-, uppbörds- eller
mantalsskrivningsväsendet, tjänstemän anställda inom statsunderstödd eller
eljest specialreglerad kommunal verksamhet för undervisning, sjuk- och
socialvård in. m. Lagförslaget avser ej heller präster, kyrkomusiker eller
tjänstemän vid skogsvårdsstyrelser, hushållningssällskap, allmänna försäkringskassor
eller andra allmänna stiftelser och inrättningar såsom folkhögskolor,
statsunderstödda privatskolor och erkända anstalter för alkoholmissbrukare.

Beträffande frågan om avtals- och förhandlingsämnen inom det kommunala
tjänstemannaområdet anföres i promemorian. För åtskilliga grupper
av hithörande tjänstemän såsom domare, åklagare, utmätningsmän,
poliser, lärare, präster, vissa läkare samt tjänstemän vid skogsvårdsstyrelser
och hushållningssällskap torde anställningsförhållandena alltjämt
böra vara underkastade viss offentligrättslig reglering. För andra tjänstemän
— såsom tjänstemän inom kommunernas egenförvaltning, den speciaireglerade
kommunala självförvaltningen, de allmänna försäkringskassorna
— är däremot anställningsvillkoren i allmänhet bestämda i reg -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

lementen utfärdade av arbetsgivaren. I viss utsträckning förekommer dock
såväl enskilda avtal som kollektivavtal inom dessa tjänstemannaområden.
I den mån tjänstemännen är underkastade ämbetsansvar föreligger enligt
gällande rätt hinder för avtalsmässig reglering av antagande, entledigande
och tjänsteåligganden. Med hänsyn till att nuvarande straffrättsliga regler
om tjänstefel ej avser åligganden enligt avtal synes det ofrånkomligt, att
ämbetsansvar et alltjämt tillägges arbetsrättslig betydelse i så måtto som
avtal ej kan få slutas om åligganden i tjänsten för tjänstemän med ämbetsansvar.
Däremot synes icke möta hinder att frågor om antagande och
entledigande av ämbetsansvarig tjänsteman regleras i avtal.

I en särskild lag bör anges för vilka icke-statliga tjänstemän hinder
möter mot reglering i avtal av andra anställningsvillkor än ekonomiska
och tillika den närmare innebörden av förhandlingsrättens begränsning
för dem. Förslag till bestämmelser härom har intagits i det vid promemorian
fogade förslaget till lag om vissa kommunaltjänstemän och andra
tjänstemän som ej äro anställda hos staten.

I promemorian förutsättes att personalorganisationerna liksom för närvarande
skall äga att framföra synpunkter och önskemål i frågor, som
uteslutes från förhandlings- och avtalsrätt. Särskilda bestämmelser om
denna rätt synes emellertid, framhålles det i promemorian, ej erforderliga,
sedan tjänstemännen fått förhandlingsrätt enligt 1936 års lag om sina
ekonomiska anställningsvillkor. Såväl Kungl. Maj :ts som myndigheternas
beslut i mera väsentliga frågor om den offentliga administrationens utformning
och verksamhet måste uppenbart föregås av överläggningar med
organisationerna om de personal- och lönefrågor som sammanhänger därmed.
Organisationerna blir därvid i tillfälle att framföra synpunkter även
på arbetsförhållanden, varom avtal ej må träffas. Har kollektivavtal om
löner och dylikt träffats under vissa förutsättningar beträffande organisation
och arbetsuppgifter, lär under avtalstiden ändring av vad sålunda är
förutsatt ej kunna genomföras utan att förhandlingar upptages med tjänstemännen
om de ändringar i löner och annat som de nya förhållandena
kan påkalla. Det förhållandet att avtal ej må slutas om vissa anställningsvillkor
utgör icke hinder mot överenskommelse mellan myndigheterna och
tjänstemännen om samråd och överläggning i dessa frågor genom företagsnämnder
eller i annan form. I promemorian föreslås därför, att de
nu gällande särskilda författningarna om rätt för offentliga tjänstemän
till överläggning och samråd upphäves utan att ersättas av andra författningsbestämmelser
härom.

Vissa speciella föreningsrättsliga frågor behandlas i promemorian. Med
anledning av förhandlingsrättsutredningens förslag att vissa tjänstemän
genom avtal bör kunna uteslutas från rätt att tillhöra samma förening

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

som underlydande personal och att i lag bör stadgas förbud för dem som
i ledande ställning förhandlar på statens vägnar att tillhöra tjänstemannaorganisation
anföres i promemorian.

I remissvaren har uppfattningarna i hithörande frågor varit delade. Från
vissa håll har behovet av ingrepp av något slag i statstjänstemännens föreningsrätt
bestritts eller ifrågasatts. Bland dem som härutinnan företräder
en annan mening har åsikterna brutit sig beträffande spörsmålet om begränsningen
i föreningsrätten bör genomföras lagstiftningsvägen eller genom
avtal. Slutligen har i sammanhanget framhållits den osäkerhet som råder
om räckvidden av den gällande arbetsledarklausulen i 1936 års lag. Utredningens
förslag varom här är fråga avser att förhindra att vissa tjänstemän
med uppgift att gentemot personalföreningarna tillvarataga det allmännas
intressen otillbörligt utnyttjar medlemskap i dessa föreningar
för vinnande av egen fördel eller genom sitt medlemskap kommer i beroendeställning,
som försvårar för dem att hävda offentliga arbetsgivareintressen.
När det gäller att från dessa synpunkter bedöma behovet av ingrepp
i de offentliga tjänstemännens föreningsrätt, bör beaktas att det för
närvarande ej torde finnas förbud stadgade för dessa tjänstemän att tillhöra
viss organisation eller att överhuvud vara organiserade. Övergången
på den offentliga sektorn till den enskilda arbetsmarknadens förhandlingsrätt
synes ej medföra ökat behov av sådana förbudsregler. Den av förhandlingsrättsutredningen
framförda tanken på förbud i lag för vissa tjänstemän
att tillhöra personalförening är, såsom flera remissorgan framhållit,
icke invändningsfri från allmänt föreningsrättsliga synpunkter. Den är
knappast heller förenlig med de av Sverige ratificerade konventionerna om
föreningsrätt och organisationsfrihet. Ej heller förslaget att i avtal begränsa
vissa tjänstemäns rätt att tillhöra samma organisation som övriga
anställda går fritt från principiella invändningar. Med hänsyn till den vertikala
uppbyggnaden av de offentliga tjänstemännens organisationer skulle
dylika avtal i verkligheten kunna bli liktydiga med utfästelse från tjänstemännens
sida att icke vara organiserade. Det synes icke tilltalande att
det allmänna ens i kollektivavtalets form söker påtvinga sina anställda
utfästelse att avstå från vad som allmänt uppfattas som en grundläggande
medborgerlig rättighet. Ett sådant tvång skulle ej heller nå sitt syfte, eftersom
tvånget som sådant knappast skulle komma den enskilde tjänstemannen
att ställa sig mindre solidarisk till den organisation han ej får tillhöra.

Syftet att förhindra missbruk av föreningsrätten torde kunna vinnas med
andra medel än förbud att tillhöra viss förening. Sålunda kan genom bestämmelser
i kollektivavtal tjänstemän, som förhandlar på det allmännas
vägnar eller som eljest i ledande ställning handlägger personalärenden,
undantagas från kollektivavtalet. Uppenbart är vidare, att tjänsteman, som
tillhör styrelsen för en förening eller innehar annat förtroendeuppdrag för

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

föreningen eller är funktionär inom densamma, bör avhålla sig från att i
tjänsten taga befattning med frågor, i vilka hans egen organisation står
som motpart. Åsidosättande härav torde kunna medföra ansvar för tjänstefel
enligt de allmänna jävsregler, som får anses gälla inom den offentliga
förvaltningen. Tillhör det tjänstemannens vanliga arbetsområde att i tjänsten
taga befattning med sådana frågor som här avses, bör han kunna åläggas
att avträda från förtroendeuppdraget eller befattningen inom organisationen.

Såsom bl. a. arbetsdomstolens ordförande framhållit i sitt yttrande över
förhandlingsrättsutredningens betänkande är det tveksamt, om arbetsledarklausulen
i 1936 års lag omfattar företagsledare, chef tjänstemän och andra
i liknande förtroendeställning och om lagen alltså medger avtal, varigenom
dessa tjänstemän förbinder sig att icke tillhöra dem underställd personals
föreningar. Osäkerheten om lagens innebörd torde böra föranleda återhållsamhet
vid klausulens tillämpning inom det offentliga tjänstemannaområdet.

I promemorian behandlas frågan om förhandlingsrätt gentemot stat
och kommun bör tillkomma varje arbelstagarförening eller endast förening
som erhållit auktorisation. Efter en erinran om att enligt 1940 års
lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän förhandlingsrätt tillkommer
endast förening, som socialstyrelsen tillerkänt sådan rätt, anföres
i promemorian.

Från socialstyrelsen har inhämtats, att efter ikraftträdandet av 1940 års
lag ansökan om förhandlingsrätt avslagits i endast 10 fall. Besluten om avslag
härrör företrädesvis från de första åren efter lagens tillkomst; under
de senaste tio åren har endast en ansökan avslagits. En prövning i överensstämmelse
med denna lag och den praxis som utbildats på detta område
synes knappast fullfölja lagstiftningens syfte. Att införa en effektiv auktorisation
utan att träda föreningsrättsliga grundsatser för nära är förenat
med betydande svårigheter. Om en förening har vägande särintressen att
bevaka, bör den ej vägras förhandlingsrätt. För en utomstående är det
vanskligt att bedöma om sådana intressen föreligger. Antalet föreningar för
offentliga tjänstemän synes visserligen stort. Med få undantag tillhör emellertid
dessa föreningar riksorganisationer (förbund), som sköter förhandlingarna
på de anslutna föreningarnas vägnar. Under de sista åren synes
antalet organisationer för offentliga tjänstemän ha snarare minskat än ökat.
Enligt huvudavtalet med statstjänstemännens fyra huvudorganisationer
stadfästes såvitt gäller statstjänstemannaområdel i huvudsak den praxis
för förhandlingsverksamheten som utbildats under senare år och som
innebär att förhandlingar i alla mera betydande frågor föres direkt med
dessa huvudorganisationer. Det bör vara möjligt alt överenskomma om liknande
anordningar på det kommunala förhandlingsområdet. På grund av

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

vad sålunda anförts har i förslaget icke upptagits några bestämmelser om
auktorisation som villkor för förhandlingsrätt gentemot stat eller kommun.

Vissa processuella problem uppkommer vid en övergång till avtalsmässig
reglering av de offentliga tjänstemännens löner. Härom anföres i
promemorian.

En övergång till en ordning, som ger fullständig förhandlingsrätt och
därmed möjlighet att sluta kollektivavtal om löneförmåner för offentliga
tjänstemän, synes kunna aktualisera ändring av nuvarande processuella
regler rörande lönetvister i väsentligen två hänseenden. Dels bör övervägas,
huruvida det administrativa förfarandet i ansöknings- och anmärkningsmål
bör bestå orubbat, dels bör göras en översyn av bestämmelserna om arbetsdomstolens
behörighet och sammansättning.

Vad först angår de administrativa besvärsmålen uppkommer fråga, huruvida
det även i fortsättningen bör stå öppet för enskild tjänsteman, vars
löneförmåner är reglerade i ett för honom bindande kollektivavtal, att anföra
administrativa besvär mot myndighets beslut i en avlöningsfråga. Vid
tolkningen av kollektivavtal brukar partsviljan, d. v. s. de avtalsslutande
organisationernas uttalade syfte med bestämmelserna, tillmätas särskilt
stor vikt, och sådana tolkningstvister kan därför sägas vara mindre väl
ägnade för prövning i administrativ ordning. Den omständigheten att dylik
prövning icke utgör hinder för behörig part att väcka talan i saken vid
arbetsdomstolen utgör visserligen en garanti mot rättsförluster, men det är
redan i och för sig en olägenhet, om det icke sällan skulle förekomma eller
till och med bli vanligt att arbetsdomstolen underkänner ett administrativt
beslut såsom oförenligt med kollektivavtalets rätta innebörd. En av kollektivavtal
bunden tjänsteman har också möjlighet att påkalla bistånd av sin
organisation för att vinna rättelse i ett oriktigt beslut av myndigheten. Det
förutsättes, att tjänstemännens huvudorganisationer efter mönster av vad
som härvidlag gäller på den privata arbetsmarknaden skall i huvudavtal
med de offentliga arbetsgivarna överenskomma om en förhandlingsordning,
enligt vilken lokal och central förhandling normalt måste äga rum,
innan tvistefrågan hänskjutes till arbetsdomstolen. Vid sådana förhållanden
synes det icke längre vare sig erforderligt eller lämpligt att en av kollektivavtal
bunden tjänsteman skall äga få sitt enskilda löneanspråk prövat
även i administrativ ordning. Därför föreslås en särskild lag, enligt vilken
besvär — även kommunalbesvär — ej får anföras mot förvaltande myndighets
beslut rörande arbetstagares arbets- och anställningsvillkor, om den
fråga beslutet avser är sådan att tvist därom hör till arbetsdomstolen. Det
föreslagna stadgandet är icke avsett att gälla oorganiserad tjänsteman eller
annan tjänsteman, vars avlöningsförhållanden icke regleras av kollektivavtal.
Sådana tjänstemän skall följaktligen bibehållas vid den nuvarande
dubbla möjligheten att få sina löneanspråk prövade i administrativ ord -

Öl

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

ning och vid allmän domstol. Eftersom det enskilda tjänsteavtalet även
i dessa fall ofta kommer att hämta sitt väsentliga innehåll från gällande
kollektivavtal, synes besvärsmyndigheten icke sällan komma att få indirekt
pröva sådana avtals närmare innebörd. Denna olägenhet synes man
emellertid få godtaga, så länge arbetsdomstolen icke är behörig att pröva
tvister även om enskilda tjänsteavtal. Från rättssäkerhetssynpunkt torde
man icke gärna kunna frånhända en enskild tjänsteman, som icke kan
falla tillbaka på en organisation, hans nuvarande möjlighet att i lönetvisler
få anlita i första hand det mindre kostnadskrävande administrativa besvär
sförfarandet.

Vad därefter angår arbetsdomstolens behörighet har, framhålles i promemorian,
tidigare från olika håll väckts tanken att omgestalta arbetsdomstolen
till en allmän tjänstedomstol, vilken skulle döma i alla mål rörande
tjänsteavtal, kollektiva såväl som enskilda. Med anledning av förhandlingsrättsutredningens
betänkande har från remisshåll föreslagits att behörigheten
vidgas åtminstone därhän, att alla tvister angående statstjänstemäns
anställningsvillkor prövas av arbetsdomstolen. Förstnämnda reform ligger
emellertid utom ramen för beredningen av frågan om statstjänstemännens
förhandlingsrätt. Båda förslagen skulle dessutom kräva utredningar,
som icke rimligen kan utföras i detta sammanhang. Exempelvis måste instansordningen,
det processuella förfarandet och de processekonomiska frågorna
undersökas närmare. Arbetsdomstolens huvudsakliga uppgift bör därför
även sedan de offentliga tjänstemännen tillerkänts rätt att sluta kollektivavtal
rörande sina löneförhållanden åtminstone tills vidare bli att döma
i mål om tvister rörande kollektivavtal och i föreningsrättsmål.

Vad därefter angår frågan om arbetsdomstolens sammansättning träder
i förgrunden att stora grupper av offentliga tjänstemän, statliga såväl som
kommunala, kan väntas få sina lönevillkor reglerade i kollektivavtal och
därmed kommer att falla under arbetsdomstolens domvärjo. De får anses
ha befogade anspråk på medinflytande i domstolen genom utvidgning av
förslagsrätten, liksom även staten och kommunerna såsom arbetsgivare på
ett betydligt utvidgat offentligt kollektivavtalsområde. Vid genomförandet
av en sådan förändring i sammansättningen måste emellertid samtidigt beaktas
önskemålet att inte i onödan utöka antalet dömande ledamöter och
att bevara kontinuiteten i domstolens dömande verksamhet.

För att bibehålla proportionen mellan ledamöter utsedda utan förslag
och ledamöter utsedda efter förslag föreslås icke ändring i antalet dömande
ledamöter. Dessa förutsättes sålunda skola vara högst sju även framdeles.
Därjämte torde man böra hålla fast vid det nuvarande systemet med en
särskild ledamot för tjänstemannamål. Från nu angivna utgångspunkter
synes en lämplig lösning vara, att staten och kommunerna får tillsätta en
särskild ledamot, som skall inträda i domstolen i offentliga mål i stället
för en av ledamöterna, utsedda efter förslag av arbetsgivareföreningarnas

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

förtroenderåd, och att förslagsrätten i fråga om den särskilde ledamoten
på tjänstemannasidan utvidgas till att gälla även annan huvudorganisation
av tjänstemän än Tjänstemännens centralorganisation. En lösning i denna
riktning skulle främjas, om antalet ersättare för de efter förslag utsedda
ledamöterna utökades med halva antalet. Enligt vad inhämtats lär det i
och för sig finnas behov av en sådan utökning. I överensstämmelse härmed
föreslås, att arbetsdomstolen skall bestå av ordförande och åtta ledamöter,
av vilka två skall vara särskilda ledamöter, en på arbetsgivarsidan
för offentliga mål, d. v. s. mål vari staten eller kommun är part på arbetsgivarsidan,
och en på arbetstagarsidan för tjänstemannamål, d. v. s. mål vari
tjänstemän, offentliga eller enskilda, är part på arbetstagarsidan. Två
ledamöter och sex ersättare skall förordnas efter förslag av arbetsgivareföreningarnas
förtroenderåd samt två ledamöter och sex ersättare efter förslag
av Landsorganisationen. Vid tillsättande av den särskilde ledamoten
för offentliga mål och de tre ersättarna för honom skall iakttagas, att minst
två av dessa fyra utses efter förslag av kommunförbund. Den särskilde ledamoten
för tjänstemannamål och två ersättare för honom skall utses efter
förslag av Tjänstemännens centralorganisation och den återstående ersättaren
efter förslag av annan huvudorganisation av tjänstemän, som
icke tillhör Landsorganisationen. Den särskilde ledamoten för offentliga
mål skall inträda på arbetsgivarsidan i stället för en av de efter förtroenderådets
förslag utsedda ledamöterna vid handläggning av mål, vari staten
eller kommun är part, såframt icke jämväl annan arbetsgivare är part på
nämnda sida och tvisten huvudsakligen rör sistnämnda part. Den särskilde
ledamoten för tjänstemannamål skall inträda på arbetstagarsidan i stället
för en av de efter Landsorganisationens förslag utsedda ledamöterna vid
handläggning av mål, vari tjänstemannaförening som icke är ansluten till
Landsorganisationen är part, såvida ej också till Landsorganisationen ansluten
förening är part på arbetstagarsidan och tvisten huvudsakligen rör
sistnämnda part.

I promemorian upptages vidare frågan om kompetensfördelningen mellan
Kungl. Maj :t i statsrådet och regeringsrätten såvitt gäller prövningen
av besvär över beslut om avstängning och tvångsentledigande av tjänsteman.
Om statlig tjänsteman tvångsentledigas eller avstänges från tjänstgöring
genom beslut av myndighet, äger han enligt gällande rätt som
regel anföra besvär hos Kungl. Maj :t. Även kommunal tjänsteman äger i
allmänhet anföra besvär hos Kungl. Maj:t över beslut om tvångsentledigande
eller avstängning; i vissa fall kan dock beslutet angripas endast
genom s. k. kommunalbesvär. Vidare kan beslut om tvångsentledigande
eller avstängning av tjänsteman hos t. ex. skogsvårdsstyrelse eller hushållningssällskap
överklagas hos Kungl. Maj:t. Prövningen av besvären
sker i allmänhet hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Besvär över beslut om avsättning
i disciplinär ordning eller om avstängning i samband med åtal

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

eller disciplinärt förfarande prövas dock av regeringsrätten; regeringsrätten
prövar även mål angående avstängning från tjänstgöring och tvångsentledigande
av annan anledning än tjänstefel, då fråga är om klagan över
vissa kommunala myndigheters beslut. Utöver rätten att anföra besvär i
administrativ ordning har tjänstemannen rätt att föra talan om skadestånd
vid allmän domstol.

I promemorian framhålles, att prövningen av besvär över beslut om avstängning
och tvångsentledigande främst avser rättsliga frågor. Det synes
därför naturligt att prövningsrätten i sista hand tillkommer regeringsrätten
och icke Kungl. Maj :t i statsrådet. För tjänstemannaorganisationerna
är det enligt vad som inhämtats ett starkt önskemål att prövningsrätten
i dessa ärenden förlägges till regeringsrätten. Prövningsrätten synes böra
tillkomma regeringsrätten i alla de fall då talan kan föras hos Kungl.
Maj :t i här avsedda frågor oavsett om tjänstemannen är anställd hos
staten, kommun eller annan offentlig inrättning och oavsett om anställningsförhållandet
är av offentligrättslig natur eller grundar sig på ett rent
privaträttsligt avtal. På grund av det anförda föreslås, att regeringsrättslagen
ändras på det sätt, att regeringsrätten blir behörig att pröva mål
om tvångsentledigande även utan samband med disciplinär bestraffning
samt mål om avstängning från tjänstgöring även utan samband med åtal
eller disciplinärt förfarande.

Vissa spörsmål avseende den statliga revisionen av löneutbetalningar beröres
i promemorian.

Om en statlig myndighet felaktigt givit ut en löneförmån, kan för närvarande
rättelse ske anmärkningsvägen. Behovet av den kontroll av löneutbetalningar
som sker genom anmärkningsförfarandet torde icke bli väsentligen
mindre beträffande beslut i avlöningsfrågor därför att sådana frågor i
stor utsträckning kan väntas bli reglerade i kollektivavtal. För den skull
föreslås, att anmärkningsförfarandet skall bibehållas oförändrat även i sådana
fall som då anmärkningen avser en i kollektivavtal reglerad fråga. Olägenheten
med att kollektivavtal kan komma att tolkas även i administrativ
ordning är här betydligt mindre framträdande, eftersom prövningen ej direkt
avser att skilja mellan partsintressen. Anmärkningsmål i lönefrågor
torde för övrigt liksom hittills komma att bli fåtaliga.

Skulle ett centralt statligt ämbetsverk inrättas för handhavande av förhandlingsverksamheten,
talar, framhålles det i promemorian, vissa skäl för
att den statliga revisionsverksamheten beträffande löneutbetalningar överflyttas
från riksrevisionsverket till det nya ämbetsverket. Det kan förväntas,
att kommande kollektivavtal mellan staten och tjänstemännens huvudorganisationer
blir tillämpade på den statliga arbetsmarknadens tjänstemannasektor
i dess helhet och således även för oorganiserade tjänstemän. Det
ter sig då naturligt att åt det statliga centrala förhandlingsorganet anförtro

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

även den revisionsmässiga kontrollen av myndigheternas avtalstillämpning.
Förhandlingsorganet måste nämligen under alla förhållanden följa denna
tillämpning i vägledande och rådgivande syfte samt för att få på erfarenhet
grundat underlag för sina ställningstaganden vid kommande avtalsrörelser.
Därigenom blir organet bättre skickat än ett fristående revisionsverk
alt bedöma, huruvida en felaktig avtalstillämpning är av sådan art att revisionsanmärkning
bör göras. Förlägges revisionsverksamheten till förhandlingsorganet,
undvikes dessutom dubbelarbete, varjämte man vinner den
fördelen att organets rådgivande och vägledande verksamhet ökar i effektivitet.

Mot det här väckta förslaget skulle kunna anföras, att förhandlingsorganet
inte blir lika väl ägnat som ett fristående revisionsverk att verkställa
sifferrevision och granska bokföring in. in. Skulle invändningen anses vägande,
finns möjligheten att fördela revisionsuppgifterna mellan de två
myndigheterna efter deras sakliga kompetens. Anförtros revisionsverksamheten
i dess helhet åt en myndighet, bör det åligga denna att i erforderlig utsträckning
samråda med den andra.

Såsom tidigare nämnts framlägges i departementspromemorian förslag
till en ny lag om statens tjänstemän. I promemorian framhålles, att den ledande
principen vid utformningen av lagförslaget varit att icke föreslå andra
ändringar i gällande rätt än som måste anses följa av övergången till
privaträttslig reglering av tjänstemännens ekonomiska förmåner. Helt har
denna princip dock ej kunnat iakttagas. Vissa gällande bestämmelser om
statstjänstemännens skyldigheter och rättigheter är föråldrade eller ofullständiga.
En omprövning av dem har ansetts påkallad i detta sammanhang.
De med kodifieringen i en författning sammanhängande kraven på större
enhetlighet har föranlett, att vissa bestämmelser underkastats materiell ändring.
Vidare föreslår beredningen lagfästande av vissa rättsregler, som ej
framgår av författning men som är vedertagna i praxis.

Beträffande spörsmålet vilka anställda hos staten som bör vara underkastade
tjänstemannalagen och därmed de föreslagna begränsningarna i
förhandlingsrättsligt hänseende framhålles i promemorian att i gällande författningar
användes orden tjänst och tjänsteman i olika betydelser. 1 %ilken
bemärkelse beteckningen tjänsteman än användes, torde ett gemensamt
kännetecken dock vara att det skall föreligga en anställning som arbetstagare.
Uppdragstagare anses ej som tjänsteman. Förslaget till tjänstemannalag
bygger på denna distinktion, vars närmare innebörd i allmänhet låter
sig fastställa med ledning av allmänna avtals- och arbetsrättsliga regler. Till
arbetstagare i lagens mening räknas ej uppdragstagare. Inom den statliga
verksamheten lär ledamöter av styrelser, nämnder, kommissioner och kommittéer
i denna sin egenskap som regel vara att betrakta som uppdragstagare.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

För att tjänstemannaställning skall föreligga synes ej böra krävas, att
arbetstagaren innehar eller uppehåller en tjänst i teknisk mening, d. v. s.
en i förvaltningsorganisationen mera varaktigt infogad befattning. De lcrav
på förvaltningens rörlighet och smidighet som moderna förhållanden ställer
har lett till ökat ianspråktagande för statliga uppgifter av arbetstagare
med mindre fast anställning. Vid en reglering i lag av det statliga anställningsförhållandet
bör dessa arbetstagare ej lämnas utanför. Till tjänsteman
i lagens mening räknas därför även arbetstagare som ej upptagits på
tjänste- eller personalförteckning, t. ex. kommittésekreterare eller teknisk
eller ekonomisk expert, som anlitas för mera tillfälliga arbetsuppgifter
utan att dock vara uppdragstagare.

De straffrättsliga skälen för ämbetsansvarets utformning sammanfaller
ej med de stats- och förvaltningsrättsliga synpunkter som bör bestämma
tjänstemannabegreppet inom statsförvaltningen. Enligt gällande rätt kännetecknas
anställningsförhållandet även för åtskilliga icke ämbetsansvariga
arbetstagare hos staten av särskilda, ur offentligrättsliga grundsatser härledda
regler såsom bestämmelser om tillsättning efter förtjänst och skicklighet,
anställningstrygghet, tjänstepliktens innehåll och disciplinära påföljder
vid tjänstepliktens åsidosättande. De grundläggande bestämmelserna
härom har ansetts ha sådan allmän betydelse att de bör intagas i lag. Förslaget
till tjänstemannalag avser därför även andra arbetstagare än dem
som är underkastade ämbetsansvar.

Vissa skäl kan anföras, säges i promemorian, för alt lagen borde omfatta
alla arbetstagare hos staten. Utvecklingen har gått mot utjämning av anställnings-
och arbetsvillkoren mellan tjänstemän och kollektivavtalsanställda.
öppnas möjlighet att sluta kollektivavtal om tjänstemännens ekonomiska
förmåner, utjämnas skillnaderna mellan de båda arbetstagargrupperna
ytterligare. För närvarande gäller dock, förutom i förhandlingsrättsligt
avseende, olika regler i sådana väsentliga frågor som skydd mot entledigande,
skyldigheter i tjänsten och disciplinära åtgärder. Det har ej varit
möjligt att i detta sammanhang upptaga frågan om införande av gemensamma
sådana regler för alla statsanställda. Härtill kommer, att de offentligrättsliga
skälen för begränsning av förhandlingsrätten inom det statliga
området ej gör sig gällande med samma styrka inom de verksamhetsområden,
som för närvarande har kollektivavtal. Förslaget till tjänstemannalag
bygger därför på ett bibehållande av nuvarande ordning med två grupper
av arbetstagare, sådana med tjänstemannaställning och sådana utan anställning
som tjänsteman.

Arbetsuppgifternas art lär knappast kunna läggas till grund för denna
skillnad. Det synes ofrånkomligt, att gränsdragningen mellan de båda grupperna
av arbetstagare sker efter i huvudsak formella synpunkter. Väsentligt
är att den ej skapar ovisshet om lagens tillämpningsområde. Spörsmålet
om gränsdragningen hör icke till de frågor över vilka parterna äger dispo -

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

nera genom avtal. Skiljelinjen kan därför ej dragas efter bestämmelser om
löneplan eller andra grunder för lönens bestämmande. I stället bör anställningsformen
vara avgörande för frågan om en arbetstagare är anställd som
tjänsteman. Frågor om tillsättning av tjänsteman hör icke till avtalsområdet.
Förslaget till tjänstemannalag reglerar vilka anställningsformer som
skall användas vid tillsättning av tjänsteman och enligt förslaget skall den
anställde tillställas skriftligt bevis att han är anställd som tjänsteman. Avgränsningen
nedåt av tjänstemannaområdet föreslås skola liksom för närvarande
bero av Kungl. Maj :ts och myndigheternas prövning. Avsikten är
dock att lagen skall vinna tillämpning på i huvudsak samma kategorier av
arbetstagare som för närvarande är anställda enligt löneplan eller som arvodister
eller enligt personliga kontrakt.

Från principiella synpunkter kan, framliålles i promemorian, erinringar
göras mot att tjänstemannalagens tillämpningsområde och frågan om utrymmet
för förhandlingar och avtal sålunda blir beroende av administrativt
träffade avgöranden. I allmänhet behöver dock tvekan icke uppkomma
om tjänstemannabegreppets innebörd inom statlig förvaltning. Sedan tjänstemän
och övriga arbetstagare förts närmare varandra med avseende på
förhandlingsrätt och tillgång till fackliga stridsmedel, får för övrigt gränsdragningen
ej samma betydelse som hitintills. Några svårigheter vid den
praktiska tillämpningen av lagen torde därför ej behöva uppkomma.

De föreslagna begränsningarna i kommunaltjänstemännens och vissa
andra icke statliga tjänstemäns förhandlingsrätt bör enligt promemorian
regleras i en särskild lag rörande dessa tjänstemän. Nära till hands ligger
att anknyta tillämpningsområdet för en sådan lag till verksamhetens art,
d. v. s. göra lagen tillämplig på alla tjänstemän inom kommunal och annan
offentlig icke-statlig verksamhet. Med en sådan lösning skulle man nå formell
överensstämmelse med statstjänstemannalagen. Att på så sätt låta
lagen omfatta även tjänstemän utanför de ämbetsansvarigas krets reser
emellertid flera problem. Härigenom aktualiseras nämligen frågan om
gränsdragningen mellan tjänstemän och arbetare och denna föranleder särskilda
svårigheter inom icke-statlig offentlig verksamhet. Här låter det sig
nämligen inte göra — bl. a. med hänsyn till den kommunala självstyrelsen
— att överlämna åt Kungl. Maj :t att genom valet av anställningsform bestämma
tillämpningsområdet för en sådan lag. Härtill kommer att föreskrifter
om disciplinärt ingripande mot tjänsteman, som saknar ämbetsansvar,
meddelats i offentligrättslig ordning endast inom den av staten dirigerade
verksamheten och det ej lär kunna ifrågakomma att inom exempelvis
kommunernas egenförvaltning ersätta nuvarande i kommunala reglementen
intagna disciplinbestämmelser med föreskrifter i allmän författning.
Även om nu angivna svårigheter skulle kunna övervinnas, möter emellertid
ytterligare den invändningen mot den här ifrågasatta lösningen, att

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

man därmed skulle införa en offentligrättslig reglering på ett område som
hittills lämnats fritt för kollektivavtal utan begränsning och där också åtskilliga
kollektivavtal träffats under i stort sett samma förutsättningar som
på arbetsmarknadens enskilda sektor. Det saknas, framhålles i promemorian,
bärande skäl att ändra bestående ordning för icke-statliga offentliga
tjänstemän i begränsande riktning, samtidigt som man ger statens tjänstemän
full förhandlingsrätt beträffande deras ekonomiska anställningsvillkor.

Om man sålunda begränsar lagens tillämpningsområde till ämbetsansvariga
tjänstemän, synes det inte erforderligt att efter mönster av statstjänstemannalagen
i själva lagen upptaga förhållandevis utförliga bestämmelser
om sådana arbets- och andra anställningsvillkor som bör vara underkastade
offentligrättslig reglering. I stället torde det vara lämpligt att härvidlag
återfalla på redan givna författningsbestämmelser och nöja sig med att
därutöver från statstjänstemannalagen hämta vissa stadganden, som har
principiell betydelse även för icke-statliga offentliga tjänstemän. Mot tanken
att för de tjänstemän, som här avses, införa gemensamma lagbestämmelser
motsvarande dem i lagen om statens tjänstemän talar att verksamhetsområdena
och förhållandena i övrigt i hög grad skiftar.

Beträffande övergången till den nya ordningen anföres i promemorian.
Lagen om statens tjänstemän avses skola gälla även beträffande tjänsteman,
som vid lagens ikraftträdande innebar tjänst som avses i lagen. Den
befogenhet för staten att vidtaga lockout som lagen inför synes dock ej
utan vidare böra avse sådan tjänsteman. Har tjänstemannen fullmakt på
tjänsten, anses han ha grundlagsenligt skydd för lönen eller i vart fall viss
del därav och detta skydd har ansetts kunna innefatta hinder för staten att
vidtaga lockout mot honom. Även beträffande övriga redan anställda
tjänstemän synes de rättsliga förutsättningarna för lockoutvapnets användande
vara ovissa. Därför bör öppnas möjlighet för redan anställd tjänsteman
att ställa sig utanför den nya ordningen med kollektivavtal och tillgång
till fackliga stridsmedel. Enligt förslag till övergångsstadgande äger
sådan tjänsteman inom tre månader efter lagens ikraftträdande hos den
avlöningsutbetalande myndigheten anmäla, att han önskar stå utanför
lockout. En dylik anmälan medför, att lockout ej kan vidtagas mot tjänstemannen
och att han själv under anställningstiden ej äger deltaga i strejk.
Anmälan medför vidare, att vid lagens ikraftträdande gällande löne- och
pensionsbestämmelser alltjämt skall äga tillämpning beträffande tjänstemannen,
även sedan dessa bestämmelser såvitt gäller övriga tjänstemän ersatts
av kollektivavtal. Detta innebär att tjänsteman, å vilken statens löneförordning
den 31 maj 1957 (nr 228) är tillämplig, även framdeles blir underkastad
de ändringar av löne- och pensionsförmåner som beslutas av
Kungl. Maj :t och riksdagen (löneförordningens övergångsbestämmelse

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

punkt 5). Har tjänstemannen lön enligt äldre bestämmelser kommer att
gälla vad för sådan tjänsteman är särskilt stadgat om skyldighet att underkasta
sig ändrade bestämmelser om lön och pension.

De statliga och kommunala huvudavtalen

Som tidigare nämnts träffades den 3 september 1963 ett huvudavtal
mellan företrädare för civildepartementet, å ena, samt statstjänstemännens
huvudorganisationer, å andra sidan, innehållande bestämmelser bl. a. om
förhandlingsordning och åtgärder till förebyggande av samhällsfarliga konflikter
inom det Kungl. Maj :t underställda statstjänstemannaområdet. Överenskommelsen
har enligt det vid avtalets undertecknande förda protokollet
av företrädaren för departementet träffats under förutsättning av Kungl.
Maj :ts bemyndigande. Avsikten är att överenskommelsen skall gälla som
kollektivavtal vid sidan av ny lagstiftning på området.

Genom huvudavtalet stadfästes i huvudsak den praxis för förhandlingsverksamheten
som utbildats under senare år och som innebär att förhandlingar
i alla mera betydande frågor föres direkt med tjänstemännens
fyra huvudorganisationer Statstjänarkartellen, Statstjänstemännens
riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation och Tjänstemännens
centralorganisations statstjänstemannasektion.

Under tid då kollektivavtal gäller skall i tvist mellan parterna förhandling
äga rum i den ordning avtalet stadgar. Sådan förhandling föres i första
hand lokalt mellan den myndighet och den organisation tvisten närmast
rör (lokal förhandling). Kan uppgörelse ej nås vid lokal förhandling, äger
part som vill fullfölja ärendet, hänskjuta frågan till central förhandling.
Då tvistens beskaffenhet eller andra omständigheter föranleder det, må
tvisten direkt upptagas till central förhandling. Den centrala förhandlingen
föres, om tvisten rör tolkning eller tillämpning av kollektivavtal, av de parter
som slutit avtalet och eljest av den myndighet och den organisation,
som äger förhandla om kollektivavtal i frågan. De närmare befogenheterna
för statliga myndigheter att föra lokal och central förhandling förutsättes
skola regleras av Kungl. Maj :t i administrativ ordning.

Förutom vissa föreskrifter om förfarandet vid förhandling innehåller
huvudavtalet regler om att part förlorar rätten att föra talan, om förhandling
ej påkallas eller om talan vid arbetsdomstolen ej väckes inom viss tid
efter förhandlings avslutande.

Huvudavtalets bestämmelser om begränsning i rätten att vidtaga stridsåtgärder
innehåller i huvudsak följande.

Arbetsinställelse, blockad, bojkott eller annan därmed jämförlig stridsåtgärd
får icke i något fall vidtagas förrän en vecka förflutit efter det
skriftligt meddelande (varsel) lämnats motparten om den tilltänkta stridsåtgärden.
Försummelse häremot kommer alltså att medföra, förutom i vissa

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

fall ansvar enligt 3 a § lagen den 28 maj 1920 (nr 245) om medling i arbetstvister,
jämväl skadestånd för kollektivavtalsbrott. För att stridsåtgärd på
arbetstagarsidan skall vara lovlig enligt huvudavtalet krävs vidare, att åtgärden
skall ha beslutats eller medgivits av vederbörande huvudorganisation.
Detta innebär sålunda en skärpning av den i promemorian föreslagna lagen
om statens tjänstemän, vilken som tidigare nämnts ej fordrar mer än att en
organisation, alltså även exempelvis en lokalförening, står bakom stridsåtgärden.
Vidare gäller enligt huvudavtalet, att under kollektivavtals giltighet
stridsåtgärd i anledning av viss tvist ej får vidtagas av part, som försuttit
sin rätt till förhandling eller som eljest icke fullgjort sin förhandlingsskyldighet
enligt huvudavtalets regler om förhandlingsordning. Ej heller får stridsåtgärd
vidtagas med mindre varsel lämnats inom tre månader efter förhandlingens
avslutande. De nu nämnda begränsningarna i rätten till stridsåtgärder
gäller generellt oavsett de större eller mindre skadeverkningar som kan
följa av stridsåtgärden.

Ytterligare begränsningar i stridsmedlens användande är stadgade i syfte
att förhindra s. k. samhällsfarliga konflikter. Enligt huvudavtalet skall
parterna tillsätta en gemensam nämnd, kallad statstjänstenämnden, med
uppgift att behandla sådana konflikter. Nämnden består av åtta ledamöter,
varav staten och huvudorganisationerna utser hälften var. Skulle vederbörande
förhandlingsparter ej kunna enas om åtgärder för att undvika, begränsa
eller häva en samhällsfarlig konflikt, äger ena parten hänskjuta till
nämnden att pröva, om konflikten är ägnad att otillbörligt störa viktiga
samhällsfunktioner. Ett sådant hänskjutande medför att varslad stridsåtgärd,
som ej redan påbörjats, måste uppskjutas i avvaktan på nämndens
utlåtande. Föreligger ej nämndens utlåtande inom två veckor från hänskjutandet,
är dock parten oförhindrad att påbörja stridsåtgärden, såframt ej
nämnden med hänsyn till behovet av rådrum förordnat om uppskov med
avgivande av utlåtandet. Har sådant förordnande meddelats, är parten ej
skyldig att uppskjuta stridsåtgärden längre än till dess tre veckor förflutit
från det frågan hänsköts till nämnden. Nämndens utlåtande är ej
bindande för parterna utan har betydelse blott som ett auktoritativt uttalande
om konfliktens samhällsvådlighet.

Det mellan kommunförbunden och kommunaltjänstemännens huvudorganisationer
den 11 januari 1964 träffade huvudavtalet överensstämmer
i det stora hela med det statliga huvudavtalet. En avvikelse är att på det
kommunala området även en till huvudorganisation ansluten riksorganisation
av tjänstemän äger påkalla förhandling om upprättande eller prolongering
av kollektivavtal. Bestämmelserna om behandling av samhällsfarliga
konflikter inom kommunal verksamhet överensstämmer helt med
motsvarande regler i huvudavtalet för det statliga tjänstemannaområdet.

Båda huvudavtalen, som träder i kraft å dag som parterna framdeles
bestämmer, gäller tills vidare med en uppsägningstid av sex månader.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Remissyttranden

Flertalet remissinstanser (ca 45) har ställt sig positiva till grunderna
för de i departementspromemorian framlagda förslagen.

Hit hör bl. a. Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, fångvårdsstyrelsen,
överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, socialstyrelsen,
generalpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen,
sjöf artsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, statskontoret,
kammarrätten, Uppsala domkapitel, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen,
juridiska fakulteten i Lund, arbetsdomstolens ordförande, arbetsmarknadsstyrelsen
(majoriteten), statens avtalsnämnd, samtliga hörda länsstyrelser,
justitieombudsmannen, Landsorganisationen, tjänstemannaorganisationerna,
Svenska arbetsgivareföreningen, Skogsvårdsstyrelscrnas förbund, fullmäktige
i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontoret. Såsom framgår
av det följande förordar eller ifrågasätter dock några av dessa remissinstanser
vissa inskränkningar i rätten att vidtaga stridsåtgärder.

Till närmare belysning av hur de nu nämnda myndigheterna och organisationerna
mottagit förslagen må följande anföras ur remissvaren. Hovrätten
över Skåne och Blekinge erinrar om att hovrätten i sitt utlåtande
över förhandlingsrättsutredningens betänkande anslutit sig till uppfattningen
att några principiella hinder icke bör möta att inom stora delar
av statsförvaltningen införa en utvidgad förhandlingsrätt för statstjänstemännens
del efter mönster av den allmänna arbetsrätten. Hovrätten anser
ej heller några principiella invändningar kunna göras mot den lösning
som förordas i departementspromemorian. I jämförelse med förhandlingsrättsutredningens
förslag innebär sistnämnda lösning bestämda praktiska
företräden. Därigenom undvikes den ytterst svårlösta uppgiften att
i lag draga en gräns mellan anställda med rätt att använda stridsmedel
och sådana utan rätt därtill. Bestämmelserna i ämnet kan få en enhetlig
utformning och väl ansluta sig till rådande praxis i fråga om förhandlingar.
Socialstyrelsen finner det glädjande att man i den svåra och sedan
länge diskuterade frågan om förhandlingsrätt för de offentliga tjänstemännen
nu funnit en lösning som, såvitt styrelsen kan bedöma, tillgodoser
såväl rimliga önskemål från tjänstemännens sida som en acceptabel
säkerhet för ett kontinuerligt bedrivande av den allmänna verksamheten.
Liknande uttalanden gör generalpoststyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen,
lantbruksstyrelsen, statens avtalsnämnd, justitieombudsmannen,
Svenska arbetsgivareföreningen och Skogsvårdsstyrelsernas förbund. Landsorganisationen
och Statstjänarkartellen hälsar med tillfredsställelse att
även ämbetsansvariga tjänstemän hos stat och kommun får förhandlingsrätt
enligt 1936 års lag men understryker vikten av att förhandlings- och

Kungl. Maj:ts proposition nr C>0 år 1965

avtalsrätten omfattar alla de ämnen, där icke ett starkt samhällsintresse
påkallar undantag. Landsorganisationen uttalar vidare sin tillfredsställelse
över den förhandlingsordning, varom överenskommelse träffats i huvudavtalet
mellan staten och de fyra huvudorganisationerna på statstjänstemannaområdet.
Tjänstemännens centralorganisation framhåller, att de
grundläggande principiella frågeställningarna om statstjänstemännens förhandlingsrätt
med den föreslagna lösningen synes kunna föras utom diskussionen,
och noterar med tillfredsställelse att förslag framlagts om ny
reglering även av kommunal tjänstemännens förhandlingsrätt. Centralorganisationen
framhåller, att det från principiella synpunkter skulle varit
tillfredsställande om inskränkningar ej gjorts i den fria avtalsrätten, men
säger sig ha förståelse för att statsmakterna med hänsyn till de offentliga
tjänstemännens ämbetsansvar förbehållit sig rätten att ensidigt reglera
vissa av tjänstemans åligganden i tjänsten. Sveriges akademikers centralorganisation
konstaterar med tillfredsställelse, att den principiella uppbyggnaden
av förslaget i allt väsentligt tillgodoser de krav som centralorganisationen
har haft inför en ny förhandlingsrätt för de offentligt anställda
tjänstemännen. Centralorganisationen anför vidare, att det inneburit
vissa fördelar att förhandlingsrättsreformen icke tidigare förts fram
till lösning. Förutsättningarna för att införa en verklig avtalsrätt har nämligen
under intrycket av den faktiska utvecklingen på området undan för
undan förstärkts. En för tidig kodifiering skulle ha kunnat leda till en
otillfredsställande begränsning av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt.
Statstjänstemännens riksförbund anser, att förhandlingsrätten i
allt väsentligt bör utformas enligt förslagen i departementspromemorian.

Arbetsdomstolens ordförande framhåller, att de i promemorian framlagda
förslagen i viss mån synes vara att betrakta som ett resultat av förhandlingar
mellan företrädare för staten och berörda arbetstagargrupper
och att han vid sin granskning ansett sig böra taga hänsyn härtill. På
några punkter synes lämpligheten av den föreslagna regleringen tveksam
och vissa frågor torde kräva ytterligare bearbetning. De anmärkningar
som kan riktas mot förslagen är emellertid icke av sådan betydelse att förslagens
genomförande bör uppskjutas.

Några remissinstanser med en i övrigt positiv inställning till förslagen
beklagar, att icke vissa med förhandlingsrättsfrågan sammanhängande
spörsmål upptagits till prövning. Sålunda anmärker bl. a. Svea hovrätt och
arbetsdomstolens ordförande, att enligt de framlagda förslagen ämbetsansvaret
alltjämt får arbetsrättslig betydelse. Det hade varit önskvärt, framhålles
det, att i samband med den nu föreslagna lagstiftningen utredning
verkställts och förslag framlagts såväl om ämbetsansvarets innehåll som
om dess personella omfattning. Andra remissinstanser, bland dem besvärssakkunniga
och förvaltningsdomstolskommittén, anser, att frågan om
prövning av arbetsrättsliga tvister inom det offentliga tjänstemannaom -

Iiungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

rådet icke erhållit en i allo tillfredsställande lösning, och understryker det
angelägna i att det processuella utredningsarbetet på området fullföljes
utan dröjsmål. Statens lönenämnd, Landsorganisationen och Tjänstemännens
centralorganisation efterlyser en allmän översyn av det för statstjänstemännen
gällande disciplinära bestraffningssystemet.

ingen av de remissinstanser som ansett det i och för sig önskvärt, att
de nu aktuella reformerna fått en vidare omfattning, har emellertid yrkat
uppskov med genomförandet av de framlagda förslagen. Svea hovrätt understryker,
alt intresset av en reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt
väger tyngre än de olägenheter som är förknippade med att
vissa problem måste ställas på framtiden. Arbetsdomstolens ordförande gör
ett liknande uttalande.

Grunderna för den föreslagna lagstiftningen har tillstyrkts även av
kommunförbunden och Stockholms stad. Dessa remissinstanser har emellertid
som villkor för sitt tillstyrkande uppställt kravet att det kommunala
förhandlings- och avtalsområdet begränsas på samma sätt som i förslaget
skett med det statliga och att det klarlägges i vad mån kommunal tjänsteman
är av jäv förhindrad att i tjänsten handlägga anställningsfrågor, i vilka
som motpart står organisation där tjänstemannen tillhör styrelsen eller
innehar annat förtroendeuppdrag eller är funktionär.

Ett par remissinstanser har ansett, att de med hänsyn till det sätt varpå
ärendet beretts icke bör taga ställning till förslagets grunder. Sålunda anför
justitiekanslcrsämbetet, att ämbetet med hänsyn till att ärendet varit
föremål för beredning inom civildepartementet och för överläggningar med
tjänstemännens huvudorganisationer ansett sig böra icke närmare bedöma
principerna för den föreslagna lagstiftningen utan begränsa sin granskning
till speciella delar. Samma ståndpunkt intager riksåklagarämbetet och
hovrätten för Nedre Norrland.

En kritisk inställning till grunderna för den föreslagna lagstiftningen
präglar medicinalstyrelsens och militieombudsmannens yttranden. Militieombudsmannen
anser, att förslagen ger arbetstagarföreningarna alltför
stor makt, och yttrar härom.

Det kan väl invändas att föreningarna står under ansvarskännande ledning
som aldrig skall utnyttja stridsåtgärder till att skapa samhällsfarliga
situationer. Men icke desto mindre har föreningarna möjlighet därtill,
och man måste fråga sig varför det skall tillhandahållas dem maktresurser,
som förutsättes ej skola användas men likväl under speciella omständigheter
kan tänkas bli missbrukade. Oavsett hur föreningarna kommer att
använda sin maktställning har emellertid saken även en principiell sida
av konstitutionell natur. Enligt § 4 regeringsformen skall riket styras av
Konungen allena. I och med att statstjänstemännen får obegränsad strejkrätt
synes Kungl. Maj:t icke kunna fritt fullgöra denna uppgift, utan statsverksamhetens
upprätthållande blir ytterst beroende av statstjänstemännens
föreningar. Visserligen kan man få strejkande tjänstemän att återgå
till arbetet genom att medgiva de krav som strejken avsett att genom -

Kiingl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

driva. Därigenom skulle emellertid riksdagens grundlagsstadgade rätt att
utöva beskattning och bestämma om användningen av statens medel kunna
lida intrång. Att arbetstagarföreningar genom strejkrätten erhåller möjlighet
att hindra statsverksamheten torde för övrigt icke stå i överensstämmelse
med demokratins och parlamentarismens principer. Riksdagen
väljes av medborgarna, och regeringen är i sin tur beroende av riksdagens
förtroende. Då sålunda, såsom det uttryckes i författningsutredningens
förslag till regeringsform, all statsmakt i Sveriges rike utgår från Sveriges
folk, synes det icke finnas utrymme för något slags medinflytande från
föreningar av allenast vissa kategorier medborgare.

Medicinalstyrelsen säger sig numera vara tveksam om det är förenligt
med det allmännas intresse att beträda den föreslagna vägen med kollektivavtal
med hänsyn till de konsekvenser för samhällets olika funktioner
som därav kan följa.

Vad angår den närmare utformningen av de i departementspromemorian
framlagda förslagen har bl. a. Svea hovrätt, hovrätten för
Nedre Norrland, fångvårdsstyrelsen, socialstyrelsen, justitieombudsmannen
och Statstjänstcmännens riksförbund särskilt framhållit, att förslagen är
i huvudsak väl ägnade att läggas till grund för lagstiftning.

I övrigt har — förutom de två remissinstanser som avböjt grunderna för
förslagen — endast universitetskanslersämbetet avstyrkt, att förslagen utan
väsentlig omarbetning förelägges riksdagen. Ämbetet åberopar för sin
ståndpunkt i denna del inhämtade yttranden från större akademiska konsistorierna
i Uppsala och Stockholm.

Förslaget om övergång till kollektivavtal som instrument att reglera
de offentliga tjänstemännens anställningsvillkor har remissinstanserna
med ett par undantag tillstyrkt eller lämnat utan erinran.

Tämligen allmänt återkommer i remissvaren uppfattningen att övergången
till ett kollektivavtalssystem får ses som en konsekvens av den utveckling
som faktiskt ägt rum och att det är önskvärt, att nuvarande löneöverenskommelser
tillägges det rättsliga innehåll som gäller för motsvarande
överenskommelser på arbetsmarknaden i övrigt. Bland remissinstanser
med denna inställning må nämnas Svea hovrätt, överståthållarämbctet,
länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt statens avtalsnämnd.

I några yttranden framhålles att kollektivavtalsreglering är förenad med
särskilda fördelar. Sålunda anför järnvägsstyrelsen, att den erfarenhet styrelsen
hittills har av de avtalsuppgörelser och deras tillämpning som omfattar
kollektivavtalsanställd personal synes peka på att det därvid tillämpade
systemet fungerar tämligen smidigt. Detta kan däremot knappast sägas vara
fallet när det gäller att efter nuvarande grunder reglera tjänstemannapersonalens
villkor. Väg- och vattenbyggnadssiyrclsen hävdar, att det för de
statliga myndigheterna måste vara av väsentligt intresse att kunna på sam -

G 4

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

ma villkor och därigenom lika effektivt som de enskilda företagen konkurrera
om den bästa arbetskraften på arbetsmarknaden. För styrelsen ter sig
förfarandet att genom kollektivavtal bestämma löner och andra förmåner
på det statliga tjänstemannaområdet som en påtaglig möjlighet att på gynnsammare
villkor än hitintills konkurrera om arbetskraften inom den öppna
arbetsmarknaden. Med kollektivavtal även för statliga tjänstemän torde förutsättningarna
för en marknadslöneanpassning av de statliga lönerna vara
betydligt större än hitintills. Allmänna uttalanden om värdet av att kunna
träffa kollektivavtal göres av bl. a. Uppsala domkapitel, skolöverstyrelsen
och tjänstemannaorganisationerna.

Den i departementspromemorian intagna ståndpunkten att ämbetsansvaret
icke innefattar hinder mot reglering i avtal av andra anställningsvillkor
än sådana som avser åligganden i tjänsten har icke föranlett erinringar
under remissbehandlingen.

Att ämbetsansvaret enligt föreliggande förslag alltjämt får viss arbetsrättslig
betydelse framhålles dock av några remissinstanser som ett mindre
önskvärt resultat. Arbetsdomstolens ordförande anför härom följande. Tilllämpningsområdet
för den föreslagna lagen om kommunala m. fl. tjänstemän
anknyter direkt till ämbetsansvaret. Däremot är tillämpningsområdet
för lagen om statens tjänstemän avgränsat på annat sätt. Emellertid är ej
heller här ämbetsansvaret helt utan betydelse. Av uttalanden i promemorian
att döma skall nämligen samtliga statstjänstemän med ämbetsansvar
hänföras under lagen. Detta har ansetts nödvändigt, emedan ansvar för
tjänstefel enligt gällande straffrättsliga regler synes förutsätta, att arbetstagarens
tjänsteåligganden regleras i offentligrättslig ordning. Vidare är enligt
förslaget deltagande i strejk alltjämt i princip att betrakta som brott
mot tjänsteplikt, och för att en ämbetsansvarig tjänsteman skall äga tillgång
till ett dylikt stridsmedel erfordras att de i lagen om statens tjänstemän
intagna bestämmelserna härom är tillämpliga på honom. Av vad nu
anförts framgår att förslaget icke innebär, att ämbetsansvarets betydelse
på arbetsrättens område upplöses på ett sådant sätt som från såväl arbetsrättsliga
som straffrättsliga synpunkter varit önskvärt. Inom straffrätten
har en revidering av det ålderdomliga och svårtolkade stadgande som anger
de ämbetsansvarigas krets länge ansetts påkallad. Det samband mellan
ämbetsansvaret och arbetsrätten som bibehålies i förevarande förslag bör
icke få stå i vägen för en sådan revidering. Därvid torde få övervägas, huruvida
de nya reglerna för ämbetsansvarets personella omfattning kan tillåtas
återverka på det nu ifrågavarande området eller huruvida det återstående
sambandet mellan ämbetsansvaret och arbetsrätten måste avskäras. Spörsmålet
är uppenbarligen av betydelse främst för de arbetstagare som avses
skola omfattas av lagen om kommunala in. fl. tjänstemän. Svea hovrätt
anför liknande synpunkter.

Uttalandet i departementspromemorian att brottsbalkens regler om äm -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

betsansvar icke, lika litet som de för statstjänstemannen gällande disciplinära
straffreglerna, avser åsidosättande av förpliktelse enligt avtal har ej
mött gensaga. Några remissinstanser, bland dem Svea hovrätt, arbetsdomstolens
ordförande och besvärssakkunniga, förordar, att frågan om att låta
ämbetsansvaret sanktionera även avtalsförpliktelse senare blir föremål för
utredning. Svea hovrätt säger sig i och för sig dela den i promemorian uttalade
uppfattningen att tjänsteman, som begått avtalsbrott och på grund
därav erhållit tillsägelse av överordnad om rättelse, kan straffas för tjänstefel,
om han ej efterkommer tillsägelsen. För tjänstemannen synes det emellertid,
framhåller hovrätten, vara likgiltigt om straffansvaret föranleds av
avtalsbrottet såsom sådant eller av brottet mot lydnadsplikten.

I några yttranden kritiseras departementspromemorians inställning till
frågan om påföljd för avtalsbrott. Telestyrelsen anför, att något som i själva
verket är ett avtalsbrott med promemorians betraktelsesätt skulle kunna
förvandlas till tjänstefel. Det inger stark olust om myndigheterna skulle slå
in på en sådan väg för att utöva sanktioner mot avtalsbrott. Styrelsen framhåller
som väsentligt, att myndigheterna har samma möjlighet att ingripa
mot en tjänsteman —- oavsättlig eller icke — vare sig det gäller åsidosättande
av avtalsförpliktelse eller försummelse av offentligrättsligt reglerad
tjänsteplikt. Även besvärssakkunniga hävdar, att man synes ha att välja
mellan att bestraffa avtalsbrottet såsom sådant och att icke låta straff överhuvud
komma i fråga i sammanhanget. Militieombudsmannen förordar, att
frågan om sanktionering av avtalsförpliktelser utredes ytterligare. Militieombudsmannen
framhåller, att påföljderna för avtalsbrott enligt förslaget
kan bli olika beroende på om tjänstemannen är oavsättlig eller icke eller
om kollektivavtal eller enskilt avtal är tillämpligt på honom. Det kan icke
vara motiverat att så varierande sanktioner skall komma till användning.
Militieombudsmannen anser nödvändigt, att frågan om ämbetsansvaret upptages
till närmare övervägande. I samband därmed bör även prövas om
skadestånd enligt lagen om kollektivavtal lämpligen bör ifrågakomma i
förhållandet mellan staten och dess tjänstemän, eftersom ett skadestånd
som utgår oberoende av skada i realiteten inte är något annat än ett penningstraff.

En negativ inställning till kollektivavtalet som form för reglering av de
offentliga tjänstemännens löneförmåner kommer till uttryck i medicinalstyrelsens
yttrande. Enligt styrelsens erfarenhet från hittillsvarande löneförhandlingar
för vissa grupper inom hälso- och sjukvårdens område synes
kollektivavtalet icke utgöra någon lämplig och smidig form för det mångfacetterade
arbetstagarmönster, som finnes inom hälso- och sjukvårdens
verksamhetsfält. Alltför stora risker föreligger för att smärre men betydelsefulla
gruppers berättigade intressen får stå tillbaka för majoritetens
utan att vederbörande ansvariga myndigheter har möjlighet att med sakliga
synpunkter påverka utgången. Härigenom äventyras vårdens effektivitet på

3 Bihnng till riksdagens protokoll 1065. 1 samt. A’r 60

gg Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

ett icke godtagbart sätt. Av liknande skäl ställer sig större akademiska konsistoriet
i Stockholm tveksamt till lämpligheten av kollektivavtal.

Flertalet remissinstanser har lämnat utan erinran den till grund för departementspromemorians
utarbetande angivna principen att de kollektiva
stridsåtgärder som erkännes som tillåtna på den privata arbetsmarknaden
bör kunna accepteras även på det offentliga tjänstemannaområdet.
Bland remissinstanser med denna inställning må nämnas Svea hovrätt,
fångvårdsstyrelsen, överbefälhavaren, socialstyrelsen, generalpoststyrelsen,
järnvägsstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, sjöfartsstyrelsen, statskontoret,
kammarrätten, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen,
arbetsdomstolens ordförande, arbetsmarknadsstyrelsen (majoriteten),
statens avtalsnämnd, länsstyrelserna, polisväsendets organisationsnämnd,
fullmäktige i riksgäldskontoret, Svenska arbetsgivareföreningen och tjänstemannaorganisalionerna.

Åtskilliga av de nu nämnda remissinstanserna framhåller, att man ej behöver
befara missbruk av en rätt för offentliga tjänstemän att vidtaga
strejk. Kammarrätten anför sålunda att, med de inskränkningar i tillgripandet
av stridsåtgärder som parterna uppenbarligen är beredda att överenskomma
om, man ej torde behöva räkna med att användandet av kollektiva
stridsmedel i praktiken blir någon vanlig företeelse. Erfarenheterna
från den privata arbetsmarknaden talar härvidlag, konstaterar kammarrätten,
sitt tydliga språk. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser den
allmänna maktbalans och ömsesidiga ansvarskänsla, som härskar mellan
parterna, vara en garanti mot att de offentliga tjänstemännens organisationer
missbrukar en i lag obegränsad förhandlings- och avtalsfrihet. Liknande
uttalanden gör länsstyrelserna i Örebro och Gävleborgs län.

I några remissvar uttryckes emellertid farhågor för att införandet av rätt
till arbetsinställelse kommer att få olyckliga följder för samhället eller i
vart fall icke innebär en ändamålsenlig lösning. Sålunda anser kommunförbunden
— utan att dock avstyrka förslagen i denna del — att strejkrätt
kommer att förskjuta maktbalansen inom det offentliga tjänstemannaområdet
på ett för staten och kommunerna icke godtagbart sätt. Förbunden betecknar
som kärnfrågan i det invecklade problemkomplexet hur ett tillfredsställande
skydd mot samhällsfarliga konflikter skall åstadkommas och
anser, att de statliga och kommunala huvudavtalen icke ger ett tillräckligt
sådant skydd. Förbunden ifrågasätter om inom den offentliga sektorn garantier
mot samhällsfarliga konflikter kan vinnas genom bestämmelser, som
i sin helhet grundar sig på avtal och som arbetstagarparten därför kan
göra sig fri från genom uppsägning. Skälet för att de offentliga arbetsgivarna
inte i alla avseenden kan ta anordningarna på den privata arbetsmarknaden
till förebild är den bristande maktbalansen mellan avtalsparterna på
den offentliga sektorn. På grund av arten av den offentliga verksamheten

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

har staten och kommunerna ytterst begränsade möjligheter att tillgripa
motåtgärder, exempelvis i form av lockout, för att försvara sig i en konfliktsituation.
Då förutsättningarna sålunda i viktiga hänseenden är olika,
finns starka motiv för att staten för sin del måste överväga andra lösningar
än dem som framstått som acceptabla på den privata sektorn. En första förutsättning
för att statens intressen skulle ha kunnat anses skäligt tillgodosedda
genom huvudavtalet hade varit, att statstjänstenämnden fått sådan
sammansättning att nämnden i en konfliktsituation, då dess utlåtande begärs,
under alla förhållanden varit beslutför. En dylik avvikelse från Saltsjöbadsavtalet
borde ha framstått som rimlig också för tjänstemannaorganisationerna
med tanke på den utvidgning av statstjänstemännens rätt att
tillgripa stridsåtgärder som nu sker. Förbunden anser vidare, att kommunernas
ställning inför konflikthot är svårare än statens eftersom organisationerna
redan med konfliktåtgärder av begränsad omfattning kan nå resultat
genom att rikta sina angrepp mot enstaka kommuner. Det hot, som
en lag om tjänsteplikt kan innebära för personalorganisationerna, torde
framstå som ganska avlägset på det kommunala området, överståthållarämbetet
anför följande.

Uppenbart är att på flera områden av den offentliga sektorn verksamheten
är av sådan art, att arbetsinställelse av större omfattning icke ens kortvarigt
kan accepteras; av områden med anknytning till överståthållarämbetets
verksamhet må här blott nämnas polisen och exekutionsväsendet. Likaledes
är det tydligt alt på dessa områden balans saknas mellan arbetsgivaroch
arbetstagarparten i fråga om stridsmedlens användbarhet. Ämbetet kan
icke finna annat än att på extremt samhällsviktiga områden arbetsinställelse
från arbetsgivarsidan ter sig så osannolik respektive, om den sker från
arbetstagarsidan, medför sådant omedelbart behov av tjänstepliktslagstiftning,
att kollektiva stridsmedel av här avsett slag överhuvudtaget icke är
användbara. I detta sammanhang utgår ämbetet från att lagstiftning om
ett sådant ämne som stridsåtgärder icke lämpligen bör ta sikte blott på begränsade
aktioner. — Det sagda innebär enligt ämbetets uppfattning att i
fråga om reell tillgång till arbetsnedläggelse som påtryckningsmedel en likställighet
icke kan ernås mellan de utpräglat samhällsviktiga områdena
och de områden, där stridsåtgärder är tänkbara och därför framstår som
meningsfyllda. Då enbart formella likställighetsskäl knappast kan anses
tillräckliga för att utsträcka rätten till stridsåtgärder på sätt avsetts, måste
ifrågasättas om icke denna del av förslaget bör ytterligare övervägas.

Frågan huruvida oavsättlighet i och för sig utgör hinder mot arbetsinställelse
behandlas i flera yttranden. Flertalet remissinstanser, som berört
denna fråga, ansluter sig till den i departementspromemorian intagna ståndpunkten
att något principiellt hinder ej inötcr att förena oavsättlighet med
rätt att vidtaga arbetsinställelse.

Svea hovrätt säger sig dela den i promemorian uttalade åsikten att det
från principiella, rättsliga synpunkter icke synes föreligga hinder mot
lockout av oavsättlig tjänsteman liksom ej heller mot att sådan tjänsteman

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

får strejkrätt. Arbetsdomstolens ordförande framhåller, att det varken från
principiella eller praktiska synpunkter finnes anledning till erinran mot
promemorians innehåll i denna del. Även justitiekanslersämbetet och justitieombudsmannen
förklarar sig lämna utan erinran förslaget att arbetsinställelse
får vidtagas mot och av tjänsteman som är oavsättlig. Juridiska
fakulteten i Lund hälsar med tillfredsställelse, att man funnit en lösning
på problemet om arbetskonflikter utan att övergiva oavsättlighetsprincipen.
Kammarrätten anser, att ett omsättande i praktiken av ifrågavarande förslag
knappast kan sägas innebära ett så allvarligt inkräktande på oavsättlighetsprincipen
att ett avgörande motstånd behöver resas mot förslaget;
den enskilde tjänstemannens krav på anställningstrygghet skulle ju inte
trädas för när och inte heller skulle det mycket väsentliga intresset av en
självständig tjänstemannakår gå förlorat. Om arbetstagarorganisationerna
anser sig kunna acceptera en lösning sådan som den i promemorian föreslagna,
synes förslagets genomförande alltså inte behöva möta bestämda invändningar
trots den med dess genomförande förbundna konsekvensen i
fråga om innehållandet av lön under konflikttiden. Bland övriga remissinstanser
som uttryckligen godtager uppfattningen att lockout och strejk låter
sig förena med oavsättlighet må nämnas skolöverstyrelsen och lärarkollegiet
vid handelshögskolan i Göteborg.

Ett par remissinstanser tager emellertid avstånd från förslaget att tillåta
arbetsinställelse som stridsåtgärd mot och av oavsättliga tjänstemän. Sålunda
hävdar vattenfallsstyrelsen att oavsättlighet och rätt till arbetsinställelse
är i princip oförenliga och åberopar vad förhandlingsrättsutredningen anfört
i frågan. Enligt styrelsen hade den principiellt riktiga vägen varit att
undantaga de ordinarie tjänstemännen från rätten att tillgripa stridsåtgärder
men i stället verkställa en översyn av användningen av de anställningsformer,
som är förbundna med oavsättlighet, och begränsa deras användning
till sådana områden av statsförvaltningen som ursprungligen avsetts. Hushållningssällskapens
förbund säger sig icke kunna förorda, att kollektiva
stridsåtgärder som exempelvis strejk och lockout må utnyttjas som påtryckningsmedel
i förhållandet mellan staten och sådana statliga tjänstemän för
vilka oavsättlighetsprincipen gäller.

I ett par remissvar göres gällande, att vissa grupper av tjänstemän med
hänsyn till arbetsuppgifterna eller av andra skäl ej bör medgivas strejkrätt.
Sålunda anför riksåklagarämbetet allvarliga betänkligheter mot att
tjänstemän inom rättsvården tillerkännes rätt till stridsåtgärder. Enligt
Uppsala domkapitel torde präster med hänsyn till prästlöftet ej kunna
medges strejkrätt.

I ett stort antal yttranden — även från remissinstanser som i princip
godtager rätt för stat och kommun att vidtaga lockout och för de offentliga
tjänstemännen att gå i strejk — framhålles att i praktiken utrymmet
för sådana stridsåtgärder är begränsat. Sålunda understryker överbefäl -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

havaren att det måste vara helt uteslutet att tillåta en total om än temporär
arbetsnedläggelse av arbetet inom krigsmakten. Nedläggande av arbetet
även inom relativt små begränsade områden kan ha svåra följdverkningar.
Sådan arbetsnedläggelse kan därför icke tillåtas som kan ha någon
inverkan på beredskaps- och utbildningskraven. Fångvårdsstyrelsen framhåller,
att dess verksamhet under inga förhållanden får lamslås genom
arbetsnedläggelse. Det behöver ju endast pekas på vad det skulle innebära
om våra farligaste förbrytare måste släppas ut från fångvårdsanstalterna.
På detta liksom på vissa andra områden kan det därför visa sig ofrånkomligt
att tillgripa lagstiftning om tjänsteplikt för att säkra fortsatt verksamhet.
Medicinalstyrelsen anser, att hälso- och sjukvården i princip bör
hållas utanför en öppen konflikt. Generalpoststyrelsen anför, att det lagskyddade
monopol som postverket har på befordran av i stort sett alla
brev måste anses innebära en klar förpliktelse för verket att också under
praktiskt taget alla förhållanden utföra befordringen av dylika försändelser.
Styrelsen erinrar om att, enligt lagen om rätt att i mål och ärenden,
som tillhör stats- eller kommunalmyndighets handläggning, insända handlingar
med posten m. m., handling skall anses ingiven den dag, då handlingen
eller avi om försändelse i vilken handlingen finnes innesluten inkommer
till mottagaren. Likartad prestationsplikt torde med fog även
kunna anses föreligga beträffande flertalet av postverkets mera betydande
rörelsegrenar, och det synes ostridigt, att en prestationsskyldighet av sådant
slag i avsevärd mån måste komma att beskära statens möjligheter att vidtaga
stridsåtgärder i en konfliktsituation. Riksförsäkringsverket hävdar bestämt,
att anställningsförhållandena för de befattningshavare som handhar
socialförsäkringen måste vara så ordnade att garanti finnes att försäkringen
inte i mera betydande mån hindras att fungera genom arbetskonflikt.
Det bör sålunda inte få förekomma att försörjningen av folkpensionärerna
äventyras genom en sådan konflikt. Telestyrelsen framhåller, att ett sammanbrott
av telekommunikationerna skulle få katastrofala verkningar, eftersom
dessa kommunikationer har avgörande betydelse för försörjning och
näringsliv samt för möjligheterna att upprätthålla riksstyrelsen och rättsordningen.
För den enskilde medborgaren är det oundgängligen nödvändigt
att vid uppkommande behov kunna genom telefon komma i förbindelse
med samhällets olika hjälporgan. Enligt järnvägsstyrelsen kan det av statens
järnvägar bedrivna transportarbetet ej under allt för lång tid, helt
eller i begränsad omfattning, avvaras utan att för landet avsevärda olägenheter
uppstår. Kommunförbunden framhåller, att kommunerna i likhet med
staten bedriver verksamhet, som i stor utsträckning är att betrakta som
samhällsviktig. En betydande del härav åligger kommunerna enligt lag och
är av det slaget att dess eftersättande får allvarliga återverkningar för tredje
man och dessutom kan ådraga de ansvariga förtroendemännen ansvar för
tjänstefel. Kommunerna är därför inte bara sårbara vid konflikter utan

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

också i hög grad känsliga för konflikthot, eftersom det av hänsyn till allmänheten
i de flesta fall är uteslutet för kommunerna att låta en intressetvist
gå till öppen strid.

Den till grund för departementspromemorian liggande tanken att frågan
om skydd mot samhällsfarliga konflikter inom det offentliga tjänstemannaområdet
bör i första hand lösas genom avtal med tjänstemännens organisationer
har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser.

I allmänhet har också de i huvudavtalet den 3 september 1963 mellan företrädare
för civildepartementet och personalorganisationerna överenskomna
anordningarna till förebyggande av samliällsfarliga konflikter mottagits
gynnsamt. Sålunda anser överbefälhavaren, att tillkomsten av statstjänstenämnden
något minskar tveksamheten mot att medgiva tjänstemän inom
den offentliga sektorn rätt att gå i öppen konflikt. Den ansvarskänsla, framhåller
överbefälhavaren, som för närvarande präglar arbetsmarknadens parter
talar för att sådana samhällsviktiga funktioner som krigsmakten och
andra delar av totalförsvaret icke kommer att drabbas av störningar, som
kan menligt inverka på strävan att i alla lägen hålla ett starkt försvar för
att bevara vårt oberoende. Enligt fångvårdsstyrelsen innefattar huvudavtalet
tämligen goda garantier för att samhällsfarliga konflikter skall kunna
undvikas. Domänstyrelsen anser huvudavtalet vara av stor betydelse för
reglering av statstjänstemännens förhandlingsrätt. Länsstyrelsen i Gävleborgs
län yttrar, att huvudavtalet får anses innebära ett gentemot huvudorganisationerna
visat förtroende, som ställer stora krav på organisationernas
ansvarskänsla och då särskilt vid konflikter berörande vitala samhällsfunktioner.
Arbetsmarknadens huvudorganisationer har emellertid hitintills
i konfliktsituationer agerat på ett sätt som motsvarat dessa krav, varför det
föreliggande förslagets genomförande icke borde te sig som en äventyrlighet
ur den offentliga verksamhetens synpunkt. Arbetsdomstolens ordförande
har intet att erinra mot den ordning som genom huvudavtalet tillskapats
till undvikande av samhällsfarliga konflikter på det statliga området. Fullmäktige
i riksbanken förutsätter, att ett huvudavtal liknande det som ingåtts
för den under Kungl. Maj:t lydande statsförvaltningen träffas även
för riksdagen och dess verk.

Några remissinstanser håller före, att departementspromemorians förslag
icke innefattar ett tillfredsställande skydd mot samhällsfarliga konflikter
inom det offentliga tjänstemannaområdet. Sålunda framhåller riksåklagarämbetet,
att varken huvudavtalet eller möjligheten att införa lagstiftning
om tjänsteplikt utgör tillräcklig garanti mot samhällsfarliga konflikter
på det utomordentligt ömtåliga område som rättsvården utgör. Att redan
stridsåtgärder av mindre omfattande karaktär än en allmän arbetsnedläggelse
kan medföra allvarliga skadeverkningar visar enligt ämbetet
den konflikt vid åklagarmyndigheten i Stockholm som utbröt 1948. Kon -

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

flikten ledde till en katastrofal balans av brottmål med påföljd bl. a. att ett
mycket stort antal mål preskriberades. Telestyrelsen vill för ingen del förringa
betydelsen av den föreslagna statstjänstenämnden, vars inrättande styrelsen
tillstyrker. Ett utlåtande av en enhällig nämnd kommer utan tvekan
att av de tvistande parterna tillmätas stor betydelse. Vid lika röstetal inom
nämnden kan emellertid nämnden överhuvudtaget ej avgiva något utlåtande,
eftersom föreskrift om utslagsröst ej finnes i huvudavtalet. I en konflikt,
där intressemotsättningarna är avsevärda och omfattande, kan nämndledamöterna
komma i en så svår situation att nämnden icke kan fungera i huvudavtalets
anda. Nämnden utgör därför icke alltid en tillräcklig garanti för
att samhällsviktiga funktioner skall kunna upprätthållas i ett konfliktläge.
Liknande synpunkter framför medicinalstyrelsen och järnvägsstyrelsen.
Kommunförbunden framhåller likaledes som brister i det träffade avtalet
att det organ som skall pröva en konflikts samhällsfarlighet är paritetiskt
sammansatt och kan avge utlåtande endast om majoritet vinnes för viss mening.
Vidare påtalas den oklarhet som kan råda om vad som är att hänföra
till sådana »viktiga samhällsfunktioner» som bör vara fredade mot konflikt.
Försvarets civilförvaltning framhåller som en brist, att nämndens utlåtande
icke är bindande för parterna och att stridsåtgärder således kan tillgripas
oavsett nämndens utlåtande. Även justitieombudsmannen betecknar det som
otillfredsställande att nämndens utlåtande ej är bindande för parterna och
påpekar vidare, att organisationer utanför de avtalsslutande huvudorganisationerna
ej är underkastade de begränsningar i rätten att använda strejkvarsel
som avtalet stadgar. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser, att huvudavtalets
bestämmelser om skydd mot samhällsfarliga konflikter icke är helt
tillfredsställande och anför härom bl. a.

I första hand kan erinran göras mot avfattningen av den fråga som
statstjänstenämnden skall ha att besvara; denna är alltför vagt angiven och
ej helt adekvat. Den i avtalet använda formuleringen att konflikt är ägnad
att otillbörligt störa viktiga samhällsfunktioner synes icke tillräckligt klart
precisera vilka områden som måste betraktas som otillåtna för stridsåtgärder.
Vissa samhällsfunktioner, t. ex. transportväsendet, är, ehuru de måste
anses viktiga, icke i detta hänseende av annat slag än enskilt bedriven industriell
verksamhet; deras lamslående har främst en ekonomisk innebörd.
Annan statlig eller kommunal verksamhet kan, trots att den samhälleliga
funktionen icke är framträdande utan verksamheten snarare är servicebetonad,
vara sådan att arbetsinställelse ur humanitära synpunkter är helt
otänkbar; hit hör framför allt en rad medicinska vårdområden och grenar
av socialvården. Såsom slående exempel kan nämnas omhändertagande av
trafikskadade, förlossningsvård, mentalsjukvård och åldringsvård. Vissa
samhällsfunktioner, t. ex. brandberedskap och epidemisjukvård, är sådana
att arbetsinställelse kan leda till mycket betydande skador utöver den närmast
aktuella situationen.

Avslutningsvis framhåller hovrätten i denna del, att frågan om stridsåtgärds
samhällsfarlighet är av så stor betydelse, att de i huvudavtalet upp -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

tagna bestämmelserna om statstjänstenämnden i nu angivna hänseende
måste anses otillräckliga. Hovrätten föreslår, att huvudavtalet i dessa delar
icke godkännes och att det i stället genom lag uppdrages åt arbetsdomstolen
att på parts yrkande pröva om användande av stridsåtgärd måste anses
otillåtligt. Bestämmelser bör meddelas om att part, innan talan härom
väckes, har att påkalla särskild förhandling i frågan. Det bör vidare åligga
domstolen att bereda central förvaltningsmyndighet eller annat chefsorgan,
inom vars område konflikten faller, tillfälle att yttra sig innan beslut fattas.
Något hinder torde icke möta att, även med en sådan ordning som nu
angivits, låta fredsplikten vila på avtal.

Förslag att statsmakterna genom i förväg stiftad lag bereder skydd för vitala
samhällsfunktioner framföres av överbefälhavaren. Eftersom statstjänstenämnden
kan komma att misslyckas i sin uppgift att vara rådgivande organ
och vår beredskap ändock måste säkerställas, framstår det som nödvändigt,
uttalar överbefälhavaren, att statsmakterna ytterst har möjlighet att
ingripa så snabbt att någon arbetsnedläggelse icke inträffar. Under utredningsarbetet
har sådana lagar som tjänstepliktslag, värnpliktslag och civilförsvarslag
uppmärksammats. Ändringar i dessa lagar är emellertid enligt
överbefälhavarens mening nödvändiga samtidigt med att föreslagen lag om
statens tjänstemän träder i kraft.

Några remissinstanser berör frågan om tillgripande av lagstiftning om
tjänsteplikt in casu för att skydda livsviktiga samhällsintressen. Justitiekanslersämbetet
framhåller sålunda att det naturligen finnes vissa områden
av offentlig verksamhet, där total arbetsnedläggelse icke kan tillåtas och där
således i brist på frivilliga överenskommelser tjänstepliktslagstiftuing kan
bli oundviklig. Kommunförbunden anser, att statens skydd mot samhällsfarliga
konflikter i själva verket kommer att utgöras av personalorganisationernas
intresse av att iakttaga sådan moderation att tvångslagstiftning
undvikes. Liknande synpunkter anför justitieombudsmannen, som beklagar
att frågan om tjänstepliktslagstiftning in casu i promemorian behandlats
synnerligen knapphändigt. Otvivelaktigt har man, framhåller justitieombudsmannen,
härvid att göra med ett i förevarande sammanhang centralt
spörsmål. Förutom att det är av vikt att det klart fastslås, att vitala samhällsfunktioner
ovillkorligen måste upprätthållas oavsett eventuella arbetskonflikter,
bör jämväl, när grundlinjerna för de offentliga tjänstemännens
arbetsrättsliga förhållanden skall fastställas, otvetydigt utsägas att dessa arbetstagare
på åtskilliga områden faktiskt icke kan tillerkännas samma tillgång
till fackliga stridsmedel som arbetstagarna på den enskilda arbetsmarknaden.
Beträffande vissa tjänstemannakategorier — läkare, domare,
polismän m. fl. — torde i realiteten komma att gälla, att total arbetsnedläggelse
eller andra stridsåtgärder av verkligt effektiv art aldrig kommer att
kunna tillgripas.

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

Under remissbehandlingen av förhandlingsrättsutredningens betänkande
ifrågasatte Landskommunernas förbund, om icke tvångsskiljedom borde införas
i intressetvister inom det offentliga tjänstemannaområdet. Justitieombudsmannen
upptager samma fråga i sitt yttrande över departementspromemorian
och anför härom. Om staten skall äga att genom tjänstepliktslagstiftning
genomdriva fullgörandet av tjänsteuppgifter, talar starka skäl för
att lönevillkoren fastställes genom obligatoriskt skilj enämndsförfarande. Ett
sådant förfarande bör ej begränsas till det fallet alt en tjänstepliktslagstiftning
verkligen kommer till stånd. Är avtalsparterna ense om att anordnande
av en viss stridsåtgärd skulle vara samhällsfarligt, bör obligatoriskt
skilj enämndsförfarande kunna tillgripas utan att tjänstepliktslagstiftning
först skall behöva genomföras. Justitieombudsmannen anför i detta sammanhang
ytterligare följande.

Med ett system av nu skisserad art torde beträffande sådana områden,
där konflikter ej kan godtagas, ändå kunna sägas föreligga något av den
balans mellan staten och dess tjänstemän som får anses utgöra förutsättning
för att ett kollektivavtalssystem skall vara motiverat och kunna fungera
på avsett sätt. — På de områden, där stridsåtgärder blir uteslutna, blir
det ändå viss jämbördighet, om frågan om anställningsvillkoren vid bristande
enighet vid avtalsförhandlingar måste hänskjutas till skiljenämnd.
Utan en dylik ordning torde statens övervikt i avseende å maktställning —
som ju då skulle avse även ekonomiska förhållanden som typiskt sett utgör
det centrala avtalsområdet — vara så accentuerad att man måste fråga sig
om kollektivavtalsreglering bör förekomma för tjänstemän på här berörda
områden. Under hänvisning till det anförda vill jag ifrågasätta om man icke
borde överväga att redan nu införa lagstiftning om obligatoriskt skiljenämndsförfarande
i fråga om sådana arbetskonflikter på den offentliga arbetsmarknaden
som skulle vara samhällsfarliga. Att i förväg genom lagstiftning
precisera vilka arbetskonflikter, som är att hänföra till de samhällsfarliga,
lär dock icke låta sig göra, varför på nyss antytt sätt en bedömning
från fall till fall torde bli erforderlig.

De i promemorian föreslagna villkoren för rätt att vidtaga arbetsinställelse
bär i allmänhet godtagits eller lämnats utan erinran.

Svea hovrätt anser de föreslagna inskränkningarna i rätten att vidtaga
arbetsinställelse i stort sett rimliga men ställer sig tveksam till förbudet att
med sympatiaktioner bispringa den som står utanför tjänstemannaområdet.
Medicinalstyrelsen åter betonar vikten av att stridsåtgärder icke får vidtagas
inom annat område än konflikten avser. Arbetsdomstolens ordförande anför,
att med ämbetsansvaret följer en straffsanktionerad tjänsteplikt och att eu
arbetsnedläggelse skulle kunna innebära åsidosättande av denna tjänsteplikt.
För att möjliggöra för tjänstemännen att tillgripa arbetsnedläggelse
som stridsåtgärd erfordras sålunda en positiv bestämmelse om tillåtligheten
av sådan åtgärd. De i promemorian föreslagna bestämmelserna reglerar endast
rätten alt vidtaga arbetsinställelse. Andra former av stridsåtgärder som
kan innefatta åsidosättande av tjänsteplikten, exempelvis partiell arbetsväg 3+

Ilihnng till riksdagens protokoll 1965. 1 samt. Xr BO

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

rån eller maskning, torde sålunda alltjämt icke vara tillåtna. Ej heller synes,
sedan tjänstemännen tillerkänts strejkrätt, nrassuppsägningar vara ett tillåtet
stridsmedel. Vidare torde arbetsgivarsidan vara förhindrad att såsom
stridsåtgärd innehålla del av den arbetstagaren tillkommande lönen. Det
framgår emellertid icke av motiven, om det är avsikten att bestämmelserna
skall ges denna tolkning, som synes vara närmast förenlig med den föreslagna
lagtexten och som har goda skäl för sig. Ett förtydligande uttalande på
denna punkt synes därför önskvärt.

Förslaget att lockout skall kunna riktas mot oorganiserade tjänstemän
men dessa själva sakna strejkrätt beröres i några utlåtanden. Arbetsdomstolens
ordförande anser, att den föreslagna åtgärden kan synas mindre tillfredsställande
från principiell synpunkt men att till förmån för densamma
talar starka praktiska skäl, varför den synes böra godtagas. Juridiska fakulteten
i Uppsala däremot kritiserar förslaget i denna del och hävdar att likställighet
bör råda, antingen så, att den som saknar rätt att deltaga i konflikt
också är skyddad mot arbetsgivarens stridsåtgärd, eller så, att den som
kan drabbas av sådan åtgärd från arbetsgivarens sida även åtnjuter rätt att
deltaga i en av organisation anordnad konflikt. Liknande anmärkningar
framställer större akademiska konsistoriet i Stockholm och justitieombudsmannen.

I ett par yttranden föreslås skärpning av de föreslagna villkoren för rätt
att deltaga i strejk. Sålunda anser överbefälhavaren och kammarrätten
(majoriteten) att i lag bör stadgas, att endast huvudorganisation av arbetstagare
äger besluta om strejk. Juridiska fakulteten i Uppsala och större akademiska
konsistoriet i Stockholm anser, att skyldighet att utföra skyddsarbete
bör i lag åläggas även tjänsteman som är inbegripen i konflikt.

Några remissinstanser behandlar frågan om rätt att vidtaga andra stridsåtgärder
än sådana som berör bestående anställningsförhållanden. Arbetsdomstolens
ordförande anmärker att några regler härom icke föreslagits i
promemorian och att alltså, åtminstone under tid då kollektivavtal ej gäller,
det står en personalorganisation fritt att anordna blockad vid konflikt i en
fråga, som är av beskaffenhet att ej kunna regleras genom avtal. Detta synes
mindre väl förenligt med grunderna för den föreslagna lagstiftningen.
Juridiska fakulteten i Uppsala och större akademiska konsistoriet i Stockholm
anser det oklart, om t. ex. blockad och bojkott får fritt företagas.

Departementspromemorians förslag om påföljd för tjänsteman
som deltager i olovlig eller eljest otillåten strejk behandlas
i flera yttranden.

Förslaget att tjänsteman, som bryter enbart mot den i lagen om kollektivavtal
stadgade fredsplikten, endast skall kunna drabbas av påföljd enligt
nämnda lag har i allmänhet ej mött invändningar.

Ifrågavarande förslag avstyrkes emellertid av riksåklagarämbetet, telestg -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

relsen och vattenfallsstyrelsen. Dessa myndigheter hävdar att tjänsteman,
som åsidosätter fredsplikt enligt lagen om kollektivavtal, bör kunna åtalas
för tjänstetel, om han bär ämbetsansvar, eller ådömas disciplinstraff, om
han är underkastad disciplinära bestraffningsregler. Telestyrelsen och vattenfallsstyrelsen
framhåller, att arbetsgivaren på den privata arbetsmarknaden
kan avskeda arbetstagare, som bryter mot fredsplikt enligt kollektivavtalslagen,
men att med den föreslagna ordningen offentlig arbetsgivare
i en motsvarande situation ej skulle kunna avskeda ordinarie tjänstemän.

Flertalet remissinstanser har likaledes lämnat utan erinran promemorians
förslag om straffpåföljd för tjänsteman som åsidosätter de föreslagna särskilda
villkoren för rätt att deltaga i strejk, d. v. s. att strejken skall avse
fråga varom avtal må träffas samt vara beslutad av tjänstemannens organisation.
På en punkt ställer sig emellertid arbetsdomstolens ordförande tveksam
till detta förslag. Han ifrågasätter om icke alla av arbetstagarförening
beslutade stridsåtgärder — vare sig strejk eller andra åtgärder — som är
eller påstås vara otillatna, lämpligen borde behandlas enligt samma regler
som när fråga är om åsidosättande av fredsplikt enligt lagen om kollektivavtal.
I samma ordning borde då, framhåller arbetsdomstolens ordförande,
upptagas och avgöras mål, vari tjänstemannaorganisation påstår, att visst
förfarande på arbetsgivarsidan innebär otillåten stridsåtgärd. Arbetsdomstolens
ordförande utvecklar skälen för sin mening enligt följande. En reform i
antydd riktning skulle vara förenad med åtskilliga fördelar. Sålunda skulle
frågan om tillåtligheten av en organisationsmässig strejk oberoende av det
bakomliggande syftet kunna prövas av arbetsdomstolen, och man skulle
undvika de svårigheter beträffande valet av forum, som eljest kunde uppkomma
vid en konflikt som delvis rörde sig inom och delvis utanför avtalsområdet
eller där det var oklart till vilket område konflikten hörde. Det torde
även så till vida vara lämpligt att hänföra mål av denna typ till arbetsdomstolen
som det i dessa mål är av största vikt att utan omgång få ett slutgiltigt
avgörande, huruvida strejken är otillåten eller ej, och i det förra fallet
åläggande för arbetstagarna att omedelbart återgå i arbete. Arbetsdomstolen,
vars domar icke kan överklagas, torde ha större möjligheter än de allmänna
domstolarna att tillgodose det behov av snabb rättskipning, som här
föreligger. Härtill kommer ytterligare en betydelsefull synpunkt. Förslagets
reglering torde innebära, att det icke åvilar vederbörande personalorganisation
något rättsligt ansvar, vare sig för dess egna eller för medlemmarnas
åtgärder, i samband med en strejk av här diskuterad art. Om en reglering i
överensstämmelse med 4 § lagen om kollektivavtal infördes beträffande dylika
strejker, skulle icke blott den fördelen uppnås, att en organisation som
beordrat arbetsnedläggelse i strid mot tjänstemannalagarna kunde åläggas
allmänt skadestånd härför, utan organisationen skulle även — under samma
förutsättningar som anges i nyssnämnda paragraf — bl. a. vara skyldig
att vid en icke organisationsmässig arbetsnedläggelse verka för åtgärdens

76 Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

hävande. Det sålunda ifrågasatta systemet borde också innebära, att arbetstagare
som deltog i en av hans organisation utlyst strejk icke skulle kunna
drabbas av ansvar för tjänstefel på grund därav, oberoende av orsaken till
strejken. Detta synes också skäligt. I allmänhet torde det nämligen vara att
ställa alltför stora krav på den enskilde arbetstagaren, att han på egen hand
skall taga ställning till frågan, huruvida en av organisationen pålyst strejk
är tillåten, med risk att han vid felbedömning härulinnan gör sig skyldig till
tjänstefel.

I några remissvar upptages frågan om ändring av den s. k. 200-kronorsregeln
i 8 § lagen om kollektivavtal. Arbetsdomstolens ordförande framhåller,
att regeln om begränsning av skadeståndet för enskild arbetstagare till 200
kronor tillkom för snart 40 år sedan och därvid närmast tog sikte på industriarbetarnas
lönevillkor. Sedan dess har förhållandena förändrats avsevärt
på grund av penningvärdets fall och den allmänna standardhöjningen, varjämte
— särskilt sedan det föreliggande förslaget genomförts — stora tjänstemannagrupper
i delvis höga inkomstlägen tillförts kollektivavtalsomradet.
Det kan ifrågasättas, om icke tiden nu är inne att överväga ändring av ifrågavarande
regel. Även generalpoststyrelsen och statens avtalsnämnd ifrågasätter
höjning av beloppet. Avtalsnämnden framhåller, att på den allmänna
marknaden avskedande är en sanktion, som stundom anses nödvändig att
tillgripa t. ex. vid en s. k. vild strejk. Denna sanktionsmöjlighet torde icke
stå till buds ifråga om ordinarie tjänstemän, om förslaget genomföres. För
att i detta sammanhang ernå en sanktion, som kan sättas i någorlunda relation
till avtalsbrottets svårhetsgrad, erfordras det enligt avtalsnämndens mening
en väsentlig ökning av det maximala skadeståndsbeloppet om 200 kronor.

Endast ett fåtal remissvar behandlar den i departementspromemorian föreslagna
regleringen av neutralitetsrätten.

Arbetsdomstolens ordförande förklarar, att de föreslagna bestämmelserna
icke föranleder någon erinran från hans sida. Tjänstemännens centralorganisation
säger sig kunna tillstyrka de föreslagna reglerna om skyddsarbete,
eftersom det av motiveringen till bestämmelserna framgår att skyddsarbetsbegreppet
skall givas en restriktiv tolkning.

Enligt Stats tjänar kartellen och Sveriges akademikers centralorganisation
bör i tjänstemannalagarna stadgas, att den närmare innebörden av begreppet
skyddsarbete fastställes genom överenskommelse mellan vederbörande parter.
Statstjänarkartellen framhåller, att man genom ett sådant stadgande
skulle nå full överensstämmelse med vad som gäller på den privata arbetsmarknaden
enligt Saltsj öbadsavtalet och på den statliga kollektivav talssektorn
enligt överenskommelse mellan statens avtalsnämnd och Statst jänarkartellen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

Beredningens förslag om begränsning av avtals- och förhandlingsområdet
har i huvudsak tillstyrkts eller lämnats utan erinran
av flertalet remissinstanser. Bland dem må här nämnas justitiekanslersämbetet,
hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Nedre Norrland,
fångvårdsstyrelsen, överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, socialstyrelsen,
riksförsäkringsverket, generalpoststyrelsen, järnvägsstyrelsen,
väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, statskontoret, arbetsdomstolens ordförande,
arbetsmarknadsstyrelsen, statens avtalsnämnd, länsstyrelserna i Malmöhus
och Gävleborgs län, Landsorganisationen, Statstjänarkartellen, Statstjänstemännens
riksförbund och Tjänstemännens centralorganisation.

Som exempel på allmänna uttalanden av de tillstyrkande myndigheterna
må nämnas följande. Justitiekanslersämbetet finner det naturligt att tills
vidare i princip endast frågor angående avlöningsförmåner och därmed jämförliga
förmåner samt spörsmål som har omedelbart samband därmed blir
föremål för avtal, överbefälhavaren anser likaledes att den föreslagna gränsdragningen
mellan förhandlingsfrågor och övriga frågor är i princip riktig.
Statskontoret anser det vara av central betydelse att avtal ej får slutas om
tjänsteorganisationens utformning. Den föreslagna bestämmelsen om förbud
mot avtal överlämnar åt statsmakterna att ensamma utforma den organisation
där de tjänster ingår, om vilkas lönesättning förhandlingar skall
föras. Denna princip är synnerligen viktig och statskontoret finner det värdefullt
att den klart fastslagits i lagtexten. Arbetsdomstolens ordförande
säger sig icke kunna bedöma, om avgränsningen av förhandlingsområdet är
den mest ändamålsenliga både från saklig synpunkt och med hänsyn till
vikten av att ovisshet rörande gränsdragningen undvikes. Emellertid synes
det i princip vara en lämpligare ordning att efter hand som erfarenheter vinnes
av det nya systemet vidga det avtalsfria området än att från början ge
detta en omfattning som senare kan nödga till inskränkningar i avtalsfriheten.
Liknande synpunkter framföres av arbetsmarknadsstyrelsen. Landsorganisationen
och Tjänstemännens centralorganisation säger sig ha förståelse
för att de offentliga tjänstemännen med hänsyn till ämbetsansvaret icke kan
tillåtas att träffa avtal ifråga om tjänsteåligganden. Statstjänstemännens
riksförbund framhåller, att kravet på fasta linjer i statsförvaltningens organisation
och verksamhet knappast kan garanteras på annat sätt än genom
att grundläggande bestämmelser om förhållandet mellan staten och des!>
tjänstemän meddelas genom lagstiftning. Kommunförbunden delar den i
promemorian uttalade uppfattningen att det allmännas möjligheter att hävda
offentligrättsliga intressen ej bör bero av i vad mån ett offentligt förhandlingsorgan
lyckas vid förhandlingsbordet förbehålla sig bestämmanderätt i
hithörande frågor.

Statskontoret behandlar i sitt yttrande vissa praktiska problem som sammanhänger
med gränsdragningen mellan offentligrättslig och privaträttslig
reglering av anställningsförhållandena och anför härom.

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1065

Vid det slag av förhandlingar som föregår nu förekommande löneuppgörelser
mellan civildepartementet och statstjänstemannens huvudorganisationer
har i praxis organisationsfrågor och avlöningsfrågor upprepade gånger
varit nära sammankopplade. I vissa fall har uppgörelse skett under förutsättning
av en organisationsförändring som icke riksdagen och stundom icke
heller berörda myndigheter fått tillfälle att dessförinnan ta ställning till. Enligt
förslaget skall det förhållandet att avtal ej må slutas om vissa anställningsvillkor
icke utgöra hinder mot överenskommelser mellan myndigheterna
och tjänstemännen om samråd i dessa frågor. Statskontoret finner det
med hänsyn därtill angeläget att framhålla, att vid utformningen av praxis
för kollektivavtalsförhandlingarna med statstjänstemännens organisationer
uppmärksamheten från början måste inriktas på att sådant samråd i organisationsfrågor
etc. skall klart särhållas från de reguljära avtalsförhandlingarna.
Om så icke sker kan gränsdragningen mellan avtalsämnena och de
offentligrättsligt reglerade förhållandena, trots vad därom är föreskrivet,
komma att visa sig bli fiktiv. I detta sammanhang vill statskontoret påpeka,
att även sådana förändringar i tjänsters lönegradsplacering, som nu avgörs
såsom s. k. B-frågor, visat sig medföra organisatoriska konsekvenser, i det
att en lönegradsuppflyttning med den ändring av titulatur och tjänsteställning,
som den i praxis brukar medföra, ofta åstadkommer förskjutningar i
den inbördes relationen mellan olika tjänster. Den nyss berörda principen
kräver oavvisligen, att även förhandlingar av B-listeförhandlingarnas typ, i
den män sådana skulle komma att äga motsvarighet efter övergången till
kollektivavtalssystem, utformas så att de icke påverkar tjänsteorganisationen.

Frågan huruvida författningsmässiga inskränkningar i avtalsrätten överhuvudtaget
är behövliga beröres i ett par yttranden. Arbetsdomstolens ordförande
erinrar om att hans företrädare i sitt yttrande över förhandlingsrättsutredningens
betänkande varit inne på tanken att staten utan stöd av
lagstiftning skulle kunna förbehålla sig bestämmanderätten i önskade frågor
på principiellt samma sätt som arbetsgivarna på den privata marknaden. Innan
närmare erfarenheter vunnits av den praktiska tillämpningen av kollektivavtalssystem
för offentliga tjänstemän anser arbetsdomstolens ordförande
det dock tillrådligt att välja den lösning promemorian innehåller, varför förslaget
i denna del tillstyrkes. Behovet av författningsmässiga inskränkningar
i avtalsrätten ifrågasättes däremot av Svea hovrätt. Hovrätten kan sålunda
icke utan vidare ansluta sig till det i promemorian anförda motivet för
sådana inskränkningar och framhåller, att skäl för offentligrättslig reglering
kan antagas föreligga beträffande vissa tjänstemän men att det ingalunda är
säkert att samma ämnen bör undantagas från avtalsområdet beträffande övriga
tjänstemän. Inga rent rättsliga argument utan endast resultatet av en
intresseavvägning talar enligt hovrättens mening för inskränkningar i förhandlingsrätten.
Hovrätten pekar även på att praktiska svårigheter kan
komma att följa av begränsningen i avtalsfriheten, eftersom frågor som hör
till avtalsområdet och övriga frågor är invävda i varandra. Hovrätten anser
det därför nödvändigt, att dessa problem på längre sikt underkastas om -

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

prövning. Kammarrätten har i och för sig intet att erinra mot den valda metodiken
att tjänstemännens ekonomiska mellanhavanden med staten regleras
i kollektivavtal medan i en särskild lag inrymmes föreskrifter om de offentligrättsliga
delarna av tjänsteförhållandet. Det synes emellertid, framhåller
kammarrätten, förenat med betydande svårigheter att avväga gränserna
mellan vad som bör regleras i avtal respektive i tjänstemannalag. Vad det
föreliggande lagförslaget beträffar, försvåras överblicken av detsamma genom
att åtskilliga hithörande frågor förutsättes bli närmare reglerade i till
lagen anslutande tillämpningsföreskrifter, till vilka emellertid förslag ännu
inte framlagts. Härtill kommer, att ett närmare ställningstagande till lagförslagets
olika detaljer strängt taget borde förutsätta kännedom åtminstone
om huvudlinjerna i de blivande kollektivavtalen.

Vad beträffar de föreslagna inskränkningarna i förhandlingsrätten för
kommunala m. fl. tjänstemän anför Sveriges akademikers centralorganisation,
att det icke föreligger några skäl att genom lagstiftning begränsa avtalsområdet
på det kommunala fältet mer än som är nödvändigt för att tilllämpa
reglerna om straffrättslig påföljd för tjänstefel. I alla övriga frågor
torde man, framhåller organisationen, genom förhandlingar kunna komma
fram till den lämpligaste avvägningen mellan vad som skall vara avtalsreglerat
och vad som skall vara föremål för arbetsgivarens ensidiga bestämmande.
Med hänvisning till det huvudavtal som slutits mellan de kommunala
arbetsmarknadsparterna framhåller centralorganisationen, att man torde
kunna hysa goda förhoppningar om att avtalsvägen komma fram till en
från samhällets synpunkt lämplig lösning även av dessa problem. Det torde
vidare ligga i linje med principen om den kommunala självbestämmanderätten
att här inte göra några inskränkningar genom lagstiftning. Liknande
synpunkter framföres av Svenska kommunalarbetareförbundet.

Kritik mot förslaget rörande avtalsområdets omfattning för kommunala
in. fl. tjänstemän har emellertid framförts av överståthållarämbetet, kommunförbunden
och Försäkringskassornas förhandlingsorganisation. Förslaget
att bestämma avtalsområdet för ifrågavarande tjänstemän på annat sätt
än för statstjänstemännen föranleder enligt överståitliållarämbetets mening
sådana praktiska svårigheter att det icke bör genomföras i befintligt skick.
Kommunförbunden och Stockholms stad yrkar, att, även såvitt gäller kommunernas
tjänstemän, samtliga anställningsförhållanden angående tjänstetillsättning,
disciplinär bestraffning, anställnings upphörande, tjänsteorganisationens
utformning, myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen
av arbetet inom myndigheten, arbetstidens förläggning och rätt till
annan ledighet än semester undantages från avtalsområdet vare sig de reglerats
i allmän författning eller ej. I andra hand yrkas att kommunaltjänstemännens
anställningsvillkor efter mönster av den föreslagna statstjänstemannalagen
regleras i allmän lag. Kommunförbunden framhåller, att nu
gällande anställningsvillkor för kommunernas tjänstemän regleras genom

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

bestämmelser som ensidigt utfärdas av kommunerna. Bifall till förbundens
yrkande i denna del skulle alltså icke innebära annat än en kodifiering av
redan praktiserat förhandlingsförfarande. De skäl som av beredningen åberopats
för begränsningen av statstjänstemännens förhandlingsrätt äger också
giltighet på det kommunala området. Försäkringskassornas förhandlingsorganisation
yrkar, såvitt gäller de försäkringskasseanställda, samma inskränkning
av avtalsområdet som kommunförbunden.

En processuell fråga som sammanhänger med den föreslagna begränsningen
av avtalsfriheten upptages av arbetsdomstolens ordförande som anför.

I min företrädares yttrande över förhandlingsrättsutredningens betänkande
framhölls, att arbetsdomstolen enligt gällande processuella regler torde
vara skyldig att ex officio pröva, huruvida en omtvistad kollektivavtalsbestämmelse
angick ett ämne varom kollektivavtal ej fick träffas och, om så
befanns vara fallet, avvisa målet. Min företrädare fann det mindre naturligt,
att domstolen på detta sätt skulle tvingas kontrollera att statens förhandlingsorgan
icke överskridit de gränser som i det allmännas intresse dragits
för förhandlingsrätten, och ifrågasatte, om icke domstolens prövningsskyldighet
i detta avseende kunde begränsas till fall där part gjorde gällande att
kollektivavtalet var ogiltigt av sådan orsak. Jag delar de betänkligheter, som
av min företrädare anförts mot en officialprövning av hithörande frågor, och
vill härvid ytterligare framhålla, att det kan framstå som stötande för parterna,
om en rättegång rörande tolkningen av ett avtal som de å ömse sidor
anser bindande utmynnar i en förklaring från domstolens sida, att avtalet i
viss del är ogiltigt. En sådan partiell ogiltighetsförklaring kan för övrigt ge
upphov till nya tvister mellan parterna, om från någondera sidan görcs gällande
att även avtalet i övrigt skall anses ogiltigt på grund av att en väsentlig
förutsättning för detsamma brustit. Jag håller emellertid för troligt, att
de uttalade betänkligheterna icke kommer att medföra några praktiska olägenheter
av större betydelse. Därvid utgår jag från att — om annat ej kommer
att framgå vid den fortsatta handläggningen av lagstiftningsärendet —
arbetsdomstolen visserligen i princip är skyldig att självmant pröva avtalets
giltighet i det nu aktuella avseendet. Denna skyldighet får emellertid anses
begränsad till de omtvistade delarna av avtalet. Och vidare torde i andra
fall än då part i målet påstår, att avtalet är ogiltigt, förklaring härom komma
i fråga endast i fall, då tvekan icke kan råda om att avtalsparterna gått
utanför det avtalsfria området.

Departementspromemorians förslag att nuvarande bestämmelser om
överläggningsrätt i fråga, varom avtal ej må träffas, skall upphävas
utan att ersättas av motsvarande regler behandlas i åtskilliga yttranden.

Vattenfallsstyrelsen hävdar, att de offentliga tjänstemännen, sedan de
fått förhandlingsrätt enligt 1936 års lag, icke bör intaga en särställning
framför övriga arbetstagare med avseende på rätten att överlägga med
arbetsgivaren.

I departementspromemorian anföres på tal om överläggningsrätten att
om kollektivavtal om löner o. d. träffats under vissa förutsättningar be -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

träffande organisation och arbetsuppgifter ändring av vad sålunda är förutsatt
ej lär kunna genomföras utan att förhandlingar upptages med tjänstemännen
om de jämkningar i löner och annat, som de nya förhållandena
påkallar. Arbetsdomstolens ordförande förutsätter, att detta uttalande tager
sikte endast på sådana mera väsentliga ändringar, som rubbar förutsättningarna
för det slutna kollektivavtalet. För att den föreslagna ordningen
skall fungera tillfredsställande synes det överhuvudtaget nödvändigt att
parterna på ömse sidor visar lojalitet mot varandra och att varken det allmänna
utövar sin rätt att bestämma om organisation och arbetsuppgifter
på ett sätt, som rycker undan grunden för träffade överenskommelser, eller
tjänstemännen begagnar sin medbestämmanderätt i fråga om de ekonomiska
villkoren för att tilltvinga sig inflytande på de frågor som ligger utanför
avtalsområdet.

I några yttranden framställes önskemål om bibehållande av bestämmelser
om lagfäst överläggningsrätt i frågor som är undantagna från förhandlingsrätt
enligt 1936 års lag. Sålunda yrkar hovrätten för Nedre Norrland,
Statstjänarkartellen, Statstjänstemannens riksförbund och Tjänstemännens
centralorganisation, att en generell överläggningsrätt beträffande
sådana frågor föreskrives i statstjänstemannalagen. Vad angår den närmare
utformningen av en regel om överläggningsrätt på det statliga området
förklarar Tjänstemännens centralorganisation, att ett effektivt utnyttjande
av denna rätt skulle förutsätta delgivningsplikt för myndigheterna.
Om delgivningsplikt stadgades, skulle organisationerna nämligen ha
möjlighet att påkalla överläggning innan myndigheten avgjort ärendet.
Med hänsyn till de i praktiken måhända oöverstigliga hinder, som delgivningsplikten
skulle medföra, vill centralorganisationen dock icke yrka att
en sådan plikt föreskrives. Däremot måste, framliålles det, nuvarande regler
bibehållas att myndighet, om överläggning påkallats av organisation,
icke äger fatta beslut innan överläggning ägt rum. Statst jänstemännens
riksförbund anser det nödvändigt, att bestämmelser meddelas om skyldighet
för såväl myndighet som statsdepartement att i god tid före genomförande
av viktigare förändring av organisatorisk eller annan art bereda
arbetstagarförening tillfälle att inom skälig tid påkalla överläggningar i
saken samt om rätt för organisation att med departement och myndigheter
få till stånd överläggning i varje fråga som rör förhållandet mellan statenarbetsgivaren
och tjänstemännen.

Vad beträffar det kommunala området erinrar Tjänstemännens centralorganisation
om den stora betydelse delgivningsförfarandet har på detta
område och förutsätter att ändringar i detta avseende ej företages.

Att tjänstemännen bör äga rätt till överläggningar i frågor som undantages
från avtalsområdet framhålles även av överbefälhavaren.

32 Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

De i promemorian gjorda uttalandena rörande den s. k. frikretsfråg
a n har i allmänhet ej mött invändningar. I åtskilliga yttranden har frågan
ägnats särskild uppmärksamhet.

Svea hovrätt och försvarets civilförvaltning ansluter sig helt till den i
promemorian intagna ståndpunkten att det allmänna ej bör söka patvinga
vissa tjänstemän i ledande ställning att icke vara organiserade eller att
icke tillhöra viss förening samt att återhållsamhet bör iakttagas vid tilllämpning
inom det offentliga tjänstemannaområdet av den s. k. arbetsledarklausulen
i 1936 års lag. Arbetsdomstolens ordförande säger sig i
stort sett kunna ansluta sig till de synpunkter som framlägges i promemorian
på denna fråga. Såsom där uttalas torde syftet att förhindra missbruk
av föreningsrätten kunna vinnas med andra medel än förbud att
tillhöra viss förening. Sådana förbud framstår som särskilt olämpliga på
det här aktuella området med hänsyn till den vertikala uppbyggnaden av
tjänstemännens organisationer. Arbetsdomstolens ordförande framhåller
vidare, att räckvidden av arbetsledarklausulen är oviss och att ett förtydligande
av lagen på denna punkt med hänsyn härtill vore önskvärt. Emellertid
synes, fortsätter arbetsdomstolens ordförande, rådande oklarheter
numera icke förorsaka några olägenheter av större praktisk betydelse. Om,
såsom i promemorian förordas, frikretsbestämmelser i huvudsak undvikes
på det offentliga tjänstemannaområdet, behöver den föreslagna reformen
i och för sig ej medföra någon nämnvärd ökning av olägenheterna. Justitieombudsmannen
anför, att man här har att göra med spörsmål som
i dagens läge är svårbedömbara och beträffande vilka framtida erfarenheter
kan tänkas föranleda ändrade ställningstaganden. I nuvarande situation
synes man dock kunna taga fasta pa vad i promemorian förordats i
ifrågavarande hänseende. Av stor vikt är därvid att de tjänstemän som
företräder det allmänna i kollektivavtalsfrågor liksom vid överläggningar
rörande förhållanden som faller utanför avtalsområdet noga iakttager de
allmänna jävsreglerna. Enbart det förhållandet att det allmännas företrädare
tillhör eller tillhört den organisation som utgör förhandlingspart
synes därvid ej böra betraktas som jävsgrund. Men tillkommer andra faktorer,
såsom uppdrag inom organisationen eller ett eget ej oväsentligt intresse
i den förhandlingsfråga som är aktuell, torde jäv få anses föreligga.
Sveriges akademikers centralorganisation konstaterar, att förslaget innebär
en tillfredsställande lösning av frikretsproblemet. Därmed kan denna irriterande
fråga slutgiltigt avföras och det på ett sådant sätt att arbetsgivarnas
legitima krav på sina anställdas objektivitet i handläggningen av personalfrågor
tillgodoses utan att elementära medborgerliga rättigheter trädes
för när. Även Statstjänstemannens riksförbund uttalar sin tillfredsställelse
över promemorians ståndpunkt i frikretsfrågan. Förbundet uppehåller sig
vid spörsmålet om rätt för förtroendeman eller funktionär inom en orga -

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965 83

nisation att företräda offentlig arbetsgivare i förhandlingar med organisationerna
och anför härom.

Av ålder bär gällt att riksförbundet samt föreningar och förbund inom
detsamma för att vinna mera allsidig bedömning av i organisationerna förekommande
frågor såsom styrelseledamöter och andra förtroendemän anhtar
representanter för olika skikt av skilda yrkeskårer. Exempelvis anlitas
bland assistentutbildad personal vid postverket såväl postkontrollörer
som postmästare. Det har därvid aldrig ifrågasatts att en postmästare eller
annan tjänsteman, som i egenskap av chef för lokal myndighet har att
enligt 1937 års kungörelse förhandla med företrädare för samma organisation
som han själv tillhör, därigenom gjort sig skyldig till tjänstefel eller
torfarit otillbörligt i tjänsten. Såsom lokal chef åligger det honom givetvis
att i enlighet med sitt ämbetsansvar endast se till statens intresse. Lokal
chef, som tillika är styrelseledamot i ett förbund inom riksförbundet, har
enligt gällande ordning t. ex. att förhandla om arbetstidens förläggning
för underlydande personal tillhörande samma förbund som han själv.
Överläggningen gäller i sådant fall givetvis inte förläggningen av chefens
egen arbetstid. Ehuru kännedom om dylikt förhållande torde finnas i
respektive verksstyrelser, har detta aldrig påtalats. Riksförbundet förutsätter
att i nu avhandlade hänseende tjänsteman på chefspost, som i egenskap
av förtroendeman verkar för en facklig organisation, liksom hittills
skall äga utöva sin statliga tjänst även i sådana frågor där hans organisation
står som motpart. Givetvis gör riksförbundet inte därmed gällande,
att sådan chef under alla förhållanden bör äga förhandla eller överlägga i
tjänsten med sin egen organisation. I sådana frågor, där chefen själv är
direkt berörd, bör han givetvis frånträda utövningen av sin statliga befattning.
Därjämte anser riksförbundet det vara naturligt att tjänsteman,
som tillika är facklig förtroendeman och har att i sin tjänst taga avgörande
befattning med frågor i vilka hans organisation står som motpart, icke
deltager i beslut rörande sådana frågor inom organisationen.

Ett par remissinstanser hävdar att frikretsproblemet icke erhållit en
tillfredsställande lösning i promemorian. Justitiekanslersämbetet anser, att
det i och för sig torde föreligga behov av en ordning, där vissa tjänstemän
i ledande ställning undantages från möjlighet att tillhöra underordnade
befattningshavares organisationer. Emellertid är det tveksamt, framhåller
ämbetet, om arbetsledarklausulen i 1936 års lag omfattar sådana ledande
tjänstemän. Enligt ämbetets mening löser de allmänna jävsreglerna knappast
problemet för myndigheternas del att få tillgång till personal, som
obunden av organisationerna kan handlägga frågor vari organisationerna
står som motpart. Ämbetet förordar, att frågan om frikretsar inom den
offentliga förvaltningen och arbetsledarklausulens utformning i varje fall
på längre sikt underkastas förnyad utredning.

Uttalandet i departementspromemorian att inom det offentliga tjänstemannaområdet
missbruk av föreningsrätten kan förhindras med tillämpning
av allmänna jävsregler har, såvitt gäller det kommunala området, föranlett
följande uttalanden. Besvdrssakkunniga framhåller, att det s. k. ställ -

84 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

företrädarjävet ej gäller inom kommunalförvaltningen. Kommunförbunden
anför att frågan om arbetsledarklausulens tillämpning på det kommunala
området under årens lopp varit föremål för ingående diskussioner mellan
de förhandlande parterna, hitintills dock utan resultat. Initiativet till dessa
förhandlingar har tagits från kommunförbundshåll, där man ansett att
till en frikrets borde hänföras vissa grupper av tjänstemän, som intager
en särskild förtroendeställning. Det synes ha rått viss oklarhet i kommunerna
om i vad mån jävsregler av den karaktär som åsyftas i departementspromemorian
är tillämpliga inom den kommunala verksamheten. Det
är därför av vikt att förekomsten av sådana jävsregler fastslås i samband
med att förslag till ändrad lagstiftning om förhandlingsrätt framlägges.
Härigenom blir klarlagt att exempelvis en kommunalkamrer, som är kommunens
chefstjänsteman och sekreterare i kommunens lönenämnd, kan
bli förhindrad att utöva viktiga göromål i sin tjänst, om han samtidigt är
ledamot av styrelse för vederbörande fackorganisations lokalavdelning.
Detta förhållande torde föra till att sådana tjänstemän — av hänsyn till
arbetsgivaren och i eget intresse — kommer att iakttaga aterhallsamhet
då det gäller att åtaga sig uppdrag i personalorganisationen. Något formellt
hinder häremot uppställes emellertid icke i departementets promemoria.
Kommunförbunden beklagar, att arbetsledarklausulen icke i detta
sammanhang omarbetas, så att den ger ett effektivare skydd mot vad som
kan betecknas som ett missbruk av föreningsrätten. Kommunförbunden
förmodar, att möjligheterna för förbunden att i framtiden nå överenskommelse
om en frikrets ytterligare försvåras, om promemorians förslag
följes. I andra remissvar, bl. a. i utlåtandena från Svea hovrätt, lantbruksstijrelsen
och Statstjänarkartellen, framföres önskemål om särskild utredning
rörande arbetsledarklausulen.

I några yttranden från statliga myndigheter understrykes behovet av
att inom statlig verksamhet kunna tillämpa arbetsledarklausulen i fråga
om personal med typiskt arbetsledande funktioner. Sålunda förutsätter
försvarets civilförvaltning, att det även på det statliga området skall vara
möjligt att träffa avtal om att exempelvis verkmästare och förmän icke må
tillhöra samma förening som underställd personal. Med den inriktning
den statliga verksamheten numera fått kan nämligen i vissa fall — likaväl
som inom enskilda företag — föreligga behov av att tillämpa arbetsledarklausulen
beträffande nu avsedda personalkategorier. En sådan tilllämpning
torde dock, framhåller ämbetsverket, för att icke medföra inskränkning
i föreningsrätten kunna komma i fråga endast i fall, där uppbyggnaden
av statstjänstemännens organisationer icke utgör hinder för
arbetsledare och underställd personal att vara fackligt organiserade i skilda
organisationer. Liknande uttalanden gör telestyrelsen.

Några remissinstanser uppehåller sig vid spörsmålet huruvida stat och
kommun, såsom i promemorian hävdas, kan utan att kränka förenings -

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

rätten ålägga tjänsteman, som är satt att taga befattning med arbetstagarfrågor,
att avträda från uppdrag eller befattning inom organisation, som
är motpart i dylika frågor. Ett sådant åläggande kan, framhåller arbetsdomstolens
ordförande, i förstone synas strida mot föreningsrätten. Det
synes emellertid ligga i sakens natur, att tjänsteman, som har att företräda
staten gentemot en organisation, icke bör intaga någon framskjuten
ställning inom denna organisation och att staten måste ha möjlighet att
förhindra att en sådan situation uppkommer. Ett åläggande av åsyftad
art, vilket för övrigt knappast torde behöva tillgripas i praktiken, bör icke
betraktas som en föreningsrättskränkning utan som en åtgärd i syfte att
tillgodose det allmänna intresset av objektivitet och effektivitet i den statliga
förvaltningen. Justitiekansler sämbetet och Svea hovrätt ställer sig
emellertid tveksamma till en sådan tolkning och ifrågasätter om den är
förenlig med reglerna i 1936 års lag om föreningsrätt.

Att enligt förslaget inga bestämmelser skall gälla om auktorisation
som villkor för förhandlingsrätt gentemot stat eller kommun har
icke mött invändningar. Endast ett par remissinstanser har gjort uttalanden
i frågan. Kommunförbunden anför, att nuvarande splittring av
tjänstemännen på en mångfald skilda fackorganisationer medför olägenheter
och att risk föreligger för att splittringen även i framtiden blir betydande.
Det vore därför enligt förbundens mening önskvärt om dessa
organisationsproblem på något sätt kunde lösas. Då det icke synes möjligt
att åstadkomma en ordning, som medför en önskvärd begränsning av antalet
förhandlingsberättigade organisationer utan att träda de föreningsrättsliga
grundsatserna för nära, ansluter sig förbunden emellertid till
uppfattningen att hittillsvarande auktorisationstvång icke bör bibehållas.
Statstjänarkartellen framhåller, att det på det statliga området finns ett
stort antal fackliga organisationer. Även om auktorisationstvång icke anses
böra gälla, bör dock de stora och representativa huvudorganisationerna ha
ett avgörande inflytande vid slutande av kollektivavtal. Det vore orimligt,
framhålles det, om organisationer i minoritetsställning skulle få möjligheter
att träffa avtal som avvek från de av huvudorganisationerna träffade
avtalen.

Departementspromemorians förslag om förbud mot administrativa
besvär i tvist som kan prövas av arbetsdomstolen
har i allmänhet icke mött invändningar.

Flera remissinstanser, bland dem kammarrätten (majoriteten), statens
lönenämnd och tjänstemannaorganisationerna anser det välmotiverat
att de kollektivavtalsanställda tjänstemännens besvärsrätt i lönetvister
upphör, om tvisterna kan prövas vid arbetsdomstolen. Sålunda förklarar
t. ex. kammarrätten, att den är fullt införstådd med att, efter en övergång

86 Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 19G5

till kollektivavtalssystem, tvister rörande förmåner enligt kollektivavtal
inte lämpar sig för handläggning i administrativ ordning. Den omständigheten
att stat och kommun är arbetsgivare bör självfallet inte föranleda
att uppkommande kollektivavtalstvister dragés inför annan domstol än
den som gäller för arbetsmarknadens övriga parter. Förvaltningsdomstolskommittén
(majoriteten) gör vissa reservationer mot beredningens motivering
i denna fråga. Kommittén ifrågasätter sålunda, om ej förvaltningsdomstol
är lika väl skickad som annan domstol att vid prövning av lönetvister
taga hänsyn till diskussion och motiv, som legat till grund för kollektivavtal
och utfärdade avlöningsbestämmelser. över huvud torde, framhålles
det, ofta bli fråga om att pröva tekniska detaljspörsmål — t. ex.
inom ramen för ett resereglemente — vilkas lösning knappast kan sökas
på grundval av någon partsvilja. Och att stöd eller ingripanden från vederbörande
organisationstjänsteman, som kanske har tusentals medlemmar
att biträda, skulle kunna väl ersätta den enkla besvärsvägen till kammarrätten,
anser kommittén ej sannolikt. Kommittén framhåller vidare, att
den överväldigande delen av de tvister som rör offentliga tjänstemäns anställningsförmåner
o. d. för närvarande endast anhängiggöres genom administrativa
besvär. Skälet härför är att handläggningen i kammarrätten
ansetts tillfyllest och dessutom innebär en enkel process, avsevärt billigare
än tvist inför allmän domstol eller arbetsdomstolen. Kommittén vill
emellertid icke förneka, att i ett spörsmål som det förevarande stor vikt
måste tillmätas den uppfattning som de rättssökande på området, representerade
av sina organisationer, visar sig hysa. Skulle dessa organisationer
förorda att man, i samband med övergång till kollektivavtalsreglering,
nöjer sig enbart med möjligheten till prövning i arbetsdomstolen, anser
kommittén att de invändningar den anfört ej bör åberopas mot lösningen.

Endast en remissinstans, juridiska fakulteten i Uppsala, ställer sig helt
avvisande till den föreslagna inskränkningen i besvärsrätten för organiserade
tjänstemän. Fakulteten anser det förenat med allvarliga olägenheter
att — i varje fall så länge arbetsdomstolen icke utvecklats till en domstol
för alla frågor om tjänsteavtal — beröva stora grupper av tjänstemän rätten
att utnyttja det billiga och ofta snabba besvärsförfarandet.

Besvärssakkunniga har förordat delvis andra lösningar i fråga om behandlingen
av ifrågavarande lönetvister. När det gäller det statliga tjänstemannaområdet
är det enligt de sakkunniga angeläget att förutsättningar
skapas för enhetlighet vid förvaltningsmyndigheternas tillämpning av avtalen.
Det kan tänkas, framhålles det, att en myndighet vägrar att frångå
sin tolkning av ett kollektivavtal, även om avtalsverket, sedan förhandlingar
med vederbörande organisation förts även hos detta verk, anser att
tjänstemannens anspråk är befogat. Tjänstemannen kan visserligen i ett
sådant fall väcka talan vid arbetsdomstolen och där utverka en även för

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

beslutsmyndigheten bindande dom. De sakkunniga anser det emellertid
icke tillfredsställande, att det icke skall vara möjligt för tjänstemannen att
komma till sin rätt på ett enklare sätt. Besvärsrätten till kammarrätten
bör dock inte bibehållas. Enligt de sakkunnigas mening bör det i stället
övervägas, antingen om icke avtalsverket bör tillerkännas rätt att icke
blott meddela allmänna anvisningar utan eventuellt även giva för enskilt
fall bindande besked om tolkningen av avtal eller ock om icke möjlighet
bör införas för tjänstemännen att anföra formliga besvär hos avtalsverket
över myndighets beslut rörande tolkning av avtal. Vad beträffar det kommunala
området avstyrker besvärssakkunniga förslaget om inskränkning
i besvärsrätten i vad det avser begränsning av rätten att anföra kommunalbesvär.
De sakkunniga framhåller, att klagan över kommunal myndighets
beslut i tjänstemannaärende, om annat ej stadgats, kan föras genom kommunalbesvär.
Den kommunala besvärsgrunden att enskild rätt kränkts
kommer huvudsakligen till användning i avtalsärenden, främst ärenden
angående tjänsteavtal, däribland även kollektivavtal. Att förbjuda kommunalbesvär
över beslut om tillämpning av tjänsteavtal skulle därför innebära
ett betydande ingrepp i detta besvärsinstitut. Det skulle enligt de sakkunnigas
mening också strida mot det kommunala besvärsinstitutets syfte
och natur att förbjuda kommunalbesvär på den grund att den fråga beslutet
angår kan bli föremål för bedömning i tvistemål hos domstol -—
arbetsdomstolen eller allmän domstol. Så länge besvärsinstitutet är uppbyggt
för att möjliggöra dubbel prövning, bör konstruktionen upprätthållas
konsekvent. De sakkunniga framhåller vidare, att förvaltningsbesvär
torde kunna anföras mot kommunal myndighets beslut endast i den mån
i ärenden hos myndigheten kan uppkomma fråga om tjänstevillkor vilka
bestämts av staten ensidigt eller vid förhandlingar med tjänstemännens
organisationer. I den mån det hos kommunal myndighet uppkommer fråga
om tillämpning av ett av avtalsverket ingånget kollektivavtal eller därmed
överensstämmande enskilt tjänsteavtal, bör enligt de sakkunnigas mening
samma besvärsmöjlighet stå till buds som då statsmyndighet tillämpar
sådant avtal. Stannar man t. ex. för den ordningen att besvär över statsmyndighets
beslut i ärende angående avtals tillämpning skall föras hos
avtalsverket, bör besvär kunna anföras direkt hos avtalsverket även över
den kommunala myndighetens beslut. Besvärssakkunniga granskar i sitt
yttrande även förslagets konsekvenser för behandlingen av mål angående
prästers och kyrkobetjäntes lönerättigheter. De sakkunniga framhåller, att
dessa mål för närvarande anhängiggöres genom ansökan hos länsstyrelse.
EU förbud mot administrativ klagan i enlighet med lagförslaget torde därför,
framhåller de sakkunniga, bliva verkningslöst gentemot sådan talan
men skulle däremot drabba talans fullföljd från länsstyrelsen till regeringsrätten.
En sådan ordning kan ej godtagas. Den speciella administrativa
tvist em ål sprocess det här är fråga om gällde tidigare även beträffande folk -

88 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

skollärares och barnmorskors lönerättiglieter men har i dessa delar avskaffats.
Enligt de sakkunnigas mening är tiden inne att avveckla denna
sista reminiscens från 1700-talets kameralprocess även för prästers och
kyrkobetjäntes del. Arbetsdomstolen respektive allmän domstol bör övertaga
denna uppgift. De sakkunniga föreslår, att en sådan lösning upptages
till vidare undersökning och övervägande.

Förslaget om bibehållande av administrativ besvärsrätt vid sidan av rätt
till talan vid allmän domstol för tjänstemän, vilkas avlöningsförmåner icke
direkt regleras genom kollektivavtal, har tillstyrkts eller lämnats utan erinran
av flertalet remissmyndigheter som berört denna fråga. Bland dem
må nämnas justitiekanslersämbetet, alla tillfrågade hovrätter, fångvårdsstgrelsen,
socialstyrelsen, arbetsdomstolens ordförande och kammarrätten
(majoriteten).

Arbetsdomstolens ordförande erinrar till en början att hans företrädare
i sitt yttrande över förhandlingsrättsutredningens betänkande framhållit
som angeläget att alla tvister angående anställningsvillkoren för statsanställda
— oavsett om villkoren är kollektivavtalsbestämda eller ej — hänföres
till arbetsdomstolen. Promemorian från civildepartementet tillmötesgår

__ framhåller arbetsdomstolens ordförande — icke detta önskemål. I stället

införes för de offentliga tjänstemännen en processuell dualism av samma
slag som för arbetstagare i privat tjänst. En sådan ordning är, framhalles
det, uppenbarligen icke helt tillfredsställande, eftersom man måste räkna
med att anställningsavtalen för sådana oorganiserade tjänstemän, som ej
jämlikt övergångsbestämmelserna till de föreslagna tjänstemannalagarna
blir underkastade de tidigare gällande avlönings- och pensionsbestämmelserna,
kommer att hämta sitt väsentliga innehåll från kollektivavtal. Den
prövning av frågor som enligt förslaget skall tillkomma administrativ besvärsmyndighet
och allmän domstol, torde salunda i realiteten ofta komma
att avse tolkning av kollektivavtal. Arbetsdomstolens ordförande anser
sig likväl inte böra motsätta sig det föreliggande förslaget. Den processuella
dualismen på den privata arbetsmarknaden har icke medfört några mer
påtagliga praktiska olägenheter. En allmän utvidgning av arbetsdomstolens
behörighet till tvister utanför kollektivavtaisreglerade förhållanden
bör, framhålles det, icke övervägas utan att konsekvenserna i olika hänseenden
av en sådan utvidgning blivit noggrant utredda. Kammarrätten
(majoriteten) finner det i någon mån tveksamt, om oorganiserade tjänstemän
eller andra tjänstemän, vilkas avlöningsförhållanden icke regleras
genom kollektivavtal, bör bibehållas vid nuvarande möjlighet att få sina
löneanspråk prövade både i administrativ ordning och vid allmän domstol.
Eftersom tjänsteavtalet även beträffande dessa tjänstemän kan komma
alt hämta sitt väsentliga innehåll från gällande kollektivavtal, borde
resultatet bli att talan i administrativ ordning inte borde få föras. Kammarrätten
anser emellertid, att man svårligen kan betaga dessa tjänstemän

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

den nuvarande möjligheten att få uppkommande rättsanspråk prövade
på ett för dem bekvämt och föga kostnadskrävande sätt, och konstaterar,
att man här alltså står inför en situation, där motstridiga synpunkter
och önskemål leder till skilda resultat. Svea hovrätt framhåller, att den
möjligheten måste beaktas att antalet oorganiserade tjänstemän icke blir
ringa. Detta kan i sin tur medföra, att samma kollektivavtal — med hänsyn
till nu gällande praxis rörande tolkning av oorganiserades tjänsteavtal
— icke alltför sällan kommer att prövas av såväl administrativ domstol
som allmän domstol och arbetsdomstolen. Hovrätten finner olägenheterna
härav böra leda till en undersökning av möjligheterna till ett mer
enhetligt domstolsförfarande.

Några remissinstanser anser, att arbetsdomstolen borde få behörighet att
handlägga även tvister om oorganiserade tjänstemäns lönevillkor. Besvärssakkunniga
anser det sålunda beklagligt, att det icke bedömts möjligt
att hänföra alla tvister angående avtalsbeslämda anställningsvillkor för
de statsanställda till arbetsdomstolen. Enligt de sakkunnigas mening skulle
en sådan lösning vara vida överlägsen alla andra, under förutsättning
att möjlighet öppnades till en förenklad skriftlig procedur för enklare
fall. Även justitieombudsmannen och länsstyrelsen i Örebro län har
ifrågasatt eller föreslagit en sådan utvidgning av arbetsdomstolens behörighet
att domstolen ensam skulle äga pröva även vissa tvister rörande oorganiserade
offentliga tjänstemäns anställningsvillkor. Justitieombudsmannen
framhåller sålunda, att innehållet i oorganiserade tjänstemäns enskilda avtal
torde komma att faktiskt bestämmas av gällande kollektivavtal eller
vid avtalslöst tillstånd det senast gällande kollektivavtalet. Uppenbara skäl
talar för att även i dessa fall prövningen av kollektivavtalets innebörd hänföres
till arbetsdomstolen. Även om spörsmålet om en allmän utvidgning
av arbetsdomstolens behörighet icke kunnat upptagas under beredningens
arbete, bör det dock övervägas om icke redan i detta sammanhang kunde
ske en sådan utvidgning att arbetsdomstolen finge behörighet att på den
offentliga sektorn av arbetsmarknaden pröva även tvist om oorganiserads
anställningsförhållanden i den mån dessa bestämts genom hänvisning till
eller eljest i överensstämmelse med kollektivavtal. Länsstyrelsen i Örebro
län anser, att arbetsdomstolens behörighet bör vidgas åtminstone därhän
att alla tvister angående statstjänstemäns anställningsvillkor prövas av
domstolen. Försvarets civilförvaltning och Statstjänarkartellen förordar,
att frågan om att ändra arbetsdomstolens behörighet till att avse allä mål
om anställningsavtal för offentliga tjänstemän senare blir föremål för en
särskild utredning.

Några remissinstanser, nämligen statens lönenämnd, Statstjänstemunnens
riksförbund, Tjänstemännens centralorganisation och Sveriges akademikers
centralorganisation, hävdar, att rätten att anföra besvär till kammarrätten
bör upphöra även för tjänstemän, vilkas lönevillkor regleras

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

genom enskilt avtal, och att allmän domstol ensam bör äga pröva mål
om dessa tjänstemäns löner. Ett par av dessa remissinstanser framhåller,
att dessa tjänstemän bör vara underkastade samma regler rörande rätten
att få löneanspråk prövade som oorganiserade arbetstagare i enskild tjänst.

Om allmän domstol också i fortsättningen skall äga pröva tvister om oorganiserade
tjänstemäns lönevillkor bör enligt besvärssctkkunnigci dessa tjänstemäns
besvärsrätt till kammarrätten upphöra och ersättas av besvärsratt
till det statliga avtalsverket. Som skäl för sin ståndpunkt anför de sakkunniga
bl. a. följande.

Innehållet i det enskilda avtal, om vars tillämpning blir fråga, torde komma
att överensstämma med innehållet i det kollektivavtal, som gäller för
tjänstemannens organiserade kollegor. Några förarbeten e. d. till kollektivavtalen
lär icke komma att finnas tillgängliga. I stor utsträckning kommer
man i stället att bliva hänvisad till deras kunskaper om motiv och förutsättningar,
vilka aktivt deltagit i de förhandlingar, som mynnat ut i avtalet i
fråga. Kammarrätten skulle under sådana förhållanden i besvärsmål angående
tillämpning av ett tjänsteavtal icke utan omfattande utredning, vid vilken
yttranden inhämtas såväl från avtalsverket som från fackorganisationerna,
kunna erhålla tillräckligt underlag för sin bedömning. Processen i kammarrätten
skulle i vissa fall få utvecklas till muntlig förhandling med vittnesförhör
för att kammarrätten rätt skulle kunna fullgöra sin dömande uppgift.
Skillnaden mellan processen i kammarrätten i avlöningsmål och processen
hos allmän domstol i sådant mål skulle därmed utjämnas. Eftersom
icke gärna två domstolsvägar — en till kammarrätten och en till allmän
domstol — med i huvudsak samma process hör stå till förfogande vid sidan
av varandra, torde en av vägarna böra stängas. Redan den omständigheten
att kompetensen i tvistemål rörande tjänsteavtal är fördelad mellan arbetsdomstolen
och allmän domstol framstår som en olägenhet. Det bör därför
undvikas att ytterligare en domstol kan inkopplas på dylika mål. Följaktligen
torde vägen till kammarrätten böra stängas. Såsom ytterligare skäl härför
kan anföras, att det, då det i avlöningsmålen ej längre blir fråga om att
tillämpa statliga författningar, ej framstår som en naturlig uppgift för kammarrätten
att giva auktoritativa administrativa besked om den rätta tolkningen.
En sådan uppgift förefaller svår att förena med avtalsverkets allmänna
ledande uppgift. Härtill kommer att kammarrättens kompetens är
begränsad till lönefrågor, medan i avtalen torde komma att regleras även
andra ekonomiska villkor än lönevillkor samt andra än ekonomiska villkor.
1 mål, som ej omfattas av kammarrättens kompetens, går besvär, om annat
ej stadgas, till Kungl. Maj :t, företrädesvis i statsrådet. En sådan ordning
framstår som klart olämplig, därest icke Kungl. Maj :t utan avtalsverket blir
högsta administrativa instans i avtalsfrågor. — Avskaffas rätten till klagan
hos kammarrätten i avlöningsmål men fasthålles det att de oorganiserade
tjänstemännen icke skall mista möjligheten att klaga administrativt, finnes
knappast annat val än att giva tjänstemännen rätt att anföra besvär hos
avtalsverket. En sådan ordning synes i och för sig ändamålsenlig och är
en naturlig konsekvens av detta verks allmänna ställning såsom företrädare
för staten-arbetsgivaren. Sker så, kan ifrågasättas om tillräckliga skäl föreligger
att härvidlag göra skillnad mellan organiserade och oorganiserade
tjänstemän. Det skulle innebära en förenkling av systemet, om samma besvärsordning
bleve gällande för tjänstemännen utan avseende å om deras

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

anställningsvillkor bestämts i kollektivavtal eller i enskilt avtal. Ett genomlorande
av den skisserade ordningen förutsätter revision av 1924 års kungörelse
om talan hos kammarrätten i avlöningsmål m. m. Det bör tilläggas,
att avtalsverket bör vara administrativ slutinstans.

Frågan om införande av möjlighet till ett rent skriftligt förfarande vid
arbetsdomstolen upptages av arbetsdomstolens ordförande. Ett sådant förfarande
kan, tramhålies det, vara lämpligt i vissa speciella situationer, där
tvisten saknar större principiell eller ekonomisk betydelse och några bevislrågor
ej uppkommer. Sådana situationer torde efter genomförande av kollektivavtalssystem
för de offentliga tjänstemännen kunna bli betydligt talrikare
än nu. Arbetsdomstolens ordförande förordar därför, att i lagen om
arbetsdomstol införes en möjlighet för domstolen att, om särskilda skäl föreligger,
avgöra mål utan huvudförhandling. En sådan möjlighet bör, framhålles
det, utnyttjas restriktivt.

Mot de i promemorian föreslagna ändringarna av reglerna om arbetsdomstolens
sammansättning har anmärkning ej framställts.
Arbetsdomstolens ordförande anser det lämpligt att, såsom föreslås i promemorian,
å ena sidan de offentliga tjänstemännen och deras arbetsgivare erhåller
representation i domstolen och å andra sidan antalet dömande ledamöter
bibehålies oförändrat. Det föreslagna systemet med två extra ledamöter
förefaller därför vara en god lösning. Arbetsdomstolens ordförande vitsordar,
att en ökning av antalet ersättare i och för sig är erforderlig redan
under nuvarande förhållanden, och antager, att behovet av ersättare kommer
att öka med den ökning av målantalet, som kan väntas bli ett resultat
av den föreslagna reformen. Det är omöjligt att nu bedöma i vilken utsträckning
den av forslaget föranledda ökningen av arbetsdomstolens arbetsbörda
kommer att påverka domstolens organisation. Arbetsdomstolens ordförande
förutsätter emellertid, att erforderliga medel kommer att ställas till förfogande
för de förstärkningar av organisationen som kan visa sig nödvändiga.

Förslaget i promemorian att anmärkningsprocessen bibehålies
behandlas i några utlåtanden. Riksrevisionsverket anser sig i och för sig ej
ha något att erinra mot bibehållande av denna process men understryker
de svårigheter som kan uppkomma för såväl myndigheter som revisionsorgan,
om arbetsdomstolen och kammarrätten skulle komma till olika beslut
vid tolkningen av en och samma avlöningsbestämmelse. Några remissinstanser,
bland dcin besvärssakkunniga, länsstyrelsen i Örebro län och statens
lönenämnd, anser emellertid, att anmärkningsförfarandet beträffande löneutbetalningar
icke bör bibehållas i sin nuvarande form efter övergång till
kollekti vavtal ssystem. Besvärssakkunniga framhåller till en början, att anmärkningsprocessen
närmast framstår som en ordning för lösande av tvister
mellan revisor och räkenskapsförande myndighet. Efter eu övergång till

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

kollektivavtalssystem måste enligt de sakkunnigas mening ett intimt samarbete
etableras mellan revisionsmyndigheter och avtalsverket. Allmänna revisionsanvisningar
torde sålunda kunna utfärdas av avtalsverket. Vad beträffar
de fall då den räkenskapsförande myndigheten hävdar en annan mening
än avtalsverket är det, fortsätter de sakkunniga, icke lämpligt att revisionsmyndigheterna
eller kammarrätten lämnar bindande besked i sådana
fall. Vad som behövs är en möjlighet för avtalsverket att meddela beslutsmyndighet
bindande direktiv för enskilt fall. En sådan möjlighet kan åvägabringas
genom att avtalsverket får erforderlig befälsmakt eller genom att avtalsverket
tillägges uppgift att genom beslut i anmärkningsmål bestämma,
hur beslutsmyndigheten skall förfara. Anmärkning bör i så fall framställas
direkt hos avtalsverket av vederbörande revisor och avgöras av avtals\erket.
Länsstyrelsen i Örebro län framhåller, att det i ett anmärkningsmål kan vara
fråga om tolkning av kollektivavtal och att det då uppkommer två skilda
partsintressen, om den tjänsteman, som anmärkningen avser, bestrider riktigheten
av denna och tjänstemannen hos revisionsmyndigheten vidhaller
sin uppfattning. År den förstnämnde tjänstemannen organiserad, skulle enligt
länsstyrelsens mening kunna förfaras så, att revisionsmyndigheten ö\ erlämnade
handlingarna i ärendet till det statliga förhandlingsorganet. Om
detta verk fann anmärkningen obefogad, skulle anmärkningen få föi talla. I
annat fall skulle verket förhandla centralt med den förening, som den av
anmärkningen berörda tjänstemannen tillhör, varefter — om tvist alltjämt
föreligger efter förhandlingen — arbetsdomstolen skulle handlägga ärendet.
Statens lönenämnd hävdar, att kammarrättens befattning med anmärkningsmål
rörande lönefrågor bör upphöra och att den statliga revisionsverksamheten
bör överflyttas till det statliga förhandlingsorganet. Även kammarrätten
ifrågasätter, om anmärkningsprocessen bör bibehållas i oförändrat skick
efter en övergång till kollektivavtalssystem. Kammarrätten framhåller sålunda,
att det även vid prövning av anmärkningsmål ofta skulle bli fråga
om att skilja mellan partsintressen. Frånsett att anmärkningsmål i lönefrågor
liksom hittills kan väntas bli relativt fåtaliga och att det med hänsjn
härtill kan förefalla opåkallat att i fortsättningen belasta kammarrätten
med avgörandet i dessa specialbetonade mål, vill kammarrätten starkt ifrågasätta
om den nuvarande anmärkningsprocessen har något sakligt berättigande
efter övergång till kollektivavtal. Nära till hands synes ligga, fortsätter
kammarrätten, att överlämna av revisionsmyndigheten gjorda iakttagelser
till det statliga förhandlingsorganet för eventuell vidare åtgärd. Något
behov att låta den myndighet, mot vars utbetalningsåtgärder anmärkning
riktas, agera i en anmärkningsprocess synes knappast föreligga. Möjligheten
att domstolsvägen återvinna för mycket utgivna löneförmåner står ju
under alla förhållanden öppen för kronans vidkommande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Vad beträffar den statliga revisionen av löneutbetalningar
uttalar sig statens lönenämnd, Statstjänstemannens riksförbund
och Tjänstemännens centralorganisation till förmån för det i promemorian
framförda uppslaget att överflytta denna verksamhet till det statliga förhandlingsorganet.

Flera remissmyndigheter, bland dem försvarets civilförvaltning, generalpoststyrelsen,
statskontoret, skogsstyrelsen, riksrevisionsverket och besvärssakkunniga,
hävdar emellertid, att den statliga revisionsverksamheten även
beträffande löneutbetalningar bör vara förlagd till nuvarande myndigheter.
Statskontoret avstyrker sålunda bestämt den ifrågasatta organisationsförändringen.
Den år 1961 genomförda organisatoriska reformen av
den statliga revisionsverksamheten avsåg, påpekar statskontoret, en centralisering
i effektivitetsbefrämjande syfte. Den kamerala revisionen har
i samband därmed omlagts till att väsentligen ske genom stickprovsmässig
kontroll i kombination med större systematiska undersökningar. Betydelsefullt
är vidare att ansvaret för sakrevision och för kameral revision förlagts
till samma myndighet. Även bortsett från att material rörande avlöningsutbetalningar
icke låter sig effektivt särskiljas från övrigt räkenskapsmaterial
skulle enligt statskontorets mening en förnyad uppdelning av
den statliga revisionen på flera myndigheter medföra en mängd administrativa
svårigheter och förhindra det rationella bedrivande av revisionsarbetet
som eftersträvades genom 1961 års reform. Givetvis är det önskvärt, framhåller
statskontoret, att de som verkställer revision av löneutbetalningar
äger god kännedom om 1''örhandlingsorganets intentioner och erfarenheter.
Detta kan dock åstadkommas på andra sätt än genom att överlämna revisionsuppgifter
åt förhandlingsorganet. Lämpligt torde exempelvis vara,
att expertis från förhandlingsorganet avdelas för att bistå riksrevisionsverket
vid planering av särskilda undersökningar rörande löneutbetalningar
etc. och för att konsulteras i sådana vid revisionen uppkommande
spörsmål som har anknytning till förhandlingsorganets verksamhet. Statskontoret
framhåller vidare, att inom ämbetsverket pågår en undersökning
rörande möjligheterna att i stor utsträckning överföra arbetet med avlöningsuträkning
etc. till automatisk databehandling. Genomförandet av
en dylik reform förutsätter att man i möjligaste mån söker undvika sådana
förändringar i avlöningsformer etc. som kan framtvinga en omläggning
och därmed omprogrammering av systemet för databehandlingen.
Under alla omständigheter måste tillräcklig tid stå till förfogande för den
omställningsprocess som förhandlingsresultatet kan framtvinga med avseende
på ADB-arbetet. Statskontoret vill således rekommendera, att under
den fortsatta utredningen rörande förhandlingsverksamheten hänsyn
tages också till ovannämnda inom statskontoret pågående undersökning.
Ej heller riksrevisionsverket anser det möjligt att ur räkenskaperna bryta
ut lönekostnaderna, helst som avlöningar bestrides icke blott från avlö -

94 Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

ningsanslag utan även från sakanslag, omkostnadsanslag och uppdragsmedel.
över huvud taget är med nuvarande budgetsystem redovisningen
av lönekostnaderna enligt verkets mening en så integrerande del av räkenskapsmaterialet,
att det torde vara svårt att fördela granskningen av en
viss myndighets räkenskaper mellan två helt skilda organ. Även med hänsyn
till kontrollen av och ansvaret för riktigheten av myndigheternas bokslut
torde en sådan tudelning vara olämplig. Vidare bör hänsjm tagas till
att riksrevisionsverket har att upprätta riksbokslut och för finansdepartementets
behov utarbeta viss på det totala räkenskapsmaterialet grundad
statistik. Även riksrevisionsverket fäster uppmärksamheten på den inom
statskontoret pågående undersökningen rörande löneuträkning med automatisk
databehandling. Enligt riksrevisionsverkets mening bör i vart fall
resultatet av nämnda undersökning avvaktas, innan beslut fattas om lönerevisionens
framtida organisation.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anför, att den vägledning och den upplysningsverksamhet
som bedrives av bl. a. riksrevisionsverket är av stor
betydelse både för att begränsa tvister om avlöningsbestämmelsernas tolkning
mellan myndigheter och tjänstemän och för att hålla antalet anmärkningsmål
i lönefrågor nere vid nuvarande låga nivå. Om statstjänstemännens
löner framdeles kommer att regleras genom kollektivavtal, anser
länsstyrelsen det nödvändigt med en ingående undersökning rörande vilken
myndighet som skall handha den statliga revisionsverksamheten beträffande
löneutbetalningar. Syftet med denna utredning bör vara att tillse
att samma myndighet som har revisionsrätt även får befogenhet att bedriva
upplysningsverksamhet och därmed även formell möjlighet att ta
ansvar för lämnade uppgifter huru avtalens bestämmelser i konkreta fall
skall tillämpas.

Departementspromemorians förslag att besvär över beslut om
avstängning eller skiljande från tjänsten av offentlig
tjänsteman skall i sista instans prövas av regeringsrätten
i stället för av Kungl. Maj:t i statsrådet
har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser som
berört denna fråga med undantag dock av riksförsäkringsverket.

Besvärssakkunniga framhåller, att det mot bakgrund av de i promemorian
föreslagna bestämmelserna om villkoren för uppsägning av statens tjänstemän
framstår som naturligt att besvär över myndighets beslut om uppsägning
prövas av regeringsrätten. Motsvarande gäller enligt de sakkunnigas
mening även andra beslut om tjänstemans avstängning eller skiljande
från allmän befattning eller därmed jämförligt uppdrag. Förslaget tillstyrkes
även av bl. a. justitiekanslersämbetet, Svea hovrätt och Tjänstemännens
centralorganisation.

Förvaltningsdomstolskommittén erinrar i sitt yttrande till en början

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

om det förslag av samma innebörd som 1959 framlades i betänkandet angående
kompetensfördelningen av administrativa besvärsmål mellan Kungl.
Maj:t i statsrådet och regeringsrätten (SOU 1959:4) samt anför.

I sitt yttrande över nämnda betänkande avstyrkte regeringsrättens flesta
ledamöter, om än med tvekan, den ifrågasatta utvidgningen av regeringsrättens
kompetens och pekade på några med projektet förknippade olägenheter.
Sålunda ansågs det otillfredsställande, att regeringsrätten skulle få
att behandla endast mål rörande tvångsentledigande av tjänstemän i de
lägre graderna och mellangraderna (Kungl. Maj :t i statsrådet skulle ju
alltjämt pröva sådana mål beträffande de högre tjänstemännen). Vidare
tillmättes riskerna för konflikter med kammarrätten och i synnerhet allmän
domstol stor betydelse. Man torde i ögonsikte ha haft sådana fall,
i vilka kammarrätten som sista instans avgör mål om tjänstemans rätt
till pension eller allmän domstol har att pröva en efter entledigande
väckt talan om skadeståndsskyldighet för kronan. — Av de övriga remissorgan,
som yttrade sig särskilt över den i nyssnämnda betänkande föreslagna
överflyttningen av mål om tvångsentledigande m. m„ tillstyrkte
några förslaget. Klart positiv ståndpunkt till prövning i regeringsrätten
intog Landsorganisationen, Tjänstemännens centralorganisation och arbetsmarknadsstyrelsen.

Kommittén framhåller för egen del, att speciella önskemål i stor utsträckning
bryter sig mot allmänna synpunkter, när det gäller att bedöma
vilket forum som lämpligen bör behandla hithörande frågor. Enligt kommitténs
mening är de skäl, som talar mot en överflyttning till regeringsrätten
av dessa fall, icke så tungt vägande, att man på grund härav bör avvisa
den ordning, som eftersträvats av de berörda parterna. Ökningen av
regeringsrättens arbetsbörda torde ej bli så stor att delta bör utgöra hinder
att förslaget genomföres. Kommittén tillägger, att muntlig förhandling
kan finnas erforderlig i ifrågavarande mål på grund av målens stundom
grannlaga art. I sådana fall kan och bör regeringsrätten enligt kommitténs
mening välja denna liandläggningsmetod.

Riksförsäkringsverket avstyrker, att mål om skiljande från allmän befattning
eller därmed jämförligt uppdrag hänföres till regeringsrättens
kompetensområde. Verket ifrågasätter, om besvärsrätt överhuvudtaget bör
finnas i ifrågavarande ärenden. Om en sådan rätt skall föreligga, bör
prövningsrätten i sista instans enligt verkets mening tillkomma Kungl.
Maj :t i statsrådet. Riksförsäkringsverket anför följande.

Om entledigandet skett på grund av personalindragningar, torde enligt
riksförsäkringsverkets mening regeringsrätten svårligen kunna fungera
såsom besvärsinstans. Att ett visst, givet antal befattningshavare i skilda
lönegrader i en sådan situation måste entledigas, torde regeringsrätten
icke kunna bortse ifrån. Att regeringsrätten skall kunna på rättslig grund
avgöra i dylikt sammanhang inkommande besvärsärenden synes ligga
utanför möjligheternas gränser. Det skulle visserligen kunna tänkas, att
regeringsrätten finge söka avgöra vem av två tjänstemän, som före den
andre skall vara skyldig att avgå. Härvid skulle regeringsrätten emellertid i
realiteten komma att få taga ställning till ärendet efter i princip samma

96 Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

grunder som tillämpas vid tillsättningsförfarande, d. v. s. bedöma ärendet
efter tjänstemännens inbördes företräden i avseende å förtjänst och skicklighet.
Därmed vore regeringsrätten i själva verket inne på ett område, som
i annat sammanhang — nämligen vid tjänstetillsättningar • icke anses
höra till dess kompetens. Även i andra situationer torde, om förslaget godtages,
ett tillfredsställande underlag för en fullt rättslig bedömning komma
att saknas. Särskilt gäller detta vid entledigande av aspiranter och andra
tjänstemän, som intagits för provtjänstgöring och med vilka myndigheten
icke varit tillfredsställd. Skälen för entledigandet kan icke rimligen i dessa
fall begränsas till protokollförda fel och försummelser eller andra missförhållanden
från tjänstemannens sida utan allmänna omdömen om bristande
lämplighet för den ifrågavarande tjänstgöringen måste kunna vara tillräcklig
anledning till entledigande. — Avtalsfriheten för statstjänstemännens
del svnes syfta till att ur olika synpunkter jämställa dem nied privatanställda.
Dessa har vid uppsägning ingen besvärsrätt utan det får, om de
är kollektivavtalsanslutna, ankomma på deras organisation att föra talan om
uppsägningens överensstämmelse med god sed eller gällande avtal. Genom
stämning till allmän domstol kan också i vissa fall omständigheterna vid
en uppsägning — t. ex. uppsägningstidens längd bli föremål för rättslig
prövning. — Anledning synes saknas att tillämpa andra principer an
för de privatanställda gällande i fråga om statstjänstemän som omfattas
av kollektivavtal. Skall emellertid någon form av besvärsrätt förekomma,
bör den avse klagan hos Kungl. Maj :t i statsrådet. Härigenom skulle konsekvens
ernås i prövningen av anställnings- och entledigandeärenden. Likaså
skulle frågorna om medelsanvisningen och entledigandet av obehövliga
tjänstemän bli samordnade.

Förslaget att i en särskild lag samla grundläggande bestämmelser
om statstjänste männen har tillstyrkts eller lämnats
utan erinran av samtliga remissinstanser.

Flera remissinstanser har hälsat förslaget med tillfredsställelse. Svea
hovrätt anser sålunda förslaget ur alla synpunkter rationellt och justitieombudsmannen
finner likaledes den föreslagna ordningen tilltalande.
Även besvärssakkunniga uttalar sin tillfredsställelse över att förslag till
en lag om statens tjänstemän nu framlägges. Genom den föreslagna lagen
blir det, framhåller de sakkunniga, möjligt att bringa reda i den mångfald
olika bestämmelser som bildar underlag för tjänstemannarätten och
att få erforderliga grundläggande begrepp fastslagna för hela statstjänstemannaområdet.
Enligt lantbruksstyrelsen fyller lagen ett länge känt behov.

Spörsmålet vilka arbetstagare hos staten lagen bör omfatta behandlas
i några yttranden.

Den i promemorian framförda uppfattningen att vissa skäl talar för att
lagen borde omfatta alla statens arbetstagare beröres i ett par yttranden.
Landsorganisationen och Statstjänarkartellen delar denna uppfattning och
förordar att frågan blir föremål för särskild utredning. Statstjänarkartellen
framhåller sålunda, att utvecklingen mot en utjämning av anställningsoch
arbetsvillkoren mellan olika grupper av statsanställda motiverar att

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

en gemensam lagstiftning för alla anställda snarast kommer till stånd.
Som ett särskilt skäl för utredning av frågan framhåller Statstjänarkartellen
att någon klar gränsdragning mellan löneplansanställning och kollektivavtalsanställning
f. n. inte föreligger. Statstjänarkartellen anför härom
följande.

Statstjänarkartellen har i särskild skrivelse 1959 och vid överläggningar
med departementet framfört att yrkandet om överflyttning från kollektivavtal
till löneplan av vissa grupper anställda måste upptagas till allvarlig
prövning. Inom åtskilliga områden av statsförvaltningen arbetar löneplans-
och kollektivavtalsanställda sida vid sida och med samma arbetsuppgifter.
Detta är förhållandet vid t. ex. de många statliga förråden, vid
statliga verkstäder, vid tryckerier, inom underhålls- och reparationsområdet,
för chaufförspersonal inom ett flertal områden och inom
kommunikationsväsendet. I Statstjänarkartellens skrivelse 1959 lämnades
en redovisning för de grupper, vilka i första hand borde beaktas i detta
sammanhang. Från departementets sida har denna fråga ansetts böra upptagas
i samband med att förhandlingsrättsfrågan för de löneplansanställda
kom upp till slutlig behandling. Statstjänarkartellen vill emellertid starkt
understryka behovet av att en klar avgränsning mellan användandet av
olika anställningsformer kommer till stånd. Denna fråga är av den karaktären
att den måste få en lösning snarast och bör därför upptagas till
behandling redan nu. Om så sker finns större möjligheter att på ett tidigt
stadium fastställa rätten till neutralitet och sympatiåtgärder i konfliktsituationer,
att klarlägga vilka arbetsuppgifter som är de normala samt
fastställa de tjänsteåligganden som gäller för den som står utanför en
arbetskonflikt. Enligt uttalande i betänkandet skall myndigheterna när det
gäller tveksamma fall i dessa hänseenden visserligen iakttaga återhållsamhet,
men om inte en klar gränsdragning kommer till stånd torde de svåra
problem som redan nu finns genom blandade anställningsformer kvarstå
och accentueras efter det möjligheter ges även för de löneplansanställda att
tillgripa konfliktåtgärder i form av arbetsinställelse.

Förslaget i departementspromemorian att valet av anställningsform skall
vara avgörande för om en arbetstagare hos staten är tjänsteman och därmed
underkastad bestämmelserna i tjänstemannalagen har allmänt tillstyrkts
eller lämnats utan erinran. I några yttranden behandlas vissa problem
som en dylik gränsdragning medför. Arbetsdomstolens ordförande
framhåller, att ett system, enligt vilket det skall bero av anställningsdokumenlet
till vilken kategori arbetstagaren är att hänföra, är så till vida fördelaktigt
som det i varje enskilt fall skapar klarhet härutinnan. Å andra
sidan innefattar det föreslagna systemet icke någon garanti för att gränsdragningen
sker efter enhetliga linjer inom olika grenar av den statliga förvaltningen.
Att i lagen lösa detta problem torde knappast vara möjligt. Det
synes emellertid angeläget, att myndigheterna på annat sätt, t. ex. genom
centralt fastställda tjänsteförteckningar, erhåller den ledning som kan vara
erforderlig i detta hänseende. Arbetsdomstolens ordförande påpekar, att anställningsformen
icke kan i tveksamma fall begagnas som kriterium beträffande
de arbetstagare, som är anställda i statens tjänst vid tidpunkten
4 llihang till riksdagens protokoll 1.965. 1 samt. Nr Öl)

98 Kungl. Maj.ts proposition nr 60 dr 1965

för lagens ikraftträdande. Beträffande åtskilliga arbetstagare kommer det
därför att vara oklart om de omfattas av lagen eller ej. Några allvarligare
olägenheter härav torde dock knappast behöva befaras. Även i detta hänseende
synes för övrigt klarhet kunna skapas genom centralt företagna åtgärder.
Justitieombudsmannen ifrågasätter huruvida icke i lagen borde intagas
en definition av begreppet tjänsteman. Under en sådan definition skulle
då hänföras de som är underkastade ämbetsansvar, de som anställes som
tjänstemän samt därjämte de av nu verksamma befattningshavare som enligt
av Kungl. Maj :t utfärdade bestämmelser skall anses som tjänstemän.

I sistnämnda hänseende borde i så fall givas bestämmelser, innefattande
en klar avgränsning av den av beredningen skisserade gruppen.

I ett par remissyttranden framhålles att enligt nuvarande ordning tvekan
kan uppkomma huruvida en anställd är att anse som tjänsteman och att
promemorian ej ger myndigheterna erforderlig ledning för prövning av
denna fråga. Generalpoststyrelsen anför, att i varje fall under ett övergångsskede
det i många fall torde komma att råda oklarhet om vilka anställningshavare
som skall omfattas av lagen. Inom postverket synes spörsmålet
främst kunna uppstå i fråga om sådana med personliga avtal knutna anställningshavare
som poststationsföreståndare, postombud, löspostutdelare,
postförare och posttransportörer, där anställningen ligger på gränsen mot
ett entreprenadåtagande. En mindre lycklig konsekvens av den givna definitionen
torde kunna bli, att anställningshavare med helt lika arbetsuppgifter
i vissa fall kommer att falla under tjänstemannalagens bestämmelser
och i andra fall utanför desamma. Försvarets civilförvaltning anser det
tveksamt om lagen avses skola omfatta arbetstagare, som ej är anställda
hos någon myndighet eller inrättning utan vid försvaret i allmänhet t. ex.
reservpersonal.

I några remissvar -— bl. a. i yttrandena från Svea hovrätt och arbetsdomstolens
ordförande — anmärkes, att, om lagens tillämpningsområde bestämmes
på sätt promemorian förutsätter, vissa tjänstemän som nu har obegränsad
förhandlingsrätt kommer att underkastas inskränkningar i förhandlingsrätten.

Förslaget att i en särskild lag angiva begränsningarna
i förhandlingsrätten på det kommunala området har i
flertalet yttranden lämnats utan erinran.

Emellertid har i flera yttranden riktats kritik mot att tillämpningsområdet
för lagen om vissa kommunaltjänstemän m. fl. direkt anknyter till ämbetsansvaret.
Sålunda framhåller de remissinstanser som framställt önskemål
om ett restlöst upplösande av sambandet mellan ämbetsansvar och förhandlingsrätt
att det innebär uppenbara olägenheter att inom det kommunala
området bibehålla ämbetsansvaret som skiljelinje mellan arbetstagare
med begränsad förhandlingsrätt och övriga arbetstagare. Resultatet blir,

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1065

framhåller Svea hovrätt, att varje ändring av ämbetsansvaret medför ändringar
i den krets av tjänstemän som skall vara underkastad begränsad förhandlingsrätt.
Liknande synpunkter framför justitiekanslersämbetet och
arbetsdomstolens ordförande.

I andra remissvar understrykes särskilt de praktiska svårigheter som
uppkommer, om ifrågavarande lag begränsas till ämbetsansvariga tjänstemän.
Hovrätten över Skåne och Blekinge förordar, att samma tjänstemannabegrepp
kommer till användning i förevarande lag som i lagen om statens
tjänstemän. De skäl som talar för att icke ämbetsansvaret utan anställningen
skall vara avgörande för om statlig arbetstagare är att anse som
tjänsteman är enligt hovrättens mening tillämpliga också på kommunala
och andra likartade tjänster. Det är också praktiskt olägligt att i de i övrigt
parallella lagarna använda skilda tjänstemannabegrepp. Kommunförbunden
framhåller, att det för avtalsparterna på det kommunala området är föga
tillfredsställande att ämbetsansvaret även för framtiden skall tilläggas arbetsrättslig
betydelse. En gränsdragning efter ämbetsansvaret har hittills
icke kunnat göras i det praktiska förhandlingsarbetet beroende på svårigheterna
att renodla de arbetstagargrupper som kan ha sådant ansvar. Det
blir därför — oavsett vilken utformning lagen får — nödvändigt för kommunerna
att i förhandlingshänseende också i fortsättningen behandla kommunaltjänstemännen
som en enhetlig grupp och fastställa ensartade anställningsvillkor
för dem, vare sig ämbetsansvar föreligger eller ej. Frågan
om hur en avgränsning skall göras bör enligt förbundens mening bedömas
lrån samma utgångspunkter som beredningen haft när den framlagt förslag
till lag om statens tjänstemän. Kommunförbunden kan inte se något hinder
mot att kommunerna själva — på samma sätt som sker för närvarande —
skulle få avgöra, vilken personal som skall uppföras på tjänstestat eller ej
och alltså bestämma vilka arbetstagare som skulle omfattas av lagen. Vidare
framhåller kommunförbunden, att nu gällande anställningsvillkor för kommunernas
tjänstemän — oavsett om de har ämbetsansvar eller icke — regleras
genom bestämmelser som ensidigt utfärdas av kommunerna. Om lagen
finge generell giltighet skulle detta alltså icke innebära annat än en
kodifiering av redan praktiserat förhandlingsförfarande såvitt avser avtalsförbjudna
frågor, särskilt som man också för framtiden får tänka sig att
personalorganisationerna skall beredas tillfälle till överläggningar i dessa
frågor. Även överståthållarämbetet anser, att förslaget att begränsa lagens
tillämplighet till de ämbetsansvariga föranleder sådana praktiska svårigheter,
att ämbetet icke kan förorda dess genomförande i befintligt skick. Att i
praktiken kollektivavtal utan begränsningar slutits för icke ämbetsansvariga
kommunaltjänstemän synes — anför ämbetet — vid eu sådan radikal
omgestaltning av de offentliga anställningsförhållandena, som det här i övrigt
gäller, icke utesluta en enhetlig lagstiftning för de kommunala tjänstemännen.
Ej heller kan ämbetet finna det i princip oriktigt att kommuner -

100 Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

na, på samma sätt som staten, bestämmer tillämpningen av tjänstemannaanställning.

De föreslagna övergångsbestämmelserna om rätt för
tjänsteman att ställa sig utanför det föreslagna förhandlings-
och avtalssystemet har lämnats utan erinran av
flertalet remissmyndigheter.

Tjänstemännens centralorganisation hävdar emellertid att reservationsrätten,
om en sådan överhuvud skall finnas, bör avse endast ordinarie
tjänstemän. Centralorganisationen framhåller till en början, att förslaget
ur organisationsrättslig synpunkt öppnar perspektiv som inger betänkligheter.
Sålunda skulle även medlem i organisation, som sluter kollektivavtal
om sina medlemmars anställningsvillkor, äga ställa sig utanför de av organisationen
träffade avtalen. Samtidigt skulle den allmänna regeln gälla, att
arbetsgivaren icke äger tillämpa andra villkor än dem kollektivavtalet anger.
Enligt centralorganisationens mening föreligger en motsägelse mellan
förutnämnda regel och övergångsbestämmelserna. Enligt dessa skall nämligen,
framhålles det, tjänsteman, som gör anmälan om önskemål att stå
utanför lockout, fortfarande vara underkastad vid lagens ikraftträdande
gällande avlönings- och pensionsbestämmelser, även om tjänstemannen
även framdeles blir underkastad löneförordningens övergångsbestämmelse
punkt 5. Motivet för övergångsbestämmelserna synes i huvudsak vara att
tjänsteman, som vid lagstiftningens genomförande är ordinarie, icke haft
anledning att räkna med att bli utsatt för lockout eller att bli indragen i
strejk. Om det av denna anledning anses nödvändigt med övergångsbestämmelser,
bör dessa enligt centralorganisationens mening avse endast ordinarie
tjänstemän.

Såsom tidigare redovisats ifrågasätter justitieombudsmannen om icke generellt
— och ej endast övergångsvis — borde stadgas rätt för oorganiserad
tjänsteman att ställa sig utanför lockout.

Några remissmyndigheter anser det oklart vilka rättsverkningar en anmälan
enligt förslaget skulle få i vissa hänseenden. Sålunda frågar sig arbetsmarknadsstgrelsen
om statstjänsteman, som förklarat sig avstå från strejkrätten,
därmed också avstått från den löneutveckling som kan komma övriga
tjänstemän till del i form av generella löneförhöjningar. Styrelsen frågar
vidare, huruvida olika löner och pensionsvillkor kan gälla för tjänster i
samma lönegrad och löneklass beroende på vilken person som är tjänstens
innehavare. Det måste, understryker styrelsen, vara ett rimligt krav att
den tjänsteman, som vill begagna sig av reservationsrätten, också får full
klarhet om innebörden av denna för honom utomordentligt betydelsefulla
handling. Liknande synpunkter framför justitieombudsmannen. Det vore,
framhåller justitieombudsmannen vidare, av värde för den enskilde statstjänstemannen
att veta i vad mån strejk eller lockout kan inverka på en av

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

101

konflikten berörd tjänstemans eller hans efterlevandes rätt till förmåner
vid sjukdom, pensionsålderns inträde eller dödsfall som inträffar under
konflikten. Större akademiska konsistoriet i Stockholm konstaterar, att det
i lagen om statens tjänstemän stadgas vissa inskränkningar i avtalsrätten
för dessa tjänstemän, och ifrågasätter, om icke alla statstjänstemän som
faller utanför lagens tillämpningsområde, bl. a. de tjänstemän som gjort anmälan
enligt övergångsbestämmelserna, därigenom automatiskt uppnår avtalsfrihet
för egen del beträffande anställnings- och arbetsvillkor. Rättsläget
blir här, fortsätter konsistoriet, tydligen beroende av vilken avtalsfrihet som
skall tillkomma vederbörande myndighet. Eftersom denna fråga icke behandlas
i promemorian, kan förslagets konsekvenser enligt konsistoriets
mening icke överblickas.

Statens personalpensionsverk befarar, att övergångsbestämmelserna kan
medföra vissa administrativa komplikationer beträffande pensioneringen.
Om en tjänsteman gör anmälan enligt dessa bestämmelser kan nämligen,
påpekas det, olika bestämmelser bli tillämpliga i fråga om beviljande och
årlig förändring av pension, allt efter om tjänstemannen avgått före eller
efter lagens ikraftträdande och, för det senare fallet, allt efter om anmälan
göres eller icke. Då en sådan anmälan kan återkallas när som helst — till
synes sista tjänstgöringsdagen -— uppkommer frågan, vilken verkan en
återkallelse får i pensionshänseende, såvitt angår beaktandet vid pensionsbestämningen
av den tid, under vilken anmälan varit gällande. Med avseende
härå framhåller pensionsverket, att anordningar, som leder till administrativ
komplicering av pensioneringen, om möjligt bör undvikas.

Departementschefen

Rätten att kollektivt förhandla med arbetsgivaren tryggades för arbetstagare
i allmänhet genom 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt.
Denna lag gjordes emellertid icke tillämplig på sådana arbetstagare i statens
och kommunernas tjänst, som är underkastade ämbetsansvar. Dessa befattningshavare
tillerkändes i stället förhandlingsrätt enligt särskilda bestämmelser,
intagna för flertalet av statens tjänstemän i kungörelsen den 4 juni
1937 angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän och för kommunaltjänstemännens
del i lagen den 17 maj 1940 om förhandlingsrätt för kommunala
tjänstemän. Den principiella grundvalen för dessa ännu gällande
författningar är att stat och kommun ensamma bestämmer om tjänstemännens
anställningsförhållanden. Förhandlingsrätten för de ämbetsansvariga
tjänstemännen inskränker sig till rätt att framföra synpunkter och
önskemål, innan vederbörande myndighet beslutar i ärendet.

Sedan tillkomsten av 1937 års kungörelse och 1940 års lag har de offentliga
tjänstemännens förhandlingsrätt i praxis utvecklats långt utöver den

102

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

principiella grundval på vilken dessa författningar vilar. Stats- och kommunaltjänstemännens
löner och övriga förmåner avgöres numera i realiteten
genom förhandlingar med tjänstemännens organisationer. De överenskommelser
som träffas vid förhandlingsbordet är i många hänseenden att jämställa
med kollektivavtal men de är rättsligt icke att betrakta som kollektivavtal
och medför således icke de särskilda verkningar som vår rättsordning
tillagt kollektivavtalet. Till följd härav framstår rättsförhållandet mellan
stat och kommun, å ena, samt tjänstemännen och deras organisationer, å
andra sidan, som i flera hänseenden oklart. Det är givetvis ur olika synpunkter
otillfredsställande att den författningsmässigt reglerade förhandlingsrätten
icke återspeglar den ordning som tillämpas i praktiken. Den nuvarande
ordningen karakteriseras av att det ej finnes någon klar åtskillnad mellan
offentligrättsliga och privaträttsliga moment och detta hindrar i vissa fall
lösningar som ur praktiska synpunkter är önskvärda. Vidare finns det otvivelaktigt
risk för att en fortsatt utveckling av förhandlingsrätten utan lagstiftningens
stöd kan medföra en allmän rättsosäkerhet inom detta betydelsefulla
samhällsområde. Jag anser att vi kommit till en punkt där det måste
ankomma på lagstiftningen att föra rättsutvecklingen vidare. Att en översyn
av gällande författningar om stats- och kommunaltjänstemännens förhandlingsrätt
är påkallad har vitsordats av praktiskt taget samtliga remissinstanser.

En reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt aktualiserar
åtskilliga spörsmål rörande dessa tjänstemäns rättsställning, spörsmål vilka,
ehuru de har nära samband med förhandlingsrättens utformning, likväl
främst avser andra rättsområden. Ett sådant spörsmål rör ämbetsansvaret.
Att i förhandlingsrättsligt hänseende skilja mellan tjänstemän med och utan
ämbetsansvar är av flera skäl icke en lämplig ordning och det har länge
ansetts angeläget, att sambandet mellan å ena sidan ämbetsansvaret och å
andra sidan förhandlingsrätten och rätten att sluta avtal upplöses. Vid reformer
som vidtagits under de senaste årtiondena på straffrättens område
har man låtit nuvarande ålderdomliga och svårtolkade bestämmelser om
vilka tjänstemän som är underkastade ämbetsansvar kvarstå oförändrade.
Man har därvid hänvisat till de arbetsrättsliga konsekvenser som en omarbetning
av dessa regler skulle medföra. Den meningen har uttalats att ämbetsansvarets
omfattning beror av den fortsatta behandlingen av problemet
om tjänstemännens förhandlingsrätt och därmed sammanhängande spörsmål
(prop. 1962: 10 s. B 291). Ett annat under senare år uppmärksammat
spörsmål avser arbetsdomstolens behörighet. Från olika håll har tanken
väckts att omgestalta arbetsdomstolen till en allmän tjänstedomstol,
vilken skulle döma i alla mål rörande tjänsteavtal, kollektiva såväl som
enskilda; 1960 års riksdag har i skrivelse (nr 221) anhållit att frågan om
enhetlig ordning vid behandling av tvister på arbetsrättens område göres till
föremål för utredning. Tydligt är att en utvidgning av arbetsdomstolens be -

103

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

hörighet på sätt sålunda satts i fråga skulle innebära ändrade förutsättningar
vid de överväganden som nu måste göras om lämpligaste ordning för
handläggning och prövning av lönetvister m. m. inom det offentliga tjänstemannaområdet.
Även vissa andra spörsmål av betydelse för en omgestaltning
av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt har aktualiserats t. ex.
gränsdragningen mellan tjänstemän och övriga anställda samt införande av
enhetligare normer för användning av gällande anställningsformer. Någon
närmare utredning av de olika spörsmål som här nämnts har icke varit
möjlig ätt åstadkomma i detta sammanhang. I några remissyttranden har
framhållits att departementspromemorians förslag måste i vissa delar
uppfattas som provisoriska i avbidän på en lösning i annan ordning av
dessa spörsmål. Anmärkningarna träffar delvis även de förslag jag ämnar
lägga fram. Jag avser att i det följande mera utförligt uppehålla mig vid
de konsekvenser i skilda hänseenden som det innebär att dessa reformkrav
tills vidare lämnas obeaktade. Redan nu vill jag emellertid framhålla
att dessa konsekvenser ej synes bli särskilt besvärande; i vart fall får
intresset av en snar reform av förhandlingsrätten anses väga så tungt, att
uppskov i avvaktan på vidare utredningar ej bör komma i fråga. Denna bedömning
delas även av de remissinstanser, som framfört önskemål om att
den nu ifrågavarande reformen fått en vidare innebörd och att förslag i
detta sammanhang framlagts om lösning även av spörsmål som jag här berört.

Efter dessa inledande ord vill jag övergå till cn redogörelse för huvuddragen
av de förslag jag lägger fram.

Det torde råda praktiskt taget allmän enighet om att en ny författningsmässig
reglering av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt måste
ansluta sig till och i huvudsak befästa den utveckling som ägt rum under
de senaste decennierna. Det är för modern uppfattning främmande att stat
och kommun skall äga att, såsom nuvarande författningar i ämnet förutsätter,
ensidigt bestämma om tjänstemännens löner och övriga anställningsförmåner.

En övergång till en ordning, som innebär att de nuvarande förhandlingsöverenskommelserna
får rättsverkan som kollektivavtal, medför fördelar
i flera hänseenden. Särskilt vill jag framhålla de vinster som följer av att
parterna därmed blir rättsligt förpliktade att i tolkningstvister icke tillgripa
stridsåtgärder. En fördel är också att tolknings- och tillämpningstvister kan
hänskjutas till arbetsdomstolen, vars sammansättning och processordning
är speciellt lämpade för avgörande av sådana tvister. Genom avtalskonstruktionen
underlättas vidare att föra löneöverenskommelserna ut i det praktiska
livet. Det inom det statliga området för närvarande tillämpade förfarandet
enligt vilket förhandlingsuppgörelser översättes till författningstext
innebär olägenheter i flera hänseenden. Tolkningen av författningen, som

104

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1065

är den för tillämpningen normerande urkunden, kan ge resultat, som ej
överensstämmer med vad parterna överenskommit vid förhandlingsbordet.
Utarbetandet av författningstexter är därjämte tidsödande och omständligt.
Ett system, där avtalstexten omedelbart lägges till grund för den praktiska
tillämpningen, synes vara ur rättssäkerhetssynpunkt bättre och är därjämte
smidigare och enklare att tillämpa. Särskilt framträder dessa fördelar, om
anordningar träffas för att såsom på den privata arbetsmarknaden förhandlingsvägen
utfylla avtalstexter och slita tolkningstvister. De preliminära huvudavtal
som ingåtts med tjänstemännens huvudorganisationer innehåller
bestämmelser om förhandlingsordning avsedd för dessa uppgifter.

Något principiellt hinder att övergå till avtalsreglering av de offentliga
tjänstemännens ekonomiska förmåner torde ej finnas. Det har länge hävdats,
bl. a. av straffrättskommittén 1944 i samband med revisionen av 25
kap. strafflagen, att ämbetsansvaret visserligen hindrar reglering i kollektivavtal
av fråga om antagande, entledigande eller skyldigheter i tjänsten
men att det ej förbjuder ett till det ekonomiska mellanhavandet begränsat
kollektivavtal. I departementspromemorian anföres, att ämbetsansvaret
i dess nuvarande utformning visserligen måste tilläggas arbetsrättslig
betydelse i så måtto som avtal ej kan få slutas om åligganden i tjänsten för
tjänsteman med ämbetsansvar. Men ämbetsansvaret anses ej hindra, att
fråga om antagande eller entledigande regleras i avtal. I sammanhanget tilllägges
att sådant avtal uppenbarligen ej kan medföra intrång i allmän domstols
rätt att avsätta tjänsteman på grund av brott. Dessa uttalanden i departementspromemorian
har ej föranlett erinran under remissbehandlingen
och jag kan för min del ansluta mig till dem.

I militieombudsmannens remissvar har den meningen hävdats att det icke
låter sig förena med vår författning att statsmakterna genom att tillåta obegränsad
strejkrätt avhänder sig bestämmanderätten i fråga om statstjänstemännens
löner och övriga förmåner och blir beroende av vad tjänstemännen
och deras organisationer intager för ställning i dessa frågor.
Kungl. Maj :t skulle, anses det, icke kunna fritt fullgöra sin uppgift enligt
§ 4 regeringsformen att allena styra riket, och riksdagens grundlagsstadgade
rätt att utöva beskattning och bestämma om användningen av statens medel
skulle kunna lida intrång. Jag kan för min del ej finna, att de framlagda
förslagen på sätt sålunda gjorts gällande skulle vara författningsstridiga.
Jag erinrar om att 1964 års riksdag såsom vilande antagit förslag om
inrättande av en riksdagens lönedelegation med uppgift att i förhandlingsfrågor
rörande statsanställdas anställningsvillkor rådpläga med företrädare
för regeringen och med rätt att på riksdagens vägnar godkänna överenskommelse
i sådan fråga. Härigenom blir möjligt att avtala om de statsanställdas
löner och övriga förmåner utan att riksdagens finansmakt trädes
för nära. Att statstjänstemännens löneförmåner bestämmes genom kollek -

105

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

tivavtal och tjänstemännen får rätt att strejka hindrar självfallet icke, att
statsmakterna i ett tvångsläge tillgriper tjänstepliktslagstiftning för att
trygga vitala samhällsintressen. Det är sålunda icke tal om att införa en ordning,
som skulle sätta statsmakterna ur stånd att fullgöra de konstitutionella
uppgifter som åsyftas i remissvaret.

Jag vill med hänsyn till det anförda förorda övergång till en i princip privaträttslig
reglering av de offentliga tjänstemännens anställningsvillkor och
till förhandlingsrätt enligt 1936 års lag även för tjänstemän underkastade
ämbetsansvar.

Vid en avtalsmässig reglering av de offentliga tjänstemännens anställningsvillkor
uppkommer frågan vilka sanktionsmedel som bör stå till buds
mot tjänsteman, som åsidosätter förpliktelse enligt avtal. Särskilt inom det
statliga tjänstemannaområdet — härunder i detta sammanhang inbegripna
även vissa statligt reglerade kommunala verksamhetsområden — vållar
denna fråga vissa problem.

I motsats till enskild tjänst, där avtalsbrott endast i undantagsfall medför
straff, är i statstjänst åligganden i allmänhet straffsanktionerade. Såvitt
gäller ämbetsansvarig tjänsteman framgår detta av den allmänna bestämmelsen
om tjänstefel i 20 kap. 4 § brottsbalken. Som tjänstefel betecknas
i detta lagrum att tjänstemannen åsidosätter vad honom åligger enligt
lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens
beskaffenhet. Den sålunda straffsanktionerade tjänsteplikten lär icke avse
förpliktelse enligt avtal. Normalstraffet för tjänstefel är böter eller suspension;
om felet är grovt skall dömas till suspension eller avsättning samt, om
särskilda skäl föreligger, därjämte till fängelse. Vid sidan av brottsbalkens
bestämmelser om tjänstefel gäller enligt allmänna verksstadgan och andra
författningar särskilda bestämmelser om disciplinär bestraffning av tjänsteman.
Med undantag av tjänstemän i högre ställning är statstjänstemän,
vare sig de har ämbetsansvar eller ej, i allmänhet underkastade dylika bestämmelser
om disciplinär bestraffning genom myndighet. De disciplinära
straffbestämmelserna avser i huvudsak samma gärningar som är straffbara
som tjänstefel enligt brottsbalken. Disciplinstraffen utgöres av varning, löneavdrag
och suspension samt, vid svårare fel eller återfall, avsättning. Sistnämnda
påföljd kan dock ej ådömas den som har fullmakt på tjänsten.

Av skäl som jag strax återkommer till föreslår jag förbud mot avtal om
bl. a. myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet
inom myndigheten, arbetstidens förläggning och rätten till annan ledighet
än semester. Såsom i departementspromemorian föreslås bör emellertid avtal
få träffas om exempelvis längden av arbets- och uppsägningstid och om
begränsning av tjänstemans rätt att inneha vissa bisysslor. Vad angår frågan
om påföljd för avtalsbrott hänvisar promemorian till talan om skadestånd
antingen, om avtalsbrottet innefattar åsidosättande av kollektivavtal,
4f Ilihang till riksdagens protokoll #965. i samt. AV 60

106

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

enligt de särskilda reglerna i kollektivavtalslagen eller enligt allmänna regler
om skadestånd på grund av avtalsbrott. Därjämte framhålles i promemorian
möjligheten att på grund av avtalsbrott säga upp tjänsteman som ej
är oavsättlig. Förslaget innebär, att påföljderna för avtalsbrott blir olika
beroende på huruvida tjänstemannen är anställd enligt kollektivavtal eller
enskilt avtal och beroende på om tjänstemannen är oavsättlig eller icke;
oavsättlig tjänsteman skulle enligt förslaget icke kunna på grund av avtalsbrottet
såsom sådant skiljas från tjänsten.

Icke utan fog har det riktats kritik mot promemorians förslag i denna del.
Även enligt min mening hade det varit önskvärt med ett mera enhetligt
sanktionssystem och med möjlighet för myndigheterna att inskrida mot
smärre avtalsbrott med andra medel än talan vid domstol och uppsägning av
tjänsteman, som ej är oavsättlig. Dessa önskemål synes dock ej kunna tillgodoses
på annat sätt än att statstjänstemans straffsanktionerade tjänsteplikt
utsträckes att avse förpliktelse på grund av avtal. Frågan om en sådan
utsträckning synes emellertid böra utredas särskilt, lämpligen i samband
med en allmän översyn av reglerna om ämbetsansvar. Den i departementspromemorian
anvisade ordningen för inskridande mot avtalsbrott torde
knappast medföra några nämnvärda praktiska olägenheter. Genomföres
förbud mot avtal i den av mig föreslagna utsträckningen kommer huvuddelen
av statstjänstemans åligganden under alla förhållanden att vara straffsanktionerade.
I själva verket synes frågan om påföljd för avtalsbrott ha
praktisk betydelse endast i det fall att statstjänsteman innehar bisyssla i
strid mot utfästelse i avtal. Även om reglerna rörande straffsanktionering
av tjänsteplikten lämnas oförändrade, är det enligt min mening uppenbart,
att fråga om straffansvar kan uppkomma för det fall att en statstjänsteman
icke efterkommer en av behörig myndighet given uttrycklig tillsägelse att
upphöra med bisyssla, som tjänstemannen innehar i strid mot utfästelse i
avtal.

Beträffande de kommunalt anställda tjänstemän, vilkas anställningsförhållanden
ej är författningsmässigt reglerade, ligger frågan om sanktion av
avtalsförpliktelse annorlunda till. Inom det rent kommunala området förekommer
icke oavsättlighet i den meningen att tjänsteman kan på grund av
fel eller försummelse i tjänsten skiljas från denna endast av allmän domstol
efter åtal. Någon utvidgning av den straffsanktionerade tjänsteplikten
för här avsedda kommunala tjänstemän behöves därför icke för att möjliggöra
entledigande på grund av avtalsbrott. Disciplinbestämmelser för de
kommunala tjänstemännen är f. n. intagna i de på grundval av förhandlingar
med tjänstemännens organisationer utfärdade kommunala tjänstereglementena,
och avsikten är att sådana bestämmelser framdeles skall kunna
meddelas i kollektivavtal. Det får därvid ankomma på parterna själva
att träffa avtal om de sanktionsmedel som bör stå till buds vid avtalsbrott.

107

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

Eu reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt, som innebär
att anställningsvillkor för dessa arbetstagare regleras i avtal, aktualiserar
frågan om rätt till fackliga stridsåtgärder i intressetvister inom det offentliga
tjänsteområdet. Fria kollektivavtal förutsätter tillgång till antingen
effektiva fackliga påtryckningsmedel eller någon form av skiljenämndsförfarande
i intressetvister. Det är förståeligt att på vissa håll tvekan yppats
inför det förstnämnda alternativet. I ett par yttranden över de utredningar
som skett i detta ärende har ifrågasatts om icke i stället ett obligatoriskt
skiljedomsförfarande i intressetvister borde övervägas. Med anledning härav
vill jag till en början framhålla, att en ordning med obligatorisk skiljedom
i intressetvister alltid är förenad med vissa olägenheter. En sådan
ordning är sålunda ägnad att försvaga den strävan att nå en uppgörelse vid
förhandlingsbordet som bör besjäla de förhandlande parterna. En part som
icke söker skiljedom kan nämligen i många fall ådraga sig kritik för att ej
ha uttömt möjligheterna att tillvarataga de intressen han företräder. Tanken
på tvångsskiljedom på förevarande område möter invändningar även från
andra synpunkter. Sålunda har denna tanke icke gehör hos de offentliga
tjänstemännens organisationer, varför en skiljenämnd knappast skulle komma
att omfattas av tjänstemännens förtroende. Vidare är ett allmänt skiljedomsförfarande
i intressetvister svårförenligt med en ordning, som förutsätter
att på det statliga tjänstemannaområdet uppgörelser om löner regelmässigt
skall för godkännande underställas riksdagen och som bygger på
parlamentariskt inflytande redan innan uppgörelse träffats. Jag har av dessa
skäl ej kunnat ansluta mig till tanken på tvångsskiljedom som normal
utväg att lösa intressetvister inom det offentliga tjänstemannaområdet. Med
denna inställning måste man å andra sidan godtaga rätt för part att i sådan
tvist vidtaga åtgärder för att öva påtryckning på motparten. Uppsägningsrätt
är mindre tjänlig som fackligt stridsmedel. Eftersom parterna i en arbetskonflikt
vanligen är å ömse sidor angelägna att icke bryta anställningsförhållandet,
når man med uppsägning icke det direkta syftet med stridsåtgärden;
tidigare försök att inom det offentliga tjänstemannaområdet konstruera
en uppsägningsrätt som ersättning för rätt till arbetsinställelse får
anses ha visat, att den vägen ej är framkomlig.

På den privata arbetsmarknaden erkännes lockout och strejk som legitima
medel att öva påtryckning i fackligt syfte. Även inom den offentliga sektorn
är arbetsinställelse tillåten som fackligt stridsmedel i intressetvist såvitt
gäller kollektivavtalsanställda arbetstagare. Som exempel på offentliga
arbetsområden med övervägande kollektivavtalsanställd personal må nämnas
försvarets och televerkets verkstäder samt kommunala gas- och elverk,
renhållningsverk och kommunikationsinrättningar. Det skall ej fördöljas
att det offentliga tjänstemannaområdet är speciellt ömtåligt för sådana
stridsåtgärder som lockout och strejk. Dels är den offentliga tjänsteverk -

108

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

samheten till sin natur sådan att arbetskonflikter inom densamma i särskilt
hög grad drabbar utomstående. Dels kan fackliga aktioner riktade mot
ett fåtal nyckelposter inom den offentliga tjänsten mer eller mindre lamslå
hela verksamhetsfält; risken för sådana aktioner, vilka ej behöver medföra
stora ekonomiska påfrestningar för organisationerna, kan vara större än
risken för arbetsinställelse som omfattar ett stort antal arbetstagare. Frågan
vilka begränsningar i rätten att vidtaga stridsåtgärder som med hänsyn till
de nu anförda omständigheterna kan böra övervägas utgör en del av det
problemkomplex som brukar sammanfattas i spörsmålet om skydd mot s. k.
samhällsfarliga konflikter.

Statens och kommunernas verksamhet kan uppenbarligen ej tillåtas bli
försatt ur spel. Samhället måste äga medel att värja sig mot konflikter, som
skulle kunna äventyra rikets säkerhet eller medborgarnas trygghet till liv
och egendom, vården av sjuka, omhändertagna och andra behövande eller
medföra allvarliga rubbningar i samhällsekonomien eller folkförsörjningen.
Men konflikter med sådana verkningar kan förekomma även på den enskilda
arbetsmarknaden. I och för sig torde en strejk inom den av stat eller
kommun bedrivna verksamheten ej behöva medföra större faror för det allmänna
än en omfattande arbetskonflikt vid exempelvis enskilda företag för
produktion eller distribution av livsmedel, bränsle och andra livsförnödenheter
eller en arbetsinställelse av ett fåtal tjänstemän i nyckelpositioner vid
sådana företag. Skillnaden mellan offentlig och enskild verksamhet i fråga
om sårbarhet vid arbetskonflikter synes vara mera en gradskillnad än en
artskillnad. Vid en bedömning av spörsmålet med vilka medel samhället bör
skydda sig mot samhällsfarliga konflikter bör därför, såsom förhandlingsrättsutredningen
anmärkt, principiell skillnad ej göras mellan allmän och
enskild verksamhet.

Jag vill i detta sammanhang erinra om de försök som gjordes på 1930-talet att genom i förväg stiftad lag förhindra samhällsfarliga konflikter.
Som bekant skrinlädes dessa försök, sedan den privata arbetsmarknadens
huvudorganisationer — Svenska arbetsgivareföreningen och Landsorganisationen
— genom det s. k. Saltsjöbadsavtalet 1938 överenskommit om åtgärder
till förebyggande av sådana konflikter. Till grund för detta avtal
låg en av arbetsgivare och arbetstagare gemensamt hävdad uppfattning att

____så länge deras organisationer var beredda att beakta jämväl de allmänt

samhälleliga intressen som var förknippade med deras verksamhet — de åtgärder,
som rimligen kunde påkallas av hänsyn till arbetsfreden, naturligast
och lämpligast borde vidtagas av organisationerna själva. Det gjordes
vidare gällande att behovet att undvika eller begränsa en viss konflikt
beror av omständigheterna i det särskilda fallet och att någon annan utväg
därför ej synes finnas än att låta avvägningen av de intressen som här
står mot varandra äga rum i varje konfliktsituation för sig. Från bl. a.
dessa utgångspunkter inrättades arbetsmarknadsnämnden såsom ett arbetsmarknadsparternas
eget organ för prövning från fall till fall av fråga om

109

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

undvikande, begränsande eller hävande av arbetskonflikt, som inverkar
störande på samhällsviktiga funktioner. Det lär väl numera allmänt anses,
att Saltsjöbadsavtalet innebar en även för samhället i vidaste mening tillfredsställande
lösning. Erfarenheterna från de arbetsområden där lockout
och strejk är tillåtna har givit belägg för den ansvarsmedvetenhet varmed de
stora organisationerna utnyttjar sina maktresurser. Det finnes ej anledning
antaga annat än att denna ansvarskänsla präglar även de offentliga
tjänstemännens organisationer. Härom vittnar för övrigt de preliminära
huvudavtal som staten och kommunförbunden — efter mönster av Saltsjöbadsavtalet
— träffat med dessa tjänstemäns huvudorganisationer och som
är avsedda att träda i kraft samtidigt med en ny förhandlingsrätt.

Enligt dessa avtal må icke i något fall arbetsinställelse, blockad, bojkott
eller annan därmed jämförlig stridsåtgärd vidtagas på arbetstagarsidan utan
att åtgärden blivit beslutad eller medgiven av vederbörande huvudorganisation.
Om part förmenar, att en konflikt är ägnad att otillbörligt störa viktiga
samhällsfunktioner, äger han påkalla förhandling med motparten i syfte att
undvika, begränsa eller häva konflikten. Avsikten med sådan förhandling
är att parterna skall i första hand själva söka komma överens om vilka arbetsuppgifter
som med hänsyn till utomstående måste utföras och svara för
att sådant arbete blir utfört. Kan enighet ej uppnås, äger part hänskjuta till
en särskild nämnd — statstjänstenämnden på det statliga området och den
centrala nämnden på det kommunala — att pröva om konflikten är samhällsfarlig.
Finner nämnden detta vara fallet, skall den hemställa till parterna
att undvika, begränsa eller häva konflikten. Fredsplikt råder under två
veckor från det frågan hänskjutits till nämnden, och nämnden kan, om den
behöver rådrum, förordna om ytterligare en veckas uppskov. Visserligen
finns det inga formella garantier för att nämnden skall kunna fatta beslut;
den är nämligen paritetiskt sammansatt och varje ledamot har en röst. Ej
heller är parterna rättsligt förpliktade att följa nämndens rekommendationer.
Men enligt min mening innebär dessa avtal, som vilar på förtroende
för organisationernas vilja och förmåga att under ansvar utöva sin maktställning,
ändock avsevärda garantier mot samhällsfarliga konflikter inom
det offentliga tjänstemannaområdet. Särskilt vill jag framhålla betydelsen
av den utsträckta fredsplikt efter förhandlingssammanbrott, som parterna
underkastat sig och som möjliggör ingående överväganden om verkningarna
av en förestående konflikt. Det hade enligt min mening icke varit lämpligt
att låta nämnden med för parterna bindande verkan avgöra, huruvida
en konflikt med hänsyn till föreliggande samhällsintressen kan tillåtas
eller icke. Inom det offentliga tjänstemannaområdet bör det vara statsmakterna
förbehållet att bestämma därom. Ingen ifrågasätter Kungl. Maj:ts och
riksdagens rätt att tillgripa tvångslagstiftning till skydd för vitala samhällsintressen.

Under utredningsarbetet har gjorts gällande att i vart fall för oavsättliga
tjänstemän eller för vissa andra grupper av tjänstemän lockout och strejk

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

ej kan ifrågakomma. Sålunda har förhandlingsrättsutredningen hävdat att
arbetsinställelse är oförenlig med den ställning oavsättlig tjänsteman intager.
I denna fråga har departementspromemorian givit uttryck för en annan
uppfattning. Enligt vad som där anföres möter det från principiella, rättsliga
synpunkter ej hinder att jämställa oavsättlig tjänsteman med arbetstagare
i enskild tjänst i fråga om tillgång till kollektiva stridsåtgärder. Till denna
bedömning har remissinstanser, som särskilt företräder juridisk sakkunskap,
anslutit sig. Att sätta de oavsättliga tjänstemännen i en särställning
med avseende på tillgång till fackliga stridsmedel skulle skapa svårigheter i
flera hänseenden. Eftersom anställningsformerna fullmakt och konstitutorial
användes högst olika inom skilda förvaltningsområden och utan hänsyn
till områdets sårbarhet vid arbetskonflikter, skulle effekten av stridsåtgärder
drabba olika och slumpartat. I det vanligen förekommande fall att en ordinarie
tjänsteman vikarierar på en högre icke ordinarie tjänst skulle tvekan
uppkomma om hans skyldighet att utföra arbete vid konflikt. Jag anser sålunda
såväl principiella som praktiska skäl tala för att man ej gör skillnad
mellan oavsättliga tjänstemän och övriga arbetstagare såvitt gäller rätt till
lockout och strejk. Inte heller bör ifrågakomma att av andra skäl lagstiftningsvägen
sätta vissa tjänstemän i särställning i fackligt hänseende.

Sammanfattningsvis vill jag framhålla att, om de offentliga tjänstemännen
tillerkännes förhandlingsrätt enligt 1936 års lag, man också bör i princip
godtaga lockout och strejk som lovliga stridsmedel inom detta arbetsområde.
För min del anser jag i likhet med flertalet remissinstanser, att ett sådant
steg kan tagas utan att fördenskull väsentliga samhällsintressen behöver
äventyras. Jag anser vidare, att rätten till arbetsinställelse i princip bör
gälla oavsett anställningsform och arbetsuppgifter.

På den privata arbetsmarknaden gäller icke andra i lag stadgade förbud
att med iakttagande av föreskriven varseltid vidtaga arbetsinställelse än kollektivavtalslagens
förbud mot stridsåtgärder i tolkningstvister m. m.; jag
bortser i detta sammanhang från förhållanden under krig och därmed likartade
tillstånd. I departementspromemorian föreslås att inom det offentliga
tjänstemannaområdet rätten att vidtaga lockout och strejk utöver vad som
följer av kollektivavtalslagen begränsas i tre hänseenden. Dels får sådan
arbetsinställelse vidtagas endast vid konflikt om anställnings- och arbetsvillkor,
varom avtal må träffas, dels begränsas i vissa hänseenden rätten till
sympatiåtgärder och dels skall som villkor för rätt att deltaga i strejk gälla
att beslut om strejken fattats av organisation som tjänstemannen tillhör.
Vad sålunda föreslagits har vunnit gillande hos flertalet remissinstanser
och även jag anser förslagen om dessa begränsningar i rätten till arbetsinställelse
vara på sin plats. Det finnes icke anledning att inom det offentliga
tjänstemannaområdet tillåta lockout och strejk annat än som påtryckningsmedel
i avtalsförhandlingar. Stridsmedlen bör alltså ej få användas för att
öva påtryckning i fråga, varom avtal ej må träffas. I princip bör det ej hel -

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965 111

ler vara tillåtet att inställa arbetet för att bispringa den som befinner sig i
konflikt med en tredje part. Sålunda bör exempelvis statens tjänstemän ej
få vidtaga sympatistrejk för att stödja kommunalt eller privat anställda arbetstagare.
Däremot synes det ej böra resas förbud mot att en organisation
av statstjänstemän sympatistrejkar för att bistå en annan sådan organisation.
Kravet att strejk skall ha beslutats av tjänstemannens arbetstagarförening
motiveras av att det är föreningen, som i avtalsförhandlingarna företräder
tjänstemannen och som har att gentemot arbetsgivaren främst taga
ansvaret för arbetsfredens bevarande. Eftersom det står varje tjänsteman
fritt att ansluta sig till en arbetstagarförening, utgör villkoret i fråga ingen
begränsning i tjänstemans möjligheter att med fackliga medel tillvarataga
sina intressen. Medan sålunda strejk kan företagas endast av organiserade
tjänstemän, bör, såsom föreslås i promemorian, lockout kunna riktas även
mot den som är oorganiserad. Från principiell synpunkt kan måhända en
sådan ordning synas mindre tillfredsställande och från något håll har också
förslaget i denna del kritiserats. Såsom arbetsdomstolens ordförande framhållit
talar emellertid starka praktiska skäl för densamma, och förslaget synes
därför böra godtagas.

Till fackliga stridsmedel som är att jämföra med strejk hör bl. a. sådana
aktioner som partiell arbetsvägran, exempelvis vägran att utföra övertidsarbete,
samt nedsättning av arbetstakten, s. k. maskning. Även uppsägning i
fackligt syfte utgör en med strejk jämförlig stridsåtgärd. Enligt min mening
finnes det icke anledning att inom det offentliga tjänstemannaområdet
tillåta dylika stridsåtgärder vid sidan av strejk. Tjänstemännen bör vid konflikt
ha att välja mellan total arbetsinställelse i form av strejk och att fullgöra
sin tjänsteplikt fullt ut. Såsom arbetsdomstolens ordförande framhållit
bör det icke heller vara tillåtet för offentlig arbetsgivare att såsom stridsåtgärd
innehålla del av den tjänstemannen tillkommande lönen. Vilken lön
som skall anses tillkomma arbetstagare under s. k. avtalslöst tillstånd kan
emellertid vara föremål för tvekan. Tvist härom får i sista hand avgöras av
domstol.

Arbetsdomstolens ordförande har i sitt remissvar ifrågasatt om icke även
nyanställningsblockad bör vara förbjudet stridsmedel för att öva påtryckning
i fråga varom avtal icke må träffas. I anslutning härtill vill jag framhålla,
att uppsägning såsom stridsåtgärd enligt vad jag nyss anfört är förbjuden
på det offentliga tjänstemannaområdet och att nyanställningsblockad
därför kan gälla endast enstaka tjänster. Skulle en tjänstemannaorganisation
tillgripa sådan blockad såsom stridsmedel i fråga varom avtal ej
må träffas, äger — enligt vad jag strax ämnar förorda — tjänsteman icke
rätt till neutralitet, varför myndighet kan ålägga sina tjänstemän att utföra
det blockerade arbetet. Ett särskilt stadgande om förbud mot nyanställningsblockad
behövs därför knappast.

Det är uppenbart att en tjänsteman, som nedlägger arbetet vid en enligt

112

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

vad jag tidigare anfört tillåten strejk, ej bör kunna drabbas av ansvar för
tjänstefel. Om en strejk strider mot kollektivavtalslagen eller om den icke
är tillåten med hänsyn till dess syfte eller därför att den ej beslutats av vederbörande
organisation, uppkommer frågan vilka sanktioner som bör stå
till buds mot en sålunda olovlig eller eljest otillåten stridsåtgärd. Även
spörsmålet om medlen att ingripa mot partiell arbetsvägran och andra med
strejk jämförliga stridsmedel kräver beaktande. Uppenbarligen bör ansvaret
för och sanktionsmedlen mot olovliga eller eljest otillåtna stridsåtgärder
utformas på det sätt som är bäst ägnat att bevara arbetsfreden. Ur denna
synpunkt är det väsentligt att tjänstemännens organisationer så långt möjligt
hålles ansvariga för iakttagande av de regler, som uppställes i arbetsfredens
intresse, och att alltså påföljd för överträdelse av dessa regler kan
göras gällande ej endast mot den enskilde tjänstemannen utan även mot
den organisation som beslutat om stridsåtgärden eller aktivt stöder densamma
eller som underlåter att söka förmå sina medlemmar att följa dessa regler.
En annan viktig synpunkt är att man bör tillgodose det behov av snabb
rättskipning, som här föreligger. Det bör sålunda finnas möjlighet att utan
dröjsmål få prövat, huruvida en stridsåtgärd strider mot fredsplikten enligt
lagen om kollektivavtal eller enligt de särskilda bestämmelser som gäller
för offentliga tjänstemän, och att, om så skulle vara fallet, få en dom som
ålägger de felande att omedelbart häva stridsåtgärden. Vidare bör beaktas
intresset att så långt möjligt undvika att likartade frågor blir behandlade
och bedömda i skilda instanser.

Vad sålunda anförts kunde synas tala för att alla fall av strejk och därmed
jämförliga stridsåtgärder på det offentliga tjänstemannaområdet lämpligen
borde behandlas enligt samma regler som gäller för den privata arbetsmarknaden
vid brott mot fredsplikt enligt kollektivavtalslagen och att
straffrättslig påföljd i intet fall skulle drabba offentlig tjänsteman, som deltager
i stridsåtgärd i strid mot meddelade bestämmelser. Utan tvivel är arbetsdomstolen
speciellt lämpad att upptaga och pröva mål, vari göres gällande
att stridsåtgärd är kollektivavtalsstridig eller på annan grund otillåten.
Framför allt tänker jag härvidlag på det förhållandet att arbetsdomstolens
domar ej kan överklagas och att domstolen alltså har större möjlighet
än de allmänna domstolarna att tillgodose behovet av snabba ingripanden.
När det gäller valet av medel att inskrida mot olovliga eller eljest otillåtna
angrepp mot fredsplikten inom det offentliga tjänstemannaområdet torde
man emellertid, såsom skett i departementspromemorian, böra skilja mellan
olika fall.

Som jag nyss nämnt bör offentlig tjänsteman få deltaga i strejk endast
om den beslutats av den organisation han tillhör. Uppenbart är att påföljd
för åsidosättande av detta villkor i allmänhet ej kan utkrävas av någon organisation
och att man alltså här som regel ej kan få de garantier för arbetsfredens
bevarande som ligger i att en organisation kan hållas ansvarig. Det
synes ej tillfyllest att här lita enbart till skadeståndssanktion mot den en -

113

Kungl. Maj.ts proposition nr (iO år 1965

skilde tjänstemannen. Härtill kommer att det i svåra fall bör finnas möjlighet
att från tjänsten skilja den som strejkar utan medverkan av organisation
och beträffande oavsättlig tjänsteman kan detta ske endast i straffrättslig
ordning. Gentemot departementspromemorians förslag att tjänsteman, som
strejkar utan stöd av organisation, skall kunna straffas för tjänstefel eller,
i förekommande fall, i disciplinär ordning har erinran ej framställts och
jag ansluter mig till detta förslag.

Vad härefter angår organisationsmässig strejk kan enligt de förslag för
vilka jag tidigare redogjort en sådan arbetsinställelse vara förbjuden antingen
därför att den strider mot den i kollektivavtalslagen påbjudna fredsplikten
eller därför att den har ett otillåtet syfte. Förbjudna är vidare sådana
stridsåtgärder som exempelvis partiell arbetsvägran och maskning.
Enligt departementspromemorian bör en organisationsmässig strejk, som
utgör brott enbart mot den på kollektivavtal grundade fredsplikten, icke
medföra annan påföljd än skadestånd enligt lagen om kollektivavtal; mål
om ansvar för sådan strejk bör enligt förslaget prövas uteslutande av arbetsdomstolen.
Denna ståndpunkt, som godtagits tämligen allmänt av remissinstanserna,
synes välgrundad. De sanktionsmedel i form av skadestånd
mot enskild tjänsteman och hans organisation som står arbetsdomstolen
till buds enligt lagen om kollektivavtal torde i fall varom här är fråga
vara tillräckliga. Det har visserligen ifrågasatts om ej tiden är inne att ändra
den s. k. 200-kronorsregeln i 8 § lagen om kollektivavtal, vilken regel
gällt oförändrad sedan 1929 och som vid sin tillkomst närmast tog sikte på
industriarbetarnas dåvarande löner. Med hänsyn till vad jag nyss anfört om
straffpåföljd för offentlig tjänsteman, som vidtager stridsåtgärd utan stöd
av sin organisation, synes denna fråga främst ha betydelse för den privata
arbetsmarknaden och bör därför ej upptagas i detta sammanhang. Jag vill
för övrigt erinra om att nämnda regel kan sättas ur spel genom överenskommelse
av de parter som sluter kollektivavtal.

Är strejken otillåten med hänsyn till dess syfte, ådrager sig enligt departementspromemorians
förslag tjänsteman, som deltager i strejken, straffpåföljd
även om hans organisation påbjudit strejken. Någon påföljd för organisationen
inträder däremot enligt förslaget icke annat än för det fall
att strejken tillika är kollektivavtalsstridig. Är detta fallet, kommer enligt
förslaget den enskilde tjänstemannen att drabbas av straffpåföljd varjämte
tjänstemannen och hans organisation blir skadeståndsskyldiga enligt lagen
om kollektivavtal. Arbetsdomstolens ordförande har såtillvida ställt sig
tveksam till den sålunda föreslagna regleringen, som han ifrågasatt om icke
alla av arbetstagarförening beslutade otillåtna stridsåtgärder — såväl strejk
som andra åtgärder — lämpligen bör behandlas enligt samma regler, som när
fråga är om brott mot fredsplikt enligt kollektivavtalslagen. Även om vissa
skäl kan anföras för att offentligrättsligt grundade förpliktelser för statens
och kommunernas tjänstemän alltid sanktioneras i straffrättslig ordning,

114

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

har jag funnit beaktansvärda skäl tala för den av arbetsdomstolens ordförande
anvisade lösningen. Av de offentliga tjänstemännens organisationer
bör kunna krävas såväl att de avhåller sig från att aktivt medverka i strejkaktioner
med otillåtet syfte eller i andra otillåtna stridsåtgärder som att de
är positivt verksamma för att förmå sina medlemmar att avstå från dylika
aktioner. Denna skyldighet bör åvila organisationerna även då kollektivavtal
ej gäller. Vad angår frågan om påföljd för enskild tjänsteman, som deltager
i en av hans organisation påbjuden strejk, ter det sig ej helt tilltalande
att han drabbas av straff ens i det fall att strejken har ett otillåtet syfte.
Såsom arbetsdomstolens ordförande framhållit kan det vara att ställa alltför
stora krav på tjänstemannen, att han skall vid straffrättsligt ansvar på
egen hand taga ställning till frågan huruvida den av hans organisation påbjudna
strejken är tillåten i det hänseende varom här är fråga. Skadeståndspåföljd
enligt kollektivavtalslagens bestämmelser bör anses som tillräcklig
sanktion. Om sålunda deltagande i organisationsmässig strejk icke
skall medföra straff, synes samma böra gälla om tjänsteman deltager i
sådana av hans organisation påbjudna, mindre långtgående stridsåtgärder
som partiell arbetsvägran och maskning eller om tjänstemannen på anmodan
av sin organisation säger upp sig i syfte att öva påtryckning.

På grund av det anförda förordar jag, att det icke skall anses som tjänstefel
eller disciplinbrott att tjänsteman deltager i strejk eller därmed jämförlig
stridsåtgärd, som beslutas av organisation som han tillhör. I stället bör i
fall som här avses skadestånd enligt lagen om kollektivavtal kunna ådömas
såväl tjänstemannen som hans organisation. Mot organisationen bör skadeståndspåföljd
enligt nämnda lag kunna göras gällande även om organisationen
endast understödjer eller förhåller sig overksam till en otillåten strejk
eller en därmed jämförlig stridsåtgärd. Uppenbarligen bör mål om skadeståndspåföljd
varom här är fråga prövas av arbetsdomstolen och det även
om stridsåtgärden ej innebär brott mot kollektivavtalsgrundad fredsplikt.
En väsentlig fördel med den sålunda förordade lösningen är att antalet mål,
som kan komma under bedömning vid såväl allmän domstol som arbetsdomstolen
begränsas.

Arbetsdomstolens ordförande har föreslagit särskilda regler om behandling
vid arbetsdomstolen av mål, vari tjänstemannaorganisation påstår, att
visst förfarande på arbetsgivarsidan innebär otillåten stridsåtgärd. Något behov
av andra bestämmelser härom än de nu gällande synes dock knappast
finnas.

För närvarande finns icke några författningsbestämmelser i fråga om offentlig
tjänstemans rätt till neutralitet vid arbetskonflikt. Denna fråga behandlas
i departementspromemorian. Där föreslås att tjänsteman skall äga
intaga en neutral hållning till facklig aktion från andra arbetstagares sida,
vare sig dessa är arbetare eller tjänstemän, och alltså icke vara skyldig att

115

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

utföra arbete, som är föremål för tillåten strejk eller för lovlig blockad
på det avtalsfria området. Neutralitet föreligger enligt förslaget även vid
lockout. Å andra sidan föreslås en begränsning av neutralitetsrätten i det
hänseendet att den som står utanför en konflikt skall — vare sig han
tillhör en stridande organisation eller icke — vara skyldig att utföra förutom
sina vanliga tjänsteåligganden jämväl skyddsarbete. De nu nämnda
förslagen har ej föranlett erinran från remissinstanserna och de bör även
enligt min mening läggas till grund för neutralitetsrättens utformning på
det offentliga tjänstemannaområdet. För att rätt till neutralitet skall föreligga
fordras alltså, att arbetsinställelsen är tillåten, d. v. s. lovlig enligt lagen
om kollektivavtal, och — vad angår tjänstemannastrejk — dessutom uppfyller
de särskilda villkor för rätt till arbetsinställelse för vilka jag förut redogjort.
Strider arbetsinställelsen mot särskild lag om tjänsteplikt eller mot
föreskrift i avtal, föreligger ej heller rätt till neutralitet. I de fall då tjänsteman
sålunda ej äger åberopa neutralitetsrätt är han skyldig att utföra även
arbete som eljest utföres av strejkande eller som är föremål för blockad. Såsom
framhålles i departementspromemorian avses icke att neutralitetsrätten
skall begränsa offentlig arbetsgivares principiella frihet att även under
konflikt företaga omgruppering av tjänstemän. Arbetsgivaren skall sålunda
vara oförhindrad att under konflikt öka tjänstgöringstiden utöver den
normala för utomstående tjänstemän på grund av annan omständighet än
konflikten, exempelvis sjukdomsfall eller tillfällig ökning av antalet inkommande
ärenden. Däremot skall myndigheten icke få beordra tjänstemännen
att på övertid fullgöra sådant arbete som förut utförts av strejkande.
Det ligger i sakens natur att myndighet i tveksamma fall bör iakttaga
återhållsamhet när det gäller att under konflikt utsträcka tjänstgöringsskyldigheten
för tjänsteman, som står utanför konflikten.

Vad angår neutral tjänstemans skyldighet att utföra skyddsarbete må
följande framhållas. Såsom föreslagits i departementspromemorian bör begreppet
skyddsarbete utformas i huvudsak efter mönster av hithörande bestämmelser
i det s. k. Saltsjöbadsavtalet mellan Svenska arbetsgivareföreningen
och Landsorganisationen. Det bör tillkomma den offentlige arbetsgivaren
att närmare bestämma vad slags arbete den neutrale tjänstemannen
skall utföra som skyddsarbete. Jag kan ej biträda det från remisshåll
framförda förslaget att det skulle bero av förhandlingsöverenskommelse
i vilken utsträckning offentlig arbetsgivare äger taga neutral tjänsteman
i anspråk för arbetsuppgifter varom här är fråga. Samtidigt är jag angelägen
understryka att begreppet skyddsarbete i förevarande sammanhang är
avsett att tolkas restriktivt och att hit kan räknas endast arbete som oundgängligen
måste utföras för att vid konflikt verksamheten skall kunna avvecklas
på ett tekniskt försvarligt sätt eller för att förebygga fara för människor
eller skada på egendom.

I ett par remissvar föreslås att skyldigheten att utföra skyddsarbete ut -

116

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

sträckes att avse även tjänstemän som är inbegripna i konflikt. Frågan om
begränsning av dessa tjänstemäns strejkrätt sammanhänger med spörsmålet
om hur samhällsfarliga konflikter skall kunna undvikas inom den offentliga
förvaltningen. Dessa spörsmål bör i första hand lösas efter överenskommelse
med de offentliga tjänstemännens organisationer. I de huvudavtal
som staten och kommunförbunden träffat med tjänstemännens huvudorganisationer
liar också, som jag tidigare nämnt, överenskommits om
anordningar i angivet syfte. Med hänsyn härtill bör ej övervägas att lagstiftningsvägen
föreskriva skyldighet att utföra skyddsarbete för andra tjänstemän
än dem som önskar iakttaga neutralitet vid arbetskonflikt.

En väsentlig fråga under utredningsarbetet har varit huruvida och i vilken
utsträckning det bör stadgas begränsningar i rätten att förhandla och
träffa avtal om offentlig tjänstemans anställningsförhållanden. Som jag
tidigare nämnt bör 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt göras
tillämplig även på de tjänstemän hos stat och kommun, som är underkastade
ämbetsansvar. I denna lag förstås med förhandlingsrätt rätten att
påkalla förhandling rörande reglering av anställningsvillkoren ävensom
rörande förhållandet i övrigt mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Alla
frågor, som förhandlingsrätten sålunda rymmer, kan enligt 1 § lagen om
kollektivavtal regleras i sådant avtal och förhandling som öppnas enligt
1936 års lag avser också vanligen att få ett kollektivavtal till stånd. Visserligen
medför förhandlingsrätt för ena parten icke någon skyldighet för motparten
att sluta avtal. På den privata arbetsmarknaden har arbetsgivarna
i allmänhet förbehållit sig rätten att själva bestämma över sina företag. Om
ej annat följer av inskränkande bestämmelser i lag eller avtal, anses arbetsgivaren
äga själv leda och fördela arbetet, fritt antaga och avskeda arbetskraft
samt bestämma om den arbetsskyldigliet som åvilar den anställde inom
ramen för anställningsavtalet. Eftersom det råder avtalsfrihet i dessa
frågor, blir dock arbetsgivarens möjligheter att utöva sina ifrågavarande befogenheter
i praktiken beroende av huruvida de anställda och deras organisationer
påkallar medinflytande och med vilken kraft de är beredda att genomdriva
sina anspråk.

I departementspromemorian föreslås vissa begränsningar i rätten att
träffa avtal mellan stat och kommun, å ena, samt offentlig tjänsteman, å
andra sidan. Med avseende på förbudets räckvidd har de offentliga tjänstemännen
indelats i tre kategorier. Det längst gående förbudet föreslås skola
gälla statens tjänstemän och avser huvudsakligen frågor om tjänstetillsättning,
tjänstemans åligganden, disciplinär bestraffning, anställnings upphörande,
tjänsteorganisationens utformning, myndighets arbetsuppgifter samt
ledningen och fördelningen av arbetet inom myndighet. Den andra kategorien
omfattar sådana ämbetsansvariga tjänstemän hos kommun, församling,
skogsvårdsstyrelse, hushållningssällskap, allmän försäkringskassa eller an -

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965 117

nan allmän inrättning vilkas anställningsförhållanden är helt eller delvis
reglerade i lag eller annan allmän författning. Beträffande dem föreslås förbudet
skola avse dels åligganden i tjänsten och dels sådana författningsmässigt
reglerade anställningsvillkor, som enligt vad nyss sagts är för statstjänstemännens
vidkommande undantagna från avtalsrätt. Med denna bestämning
kommer bl. a. kommunalt anställda lärare och läkare, församlingspräster
och kyrkomusiker samt lärare vid statsunderstödda privatskolor
att vara underkastade i huvudsak samma begränsningar i förhandlingsrättsligt
hänseende som statstjänstemännen. Den tredje kategorien slutligen
omfattar övriga hos kommun eller allmän inrättning anställda tjänstemän,
som har ämbetsansvar. Beträffande dem föreslås förbudet skola avse endast
åligganden i tjänsten. Övriga anställningsvillkor, således ej endast lön
och ekonomiska förmåner av annan art utan även exempelvis frågor om
antagande och entledigande samt disciplinär bestraffning, skall såvitt gäller
tjänsteman tillhörande denna tredje kategori kunna bli föremål för behandling
enligt 1936 års lag och reglering i kollektivavtal.

Även enligt min mening finns inom det offentliga tjänstemannaområdet
vissa frågor, som ej lämpligen bör regleras i kollektivavtal. Jag åsyftar härvid
i första hand sådana frågor av rent eller övervägande organisatorisk
art som vad slags verksamhet det allmänna skall bedriva och hur denna
verksamhet lämpligen bör handhavas. Det torde ej heller vara föremål för
delade meningar att det i princip hör ankomma på statsmakterna och, inom
det kommunala området, kommunernas beslutande organ att besluta i dylika
frågor oberoende av organisationer, som främst företräder de anställdas
intressen som löntagare. I och för sig torde väl stat och kommun utan
stöd av lagbestämmelser, som inskränker avtalsfriheten, kunna förbehålla
sig bestämmanderätten i dessa frågor på samma sätt som arbetsgivarna
i allmänhet kunnat det på den privata arbetsmarknaden. Såsom framhålles
i departementspromemorian bör emellertid det allmännas möjligheter att
hävda sin bestämmanderätt i hithörande frågor ej bero av i vad mån dess
förhandlingsorgan lyckas hålla frågorna utanför avtalsreglering. Jag anser
därför att i lag bör meddelas förbud mot avtal om den offentliga tjänsteorganisationens
utformning, offentlig myndighets arbetsuppgifter samt ledningen
och fördelningen av arbetet inom myndigheten. Det synes icke finnas
anledning att, såsom skett i departementspromemorian, undantaga den
icke reglerade kommunala förvaltningen från detta förbud.

Vid övervägande av frågan om ytterligare begränsningar i avtalsfriheten
är påkallade har man att beakta, att, såvitt gäller statens tjänstemän,
grundläggande bestämmelser om antagande och entledigande för närvarande
finnes i grundlag. Jag åsyftar regeringsformen § 28 om befordringsgrunder
vid statliga tjänstetillsättningar och § 36 om oavsättlighet. Riksdagen
har som vilande antagit förslag till sådan ändring av det sistnämnda
stadgandet att grundlagsenlig oavsättlighet tillkommer endast domare

118

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

(prop. 1964: 140, KU 19). Enligt förslaget skall emellertid grundläggande
bestämmelser i övrigt om statstjänstemännens rättsställning givas i lag. Vid
förslagets framläggande för riksdagen yttrade föredragande departementschefen,
att de samhällsintressen som är förenade med en självständig och
oväldig kår av förvaltningstjänstemän borde tillgodoses genom att i nämnda
lag meddelades utförliga och specificerade bestämmelser om skydd för statstjänsteman
mot godtyckligt eller eljest obehörigt avsked. Allmänna intressen
talar sålunda för att frågor om antagande och entledigande av statstjänsteman
liksom hitintills regleras i offentligrättslig ordning och således
utan rätt att träffa avtal därom; att förutsättningarna för entledigande bestämmes
i lag ligger även i de anställdas intresse. Om avtal ej bör få träffas
om statstjänstemans åligganden i tjänsten och villkoren för entledigande,
torde avtal ej heller böra tillåtas i frågor som avser disciplinär bestraffning
av statstjänsteman. Av det anförda framgår att jag i likhet med flertalet remissinstanser
i det stora hela ansluter mig till departementspromemorians
förslag om begränsning av rätten att förhandla om statstjänstemännens anställningsvillkor.
Med hänsyn till arten av de arbetsuppgifter som åvilar
tjänstemän tillhörande den andra av mig i det föregående omnämnda kategorien
bör även för dessa tjänstemän gälla i huvudsak samma begränsning
av förhandlingsrätten.

Vad härefter angår tjänstemän tillhörande den tredje tjänstemannakategorien,
d. v. s. i huvudsak tjänstemän inom den icke reglerade kommunala
förvaltningen, har kommunförbunden framställt invändningar mot vad i departementspromemorian
föreslagits om förhandlingsområdets utformning
såvitt gäller dessa tjänstemän samt yrkat förbud mot avtal om tjänstetillsättning,
disciplinära åtgärder och villkoren för anställnings upphörande.
Detta yrkande kan jag ej biträda. Rättsförhållandet mellan kommunerna
och deras tjänstemän har hitintills betraktats som i princip privaträttsligt
grundat. Visserligen är anställningsvillkoren i allmänhet bestämda i reglementen
antagna av kommunernas fullmäktige. Kommunernas normaltjänstereglementen
har dock tillkommit efter överenskommelser med personalorganisationerna.
Tjänstemans skyldighet att underkasta sig av fullmäktige
beslutade ändringar av anställnings- och avlöningsvillkor förutsätter att sådan
överenskommelse träffats. Reglementena är visserligen enligt gällande
rätt icke att anse som kollektivavtal, i vart fall icke såvitt angår tjänstemän
med ämbetsansvar, och lockout och strejk kan ej vidtagas mot eller av tjänstemännen.
De kommunala förhandlingsordningarna erkänner emellertid
uppsägning som stridsåtgärd och föreskriver vid sådan uppsägning i stället
för de i reglementena stadgade uppsägningstiderna en för alla tjänstemän
enhetlig ömsesidig uppsägningstid av en månad. Uppenbart är att de kommunala
tjänstereglementena och förhandlingsordningarna i realiteten ger
kommunaltjänstemännen och deras organisationer i allt väsentligt samma
inflytande över anställningsvillkoren som om dessa reglerats i kollektiv -

119

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

avtal. Förbud mot avtal om tjänstetillsättning, disciplinära åtgärder och
villkor för anställnings upphörande skulle innebära att en offentligrättslig
reglering infördes på ett område som hitintills lämnats fritt för enskilda avtal
och som för närvarande regleras genom överenskommelser, vilka står
kollektivavtalet nära. Det saknas enligt min mening bärande skäl att företaga
en sådan ändring samtidigt som man ger statens tjänstemän full förhandlingsrätt
beträffande deras ekonomiska anställningsvillkor. I vart fall
kan ej ifragakomma att —- sasom kommunförbunden i första hand yrkar —
frågor om tjänstetillsättning, disciplinmedel och anställnings upphörande genom
tvingande lagregler föres utanför avtalsområdet och överlämnas till
kommunernas bestämmanderätt. Antingen bör frågorna regleras i lag eller
bör det finnas möjligheter för tjänstemännen och deras organisationer att
utöva det inflytande som förhandlingsrätt enligt 1936 års lag innebär. Ett
särskilt skäl att ej begränsa avtalsfriheten är att kommunernas tjänstemän
i motsats till statens i allmänhet — om man bortser från de fall där kommunal
besvärsnämnd finnes inrättad — ej äger anföra förvaltningsbesvär
över beslut om anställande och entledigande utan är — vid sidan av utvägen
att anhängiggöra talan vid de allmänna domstolarna — hänvisade till
de restriktivt utformade kommunalbesvären. Tillätes kollektivavtal i dessa
frågor, kan enskild tjänsteman få sin rätt prövad i arbetsdomstolen.

Som en lösning att komma under övervägande i sista hand föreslår kommunförbunden,
att den i departementspromemorian föreslagna lagen om
statens tjänstemän, vilken innehåller regler om sådana anställningsvillkor
varom avtal ej ma träffas, kompletteras med bestämmelser om kommunernas
tjänstemän. Ej heller detta förslag anser jag mig böra biträda. Det synes
icke föreligga förutsättningar för att i en gemensam lag sammanföra bestämmelser
om statens och kommunernas tjänstemän. Som jag förut nämnt
är de givna stats- och förvaltningsrättsliga utgångspunkterna för en reglering
av anställningsvillkoren icke desamma för statens tjänstemän som för
kommunernas. Härtill kommer att de kommunala verksamhetsområdena
i hög grad skiljer sig från det statliga och att de även sinsemellan företer
betydande olikheter. Slutligen skulle en reglering i lag av förhållandet mellan
kommuner na och deras anställda efter förebild av den statliga tjänstemannalagen
kunna anses inkräkta på den kommunala självstyrelsen.

Sammanfattningsvis vill jag framhålla, att jag sålunda i det stora hela
ansluter mig till departementspromemorians av flertalet remissinstanser
tillstyrkta förslag om förhandlings- och avtalsområdets utformning, ehuru
med den jämkningen att avtalsförbudet såvitt gäller organisationsfrågor
utsträckes att avse hela det offentliga tjänsternannaområdet. Jag avser alt i
det följande upptaga frågan om den närmare bestämningen av tjänstemannabegreppet
inom offentlig förvaltning. Beträffande olika detaljfrågor om
vad som är att hänföra till det avtalsfria området har delade meningar yppats
och jag återkommer härtill vid behandlingen av de olika lagbestämmel -

120 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

serna. I stort sett bör dock även i dessa frågor promemorian vara vägledande.
Såsom arbetsdomstolens ordförande framhållit synes det principiellt
riktigt att begränsa avtalsområdet så att man ej senare på grund av då vunna
erfarenheter nödgas ytterligare inskränka detsamma.

Skulle avtal komma att träffas i strid mot avtalsförbudet bör givetvis avtalet
i den delen vara utan verkan. Enligt gällande processuella regler
torde arbetsdomstolen vara skyldig att ex officio pröva, huruvida en omtvistad
kollektivavtalsbestämmelse angår ett ämne, varom avtal ej må träffas,
och, om så befinnes vara fallet, avvisa målet. Arbetsdomstolens ordförande
har — liksom hans företrädare i yttrande över förhandlingsrättsutredningens
betänkande — uttalat betänkligheter mot att domstolen skulle
på detta sätt tvingas kontrollera, att statens förhandlingsorgan icke överskrider
de gränser som i det allmännas intresse dragés för förhandlingsrätten.
Enligt min mening bör det emellertid ej möta något principiellt hinder
mot en dylik officialprövning från arbetsdomstolens sida. Redan enligt gällande
rätt åligger det domstolen en sådan prövningsskyldighet, t. ex. i fråga
om kollektivavtals ogiltighet av den anledningen att arbetstagare har ämbetsansvar,
och domstolen har också i sin praxis förklarat kollektivavtal vara
av nämnda anledning ogiltigt i omtvistat hänseende, oaktat part ej gjort
påstående därom. Sett ur praktisk synpunkt kan det uppenbarligen medföra
olägenheter, om en rättegång rörande tolkningen av ett avtal, som parterna
på ömse sidor anser bindande, leder till en förklaring från domstolens sida
att avtalet i viss del är ogiltigt. Särskilt är detta fallet om endera parten
gör gällande att avtalet under sådana omständigheter även i övrigt är ogiltigt
på grund av att en väsentlig förutsättning för detsamma brustit. Givetvis
ökar dessa olägenheter om parterna har svårt att på förhand avgöra om
ogiltighetsgrund föreligger och det skall ej förnekas, att den föreslagna
gränsdragningen mellan frågor varom avtal må trälfas och ö\riga frågor
stundom kan vålla tvekan vart ett visst ämne är att hänföra. Trots detta är
jag ej beredd att — såsom arbetsdomstolens förutvarande ordförande
ifrågasatt i sitt yttrande över förhandlingsrättsutredningens betänkande

_ föreslå en begränsning av arbetsdomstolens prövningsskyldighet i föro varande

hänseende till fall där part gör gällande att kollektivavtalet är
ogiltigt därför att det avser fråga varom avtal ej må träffas. En sådan begränsning
skulle kunna medföra att de avtalsslutande parterna icke med
samma omsorg som eljest prövade om viss fråga hör till a\talsomradet eller
ej. Arbetsdomstolen bör därför i princip vara skyldig att självmant pröva
huruvida statliga och kommunala förhandlingsorgan överskridit gränserna
för sin befogenhet. Såsom arbetsdomstolens nuvarande ordförande förutsatt
bör dock hinder ej möta, att denna granskningsskyldighet begränsas
till de omtvistade delarna av avtalet.

121

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

Fråga har uppkommit om tjänstemännen och deras organisationer bör
tillförsäkras rätt till överläggning med offentlig myndighet i frågor, som är
förbehållna arbetsgivarens bestämmanderätt. Departementspromemorians
förslag att gällande bestämmelser om rätt till sådan överläggning upphäves
utan att ersättas av motsvarande regler har mött gensagor dels från
vissa myndigheter, dels och i synnerhet från organisalionshåll. När det
gäller att taga ställning till denna fråga torde till en början böra beaktas att
gällande författningar om förhandlingsrätt med speciell innebörd för ämbetsansvariga
tjänstemän på sin tid tillkom som ersättning för att dessa
tjänstemän undantogs från den allmänna förhandlingsrätten enligt 1936
års lag. Genom att denna lag nu göres tillämplig på samtliga arbetstagare
i allmän tjänst, blir de ämbetsansvariga tjänstemännen i tillfälle att öva
samma inflytande som övriga arbetstagare över de från arbetstagarsynpunkt
mest väsentliga arbets- och anställningsvillkoren nämligen lön och
övriga med tjänsten förenade ekonomiska förmåner. Det är vid sådant förhallande
icke lika angeläget att beträffande övriga arbets- och anställningsvillkor
upprätthålla bestämmelser om rätt till överläggning.

Erfarenheten har visat att det bereder vissa svårigheter att skilja mellan
avtalsförhandlingar och överläggningar i syfte att framföra synpunkter och
önskemål. Dessa svårigheter framträder särskilt, om ena parten har rätt att
påkalla överläggning och motparten är underkastad en däremot svarande
skyldighet att ingå i svaromål. På det offentliga tjänstemannaområdet skulle
en dylik ordning lätt medföra risk för att avtal komme att träffas om frågor,
som ar förbehållna offentligrättslig reglering. De nuvarande bestämmelserna
om överläggningsrätt har visat sig svåra att tillämpa, särskilt i vad avser
skyldighet för statlig och kommunal myndighet att delgiva tjänstemännens
organisationer förslag och utkast till nya eller ändrade villkor.
Tjänstemännens centralorganisation har också i sitt remissvar hänvisat till
de s\årigheter som är förknippade med delgivningsplikt för myndighet och
förklarat sig icke påyrka att sådan plikt föreskrives. Av denna enligt min
mening välgrundade ståndpunkt synes följa, att det bör överlämnas åt myndigheterna
att själva avgöra i vilken utsträckning överläggning med organisationerna
är påkallad i frågor varom avtal ej må träffas. Det synes mig
icke vara en lämplig ordning att, såsom nyssnämnda organisation föreslår,
statliga och kommunala myndigheter ålägges att på framställning av organisation
upptaga överläggning med organisationen i varje fråga varom
avtal ej får träffas, innan myndigheten fattar beslut i ärendet. I mindre viktiga
ärenden måste det vara myndigheterna obetaget att fatta beslut utan
iakttagande a\ en förhållandevis omständlig överläggningsprocedur.

Uppenbailigen är det vanskligt att uppställa en regel för myndigheternas
handlande i förevarande hänseende. Varje sådan regel ger lätt upphov till
meningsskiljaktigheter om tillämpningen och vid en oriktig tillämpning
från myndighets sida kan dess beslut, även om del är i sak riktigt, komma

122 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

att efter besvär undanröjas såsom tillkommet i formellt oriktig ordning.
Trots dessa betänkligheter mot en lagfäst överläggningsrätt skulle jag måhända
vara beredd att föreslå ett dylikt institut, om det funnes anledning befara
att myndigheterna icke självmant kommer att upptaga överläggningar i
ärenden, där tjänstemännen och deras organisationer har grundade anspråk
på att få framföra sina synpunkter och önskemål. Det torde dock ej tinnas
skäl för dylika farhågor. Det måste ligga i de offentliga arbetsgivarnas eget
intresse att taga initiativ till överläggning i mera väsentliga frågor rörande
den offentliga administrationens utformning och verksamhet. Även
utan särskilda bestämmelser om överläggningsplikt för offentliga arbetsgivare
kommer organisationerna att indirekt åtnjuta visst rättsligt skydd
för sitt intresse av att få komma till tals med motparten i frågor utanför avtalsområdet.
Har kollektivavtal om löner o. d. träffats under vissa bestämda
förutsättningar med avseende på organisation och arbetsuppgifter, lär nämligen
under avtalstiden väsentlig ändring av vad sålunda är förutsatt ej
kunna genomföras utan att förhändlingar upptages med tjänstemännens organisationer
om de ändringar i löner och annat som de nya förhållandena
kan påkalla och organisationerna får därvid tillfälle att framföra synpunkter
även i frågor varom avtal ej må träffas. Jag förutsätter vidare att myndigheterna,
även om de ej har anledning att taga initiativ till överläggningar,
likväl kommer att vara lyhörda för önskemål från organisationernas sida
att få framföra synpunkter och önskemål innan ärenden avgöres.

I detta sammanhang bör erinras om den form för fortlöpande kontakter
mellan myndigheter och anställda som samarbetet inom företagsnämnder
utgör. Genom företagsnämnder har man velat tillgodose bl. a. de anställdas
krav på insyn i verksamheten och det är förutsatt att man i företagsnämnderna
samråder om för verket och dess personal väsentliga frågor. Utan
starka skäl bör de offentliga myndigheterna ej underkastas en ordning som
innebär — förutom skyldighet att förhandla enligt 1936 års lag om löner
o. d. och att hålla personalen genom företagsnämnder informerad om
verksamheten i övrigt — jämväl plikt att överlägga med organisationerna
beträffande anställningsförhållanden förbehållna offentligrättslig reglering.
Då jag ej blivit övertygad om behovet av en sådan överläggningsplikt,
ansluter jag mig till departementspromemorians förslag i denna del.
Däremot kan det vara lämpligt att ålägga myndighet överläggningsplikt vid
handläggningen av viss speciell fråga varom myndigheten äger besluta. Såsom
framgår av det följande föreslår jag skyldighet för företrädare föi
Kungl. Maj :t och för statlig myndighet att på begäran upptaga fråga om
uppsägning av tjänsteman till överläggning med tjänstemannens organisation.

Under utredningsarbetet har stor uppmärksamhet ägnats åt vad som brukar
kallas frikretsfrågan, d. v. s. spörsmålet om rätt för arbetsgivare att

123

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 196ö

påfordra, att vissa tjänstemän ej skall organisera sig eller i vart fall ej tillhöra
samma förening som den dem underställda personalen. Man har härvid
särskilt haft i tanke tjänstemän, som är satta att företräda det allmänna
i förhandlingar med personalorganisationerna eller som i ledande ställning
handlägger personalärenden. I departementspromemorian avvisas tanken på
ingrepp vare sig lagstiftningsvägen eller genom avtal i dessa tjänstemäns
föreningsrätt. Detta ställningstagande har vunnit tämligen allmänt gillande
ej endast bland organisationerna utan även hos myndigheterna. Jag kan för
min del i huvudsak ansluta mig till vad i denna fråga anförts i promemorian
och anser sålunda att det ej bör komma i fråga, att offentlig arbetsgivare
söker förmå de tjänstemän som här avses att icke vara organiserade eller
att icke tillhöra viss förening.

Med anledning av vad i några remissutlåtanden anförts i denna fråga vill
jag tillägga följande. Såsom justitieombudsmannen framhållit bör enbart det
förhållandet att det allmännas företrädare tillhör eller tillhört organisation,
som utgör förhandlingspart, ej anses ägnat att rubba förtroendet för hans
opartiskhet i tjänsteutövningen. Annorlunda förhåller det sig om vederbörande
tjänsteman tillhör organisations styrelse eller innehar annat förtroendeuppdrag
för organisation eller är funktionär inom densamma. En
dylik speciell anknytning till organisation måste vara ägnad att förringa tilltron
till tjänstemannens vilja och förmåga att vid handläggningen av ärende,
där hans egen organisation står som motpart, bortse från andra intressen
än dem han har att tillvarataga i tjänsten. Han bör därför avhålla sig
från att i tjänsten taga befattning med dylika ärenden och detta vare sig
ärendet avser ämne varom avtal må träffas eller annan fråga. Det är uppenbarligen
angeläget att tjänstemännen noga iakttager det jäv som här föreligger.
Jag kan således ej godtaga den av Statstjänstcmännens riksförbund
hävdade uppfattningen att exempelvis chef för lokal statlig myndighet bör
vara oförhindrad att i tjänsten förhandla med företrädare för organisation,
där han själv är förtroendeman. Inom den statliga förvaltningen får anses
gälla jävsregler, som vid straffansvar ålägger tjänstemännen att undvika
sådana intressekollisioner varom här är fråga. Inom det kommunala området
täcker de jävsregler, som gäller för fullmäktige och för ledamöter av
kommuns styrelse eller av kommunal nämnd, ej alla de fall där en fullmäktig
eller en ledamot kan tänkas sätta eget eller annans intresse framför
kommunens. Det kan dock förväntas att de av kommunernas valda förtroendemän
som har en speciell anknytning till arbetstagarorganisation hellre
frivilligt avstår från att vid utövandet av sitt kommunala förtroendeuppdrag
deltaga i handläggningen av ärende, där berörda omständighet kan
rubba förtroendet för deras opartiskhet, än att de utsätter sig för misstanke
att icke handla uteslutande i kommunens intresse. Vad angår kommunernas
tjänstemän lär hinder cj möta för vederbörande kommun att uppställa
formella jävsregler, som förbjuder exempelvis föredraganden eller sckrete -

124

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

råren i kommunens lönenämnd, som tillika är ledamot av styrelsen föi vederbörande
fackorganisations lokalavdelning, att i tjänsten handlägga ärende,
där denna organisation har intressen att bevaka.

Det är tydligt att det jävsförhållande varom här är fråga bör få till resultat
att tjänsteman, i vars normala tjänsteutövning ingår att tillvarataga arbetsgivarens
intressen gentemot organisationerna, i sitt eget intresse avböjer
sådana uppdrag inom personalorganisation som kan grunda jäv. Skulle en
tjänsteman underlåta att göra vad på honom ankommer för att upplösa ett
dylikt permanent jävsförhållande, bör det stå stat och kommun fritt att vidtaga
åtgärder i angivet syfte, såsom att förflytta tjänstemannen till annan
tjänst, skilja honom från tjänsten eller ålägga honom att lämna sitt uppdrag
inom organisationen. Det får anses ligga i sakens natur att vidtagandet av
en dylik åtgärd, som avser att förhindra uppenbart missbruk av föreningsrätten,
icke är föreningsrättskränkande.

Enligt uttryckligt stadgande i 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt
möter icke hinder för avtal mellan arbetsgivare och arbetsledare
att den sistnämnde ej må vara medlem i förening, som avser tillvaratagande
av honom underställd personals intressen gentemot arbetsgivaren. Med arbetsledare
förstår lagen den som är anställd att såsom arbetsgivarens stallföreträdare
leda, fördela och kontrollera arbete vilket utföres av honom
underställd personal och i vilket han icke annat än tillfälligtvis själv deltager.
Såsom framhålles i departementspromemorian är denna s. k. arbetsledarklausuls
räckvidd såtillvida oklar som det råder viss osäkerhet om
vilka arbetstagare som är att anse som arbetsledare i lagens mening. Den
ovisshet om lagens innebörd som sålunda föreligger bör uppenbart föranleda
återhållsamhet från stats och kommuns sida, då fråga uppkommer
om klausulens tillämpning på andra arbetstagare än dem för vilka den
ostridigt gäller, d. v. s. verkmästare och förmän i industriell eller liknande
drift. I några remissvar begäres särskild utredning i syfte att förtydliga
arbetsledarklausulen. Såsom arbetsdomstolens ordförande framhållit synes
emellertid klausulen numera icke förorsaka några olägenheter av större
praktisk betydelse. Med hänsyn härtill och med den ställning jag tagit till
frågan om tillämpning av klausulen inom det offentliga tjänstemannaområdet
har jag inte anledning att framlägga förslag om ett förtydligande av
lagen i ifrågasatt hänseende.

Under utredningsarbetet har ifrågasatts om icke auktorisation i någon
form bör gälla som villkor för att tjänstemannaförening skall äga förhandlingsrätt
gentemot stat eller kommun. I departementspromemorian tas
avstånd från tanken. Där föreslås sålunda att man avskaffar det auktorisationstvång
som för närvarande gäller på det kommunala området. Mot departementspromemorians
förslag i denna del har invändningar ej framställts
under remissbehandlingen. Inte heller jag anser att det finns bäran -

125

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1665

de skäl att inom det offentliga tjänstemannaområdet avvika från den på
den övriga arbetsmarknaden gällande ordningen, att arbetstagarna själva
bestämmer genom vilken arbetstagarförening de önskar förhandla med arbetsgivaren.
Inom det offentliga tjänstemannaområdet är förhållandena visserligen
såtillvida särpräglade som tjänstemannaföreningarna är jämförelsevis
många och på vissa områden uppträder som konkurrenter till varandra.
Förhandlingsarbetet inom det offentliga tjänstemannaområdet skulle
onekligen försvåras och olägenheter även i övrigt uppkomma, om ett
stort antal föreningar uppträdde som förhandlingsparter och om anställningsvillkoren
för likartade grupper av tjänstemän reglerades i skilda avtal.
Det är närmast farhågor för olägenheter av detta slag som tagits till
intäkt för de på sina håll framförda önskemålen om auktorisation som
ett medel att nedbringa antalet tjänstemannaföreningar eller åtminstone
förhindra uppkomsten av nya sådana föreningar. Dessa farhågor synes
emellertid överdrivna. Det torde ligga i de offentliga tjänstemännens eget
intresse att förhandlingarna på tjänstemannasidan skötes av stora och representativa
föreningar. Det förhållandet att tjänstemännen själva bestämmer
genom vilken förening de önskar utöva sin förhandlingsrätt hindrar självfallet
ej överenskommelser med arbetsgivaren att förhandlingsrätten på
arbetstagarsidan utövas av t. ex. en riksorganisation (förbund) eller en för
flera förbund gemensam central- eller huvudorganisation för medlemmarna
i samtliga underlydande föreningar. De av mig förut omnämnda huvudavtal
som staten och kommunförbunden ingått med tjänstemännens huvudorganisationer
innehåller sådana överenskommelser. Dessa överenskommelser
om centralisering av förhandlingarna på det offentliga tjänstemannaområdet
är ägnade att avsevärt motverka de olägenheter i förhandlingsarbetet
som organisationsstrukturen inom detta område eljest i och för sig kunde
medföra.

Övergången till en ordning, som innebär möjlighet att träffa kollektivavtal
om de offentliga tjänstemännens löneförmåner och att hänskjuta
tolknings- och tillämpningstvister till arbetsdomstolen, aktualiserar en
översyn i vissa hänseenden av gällande regler om handläggning och prövning
av lönctvister m. m. inom det offentliga tjänstemannaområdet.

Enligt gällande rätt tillkommer det arbetsdomstolen att upptaga och avgöra
mål rörande kollektivavtal; allmän domstol äger icke pröva sådana
mål. Mål om enskilda arbets- eller tjänsteavtal hör däremot under allmän
domstol och handlägges där som vanliga tvistemål. Till mål om kollektivavtal
räknas endast mål mellan arbetsgivare och arbetstagare, som båda är
bundna av kollektivavtal. Tvist om arbets- eller anställningsvillkor mellan
arbetsgivare och oorganiserade arbetstagare eller arbetstagare tillhörande
annan organisation än den som träffat kollektivavtalet upptages vid allmän
domstol, även om det mellan parterna föreliggande avtalet, vilket ofta är fal -

126

Kungi. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

let, helt eller delvis hämtar sitt innehåll från gällande kollektivavtal i branschen.
Resultatet härav blir alltså att även vid allmän domstol kan uppkomma
fråga om tolkning av kollektivavtal.

Inom det offentliga tjänstemannaområdet gäller för närvarande att
tvist om ämbetsansvarig tjänstemans löneförmåner ej kan prövas av arbetsdomstolen,
eftersom kollektivavtal om sådan tjänstemans anställningsvillkor
ej är tillåtet. Däremot anses allmän domstol behörig att upptaga
och pröva lönetvist mellan offentlig myndighet och tjänsteman hos
myndigheten. Beträffande präster och kyrkobetjänte gäller en särskild ordning.
Enligt 6 § punkten 8 länsstyrelseinstruktionen den 30 maj 1958 (nr
333) åligger det länsstyrelse att pröva och avgöra tvister om huru och till
vilket belopp prästerskapets och kyrkobetjäningens löningsrättigheter skall
utgöras. Talan mot länsstyrelsens beslut föres hos Ivungl. Maj :t, i vissa fall
med kammarkollegiet som mellaninstans. Hos Ivungl. Maj :t prövas besvären
av regeringsrätten. I den speciella administrativa tvistemålsprocess varom
här är fråga — en kvarleva från äldre tids kameralprocess — fungerar
länsstyrelse och högre instanser som specialdomstol. Det innebär, såvitt nu
är i fråga, att deras avgöranden vinner rättskraft och att allmän domstol
icke är behörig att upptaga tvist, som tillhör denna specialprocess. I den
mån prästers och kyrkobetjäntes anställningsförhållanden regleras i kollektivavtal
torde arbetsdomstolen och icke länsstyrelse vara att anse som
behörigt forum.

Jämte utvägen att anlita domstol i lönetvist kan offentlig tjänsteman
som regel söka rättelse av myndighets beslut i lönefrågor besvärsvägen
och detta även om beslutet innebär tolkning eller tillämpning av kollektivavtal
eller annat avtal. Besvär i lönemål prövas i allmänhet av förvaltningsdomstol.
Huvudregeln är att besvär i sådana mål — det må gälla
förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär — i sista instans avgöres av regeringsrätten.
Från denna regel gäller emellertid det praktiskt betydelsefulla
undantaget att kammarrätten slutligt avgör besvärsmål om avlöningsförmån,
såvitt förmånen enligt fastställd stat eller annan gällande
föreskrift skall utgå under sådana förhållanden, att fråga, huruvida förmånen
rätteligen åtnjutits, författningsenligt kan såsom anmärkningsmål
komma under kammarrättens prövning. Anmärkningsvägen kan rättelse
ske, om en statlig myndighet felaktigt givit ut en löneförmån; vanligen är
här fråga om att en tjänsteman fått för mycket lön. I anmärkningsmål,
som anhängiggöres hos revisionsmyndighet genom revisionsanmärkning,
kan besvär som regel anföras över revisionsmyndighetens beslut och dylika
besvär prövas av kammarrätten. Genom sammankopplingen mellan besvärsordningen
i avlöningsmål och den statliga lönerevisionen blir kammarrätten
sista administrativa prövningsinstans i lönemål för flertalet statstjänstemän.
De administrativa domstolarnas, regeringsrättens och kammar -

127

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

rättens, avgöranden i lönemål är icke slutliga i den meningen att avgörandena
utgör hinder för missnöjd part att få saken omprövad vid allmän
domstol eller, om tvisten hör under arbetsdomstolen, vid denna domstol.
Mot myndighets beslut om annan anställningsfråga än lön, t. ex. fråga om
avstängning eller entledigande från tjänsten eller disciplinär bestraffning,
kan likaledes i allmänhet anföras besvär. Besvären prövas i allmänhet av
Kungl. Maj :t i statsrådet. Regeringsrätten avgör dock mål om disciplinär
bestraffning av tjänsteman ävensom flertalet mål om avstängning eller
entledigande av tjänsteman med kommunal anställning. Utöver rätten att
anföra besvär i mål som här avses kan tjänstemannen föra talan om skadestånd
vid allmän domstol.

Till de processuella frågor som ett kollektivavtalssystem för de offentliga
tjänstemännen aktualiserar hör till en början vissa spörsmål rörande arbetsdomstolens
kompetens, sammansättning och arbetsformer. Om även ämbetsansvariga
tjänstemän får förhandlingsrätt och deras anställnings- och arbetsvillkor
blir reglerade i kollektivavtal, torde arbetsdomstolen komma att
i väsentligt ökad omfattning få pröva tvister inom det offentliga tjänstemannaområdet.
Bibehålies kompetensfördelningen mellan arbetsdomstolen och
de allmänna domstolarna oförändrad och lämnas nuvarande ordning med
besvärsrätt i lönemal och vissa andra mål till regeringsrätten och kammarrätten
orubbad, blir resultatet, att ett och samma kollektivavtal kan komma
att prövas av ett flertal domstolar. Uppenbarligen är detta inte en helt
tillfredsställande ordning, och under utredningsarbetet har olika förslag
framkommit, som syftar till större processuell enhetlighet på detta område.
Bl. a. har tanken väckts att ge arbetsdomstolen exklusiv behörighet i förhållande
till såväl allmän domstol som förvaltningsdomstol eller till åtminstone
endera av dessa domstolar att döma i alla mål om offentliga tjänsteavtal,
kollektiva såväl som enskilda. Jag anser dock icke lämpligt att i
detta sammanhang upptaga frågan om vidgad behörighet för arbetsdomstolen
utöver vad jag tidigare förordat beträffande prövningen av olaglig organisationsmässig
stridsåtgärd. Såsom arbetsdomstolens nuvarande ordtörande
framhållit bör en dylik reform icke övervägas utan att konsekvenserna
i olika hänseenden blivit noggrant utredda. Frågan om vidgning av
arbetsdomstolens behörighet har aktualiserats av riksdagen, som i skrivelse
1960:221 begärt utredning av frågan. Denna skrivelse har överlämnats
till domstolskommittén för att vara tillgänglig vid fullgörandet av kommitténs
utredningsuppdrag. Domstolskommitténs arbete pågår och dess
överväganden bör icke föregripas genom en reform, som innebär att på
det offentliga tjänstemannaområdet arbetsdomstolen tillägges behörighet att
pröva tvister, vilka på den privata arbetsmarknaden faller utanför domstolens
kompetens. Den processuella dualism som råder mellan arbetsdomstolen
och allmän domstol har, såsom arbetsdomstolens ordförande framhåller,

128

Kangl. Maj:ts proposition nr 60 dr 1965

knappast medfört några mera påtagliga olägenheter på den privata arbetsmarknaden
och det torde ej behöva befaras att det härutinnan skall komma
att gestalta sig annorlunda på det offentliga tjänstemannaområdet.

Såsom framhålles i departementspromemorian bör däremot nuvarande
regler om arbetsdomstolens sammansättning ändras i syfte att bereda representation
i domstolen åt stat och kommun som arbetsgivare i såväl
tjänstemannamål som andra mål samt åt de offentliga tjänstemännens organisationer.
Förslagen innebär enligt arbetsdomstolens ordförande en god
lösning och de har godtagits eller lämnats utan erinran även av övriga remissinstanser.
Jag biträder de i promemorian framlagda förslagen i denna
del.

Arbetsdomstolens ordförande har i sitt remissvar förordat, att även gällande
regler om det processuella förfarandet i arbetsdomstolen ändras och att
domstolen heredrs möjlighet att utan huvudförhandling avgöra mål, där tvisten
saknar större principiell eller ekonomisk betydelse och några bevisfrågor
ej förekommer. Som jag tidigare nämnt innehåller de statliga och kommunala
huvudavtalen regler om förhandlingsordning och dessa regler syftar
bl. a. till att mera bagatellartade tvister skall avgöras förhandlingsvägen och
sålunda icke behöva hänskjutas till arbetsdomstolen. Det är därtör icke säkert,
att införandet av kollektivavtalssystem för de offentliga tjänstemännen
kommer att nämnvärt öka antalet mål i arbetsdomstolen av sådan beskaffenhet
att de lämpar sig för avgörande på handlingarna. Vid sådant förhållande
synes det saknas anledning att i detta sammanhang upptaga frågan om införande
av skriftlig process i vissa mål. I vart fall bör med ett närmare
övervägande av frågan kunna anstå till dess erfarenheter vunnits av den
nya ordningen.

Jag övergår härefter till frågan om behovet och lämpligheten av att bibehålla
nuvarande besvärsrätt i arbetsrättsliga tvister på det offentliga
tjänstemannaområdet. Besvärsförfarandet i avlöningsmål har hittills fyllt
en betydelsefull funktion när det gällt att relativt snabbt och med ringa
kostnader för den enskilde tjänstemannen få prövat huruvida han utfått
den lön och de övriga förmåner som tillkommer honom enligt författningar
och andra föreskrifter. Besvärsinstansernas avgöranden har därjämte
fyllt uppgiften att ge myndigheterna vägledning vid tolkningen av
gällande bestämmelser och de har härigenom bidragit till enhetlighet i tiillämpningen.
I ett system, som bygger på kollektivavtal som metod att
reglera tjänstemännens anställningsvillkor, är behovet av ett administrativt
besvärsförfarande icke lika starkt. Till ett sådant system hör att uppkommande
tvist om kollektivavtalets tolkning eller tillämpning normalt
hänskjutes till förhandling mellan vederbörande myndighet, å ena, samt
tjänstemannen och hans organisation, å andra sidan. De statliga och
kommunala huvudavtalens bestämmelser om skyldighet för parterna att
hänskjuta tvister först till lokal förhandling och, om tvisten ej bilägges på

129

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1065

det lokala planet, till central förhandling mellan de avtalsslutande parterna
har sin förebild i överenskommelser om förhandlingsordning på den privata
arbetsmarknaden, där det långt övervägande antalet tvister rörande kollektivavtal
på detta sätt förhandlingsvägen bringas ur världen. Som jag nyss
nämnt torde det kunna förväntas att även på det offentliga tjänstemannaområdet
tvister mellan kollektivavtalsbundna parter som regel kommer att
lösas förhandlingsvägen och att för prövning av domstol kommer att återstå
i huvudsak endast sådana mål om kollektivavtal som parterna med hänsyn
till tvistefrågans vikt anser böra gå till arbetsdomstolen. Det synes vid
sådant förhållande icke finnas anledning att för den kollektivavtalsanställde
tjänstemannens vidkommande hålla besvärsvägen öppen. Samtliga
i ärendet hörda tjänstemannaorganisationer har också uttryckligen tillstyrkt
departementspromemorians förslag att besvärsvägen stänges för sådan
tjänsteman. Jag ansluter mig därför till promemorians förslag att besvär
ej får anföras över beslut om arbets- eller anställningsvillkor, om saken kan
prövas av arbetsdomstolen. Det synes icke finnas anledning att, såsom besvärssakkunniga
förordat, undantaga kommunalbesvär från besvärsförbudet.
Givetvis bör dock förbudet mot kommunalbesvär ej avse det fall att besvär
anföres av annan än den tvisten närmast rör, t. ex. annan kommunmedlem.

Frågan om behovet av ett besvärsförfarande ställer sig väsentligen annorlunda
för oorganiserad tjänsteman eller annan tjänsteman, vars anställningsförhållanden
ej direkt regleras av kollektivavtal. Det finnes
inga garantier för att tvister om dessa tjänstemäns anställningsvillkor kommer
att tagas upp till förhandling och även om så skulle ske saknar den
oorganiserade tjänstemannen det stöd en fackorganisation kan ge vid förhandling
med myndighet i fråga som rör tjänstemannens rätt. De tjänstemän
som ej är anställda enligt kollektivavtal skulle därför, om de frånhändes
rätten att anföra besvär, vara helt hänvisade till att söka sin rätt vid allmän
domstol. Med hänsyn till de kostnader och besvär, som är förenade
med rättegång vid allmän domstol, skulle den ifrågasatta ändringen innebära
en försämring av det rättsskydd dessa tjänstemän åtnjuter enligt gällande
rätt. Några bärande skäl för en reform med sådant resultat synes mig
icke ha blivit anförda, och jag ansluter mig därför till departementspromemorians
av flertalet remissinstanser, bland dem besvärssakkunniga, biträdda
förslag att tjänsteman, som ej är bunden av kollektivavtal, alltjämt bör
äga tillgång till en administrativ klagorätt. Nyssnämnda sakkunniga har
emellertid ifrågasatt, om icke inom statstjänstemannaområdet besvär över
myndighets beslut om löneutbetalning bör prövas av det centrala statliga
förbandlingsorganet i stället för som nu av kammarrätten. Med hänsyn till
den ställning statens centrala förhandlingsorgan torde komma att få anser
jag dock en sådan lösning mindre lämplig. Detta organs huvuduppgift avses
skola vara att i lönefrågor tillvarataga statens arbetsgivarintresse genom
5 Bihang till riksdagens protokoll 1965. 1 samt. A’r 60

130

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

förhandlingar och med denna uppgift synes icke böra förenas ställningen
som besvärsinstans i lönemål. Det förhållandet att kammarrattens
verksamhet främst är inriktad på tolkning och tillämpning av författningar
synes mig icke utgöra hinder mot att denna förvaltningsdomstol bibehalles
som besvärsinstans i lönemål och i denna egenskap får pröva innehållet i
enskilda tjänsteavtal. Visserligen torde dessa avtal ofta komma att låna
sitt innehåll från gällande kollektivavtal och de bör då tolkas och tillämpas
i överensstämmelse med de kollektivavtalsslutande parternas avsikt med bestämmelserna.
I sådana fall då texten i kollektivavtalet icke ger säker ledning
för att fastställa denna avsikt, torde kammarrätten genom att inhämta
yttranden från det centrala statliga förhandlingsorganet och från
vederbörande avtalsslutande organisation kunna erhålla erforderligt underlag
för prövningen av besvären. Jag förordar sålunda, att kammarrätten
bibehålies som besvärsinstans i lönemål för statstjänsteman, som ej äi
bunden av kollektivavtal.

Besvärssakkunniga har föreslagit att fråga om avveckling av den speciella
administrativa tvistemålsprocessen i mål om prästers och kyrkobetjäntes
lön upptages till vidare undersökning och övervägande. Som jag tidigare
nämnt lär denna specialprocess icke avse mål om kollektivavtal och således
icke inkräkta på arbetsdomstolens rätt att upptaga och pröva sådana
mål. Spörsmålet att till allmän domstol överföra tvister om prästers och
kyrkobetjäntes lön enligt enskilda avtal synes lämpligen böra prövas i
annat sammanhang.

I departementspromemorian riktas uppmärksamheten på vissa problem
som uppkommer rörande den statliga lönerevisionen, om förhandlingsierksamheten
anförtros ett centralt, statligt ämbetsverk; i promemorian framföres
tanken att åt förhandlingsorganet anförtro även den revisionsmassiga
kontrollen av myndigheternas avtalstillämpning. Jag är emellertid icke
nu beredd att föreslå en reform i denna riktning och får beträffande skalen
härför hänvisa till vad statskontoret och riksrevisionsverket anfört när
de avstyrkt den i promemorian ifrågasatta organisationsförändringen. Några
remissinstanser har föreslagit, att nuvarande bestämmelser om förfarandet
i anmärkningsmål ändras i vad avser revision av löneutbetalning
och att revisionsanmärkning mot löneutbetalande myndighet överlämnas
till förhandlingsorganet för de åtgärder detta organ anser böra
Inte heller frågan om en sådan reform bör enligt min mening upptagas i
detta sammanhang. Amnärkningsprocessen har relativt nyligen varit föremål
för översyn, och övergången till kollektivavtal för reglering av tjänstemännens
löner torde i och för sig icke föranleda behov av ändrade former
för utövandet av lönerevision. Givetvis är det angeläget, att de statliga revisionsmyndigheterna
vid övervägande av frågan huruvida myndighets utbetalning
av lön enligt kollektivavtal bör föranleda revisionsanmärkning håller
nära kontakt med förhandlingsorganet. Det torde emellertid ankomma

131

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

på Kungl. Maj:t att vidtaga de åtgärder som kan visa sig behövliga för
att trygga samverkan mellan revisionsmyndigheterna och förhandlingsorganet.

Som jag nämnt i det föregående ankommer det för närvarande som regel
på Kungl. Maj :t i statsrådet att i sista hand pröva besvär över statlig
myndighets beslut om tjänstemans avstängning av annan anledning än brott
och om tvångsentledigande av tjänsteman. Förslag att överflytta dessa ärenden
till regeringsrätten framlades 1959 av f. d. justitierådet Ekberg, vilken
som särskilt tillkallad sakkunnig hade att utreda frågan om kompetensfördelningen
i besvärsmål mellan Kungl. Maj :t i statsrådet och regeringsrätten
(SOU 1959: 4). Förslaget motiverades med att besvärsmål om avstängning
och tvångsentledigande huvudsakligen rörde rättsfrågor och att de därför
enligt de principer som ligger till grund för besvärsmålens fördelning i
högsta instans borde ankomma på regeringsrätten. En klart positiv ståndpunkt
till förslaget intogs av bl. a. Landsorganisationen och Tjänstemännens
centralorganisation. Däremot ställde sig regeringsrättens flesta ledamöter
— om än med tvekan — avvisande till förslaget. Åt den 1962 tillsatta
förvaltningsdomstolskommittén uppdrogs sedermera att i ett större sammanhang
utreda frågan om den administrativa jurisdiktionen och vilka
grupper av ärenden som borde hänföras till domstolsmässig kontroll.

Oaktat frågan om kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t i statsrådet
och regeringsrätten sålunda är under utredning, finnes det enligt min
mening anledning att redan nu upptaga spörsmålet om besvärsforuin i mål
om avstängning eller tvångsentledigande av statstjänsteman. I den av mig
i det följande föreslagna statstjänstemannalagen regleras förutsättningarna
för att myndighet skall äga besluta om avstängning och om tvångsentledigande.
I högre grad än hittills kommer dessa beslut att grundas på rättsliga
överväganden och det är vid sådant förhållande naturligt att kontrollen
över myndigheternas avgöranden anförtros domstol. Det förhållandet att
tjänstemannalagens bestämmelser om exempelvis uppsägning av tjänsteman
och skyldighet för tjänsteman att avgå på grund av sjukdom är förhållandevis
allmänt avfattade snarare ökar än minskar behovet av en domstolsmässig''
prövning i syfte att utbilda en fast praxis i dessa förvaltningsärenden.
Även handläggningstekniska skäl talar för en överflyttning av ifrågavarande
besvärsmål till regeringsrätten. Som förvaltningsdomstolskommittén
framhållit kan med hänsyn till målens grannlaga art muntlig förhandling
erfordras. En sådan handläggningsform kan regeringsrätten välja, medan
det däremot möter svårigheter att anordna muntligt förhör i mål, som
avgöres av Kungl. Maj:t i statsrådet. Det finns sålunda starka skäl som talar
för överflyttning till regeringsrätten av ifrågavarande mål. Från tjänstemannaorganisationerna
bär också ånyo framförts bestämda önskemål om
eu sådan reform. Jag ansluter mig därför i likhet med så gott som samtliga
remissinstanser, som berört denna fråga, bland dem förvaltningsdom -

132 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

stolskommittén, till departementspromemorians förslag. Prövningsrätten
bör tillkomma regeringsrätten i alla de fall då talan kan föras hos Kungl.
Maj :t i här avsedda fråga, oavsett om tjänstemannen är anställd hos staten,
kommun eller annan offentlig inrättning och oberoende av om anställningsförhållandet
är av offentligrättslig natur eller grundar sig på ett rent
privaträttsligt förhållande. För att förebygga missförstånd vill jag tillägga,
att den sålunda föreslagna ändringen ej avser tvångsförflyttning av tjänsteman.

Jämlikt § 36 regeringsformen, sådant lagrummet lyder enligt ett av 1964
års riksdag såsom vilande antaget ändringsförslag, skall grundläggande
bestämmelser om statstjänstemannens rättsställning givas i lag, stiftad i
den ordning § 87 mom. 1 regeringsformen föreskriver, d. v. s. av Kungl.
Maj :t och riksdagen gemensamt efter lagrådets hörande.

Departementspromemorians förslag att i en särskild statstjänstemannalag
samla de viktigaste bestämmelserna om statens tjänstemän tillgodoser
behovet av större överskådlighet än för närvarande av detta rättsområde
och har hälsats med tillfredsställelse av remissinstanserna. I en sådan
lag bör, såsom föreslås i departementspromemorian, behandlas endast ämnen,
vilka är underkastade statsmakternas ensidiga bestämmanderätt. Vad
angår lagens utformning i övrigt ansluter jag mig till den tanke varpå
promemorian bygger och som innebär att man i detta sammanhang i princip
ej bör vidtaga andra ändringar i gällande rätt än som följer av övergången
till privaträttslig reglering av tjänstemännens ekonomiska förmåner.
Fråga om ändring av andra skäl i nuvarande bestämmelser upptages
därför i allmänhet icke. Den sålunda valda begränsningen av reformarbetet
föranledes redan därav att en allmän översyn av de offentligrättsliga
anställningsvillkoren kräver mera ingående utredningar än som kunnat
företagas utan att förhandlingsrättsfrågans lösning skulle förskjutas i tiden.
Helt har dock principen att till lagen överföra gällande bestämmelser
oförändrade ej kunnat iakttagas. Såsom framhålles i promemorian är vissa
bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning föråldrade eller ofullständiga,
varför en omprövning av dem ansetts påkallad. De med kodifieringen
i en författning sammanhängande kraven på större enhetlighet bör
vidare föranleda, att vissa bestämmelser underkastas materiell ändring.
Slutligen bör i lagen upptagas vissa rättsregler, som för närvarande ej
framgår av författning men som är vedertagna i praxis. Åtskilliga till den
offentligrättsliga delen av anställningsförhållandet hörande frågor är ej av
så allmän eller principiell natur att de bör regleras i lag. I förhållandevis
stor omfattning måste därför i tjänstemannalagen hänvisning ske till särskilda
bestämmelser utfärdade av Kungl. Maj :t. Avsikten är att så långt
möjligt sammanföra dessa bestämmelser, som för närvarande återfinnes i

133

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

allmänna verk sstadgan, avlöningsreglementen och olika specialförfattningar,
till en gemensam i administrativ ordning utfärdad författning.

Som jag tidigare nämnt bör såvitt gäller statens tjänstemän frågor om
anställning av tjänsteman, åligganden i tjänsten, åtal och disciplinär bestraffning
samt anställnings upphörande regleras i offentligrättslig ordning
och statstjänstemannalagen sålunda upptaga bestämmelser i hithörande
ämnen. Även de av mig förut berörda särskilda reglerna om rätt att vidtaga
arbetsinställelse och om statstjänstemans rätt till neutralitet vid arbetskonflikt
hör liksom bestämmelser om begränsning av avtalsområdet naturligen
hemma i denna lag.

Vad angår frågan vilka som bör vara underkastade lagens bestämmelser
är det till en början klart, att lagen bör avse endast arbetstagare och icke
uppdragstagare. Inom den statliga verksamheten lär ledamöter av styrelser,
nämnder, kommissioner och kommittéer i denna sin egenskap som regel icke
vara att betrakta som arbetstagare och sålunda ej omfattas av lagen. I
vissa fall kan det vara tveksamt huruvida arbetstagarställning föreligger.
Generalpoststyrelsen har fäst uppmärksamheten på sådana kategorier som
poststationsföreståndare och postombud, vilkas åligganden ligger på gränsen
mellan en arbetstagares och en självständig företagares åtaganden. Enligt
min mening bör det kunna överlämnas åt vederbörande myndighet att i
sådana fall avgöra åtagandets karaktär med ledning av allmänna avtalsoch
arbetsrättsliga regler. Fråga om lagens tillämplighet kan också komma
under domstols prövning exempelvis då besvär anföres över myndighets
beslut om disciplinär bestraffning eller uppsägning.

Vad härefter angår frågan vilka arbetstagare hos staten lagen bör omfatta
anmäler sig till en början spörsmålet huruvida icke efter införandet
av kollektivavtalssystem för statens tjänstemän lagen borde omfatta alla
arbetstagare hos staten och således även dem som enligt nuvarande ordning
är kollektivavtalsanställda. Såsom anföres i departementspromemorian
kan vissa skäl anföras för en sådan lösning och Statstjänarkartellen,
vars medlemmar i främsta rummet skulle beröras av en dylik reform, har
också i princip anslutit sig till tanken. För närvarande gäller dock, förutom
i förhandlingsrättsligt avseende, olika regler för tjänstemän och kollektivavtalsanställda
i sådana väsentliga frågor som anställningsform, skydd mot
entledigande, skyldigheter i tjänsten och disciplinära åtgärder. Utan särskild
utredning är jag icke beredd att upptaga frågan om införande av i
huvudsak gemensamma sådana regler för alla statsanställda. I likhet med
vad i departementspromemorian föreslås bygger därför det förslag till
tjänstemannalag som jag ämnar lägga fram på ett bibehållande av nuvarande
ordning med två grupper av statliga arbetstagare, sådana med tjänstemannaställning
och sådana utan ställning som tjänsteman.

I promemorian diskuteras olika lösningar av det gränsdragningsproblem

134

Kungi. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

som här uppkommer och diskussionen utmynnar i förslag att såsom
tjänstemän enligt lagen bör anställas i huvudsak de kategorier av arbetstagare,
som för närvarande är anställda enligt löneplan eller som arvodister
eller enligt personliga kontrakt. Jag ansluter mig till detta förslag,
som innebär att gränsdragningen sker efter i huvudsak formella synpunkter.
Spörsmålet om gränsdragningen hör icke till de frågor över vilka parterna
äger disponera genom avtal. Skiljelinjen kan därför ej dragas efter
bestämmelser om löneplan eller andra grunder för lönens bestämmande.
Förslaget i departementspromemorian har icke heller en sådan innebörd.
Enligt detta förslag skall anställningsformen vara det formella kriteriet på
om en arbetstagare är att anse som tjänsteman och därmed underkastad lagens
bestämmelser. I promemorians förslag till tjänstemannalag regleras
vilka anställningsformer som skall användas vid anställning av tjänsteman
—- fullmakt, konstitutorial, förordnande för bestämd tid eller förordnande
tills vidare — och det förutsättes i promemorian att någon av dessa anställningsformer
skall tillämpas vid anställning av arbetstagare som enligt vad
nyss sagts bör intaga tjänstemannaställning. Vad sålunda föreslagits har
allmänt tillstyrkts eller lämnats utan erinran av remissorganen och även
jag anser mig kunna biträda förslaget.

Ett system enligt vilket det beror av anställningsformen till vilken kategori
arbetstagaren är att hänföra är, såsom arbetsdomstolens ordförande
understryker, såtillvida fördelaktigt som det i varje enskilt fall skapar klarhet
härutinnan. Behovet av enhetlig bedömning av frågan om en arbetstagare bör
anställas som tjänsteman kan väsentligen tillgodoses genom centralt utfärdade
tjänste- och personalförteckningar. Vad angår tjänstemän, som ej
innehar tjänst upptagen på sådan förteckning, kan det i många fall, t. ex.
beträffande kommittésekreterare eller tekniska eller ekonomiska experter,
ej råda tvekan om att de är att anse som tjänstemän i lagens mening. I
andra fall kan avgränsningen av tjänstemannaområdet stundom vålla tvekan
exempelvis i fråga om personal som tillfälligt anställes för mindre kvalificerade
arbetsuppgifter. Framförallt inom de affärsdrivande verken erbjuder
gränsdragningen nedåt vissa svårigheter. Jag anser det emellertid kunna
överlämnas åt myndigheterna att, såvitt gäller dylik personal, avgöra om
arbetstagaren skall anställas som tjänsteman. Man synes få godtaga att
därvidlag praxis kan komma att utbildas olika inom skilda verksamhetsområden.
Redan för närvarande förekommer det att arbetstagare med i
huvudsak samma arbetsuppgifter hos vissa myndigheter är anställda som
tjänstemän och underkastade offentligrättsliga bestämmelser under det att
de hos andra myndigheter är anställda enligt kollektivavtal. Sedan tjänstemän
och övriga arbetstagare förts närmare varandra med avseende på
förhandlingsrätt och tillgång till fackliga stridsmedel får gränsdragningen
mellan de båda grupperna ej samma betydelse som hittills. I några remisssvar
påtalas, att den föreslagna gränsdragningen medför att arbetstagare

135

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 196ö

som nu har oinskränkt förhandlingsrätt — exempelvis tjänstemän utan
ämbetsansvar — blir underkastade vissa begränsningar i utövandet av sin
fackliga verksamhet. Någon erinran häremot har emellertid icke framställts
från tjänstemännens organisationer, varför några betänkligheter icke
synes möta från den sålunda påtalade synpunkten.

Som jag nämnt i det föregående bör även andra offentliga tjänstemän
än statens vara i förhandlingsrättsligt hänseende underkastade vissa särskilda
bestämmelser. Sålunda bör inom det kommunala området samt
inom vissa med statlig och kommunal förvaltning närbesläktade verksamhetsområden
avtal ej få träffas om bl. a. organisationsfrågor, myndighets
arbetsuppgifter samt ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten.
Har villkor för tjänstetillsättning, disciplinär bestraffning eller
anställnings upphörande reglerats i lag eller annan författning, bör även
sådana ämnen vara undantagna från avtal. Vidare bör även på det ickestatliga
offentliga tjänstemannaområdet tjänstemännens ställning vid arbetskonflikter
preciseras. De bestämmelser som erfordras i nu nämnda
hänseenden torde, såsom skett i departementspromemorian, böra sammanföras
i en särskild lag om tjänstemän hos kommuner m. fl. (kommunaltjänstemannalag).

En huvudfråga som härvid uppkommer är vilka arbetstagare hos kommun
eller annan icke-statlig offentlig arbetsgivare som en sådan lag bör
omfatta. Enligt departementspromemorians förslag avser lagen i fråga
endast tjänstemän underkastade ämbetsansvar. För en dylik begränsning
av lagens tillämpningsområde kan också vissa skäl anföras. Eftersom för
närvarande ämbetsansvaret är det kriterium som användes för att i förhandlingsrättsligt
hänseende skilja mellan olika arbetstagare skulle med
den föreslagna lösningen reformen av förhandlingsrätten kunna ske i nära
anslutning till bestående förhållanden utan att man fördenskull behövde
uppgiva det väsentliga syftet med reformen, nämligen att ge samtliga offentliga
tjänstemän med ämbetsansvar full förhandlingsrätt beträffande
lön och andra ekonomiska förmåner samt rätt att vidtaga arbetsinställelse
i intressetvister. Ämbetsansvaret som skiljelinje erbjuder också den
fördelen att genom lag och domstolspraxis kan fastställas vilka arbetstagare
som blir underkastade de begränsningar i förhandlingsrätten varom
här är fråga. Å andra sidan har det länge varit ett önskemål att sambandet
mellan ämbetsansvar och förhandlingsrätt upplöses så att frågan
om äinbetsansvarcts personella omfattning kan bestämmas utifrån enbart
kriminalpolitiska överväganden. Man har i detta sammanhang vidare att
beakta, att nuvarande ålderdomliga regler om vilka tjänstemän som är underkastade
ämbetsansvar ger myndigheterna endast knapphändig och osäker
ledning och att det därför, särskilt på det kommunala området, bereder
avsevärda svårigheter att i det praktiska förhandlingsarbetet skilja mel -

136 Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

lan tjänstemän med och tjänstemän utan ämbetsansvar. Det finnes sålunda
starka skäl som talar för en annan lösning av förevarande gränsdragningsproblem
än den som förordas i departementspromemorian. Något
annat val synes därvid knappast finnas än att överlämna åt kommunerna
och övriga offentliga arbetsgivare varom här är fråga att själva bestämma
vilka arbetstagare som skall intaga ställning som tjänstemän och därmed
vara underkastade begränsningar i förhandlingsrätten. Såsom hovrätten
över Skåne och Blekinge anmärkt vinnes därmed den fördelen att de i övrigt
parallella lagarna om statens tjänstemän och om kommunaltjänstemän m. fl.
icke statliga offentliga tjänstemän rör sig med ett tjänstemannabegrepp
bestämt enligt samma princip. På det kommunala området har bl. a. under
medverkan av de anställdas organisationer utbildats en viss praxis i
fråga om vilka arbetstagare som är att anse som tjänstemän och denna
praxis bör enligt min mening vara vägledande vid lagens tillämpning. Av
tjänsteförteckningar och anställningsformer framgår som regel vilka arbetstagare
som är tjänstemän, varför i allmänhet tvekan icke torde behöva
uppkomma vilka arbetstagare som skall vara underkastade de i lagen angivna
begränsningarna av förhandlingsrätten. Uppenbarligen måste denna
gränsdragningsfråga lösas i samförstånd mellan parterna och jag anser
mig kunna utgå från att en kommun icke begagnar sin formella rätt att
ge anställda ställning som tjänstemän enbart i syfte att beröva dem fackliga
rättigheter som eljest tillkommer dem. I likhet med vad flera remissinstanser
förordat föreslår jag därför, att den nya lagen blir tillämplig på
alla som är anställda såsom tjänstemän oavsett om de har ämbetsansvar
eller ej.

Lagen bör avse tjänstemän i nyss angiven mening anställda hos landstingskommuner
och hos borgerliga primärkommuner, d. v. s. städer, köpingar
och landskommuner, samt hos specialkommuner såsom municipalsamhällen,
kommunalförbund och tingslag ävensom hos församlingarna
och kyrkliga samfälligheter. Vidare bör lagen äga tillämpning på tjänstemän
anställda hos vissa inrättningar som står under offentlig kontroll och
insyn eller åtnjuter ekonomiskt stöd från det allmänna. Här avses tjänstemän
hos skogsvårdsstyrelse, hushållningssällskap eller allmän försäkringskassa
eller hos annan allmän inrättning som Kungl. Maj :t bestämmer.

Vid en omgestaltning av de offentliga tjänstemännens rättsställning i enlighet
med de av mig sålunda förordade riktlinjerna uppkommer vissa
övergångsproblem, av vilka jag här vill beröra ett av principiell innebörd.
I departementspromemorian föreslås att möjlighet öppnas för den, som vid
den nya lagstiftningens ikraftträdande redan innehar anställning som offentlig
tjänsteman, att ställa sig utanför den nya ordningen med kollektivavtal
och tillgång till fackliga stridsmedel. Enligt förslaget skall tjänsteman,
som begagnar sig av denna möjlighet, alltjämt vara underkastad gällande

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965 137

löne- och pensionsbestämmelser samt de ändringar i dessa bestämmelser
som beslutas i nuvarande ordning.

De förslag för vilka jag i det föregående redogjort innebär otvivelaktigt
en genomgripande förändring av de offentliga tjänstemännens rättsställning.
På ett helt annat sätt än f. n. blir den enskilde tjänstemannen beroende av
organisationernas göranden och låtanden och han kan, även om han är oorganiserad,
vid konflikt bli föremål för lockout. Bland de nuvarande tjänstemännen
finns det otvivelaktigt sådana för vilka den föreslagna ordningen
och i synnerhet tanken att kunna indragas i kollektiva stridsåtgärder teisig
främmande. Jag har förståelse för den speciella tjänstemannaetik som
dessa tjänstemän företräder i detta hänseende. Från denna synpunkt ter
sig den i promemorian anvisade lösningen med en övergångsbestämmelse,
som ger tjänstemännen rätt att ställa sig utanför arbetskonflikter, tilltalande.
Såsom framhålles i departementspromemorian bör en sådan lösning
också innebära, att dessa tjänstemäns löne- och pensionsvillkor även framdeles
regleras i offentligrättslig ordning. Emellertid måste också beaktas, att
den som inte är organiserad icke äger deltaga i strejk. I praktiken torde därför
den föreslagna övergångsbestämmelsen få betydelse i huvudsak endast
vid lockout. Härtill kommer de avsevärda praktiska svårigheter som följer
av att man under en övergångstid, som kan bli långvarig, måste ha ett system
med författningsmässigt reglerade löner och andra förmåner vid sidan av
systemet med kollektivavtal. Man måste upprätthålla en lagstiftningsapparat
för återkommande författningsändringar på löneområdet och jämsides
tillämpa två regelkomplex med de administrativa svårigheter som detta leder
till. Efter avvägning av skälen för och mot de båda lösningarna har jag,
ehuru icke utan tvekan, stannat för att icke framlägga förslag om övergångsbestämmelser
av det slag som förordas i promemorian.

I enlighet med det anförda har inom civildepartementet upprättats förslag
till statstjänstemannalag samt till lag om tjänstemän hos kommuner
m. fl. (kommunaltjänstemannalag) liksom förslag till lag om inskränkning
i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut. Förslagen
kräver vissa ändringar i lagarna om förenings- och förhandlingsrätt, om
medling i arbetstvister, om arbetsdomstol, om avstängning av domare, om
disciplinstraff för krigsmän och om semester samt i brottsbalken. Inom
departementet har även upprättats förslag till lagar om ändring i dessa
lagar samt förslag till lag om upphävande av lagen om förhandlingsrätt för
kommunala tjänstemän. De upprättade lagförslagen torde få fogas till statsrådsprotokollet
i detta ärende som Bilaga A.

5f Dihany till riksdagens protokoll 1965. 1 samt. Nr 60

138

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

SPECIALMOTIVERING

Statstjänstemannalagen
Allmänna bestämmelser
1 §•

Denna paragraf, som motsvarar 1 § i promemorieförslaget, anger lagens
tillämpningsområde.

Departementschefen. Såsom framgått av vad jag tidigare anfört, torde det
ej vara möjligt att genom en legaldefinition ange vilka anställningar hos
staten som är avsedda för tjänstemän. Det är emellertid avsett att lagen
skall avse i huvudsak de kategorier av arbetstagare, vilka f. n. är att anse
som tjänstemän, d. v. s. löneplansanställda, arvodister och kontraktsanställda.
Vid anställning av sådana arbetstagare skall någon av de i lagens 7 §
angivna anställningsformerna användas. Tydligt är att som tjänstemän i
lagens mening är att anse även arbetstagare som är anställda vid lagens
ikraftträdande och som tillhör nyssnämnda kategorier.

I promemorieförslaget har efter förebild av 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen
uppräknats de statliga verksamhetsområden, vilkas tjänstemän
lagen omfattar. Lagens tillämpningsområde torde framgå lika klart, om lagen
helt enkelt förklaras avse tjänstemän hos staten. Skulle tvekan i något
fall uppkomma huruvida en tjänsteman skall anses anställd hos staten eller
hos annan offentlig arbetsgivare, torde den samtidigt föreslagna kommunaltjänstemannalagen
ge ledning. Denna lag avser enligt sin 1 § tjänstemän
anställda hos landstingskommun, kommun, municipalsamhälle, kommunalförbund,
tingslag, församling, kyrklig samfällighet, skogsvårdsstyrelse, hushållningssällskap
eller allmän försäkringskassa eller hos annan allmän
inrättning, som Kungl. Maj :t bestämmer. Tydligt är vidare att statstjänstemannalagen
ej avser tjänstemän hos sådana organ som de statliga bolagen
eller enskilda anstalter och inrättningar, icke ens om dessa organ uppbär
statsunderstöd eller fyller liknande uppgift som statlig myndighet.

Grundläggande bestämmelser om dem som innehar den högsta styrande
eller dömande makten tillhör för närvarande grundlag och samma gäller
beträffande bestämmelser om justitieombudsmannen och militieombudsmannen.
Såsom föreslagits i promemorian bör genom ett särskilt stadgande
anges, att lagen ej avser statsrådets, högsta domstolens eller regeringsrättens
ledamöter, liksom ej heller riksdagens ombudsmän. I ett par

139

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

remissvar har gjorts gällande att undantagsbestämmelsen bör omfatta
även justitiekanslern. Eftersom regeringsformens bestämmelser om justitiekanslern
icke avser fråga, som regleras i lagen, anser jag skäl icke föreligga
för den ifrågasatta utvidgningen av undantagskretsen.

Vissa präster, t. ex. kyrkoherdar för döva samt innehavare av prästerlig
befattning inom fångvården eller försvaret, är att anse som statstjänstemän.
Till statstjänstemän räknas stundom även biskopar och stiftsadjunkter.
Promemorietörslaget undantager från lagen innehavare av prästerlig tjänst.
Även detta undantag är enligt min mening motiverat. För präster gäller andra
regler än de i statstjänstemannalagen föreslagna, bl. a. i fråga om tjänstetillsättning,
skyldighet att utöva annan tjänst, disciplinär bestraffning och
anställnings upphörande. Delvis tillhör dessa frågor området för kyrkolagstiftning
enligt § 87 mom. 2 regeringsformen och det bör undvikas att i
statstjänstemannalagen intaga bestämmelser av kyrkolags karaktär.

I några remissvar har yppats tvekan vilken ställning i arbetsrättsligt
hänseende de tjänstemän kommer att intaga, som sålunda ej omfattas av
lagen. Liksom andra tjänstemän med ämbetsansvar får de förhandlingsrätt
enligt 1936 års lag; förhandlingsområdet begränsas i den mån deras anställningsförhållanden
är reglerade i lag eller med stöd av lag utfärdad administrativ
författning samt genom ämbetsansvaret. Något lagligt hinder mot
reglering i kollektivavtal av löner och andra förhandlingsbara frågor föreligger
icke. Enligt den av mig föreslagna ändrade lydelsen av 20 kap. 4 §
brottsbalken anses icke som tjänstefel att tjänsteman deltager i strejk eller
därmed jämförlig stridsåtgärd beslutad av arbetstagarförening han tillhör.
Detta stadgande gäller samtliga tjänstemän underkastade ämbetsansvar.
Vad beträffar frågan om villkoren i övrigt för rätten till stridsåtgärder torde
denna fråga, såvitt gäller tjänstemän varom här är tal, ha övervägande teoretiskt
intresse. Skulle frågan uppkomma bör enligt min mening reglerna
i 15 § statstjänstemannalagen anses analogt tillämpliga.

Till undvikande av missförstånd vill jag nämna att även sådana tjänstemän
som icke ständigt tjänstgör, t. ex. personal i krigsmaktens reserver och
i väg- och vattenbyggnadskåren, i sin tjänst är underkastade lagens bestämmelser
i tillämpliga delar.

2 §•

Frånsett redaktionella ändringar överensstämmer denna paragraf med
2 § i promemorietörslaget mot vilken erinran ej framställts under remissbehandlingen.

3 §•

I denna paragraf stadgas begränsningar i rätten att träffa avtal om statstjänstemännens
anställningsförhållanden. Paragrafen motsvarar 3 § i promemorieförslaget.

140 Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1065

Departementspromemorian. Genom förevarande paragraf begränsas på
det statliga tjänstemannaområdet den rätt att påkalla förhandling och
träffa avtal som följer av 1936 års lag. Det i paragrafen stadgade förbudet
mot avtal avser först och främst anställnings- och arbetsvillkor, som regleras
i lagen eller som enligt lagen tillhör Kungl. Maj :ts, riksdagens eller
myndighets beslutanderätt. Förbudet mot avtal avser därjämte vissa anställningsförhållanden
av offentligrättslig natur, varom lagen ej innehåller bestämmelser
i övrigt. Frågor rörande förvaltnings- och tjänsteorganisationens
uppbyggnad samt överhuvud organisatoriska förändringar bör icke avgöras
genom förhandlingsöverenskommelser. Till det avtalsförbjudna området hör
vidare frågor om myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen
av arbetet, arbetstidens förläggning samt rätt till annan ledighet än semester.
På den privata arbetsmarknaden tillhör dessa frågor i allmänhet arbetsgivarens
bestämmanderätt. Vad särskilt beträffar arbetstidens förläggning
har det ansetts av vikt att Kungl. Maj :t och myndigheterna äger bestämma
därom utan att vara bundna av avtal och förhandlingsskyldighet gentemot
tjänstemännens organisationer.

Till förhandlings- och avtalsområdet hör enligt den valda metodiken alla
anställningsfrågor, som ej omfattas av förbudet mot avtal. Avsikten är att
avtal skall kunna slutas ej endast om lönebelopp och särskilda tillägg av
olika slag utan även om lönesystemets allmänna uppbyggnad genom löneplaner
eller på annan grund. Även fråga om inplacering i lönegrad avses
skola vara förhandlingsfråga, såväl lönegradsplacering av ny tjänst som
ändrad lönegradsplacering beroende på organisationsändring, nytillkomna
arbetsuppgifter eller dylikt (s. k. A-fråga) eller på omprövning av gällande
normer för lönegradsplacering (s. k. B-fråga). Vidare bör förhandling få
föras och avtal slutas om övriga med tjänsten förenade ekonomiska eller
därmed jämförliga förmåner såsom pension, sjuklön, semester, arbetstid,
övertidsersättning, obekvämhetstillägg samt resekostnadsersättning och
traktamente. Även fråga om avdrag på lönen vid t. ex. tjänstledighet för
offentligt uppdrag, militärtjänstgöring, studier, havandeskap eller barnsbörd
eller under avstängning från tjänstgöring, häktning eller avtjänande
av frihetsstraff är avtalsfråga. Till avtalsområdet hör vidare frågor om uppsägningstidens
längd och om tjänstemans rätt att inneha vissa bisysslor.

Yttrandena. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat utan
erinran promemorians förslag om begränsning av avtals- och förhandlingsområdet.
I några remissvar hävdas emellertid, att de föreslagna begränsningarna
går för långt. Därvid har särskilt riktats kritik mot det föreslagna
förbudet mot avtal om arbetstidens förläggning och om rätt till
annan ledighet än semester.

Vad angår arbetstidens förläggning anser statens lönenämnd och arbetsdomstolens
ordförande att det bör övervägas, om icke vissa hithörande spörs -

141

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 är 1065

mål kan tillåtas bli föremål för avtal. Statens löncnämnd finner det visserligen
naturligt och rimligt, att myndigheterna ensidigt äger besluta i frågor
om tider för öppethållande och överhuvud om verksamhetens fördelning och
omfattning i tidshänseende, men nämnden anser det icke utan vidare klart
att detsamma skall gälla beträffande frågor om den enskilde individens arbete
i tiden och erinrar om det ökade intresse som under senare år ägnats
fritidsfrågor. Arbetsdomstolens ordförande ifrågasätter, om avtal icke skulle
kunna träffas om t. ex. regler för skiftarbete. Föreningen Sveriges stadsfiskaler,
Statstjänarkartellen, Sveriges akademikers centralorganisation och
Tjänstemännens centralorganisation hävdar, att frågor om arbetstidens förläggning
i princip bör hänföras till avtalsområdet. Av dessa instanser framhåller
emellertid Statst jänarkartellen, att det inom sådana områden, där
tjänstgörings- och turlistor förekommer, kan vara nödvändigt för upprätthållandet
av driften att myndigheten har det slutliga avgörandet. Sveriges
akademikers centralorganisation förutsätter, att undervisningsskyldigheten
för lärarpersonal mätt i antal undervisningstimmar kan bli föremål för avtal.
Om så inte skulle bli fallet, skulle — framhålles det —- inga reella förhandlingar
kunna föras om arbetstidens längd för lärarna. Som exempel på
spörsmål vilka borde kunna regleras i avtal nämner Tjänstemännens centralorganisation
allmänna regler om arbetstidsförläggning, skiftestjänstgöring,
tjänstgöringslistor, förskjuten arbetstid, fria lördagar och liknande arbetstidsfrågor.
Däremot bör statsmakterna enligt organisationen äga bestämma
om bl. a. öppethållandetider och förskjutning av arbetstid vid särskilt
tillfälle eller i enskilt fall. Även länsstyrelsen ]i Örebro län anser, att allmänna
regler om arbetstidsförläggning, fria lördagar och liknande arbetstidsfrågor
bör kunna bli föremål för avtal.

Beträffande det föreslagna förbudet mot avtal om rätt till annan ledighet
än semester förutsätter statens lönenämnd, att härmed åsyftas endast frågor
om och i vilken omfattning sådan ledighet bör beviljas och inte frågor om
och i vilken omfattning lön eller annan avlöningsförmån bör utgå under
ledigheten. I begreppet ledighet innefattas enligt nämndens mening även det
frånträdande av tjänsteutövningen, som enligt Saar sker om tjänstemannen
innehar annan tjänst, som han äger rätt att förena med sin egen. Nämnden
förutsätter, att ledighet i denna bemärkelse skall inträda automatiskt i motsvarande
fall även i fortsättningen. Arbetsdomstolens ordförande anser, att
det bör ytterligare övervägas om man inte i vissa fall borde få träffa avtal
om rätt till annan ledighet än semester, t. ex. beträffande regler om ledighet
för havandeskap och barnsbörd eller för facklig verksamhet. Att frågor
om rätt till annan ledighet än semester bör helt hänföras till avtalsområdet
har hävdats av länsstyrelsen i Örebro län, föreningen Sveriges stadsfiskaler,
Statst jänarkartellen, Sveriges akademikers centralorganisation och Tjänstemännens
centralorganisation. Nämnda tjänstemannaorganisationer anser
sålunda, atl avtal hör få slutas om eu utvidgning av eller inskränkning i rät -

142

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

ten till viss tjänstledighet eller om införande av en ny typ av tjänstledighet,
och understryker, att frågor om rätt till ledighet har nära samband med
spörsmålen om de ekonomiska villkoren vid olika slag av ledighet.

Sveriges akademikers centralorganisation yrkar, att avtalsområdet utvidgas
även i andra hänseenden än nu nämnts. Organisationen förklarar, att
frågor om tjänsters uppförande som ordinarie och icke-ordinarie hitintills
varit föremål för förhandlingar, och motsätter sig bestämt, att dessa frågor
undantages från avtalsområdet. Regler om kvoteringar av tjänster mellan
lönegrader bör också vara förhandlingsfråga. Vidare bör, anser organisationen,
fråga om skyldighet att bebo tjänstebostad höra till avtalsområdet.

Statskontoret anmärker att det av lagen ej klart framgår, om avtal får
träffas om skyldighet att bära tjänstedräkt. Det synes statskontoret rimligt
att fråga om sådan skyldighet regleras genom offentligrättsliga bestämmelser
och icke i avtal.

I några yttranden förordas ändringar av huvudsakligen redaktionell natur
i promemorieförslaget. Försvarets ciöilförvaltning ifrågasätter, om man icke
— för att förebygga tvister om vad som hör till det avtalsfria området —
bör angiva, att de anställningsvillkor som regleras i lagen är undantagna
från förhandlingsrätt icke blott i vad avser de särskilda förhållanden som
uttryckligen anges i lagen utan överhuvudtaget. Detta skulle enligt civilförvaltningen
lämpligen kunna ske genom att uttrycket i första stycket a) »som
regleras» ändras till »om vilka stadgas». Riksåklagarämbetet förordar, att
paragrafen inledes med ett stadgande om rätten att sluta kollektivavtal.
Riksförsäkringsverket och juridiska fakulteten i Lund anser, att paragrafen
bör innehålla en hänvisning till de allmänna bestämmelserna om förhandlingsrätt.
Riksåklagarämbetet slutligen ifrågasätter, om icke bestämmelserna
i 3 § har sin naturliga plats närmast före avsnittet om arbetskonflikter.

Departementschefen. I likhet med det övervägande antalet remissinstanser
godtager jag de i paragrafen avsedda begränsningarna i förhandlingsoch
avtalsrätten för statstjänstemännen. Utöver vad jag anfört i den allmänna
motiveringen vill jag framhålla följande.

Förbudet att träffa avtal om anställnings- eller arbetsvillkor som sägs under
a) avser bl. a. vilken av de i 7 § angivna anställningsformerna som skall
användas vid tillsättning av viss tjänst.

Under förbudet att avtala om inrättande av tjänst faller fråga huruvida
tjänsten skall vara ordinarie, extra ordinarie, extra o. s. v. samt om tjänsten
skall vara heltids- eller deltidstjänst. När i paragrafen talas om förbud mot
avtal om — förutom särskilt angivna organisationsfrågor — jämväl tjänsteorganisationens
utformning i övrigt avses härmed exempelvis frågor om den
organisatoriska uppbyggnaden av ett verk, myndighets stationeringsort och
geografiska verksamhetsområde samt inrättande av vikariat. Såsom en personalorganisation
framhållit bör hinder icke möta att träffa avtal om att vis -

143

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

sa tjänster med väsentligen samma arbetsuppgifter i avlöningshänseende
fördelas enligt visst kvotsystem, dock utan att detta får inkräkta på arbetsgivarens
bestämmanderätt rörande tjänsters inrättande. Den föreslagna lagtexten
uppställer icke heller något sådant hinder.

Med anledning av yrkandet från bl. a. några personalorganisationer,
att avtal skall få träffas om arbetstidens förläggning, erinrar jag om att
på den privata arbetsmarknaden arbetsgivaren ej sällan förbehållit sig bestämmanderätten
i denna fråga. En personalorganisation har också framhållit,
att det inom sådana områden där tjänstgörings- och turlistor förekommer
kan vara nödvändigt för driftens upprätthållande att myndigheten
har det slutliga avgörandet när det gäller arbetstidens förläggning. För egen
del anser jag det icke kunna komma i fråga, att den offentlige arbetsgivaren
avhänder sig bestämmanderätten beträffande arbetstidens förläggning
på sådana områden som exempelvis försvaret, sjukvården, socialvården och
kommunikationsväsendet. Även om behovet av en ensidig reglering kan synas
vara mindre framträdande på andra områden, finner jag det likväl icke
vara möjligt att härvidlag göra skillnad mellan olika förvaltningsområden.
Uppenbart är emellertid, att arbetstidens förläggning är av väsentlig betydelse
för de anställda och att arbetsgivaren fördenskull liksom hittills vid behov
bör samråda med personalen -—• inom företagsnämnder eller på annat
sätt — innan större förändringar vidtages. I anslutning till ett uttalande
från en personalorganisation beträffande undervisningsväsendet vill jag uttala,
att frågan om lärarpersonalens undervisningsskyldighet mätt i antal
undervisningstimmar icke avser arbetstidens förläggning utan i stället arbetstidens
längd och att hinder således ej föreligger att träffa avtal härom.
Däremot avser fråga om skolårets och feriernas längd och förläggning ämne
varom avtal ej må träffas.

I fråga om förbudet mot avtal om rätt till annan ledighet än semester vill
jag understryka, att avtalsförbudet avser endast frågor huruvida och i vilken
omfattning ledighet bör beviljas men däremot ej frågan om lön eller
andra förmåner under beviljad ledighet.

Slutligen vill jag nämna, att frågor om skyldighet att bära tjänstedräkt
ej hör till avtalsområdet utan är avsedda att regleras genom föreskrifter
som avses i 10 § första stycket.

Anställning av tjänsteman
4 §•

Denna paragraf motsvarar 4 § i promemorieförslaget och reglerar bl. a.
ordningen för fastställande av behörighetsregler.

Departementspromemorian. Av stadgandet jämfört med 3 § följer att villkor
för tjänstetillsättning samt för innehav eller utövande av tjänst ej må
regleras genom avtal, överenskommelse om organisationstillhörighet är sålunda
utan verkan. Vid kommunikationsverken förekommer för närvaran -

144 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år W65

de överenskommelser mellan vederbörande verksledning och personalorganisationerna
om poängberäkningssystem för befordran och om inrättande
av förordsfullmäktige, vilkas uppfattning inhämtas i vissa befordringsärenden.
Lagen utgör ej hinder mot överläggning med personalorganisationerna
om frågor, som regleras i lagen, sålunda ej heller mot överläggning
om tillämpning av allmänna grunder för tjänstetillsättning och befordran.
Myndighet äger emellertid ej genom avtal avhända sig bestämmanderätten
i hithörande frågor.

Yttrandena. Ingen av remissinstanserna har haft något att erinra mot det
föreslagna förbudet mot avtal om villkor för tjänstetillsättning in. in.

Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen upptager frågan om friare bedömningsgrunder
vid tjänstetillsättning och befordran än enligt § 28 regeringsformen.
För en modernt arbetande statlig myndighet måste det, framhåller
styrelsen, vara av samma självfallna intresse som för varje enskilt, välutvecklat
företag att för arbetsuppgifterna erhålla härför kvalificerad arbetskraft
utan att vid bedömandet vara bunden av sökandens rent formella meriter.
Styrelsen ifrågasätter därför, om icke bestämmelsen bör omformuleras
så, att som grund för tjänstetillsättningen lägges allenast vederbörandes
skicklighet och lämplighet för befattningen.

Mot den redaktionella utformningen av förslaget anmärker justitiekanslersämbetet
och Svea hovrätt, att andra stycket i promemorieförslaget synes
innefatta en icke avsedd begränsning av den offentligrättsliga regleringen
till villkor som är likartade med de i lagrummet uppräknade. Statens lönenämnd
påpekar, att enligt paragrafens ordalydelse även avgångsålder skall
bestämmas ensidigt av staten men att detta med hänsyn till 25 § promemorieförslaget
(31 § departementsförslaget) ej är avsett.

Departementschefen. Förbud mot avtal om villkor för anställning i statens
tjänst synes vara en nödvändig konsekvens av regeringsformens stadgande
om förtjänst och skicklighet som enda tillåtna bedömningsgrunder
vid tjänstetillsättning och befordran. Förbudet avser bl. a. organisationsklausuler
av det slag som ej sällan förekommer i kollektivavtal på den privata
arbetsmarknaden. Principen om förbud mot avtal som här avses är så
viktig att den bör komma till uttryck genom ett särskilt stadgande som förbehåller
åt offentligrättslig reglering att uppställa villkor för tjänstetillsättning
och för innehav eller utövande av tjänst. Såsom framhålles i promemorian
innebär stadgandet ej hinder mot att myndighet överlägger med
tjänstemännen och deras organisationer om tillämpning exempelvis genom
poängsystem av allmänna grunder för tjänstetillsättning och befordran.
Tvärtom kan på många områden sådana överläggningar tillgodose behovet
av enhetlighet och stadga vid meritbedömningen.

Det föreslagna stadgandet avser icke att reglera myndighets kompetens
att uppställa särskilda villkor för tillträde till tjänst. Liksom för närvaran -

145

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

de äger myndighet utan särskilt bemyndigande uppställa sådana villkor,
varvid myndigheten dock givetvis har att ställa sig till efterrättelse vad i
sådant hänseende är stadgat i lag eller annan författning. Exempel på sådana
författningsbestämmelser utgör 4 kap. 1 § rättegångsbalken samt 5 g
3 mom. Saar.

5 §‘

Frånsett en redaktionell ändring överensstämmer denna paragraf med
5 § i promemorieförslaget mot vilken erinran ej framställts under remissbehandlingen.

6 8.

Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om förfarandet då
myndighet tillsätter tjänst. Paragrafen motsvarar 6 § i promemorieförslaget.

Gällande ordning. Om förfarandet då myndighet tillsätter tjänst finns
bestämmelser i ett flertal författningar, vilka i allmänhet utfärdats av
Kungl. Maj :t i administrativ ordning. För de centrala ämbetsverkens del
imns huvudbestämmelser i allmänna verksstadgan den 7 januari 1955 (nr

3) samt vissa specialbestämmelser i verksinstruktionerna. För övriga myndigheter
regleras tillsättningsförfarandet i allmänhet i de speciella stadgor
eller andra författningar som reglerar myndighetens organisation och verksamhet.

Enligt 16 § verksstadgan skall ordinarie tjänst, som tillsättes av Kungl.
Maj :t underlydande myndighet, kungöras till ansökan ledig i där föreskriven
ordning. Detsamma gäller beträffande extra ordinarie och extra tjänst
i lägst lönegrad 19 på löneplan A. Bestämmelserna avser dock ej tjänst i
leglerad befordringsgång. Enligt särskilda bestämmelser är även vissa andra
tjänster undantagna från stadgandet i 16 § (kungörelsen den 29 juni 1964,
nr 507, angående tillsättande av icke-ordinarie statlig tjänst i lönegrad A 19
eller 21 i vissa fall), börlarandet vid tillsättning av övriga tjänster inom
stadgans tillämpningsområde, d. v. s. lägre extra ordinarie och extra tjänster
ävensom arvodesbefattningar och kontraktsanställningar, är däremot i allmänhet
oieglerat. Piaxis beträffande ledigförklaring av sådana tjänster
varierar mellan olika myndigheter.

Tillsättningsförfarandet utanför stadgans tillämpningsområde är i allmänhet
reglerat i samma omfattning och efter samma grunder som i verksstadgan.
För vissa områden gäller dock speciella regler. Inom försvaret sker
sålunda befordran av militär och civilmilitär personal i allmänhet utan
ansökningsförfarande. Vad beträffar de affärsdrivande verken har dessa
större befogenheter att tillsätta tjänst utan ledigförklaring än de verk för
vilka verksstadgan gäller. Av de tjänster som förstnämnda verk tillsätter
är de skyldiga att ledigförklara i huvudsak endast ordinarie tjänst i lönegrad
13 eller högre å löneplan A samt extra ordinarie tjänst i lönegrad 20
eller högre. Dessa verk har dessutom tillagts generell befogenhet att icke

146

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

ledigförklara tjänst, som verket avser att tillsätta genom beslut om förflyttning.
Inom undervisningsväsendet slutligen kan vissa tjänster tillsättas

efter kallelse.

Departementspromemorian. Bestämmelserna i första och andra styckena
av förevarande paragraf avser endast tjänst som tillsattes av myndighet.
De gäller såväl det fall att tjänst skall besättas med ny innehavare som det
fall att tjänst skall uppehållas av vikarie. Enligt första stycket i paragrafen
gäller såsom huvudregel att tjänst, som skall besättas med ny innehavare
eller uppehållas med vikarie, skall ledigförklaras. Kungl. Maj :t ager dock
meddela undantag härifrån. Så kan ske generellt, t. ex. beträitande vissa
lägre icke-ordinarie tjänster eller förordnanden av vikarie för kortare tid.
Undantag kan också, liksom för närvarande, meddelas genom beslut i det
särskilda fallet, t. ex. då vissa tjänster uppflyttas i högre lönegrad. Stadgandet
i paragrafens andra stycke har ingen motsvarighet i gällande allmänna
bestämmelser om tjänstetillsättning. För närvarande torde dock
gälla att myndighet, som tillsätter tjänst, icke utan Kungl. Maj :ts tillstånd
äger heakta för sent inkommen ansökan till tjänst, om ansökningsförfarandet
är reglerat i författning. Det synes tveksamt huruvida myndighet utan
Kungl. Maj :ts medgivande äger ledigförklara tjänst på nytt, oaktat behörig
sökande finnes. Enligt förslaget får förnyad ledigförklaring i sådant fall
ske endast med Kungl. Maj :ts tillstånd. Sådant tillstånd kan lämnas generellt
eller i det särskilda fallet. Stadgandet äger tillämpning även för det
fall att myndigheten ledigförklarat tjänst, oaktat ledigförklaring icke varit
föreskriven i författning.

Yttrandena. Mot det föreslagna stadgandet i första stycket har erinran ej
framställts. Riksförsäkringsverket berör i sitt yttrande frågan om utrymmet
för undantag från huvudregeln om ledigförklaring och anför härom.

Allmänt gäller att vid obligatoriskt ledigförklarande risk föreligger för
att befattningshavare ej kan anställas eller inte kan anstallas vid den tidpunkt
då de erfordras. Att intagning av aspiranter av olika slag mte skall
behöva föregås av ledigförklarande synes uppenbart, särskilt om man beaktar
de utomordentliga svårigheter, som ändock föreligger för de statliga
myndigheterna att i nuvarande läge förvärva dugande tjänstemän. Att krav
på ledigförklarande även i fortsättningen inte bör ställas för tillsättande av
tjänst i reglerad befordringsgång eller annat typiskt rekryteringssystem
förefaller sålunda uppenbart. Riksförsäkringsverket anser emellertid att
undantagen från ledigförklarande bör gå betydligt längre; harfor talar såväl
vad här anförts om behovet att kunna anställa lämplig befattningshavare
vid rätt tidpunkt som de allmänna kraven på att tillsättningsförfarandena
_vilka ju ofta är förenade med kedjor av successionsförfaranden

inte blir orimligt långa, till förfång för både myndigheten och dess personal.

Beträffande det föreslagna stadgandet i andra stycket, att endast den,
som i vederbörlig ordning sökt ledigförklarad tjänst, må ifrågakomma till

Kungi. Maj.ts proposition nr 60 år 1965 147

dess erhållande, anför besvärssakkunniga, att den grundtanke på vilken
bestämmelsen vilar, synes riktig. Ett krav på ansökan »i vederbörlig ordning»
innefattar emellertid, framhålles det, icke blott att ansökan skall ha
gjorts före ansökningsfristens utgång utan även att därvid iakttagits vad
som kan vara föreskrivet i fråga om ansökningens innehåll, bifogande av åldersbetyg,
meritförteckning m. m. Mot bakgrund av syftet med bestämmelsen
är det enligt de sakkunnigas mening tillräckligt att kräva, att vederbölande
sökt tjänsten inom föreskriven tid. Besvärssakkunniga föreslår därför,
att i stället för ansökan »i vederbörlig ordning» sättes ansökan »inom
föreskriven tid».

Beträffande det föreslagna stadgandet i andra stycket andra punkten
om förutsättningarna för förnyat ledigförklarande anför Tjänstemännens
centralorganisation, att förslaget innebär ett klarläggande i jämförelse med
nu lådande ganska oklara rättsläge. De anförda skälen för nytt ledigförklarande,
om behörig sökande anmält sig, anser organisationen emellertid
inte helt bärande. Den föreslagna ordningen kan ändock tillstyrkas, om
bestämmelsen om hänskjutande till Kungl. Maj:t av varje särskilt fall får
tolkas så, att tillstånd medges restriktivt och endast då särskilda skäl föreligger
därtill. Regeln måste, framhålles det, vara, att ledigförklarad tjänst
såväl ordinarie som icke-ordinarie — tillsättes i föreskriven ordning,
om behörig sökande finnes.

Den föreslagna regleringen av förutsättningarna för förnyad ledigförklaring
har emellertid mött invändningar från flera remissmyndigheter.
överbefälhavaren anser, att förnyad ledigförklaring i vissa fall bör kunna
ske utan tillstånd av Kungl. Maj :t, alternativt efter generellt medgivande,
eftersom det administrativa förfarandet eljest skulle onödigtvis betungas
och tjänstens tillsättning fördröjas. Försvarets civilförvaltning framhåller,
att myndighet, som funnit ingen av de sökande äga förutsättningar att
uppehålla tjänsten, för närvarande torde anse sig oförhindrad att ånyo
ledigförklara denna. Såvitt civilförvaltningen kunnat finna har detta förfaringssätt
fungerat tillfredsställande. Förslaget att förnyad ledigförklaring
får ske endast efter Kungl. Maj :ts tillstånd skulle medföra att tillsattnmgsproceduren
ytterligare fördröjdes och detta måste i sin tur befaras
vålla olägenheter för myndigheterna ur skilda synpunkter. Icke
minst torde detta bli förhållandet vid myndigheter med omfattande teknisk
Personal, t. ex. de centrala fackförvaltningarna inom försvaret. Civilförvaltningen
anser det vidare angeläget, att ett klarläggande uttalande göres om
innebörden av ordet »behörig» i den föreslagna lagtexten. Enligt en uppfattning
är, framhålles det, varje sökande behörig i fall, där särskild formell
kompetens ej fordras, enligt en annan uppfattning är sökande — även
om han uppfyller de formella kraven på kompetens — icke behörig med
mindre lians förmåga att sköta tjänsten och hans lämplighet därför är
styrkt. Riksförsäkringsverket hävdar, att myndighet utan särskilt tillstånd

148 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

bör få ledigförklara tjänst på nytt om icke lämplig sökande anmält sig,
och anför.

Tillsättningsförfarandet måste utformas endast och allenast från den
utgångspunkten att detsamma skall användas som medel för att få fram
befattningshavare, som är lämpade för sina arbetsuppgifter. Detta viktiga
samhällsintresse, som inte kan påstås strida mot personalens och personalorganisationernas
intressen, är oförenligt med de föreslagna reglerna i andra
stycket andra punkten, främst beroende på att ordet »behörig» använts i
denna punkt. Behörighetsregler torde i mycket ringa omfattning finnas angivna
i myndigheternas instruktioner. Visserligen torde en myndighet vid
fedigförklarande av vilken tjänst som helst kunna angiva önskemål om viss
utbildning eller viss erfarenhet, men detta torde inte innebära att ett formellt
kompetenskrav anknutits till tjänsten. Följaktligen torde strängt taget
envar sökande vara formellt sett »behörig», da det gäller tjänster, för vilka
inte i laga ordning kompetenskrav fastställts. Effekten av den i andra
stycket föreslagna regeln skulle således bli, att myndigheten skulle vara skyldig
att tillsätta tjänsten med en av de »behöriga» sökandena utan avseende
på om sökanden är lämplig för densamma. Den situationen uppkommer
nämligen ej sällan, att alla sökande — i brist pa formella kompetenskrav
är »behöriga» men ingen klart lämplig. Detsamma kan givetvis gälla även
vid tillsättning av en tjänst, till vilken formellt kompetenskrav är knutet.
Det skulle från det allmännas synpunkt vara orimligt om en myndighet i
sådant fall inte skulle äga att genom förnyat ledigförklarande söka få en befattningshavare,
som fyller de krav som tjänsten uppställer. För att kunna
besätta tjänsterna på ett sätt som bäst stämmer med det ofrånkomliga
kravet på effektivitet i den allmänna förvaltningen bör vidare myndigheterna
själva få besluta om förnyat ledigförklarande, när de finner sådant påkallat.
Myndigheterna har nämligen icke endast intresse av att till en tjänst
få en för densamma lämplig sökande — i själva verket gäller det att få den
för tjänsten lämpligaste person, som kan stå till förfogande. Icke sällan förekommer
att en befattningshavare, som är avgjort lämpligast för en viss
tjänst och kanske t. o. in. genom vikariat meriterat sig för densamma, pa
grund av sjukdom eller annan omständighet inte hinner söka inom ansökningstiden.
I sådant fall skulle en formell linje såsom den förordade leda till
att en annan befattningshavare, som ovedersägligt är mindre användbar för
tjänsten än den först avsedda, erhöll tjänsten med förbigående av den som
efter vanliga befordringsgrunder borde ha erhållit den. Även praktiska
förhållanden talar enligt verkets mening mot en bestämmelse av denna
art. Hos en mvndighet av riksförsäkringsverkets storlek sker ledigförklaranden
i mycket stor omfattning. För att inte tillsättningarna skall draga
ut på tiden i orimlig grad — ju högre på löneskalan en ledig tjänst eller
ett ledigt förordnande ligger desto fler successionsförordnanden uppkommer
i anslutning till tjänstetillsättningen — sker ledigförklarande så snart
ske kan. Emellertid förekommer gång efter annan att verket under eller
efter ansökningstiden finner att den uppkomna luckan i personalkadern
bäst kan fyllas genom omflyttning av en befattningshavare som redan befinner
sig''i den ledigförklarade lönegraden men på annat arbetsställe inom
verket. I så fall måste det inledda tillsättningsförfarandet inhiberas,
enär förutsättningarna för tillsättningen förfallit; i stället blir det aktuellt
att tillsätta en tjänst eller ett förordnande i samma lönegrad på annat ställe
inom verket. Skulle så icke kunna ske utan att Kungl. Maj :t lämnar sitt

149

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 196ö

tillstånd därtill, skulle den av forinalia redan nu hårt tyngda tillsättningsapparaten
bli än hårdare belastad och långvariga fördröjningar med successionstjänsternas
tillsättande uppkomma. Även i andra fall kan tillsättningsförfarandet
behöva inhiberas, exempelvis om det sedan ledigförklaiing
skett visar sig att tjänsten på grund av organisationsförändringar inte
längre är behövlig. Enligt riksförsäkringsverkets mening måste invändningar
resas även mot den i specialmotiveringen framförda tanken att bestämmelserna
i andra stycket andra punkten bör äga tillämpning »även för
det fall att myndigheten ledigförklarat tjänst, oaktat ledigförklaring icke
varit föreskriven i författning». Praktiska skäl föranleder redan enligt nuvarande
ordning att förordnanden, som icke är bundna vid formellt krav på
ledigförklarande, ledigförklaras genom anslag inom verkets lokaler och
framläggande av listor bland personalen. Det är nämligen nödvändigt och,
gentemot personalen, rimligt att verket i någon form skaffar sig kännedom
om vilka befattningshavare, som är beredda att ta emot ett förordnande med
\issa
accepteras, skulle myndigheterna med säkerhet tvingas att frångå dessa av
praktiska skäl förestavade anordningar. Till belysning av problemets storleksordning
må nämnas att riksförsäkringsverket, som förfogar över ca 120
kanslibiträdestjänster i Ao, Ae eller Ag 7 fördelade på nio byråer, sedan under
år 1963 meddelat vikariatsförordnanden å dylika tjänster i omkring 35
tall, därvid antalet befattningshavare, som antecknat sig på utlagda listor, i
allmänhet varierat mellan ett 20-tal och ett 40-tal för varje tillsättninsstillfälle.
°

Även statens lönenämnd anser, att skyldigheten att söka Kungl. Maj:ts
tillstånd till förnyad ledigförklaring skulle medföra ett mer tungrott förtärande
än som för närvarande tillämpas vid vissa myndigheter.

Juridiska fakulteten i Uppsala anser däremot, att den föreslagna regeln,
att tillsättningsförfarande skall kunna avbrytas även om behörig
sökande finnes, utgör en nyhet, och ifrågasätter om regeln är motiverad.
Regeln innebär enligt fakultetens mening ett övergivande av tidigare tämligen
konsekvent iakttagna principer; i varje fall såvitt angår mera kvalificerade
tillsättningsförfaranden har ett avbrott hittills ansetts uteslutet, så
länge tjänsten bestått och behörig sökande funnits.

Av stadgandet i andra stycket torde följa, anför riksåklagarämbetet, att
för sent inkommen ansökan icke kan beaktas ens med Kungl. Maj:ts tillstånd.
Arbetsdomstolens ordförande ifrågasätter, om icke möjlighet borde
beredas Kungl. Maj :t att genom dispens från ifrågavarande regel tillåta
myndighet att vid tillsättning av tjänst beakta en för sent inkommen ansökan.
Även juridiska fakulteten i Uppsala anser, att en sådan dispensregel
bör meddelas.

Departementschefen. Såsom föreslagits i promemorian bör lagen innehålla
grundläggande bestämmelser om förfarandet då myndighet har att tillsätta
tjänst. De frågor som härvid träder i förgrunden är i vilka fall tjänst
skall kungöras ledig till ansökan samt ansökningsförfarandets rättsverkningar.

150

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

Den i promemorian föreslagna regeln att tjänst, som tillsättes av myndighet,
skall ledigförklaras, om ej Kungl. Maj :t annat bestämmer, har lämnats
utan erinran under remissbehandlingen och även jag biträder detta
förslag. Det torde ej vara möjligt att i lagen närmare angiva i vilka fall
undantag från huvudregeln bör förekomma. Kungl. Maj :ts bemyndigande
att tillsätta tjänst utan ledigförklaring bör kunna meddelas såväl generellt
som för visst fall. Generellt bemyndigande bör kunna ifrågakomma exempelvis
vid antagning av aspiranter, vid tillsättning av tjänst i reglerad befordringsgång
samt vid förordnande på lägre icke-ordinarie tjänst och på
arvodesbefattning. Nuvarande förfarande vid tillsättning av militär och civilmilitär
personal bör också kunna bibehållas. Liksom för närvarande bör
det vidare vid vissa verk finnas möjlighet att tillsätta tjänst genom beslut
om förflyttning. Befogenheten för Kungl. Maj :t att i det särskilda fallet besluta
om avsteg från huvudregeln om ledigförklaring avser särskilt sådana
fall som då en tjänst eller en grupp av tjänster uppflyttas i högre lönegrad.

Då en tjänst som myndighet tillsätter kungjorts ledig, bör av praktiska
skäl och ordningsskäl i princip gälla att endast den som sökt tjänsten inom
föreskriven tid må erhålla densamma. Vad nu sagts innebär dock icke att
ledigförklaring medför rätt för någon sökande att få tjänsten. Det måste
stå myndigheten fritt att icke tillsätta tjänsten med någon av de sökande.
Härav följer enligt min mening, att myndigheten, sedan dess beslut att icke
tillsätta tjänsten vunnit laga kraft, bör äga ledigförklara tjänsten på nytt.
Har myndigheten denna befogenhet, bör myndigheten också äga rätt att
beakta för sent inkommen ansökan. Detta bör dock få ske endast om särskilda
skäl föreligger. Vad sålunda anförts om ansökningsförfarandets rättsverkningar
bör gälla så snart myndighet ledigförklarat tjänst, som den
äger tillsätta, och således även i det fall att myndigheten tillgripit ledigförklaring
oaktat skyldighet därtill ej förelegat. Bestämmelserna i paragrafens
andra stycke om ansökningsförfarandets rättsverkningar har utformats
i enlighet med det anförda; uttrycklig bestämmelse om myndighets rätt att
ledigförklara tjänst på nytt torde icke erfordras.

Som sökande bör anses envar som sökt tjänsten inom föreskriven tid,
även om han icke vid ansökningstidens utgång fullgjort allt som sökande
har att iakttaga, exempelvis om han underlåtit att inkomma med meritförteckning,
åldersbetyg e. d. Om en tjänst ledigförklaras på nytt, bör den
som sökt tjänsten vid första ledigförklarandet och inte återkallat sin ansökan
anses kvarstå som sökande.

Det bör ankomma på Kungl. Maj :t att meddela bestämmelser om förfarandet
i övrigt vid tjänstetillsättning, bl. a. bestämmelser som tillgodoser
sökandes intresse av att kunna få kännedom om myndighets beslut i tillsättningsärende.

151

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965
7 §■

Denna paragraf motsvarar 7 § i promemorieförslaget och innehåller bestämmelser
om användningen av olika anställningsformer.

Gällande ordning. Av bilaga A till statens löneförordning den 31 maj
1957 (nr 228) framgår vilka anställningsformer som användes vid tillsättning
av lönegradsplacerade tjänster. Anställningsformen angives i lönegradsbeteckningen
genom bokstavsbeteckning. Ordinarie tjänst tillsättes
med fullmakt eller konstitutorial (o), förordnande för viss tid (p),
förordnande för begränsad anställningstid (q) eller förordnande tills vidare
(r). Icke ordinarie tjänst tillsättes med förordnande såsom extra ordinarie,
förordnande såsom aspirant eller förordnande såsom extra eller
med kontrakt för viss tid. Det finnes inga allmänna regler för valet av anställningsform
vid tillsättning av ordinarie tjänst. Emellertid inrättas ordinarie
tjänster vanligen av Kungl. Maj :t med stöd av riksdagens beslut
(4 § 1 mom. Saar) och riksdagsbeslutet föreligger som regel i form av en
av riksdagen godkänd personalförteckning, som utvisar dels tjänstens
lönegrad och dels medelst bokstavsbeteckning den anställningsform som
skall gälla. Av personalförteckningen framgår emellertid icke huruvida
en ordinarie tjänst med bokstavsbeteckningen o skall tillsättas med fullmakt
eller konstitutorial. Såvitt gäller tjänst med lönegradsbeteckningen
Ao eller i lönegraden Bo 1 avgör Kungl. Maj :t denna fråga och svaret framgår
i allmänhet av den för myndigheten utfärdade instruktionen. Annan
ordinarie tjänst med lönegradsbeteckningen Bo tillsättes med fullmakt (5 §

1 mom. Saar).

Anställningsformens främsta betydelse ligger däri att den angiver förutsättningarna
för entledigande av tjänstemannen. Stadgandet i g 36 regeringsformen
i dess hitintills gällande lydelse har ansetts avse endast tjänstemän
med fullmakt; enligt detta stadgande kan sådana tjänstemän, försåvitt de
icke hör till de i § 35 uppräknade förtroendeämbetsmännen, »icke, utan
medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av Konungen
avsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjänster befordras
eller flyttas». Sedan regeringsformens tillkomst har fullmaktshavarnas
ställning genom bestämmelser i andra författningar än grundlag
undergått förändring i olika hänseenden. Från mitten av 1800-talet har i
avlöningsförfattningar införts alltmer skärpta bestämmelser om förflyttningsskyldighet.
Enligt 13 § Saar är innehavare av ordinarie tjänst, vilken
tillsatts medelst fullmakt, pliktig att låta förflytta sig till annan stationeringsort
eller annan ordinarie tjänst vid det verk han tillhör liksom ock,
där Kungl. Maj :t så prövar lämpligt, till ordinarie tjänst vid annat verk, på
vilken reglementel är tillämpligt. För domare med undantag av vattenrättsingenjör
gäller särskilda bestämmelser om förflyttningsskyldighet. Domare
är sålunda förflyttningsskyldig endast till annan ordinarie domartjänst

152

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

inom den lönegrad han tillhör och allenast under förutsättning att Kungl.
Maj :t finner organisatoriska skäl påkalla förflyttningen. Även ordinarie beställningshavare
vid krigsmakten är underkastade särskilda regler om förflyttningsskyldighet.
Beträffande högre militära och civilmilitära beställningshavare
ävensom vissa befattningshavare vid polis- och åklagar\äsendet
gäller därjämte, att de är pliktiga att avgå från tjänsten, om så befinnes
påkallat med hänsyn till statens intressen. Även pensionsförfattmngarnas
föreskrifter om skyldighet för befattningshavare att vid viss ålder eller
under vissa andra omständigheter frånträda tjänsten, ehuru med ratt till
pension, har givit ett annat innehåll åt oavsättlighetsprincipen sådan den
kommit till uttryck i regeringsformen. 1964 års riksdag har som vilande
antagit förslag till sådan ändring av §§ 35 och 36 regeringsformen att
grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning såval
förtroendeämbetsmäns som fullmaktshavares överföres från regeringsformen
till särskild lag, stiftad av Kungl. Maj :t och riksdag gemensamt efter
lagrådets hörande. Dock bibehålies enligt delta förslag domare vid grundlagsskydd
mot entledigande i administrativ ordning och mot förflyttningtill
annan tjänst än ordinarie domartjänst. I den nya lydelsen stadgar §
36, att den som utnämnts till domare må skiljas från tjänsten endast av
domstol efter åtal eller genom beslut om entledigande i samband med pensionering;
dock må han, om det finnes erforderligt av organisatoriska skäl,
förflyttas till annan jämställd domartjänst. —- Anställningsformen konstitutorial
innebär enligt 5 § 1 mom. andra stycket Saar att tjänstemannen
kan i administrativ väg avsättas från sin tjänst på grund av fel eller försummelse
i tjänsten. Beträffande förflyttningsskyldighet gäller samma
regler för konstituerade som för fullmaktsinnehavare (13 § Saar). Som
nämnts i det föregående beror valet mellan fullmakt och konstitutorial a^
Kungl. Maj :ts prövning såvitt gäller tjänster i Bo 1 och lägre. Hos vissa
myndigheter exempelvis riksförsäkringsverket användes fullmakt ned till
och med Ao 19 under det att inom de affärsdrivande verken konstitutorial
användes för alla Ao-tjänster och vissa Bo 1-tjänster.

Förutsättningarna för entledigande av tjänsteman med förordnande för
viss tid, förordnande för begränsad anställningstid eller förordnande tills vidare
är för närvarande ej författningsmässigt reglerade. Förordnande för
viss tid, som i huvudsak användes vid anställning av vissa verkschefer och
andra högre tjänstemän inom förvaltningen, torde under den tid förordnandet
avser i realiteten tillförsäkra tjänstemannen samma skydd mot entledigande
som det fullmaktsinnehavare åtnjuter. I motsats till fullmaktsinnehavaren
är tjänstemannen icke förflyttningsskyldig med mindre särskilda bestämmelser
föreskriver det såsom är fallet inom försvaret. Anställningsformen
förordnande för begränsad anställningstid torde vara förenad med samma
rättsverkningar som förordnande för viss tid men skiljer sig från den senare
anställningsformen därutinnan att förordnandet ej får förnyas vid

153

Kungl. Mnj:ts proposition nr 60 år 1965

anställningstidens utgång eller förnyas allenast för begränsad tid. Den användes
vid tillsättning av tjänster beträffande vilka av principiella skäl anses
önskvärt att de efter viss tid får nya innehavare, t. ex. professorstjänster
Aid konsthögskolan och musikhögskolan. Förordnande tills vidare på ordinarie
tjänst slutligen anses innebära, att anställningen omedelbart kan
bringas att upphöra. Denna anställningsform användes vid tillsättning av
bl. a. statssekreterare expeditionschefs-, avdelningschefs- och byråchefstjänster
i Kungl. Maj :ts kansli.

Om entledigande av icke-ordinarie tjänsteman stadgas i 15 § Saar. Enligt
dessa bestämmelser skall entledigande av extra ordinarie tjänsteman eller
aspirant föregås av skriftlig uppsägning, varvid skall iakttagas i paragrafen
stadgade uppsägningstider; dessa är olika beroende på om tjänstemannen
ar extra ordinarie eller aspirant och vad beträffar extra ordinarie jämväl beroende
på om uppsägningen sker från myndighetens sida eller från tjänstemannens.
I fråga om extra tjänsteman må myndigheten besluta, att entledigande
skall föregås av skriftlig uppsägning. De nu nämnda bestämmelserna
om uppsägning kan efter överenskommelse ersättas av andra regler. Särskilda
bestämmelser om uppsägning gäller vid övergång i vissa fall till annan
statlig tjänst eller icke statlig tjänst med avlöning enligt av Kungl.
Maj:t meddelade bestämmelser. Bestämmelserna i Saar om uppsägning gäller
icke då anställningen är tidsbegränsad och ej heller då fråga är om entledigande
på grund av tjänstefel eller i samband med pensionering.

För riksdagens verk är bestämmelser om inrättande av tjänst och om
entledigande av tjänsteman meddelade i avlöningsreglementet för riksdagens
verk den 20 juli 1948. Ordinarie tjänst vid riksdagens verk inrättas
i allmänhet av riksdagen och tillsättes med konstitutorial, förordnande för
viss tid eller förordnande tills vidare (2 §). Om entledigande av tjänsteman
gäller (5 § 1 mom. och 15 §) i huvudsak samma regler som enligt
Saar.

För tjänstemän som är anställda utom löneplan, såsom arvodister och
tjänsteman vilka i samband med vakantsättning av tjänst anställes med
personliga kontrakt (jfr prop. 1962:169 s. 27), saknas bestämmelser om
anställningsform. Uppkommer fråga om entledigande av sådan tjänsteman
på annan grund än fel eller försummelse i tjänsten torde frågan få avgöras
med ledning av vad myndigheten och tjänstemannen överenskommit eller
får anses ha förutsatt beträffande villkoren för entledigande.

Departementspromemorian. Enligt lagförslaget är anställningsformen avgörande
for frågan om arbetstagare är anställd som tjänsteman och har även
i övrigt betydelse i det att skilda regler för anställningens upphörande gällei
beroende på vilken anställningsform som användes. Med hänsyn härtill
bör i lagen meddelas allmänna regler om anställningsformernas användning,
bor valet av anställningsform är enligt förslaget liksom för närvarande i

154 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

törsta hand avgörande om tjänsten är ordinarie. Enligt första stycket skall
innehavare av ordinarie domartjänst alltid anstallas med tullmakt Innehavare
av annan ordinarie tjänst än domartjänst skall anstallas med tullmakt
eller konstitutorial; dock må anställning ske med förordnande, om särskilda
skäl är därtill. Förslaget förutsätter, att även framdeles valet mellan
fullmakt och konstitutorial får i huvudsak bero av föreskrifter i instiuk um.
Enligt andra stycket skall annan tjänsteman än innehavare av ordinarie
tjänst anställas med förordnande. Förordnande är avsett att anvandas vi
tillsättning av extra ordinarie tjänst, aspiranttjänst, extra tjänst och arvodesbefattning
samt vid olika slags kontraktsanstallning.

Förordnande skall enligt tredje stycket meddelas tor bestämd tid eller til
vidare Den nuvarande anställningsformen förordnande för begransad anställningstid
försvinner alltså som särskild anställningsform. Frågan om förordnande
för bestämd tid skall kunna förnyas har ansetts innefatta ett
spörsmål som ej bör regleras i lagen.

Förslaget till tjänstemannalag innehåller ej heller något stadgande mo -svarande § 35 regeringsformen, som ger Kungl. Maj :t rätt att, nar rikets
tjänst fordrar det, entlediga vissa i paragrafen uppräknade tjänstemän, som
innehar förtroendesyssla. De syften detta stadgande fullföljer torde kunna
tillgodoses genom att tjänsteman i förtroendeställning — såsom redan i viss
utsträckning förekommer - tillsättes med förordnande tills vidare.

Yttrandena. Paragrafen har godtagits eller lämnats utan erinran av pra -tiskt taget samtliga remissinstanser.

I några remissvar görs allmänna uttalanden om anställningsformernas
användning. Sålunda anser telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen
och statens avtalsnämnd, att oavsättlighetsprincipen fått en alltför
vidsträckt användning inom statstjänsten och att frågan om tillämpningen
av denna princip bör utredas. Telestyrelsen yttrar sålunda, att det torde vara
ostridigt, att oavsättlighetsprincipens tillämpningsområde under tidernas
lopp kommit att utsträckas långt utöver vad som kan vara motiverat
med hänsyn till huvudsyftet med denna princip. En översyn av oavsattlighetsinstitutet
är enligt styrelsens mening högeligen påkallad, aven om frågan
icke sammankopplas med införande av förhandlingsrätt for statstjanstemännen.
Ett avskaffande av den lagfästa oavsättligheten för huvudparten
av dessa tjänstemän behövde enligt styrelsens mening icke innebara att
tjänstemännen ställdes utan anställningsskydd, eftersom avtalsparterna i
kollektivavtal kunde träffa överenskommelse om trygghet i anställningen.
Statens avtalsnämnd gör ett uttalande i samma riktning.

I andra yttranden understrykes oavsättlighetens betydelse. Justitieombudsmannen
framhåller sålunda oavsättlighetsprincipens värde för att
tjänstemän i ledande ställning skall kunna intaga en även i förhållande till
regeringen självständig ställning. Riksåklagarämbetet anser, att ordinarie

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965 155

åklagartjänster bör liksom ordinarie domartjänster enligt lag tillsättas med
fullmakt. Tjänstemännens centralorganisation förklarar sig fästa utomordentlig
vikt vid anställningstrygghetens bevarande. Enligt centralorganisationens
mening är det principiellt otillfredsställande att ordinarie tjänsteman
skall kunna uppsägas.

Kommentarer av mera begränsad räckvidd göres i ett par uttalanden. Statens
lönenåmnd anser att paragrafen skulle vinna i klarhet och nå bättre
överensstämmelse med förslaget i övrigt genom en omformulering som anger
hur de olika slagen av tjänster skall tillsättas i stället för hur tjänstemännen
skall anställas. Försvarets civilförvaltning och statens lönenämnd
förutsätter, att tredje stycket i paragrafen ej utgör hinder mot att förordnande
meddelas tills vidare till och med viss angiven dag. Civilförvaltningen
framhåller, att sådan anställning på grund av anslagsbegränsning eller
rationalisering ofta måste användas inom försvaret och att den måste kunna
bibehållas.

Departementschefen. Av skäl som angivits i promemorian anser jag lagen
böra innehålla grundläggande bestämmelser om de anställningsformer
som skall komma till användning vid anställning av tjänstemän. Jag skall
senare beröra rättsverkningarna av de föreslagna anställningsformerna men
vill redan nu anmäla, att dessa anställningsformer ger de anställda i huvudsak
samma skydd som de har enligt gällande rätt. I den mån förändringar
i anställningsskyddet föreslagits innebär de snarast ökad trygghet för
den enskilde tjänstemannen.

Det ar icke möjligt att annat än i grova drag i lagen angiva anställningsformernas
användning. Liksom för närvarande bör härvidlag skillnad göras
i första hand mellan ordinarie tjänster och övriga tjänster härunder inbegripen
även anställning som icke utgör tjänst i nuvarande löneteknisk
mening utan avser befattning som exempelvis arvodist eller kontraktsanställd.
Det förutsättes att flertalet ordinarie tjänster liksom hitintills uppföres
på personalförteckningar fastställda av Kungl. Maj :t med stöd av
liksdagens beslut och att därvid angives de anställningsformer som skall
användas. Med hänsyn till att enligt § 36 regeringsformen, sådant lagrummet
lyder enligt av riksdagen såsom vilande antaget förslag, utnämnd domare
åtnjuter samma skydd mot entledigande som enligt statstjänstemannalagen
i allmänhet tillkommer innehavare av fullmakt synes emellertid i
lagen böra slås fast att ordinarie domartjänst skall tillsättas med detta anställmngsdokument.
I övrigt bör såsom i promemorian föreslås lagen såvitt
gäller ordinarie tjänst innehålla en huvudregel enligt vilken sådan
tjänst tillsättes med fullmakt eller konstitutorial. Valet mellan dessa anställningsformer
har betydelse huvudsakligen för frågan om tjänstemannen
bör kunna avsättas i administrativ ordning för fel eller försummelse
i tjänsten. Denna fråga bör liksom för närvarande är fallet i huvudsak

156 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

kunna överlämnas åt Kungl. Maj :ts reglering i administrativ väg. Av 18 §
får emellertid anses följa, att de där uppräknade tjänstemännen ej bör anställas
med konstitutorial. Huvudregeln om tillsättning av ordinarie
tjänst med fullmakt eller konstitutorial bör kompletteras med ett stadgande,
som möjliggör att tjänstemän i förtroendeställning samt eljest tjänstemän
som ej bör vara tillförsäkrade anställning till pensionsåldern anställes
med förordnande. Jag finner nämligen icke tillräckliga skäl föreligga
att vid sidan av anställningsformen förordnande tills vidare bibehålla institutet
med förtroendeämbetsmän. För att markera det här aktuella stadgandets
karaktär av undantag bör i lagen emellertid uppställas krav på
särskilda skäl för dess tillämpning.

Såsom föreslagits i promemorian bör alla icke-ordinarie tjänster tillsättas
med förordnande. Det saknas anledning att härvidlag göra skillnad mel
lan extra ordinarie tjänster, aspiranttjänster, extra tjänster, arvodesbefattningar
och olika slag av kontraktsanställning.

Förordnande såväl på ordinarie tjänst som på icke-ordinarie tjänst bör
meddelas för bestämd tid eller tills vidare. Förordnande tills vidare bor
kunna meddelas att gälla längst till viss tidpunkt. Det torde ej finnas anledning
att vid sidan av anställningsformen förordnande för bestämd tid
såsom särskild anställningsform bibehålla förordnande för begränsad anställningstid.
Om riksdagen önskar, att tidsbestämt förordnande på viss
tjänst ej skall förnyas, bör detta kunna ges tillkänna i annan form, exempelvis
genom ett uttalande i samband med att riksdagen beviljar medel till
tjänsten.

8 §•

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om anställningsbevis, motsvarar
8 § i promemorieförslaget.

Gällande ordning. Enligt 5 § 2 mom. Saar skall antagningsbevis eller annan
skriftlig tillsättningshandling utfärdas för den som förordnas att inneha
anställning som extra ordinarie tjänsteman, aspirant eller extra tjänsteman.
Avser anställningen avkortad tjänstgöringstid, skall detta angivas i tillsättningshandlingen.
I övrigt torde det icke finnas allmänna bestämmelser
om skyldighet att utfärda anställningsbevis. Med undantag för anställning
av tillfällig natur torde dock sådant bevis regelmässigt tillställas den anställde.
Vid tillfälliga anställningar synes praxis växla inom skilda förvaltningsområden.

Departementspromemorian. Med hänsyn till de särskilda rättsverkningar
i olika hänseenden som enligt lagförslaget följer av anställning som tjänsteman
är det av vikt, att det redan vid anställningen blir fastslaget om den anställde
skall vara underkastad lagen eller ej. Den anställde bör därför tillställas
skriftligt bevis att han anställts som tjänsteman. Då tillsättning sker

157

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

med fullmakt eller konstitutorial, är det uppenbart att tjänstemannaanställning
föreligger och att detta ej behöver särskilt anmärkas i anställningsbeviset.
Även då förordnande användes framgår i många fall utan vidare att fråga
är om sådan anställning. Kan tvekan härom uppkomma, bör i anställningsbeviset
uttryckligt anges att den anställde är tjänsteman. Bevis om anställningen
bör utan framställning utfärdas vid varje anställning utom då
tjänstemannen anställes tillfälligt. I sistnämnda fall synes bevis behöva tillställas
den anställde endast om han begär det; av beviset skall framgå att
förordnandet avser tillfällig anställning. Enligt de föreslagna bestämmelserna
om entledigande må den som anställts tillfälligt och vars anställning ej
varat mer än två månader skiljas från tjänsten omedelbart efter tillsägelse.
Förordnande för tillfällig anställning bör därför användas endast då fråga
är om anställning, som icke beräknas vara längre tid än nu sagts.

1 ttrandena. Betydelsen av alt anställningsbevis utfärdas och tillställes
den anställde understrykes i flera yttranden. Sålunda framhåller statens
personalpensionsverk att, enär det icke är möjligt att genom materiella bestämmelser
angiva i vilka fall en arbetstagare är tjänsteman, det är av vikt
att genom ett beslut vid anställningen klargöres att tjänstemannaställning
föreligger. Även om anställningsbevis utfärdas endast i den utsträckning
som är praktiskt lämplig, bör således undantagslöst gälla att viss anställning
skall anses vara tjänstemannaanställning endast om beslut i en eller
annan form fattats härom. Det är vidare enligt pensionsverkets mening av
vikt, att sådant beslut — och i förekommande fall vilket kollektivavtal som
är tillämpligt — antecknas i tjänstematrikel, så att denna alltid innehåller
uppgift om vederbörandes status. Ett klarläggande härav är av betydelse
även i pensionshänseende. Det framhålles, att även tillfälliga anställningar
kan vara relevanta ur pensionssynpunkt. Kammarrätten hävdar, att den enskilde
anställningshavarens intresse motiverar, att anställningsbevis undantagslöst
utfärdas även vid tillfälliga förordnanden tills vidare. Samma ståndpunkt
intager försvarets civilförvaltning.

Däremot anser generalpoststyrelsen, att det för postverkets vidkommande
ej är möjligt att utfärda anställningsbevis ens för alla dem vilkas anställning
beräknas vara längre tid än två månader. Innan en anställning betraktas
som icke tillfällig, måste det enligt styrelsens mening kunna bedömas alt
den kommer att vara under betydligt längre tid. Genoin anställningsbeviset
torde eljest den för ett tillfälligt uppdrag med oviss varaktighet anställde —
exempelvis en vikarie för sjukledig tjänsteman — komma att bibringas den
uppfattningen, att anställningen är mera varaktig än den i själva verket är.
Styrelsen framhåller, att eu stor del av de enbart för semestervikariat under
sommarmånaderna anställda — huvudsakligen skolungdom — anlitas
under längre tid än två månader. För denna kategori torde anställningen
under alla omständigheter vara att betrakta som tillfällig.

158 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

Departementschefen. Det föreslagna stadgandet har godtagits eller lämnats
utan erinran av så gott som samtliga remissinstanser och jag för min del
förordar att förslaget godtages med en viss jämkning.

För att icke i onödan betunga myndigheter, som i betydande omfattning
måste anlita tillfällig arbetskraft, bör skyldigheten att utfärda anställningsbevis
begränsas i så måtto att vid anställning, som beräknas ej ^ara mer
än tre månader (tillfällig anställning), bevis utfärdas endast om den anställde
begär det.

Paragrafen synes tarva kommentar i vissa hänseenden. Sasom framhållits
i promemorian ger anställningsformerna fullmakt och konstitutorial ot\etydigt
vid handen att anställning som tjänsteman föreligger och givetvis behöver
i sådana fall i anställningsbeviset icke särskilt utsättas att arbetstagaren
anställts som tjänsteman. Kan däremot tvekan uppkomma om tjänstemannaanställning
föreligger, är det av vikt att anställningsbeviset lämnai
besked huruvida arbetstagaren är anställd som tjänsteman eller icke. Sådan
tvekan kan uppkomma särskilt då arbetstagare antages att tills vidare utföra
förhållandevis mindre kvalificerade arbetsuppgifter. Även om anställningsbevis
ej utfärdas, kan en arbetstagare vara att anse som tjänsteman,
t. ex. om myndighet råkat förbise att tjänsten är uppförd på en av Kungl.
Maj :t fastställd personalförteckning.

Det förhållandet att myndighet vid tillfällig anställning ej är skyldig att
utfärda anställningsbevis befriar givetvis icke myndigheten från att fatta
beslut i frågan om den anställde är tjänsteman. Det är lämpligt att sådant
beslut antecknas i tjänstematrikel eller annorstädes på sådant sätt att det
kan tjäna som bevis om anställningens karaktär. Självfallet står det myndighet
fritt att utfärda anställningsbevis, även om skyldighet därtill enligt
paragrafen ej föreligger.

9 §.

1 förevarande paragraf, som saknar direkt motsvarighet i promemorieförslaget,
behandlas vissa frågor om tillsättning av vikariat. Dessa frågor
regleras i promemorieförslaget genom 4—8 §§.

Gällande ordning. Huvudbestämmelser om förordnande av vikarie återfinnes
för närvarande i 8 § 1 mom. Saar. Förordnande av vikarie meddelas
antingen såsom vikariatsförordnande eller såsom vikariatslöneförordnande.
Vikariatsförordnande meddelas på ordinarie, extra ordinarie eller extra
tjänst och avser full eller partiell tjänstgöring. Allmänna bestämmelser om
villkor för erhållande av sådant förordnande eller om ledigförklaring har
icke meddelats. Vikariatsförordnande avser i allmänhet kortare tid. Om det
förutses att ordinarie eller extra ordinarie tjänst kommer att uppehållas på
förordnande med full tjänstgöring under minst sex månader i följd skall i
stället i allmänhet vikariatslöneförordnande meddelas å tjänsten. Sådant
förordnande meddelas i den ordning, i förekommande fall efter ansökning,

159

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

som är stadgad för tillsättning av tjänsten, om ej annat följer av beslut
eller bestämmelser, som meddelas av Kungl. Maj :t eller, efter Kungl. Maj :ts
bemyndigande, av vederbörande myndighet. Vikariatslöneförordnande må
icke meddelas annan än den som äger behörighet för tjänst av det slag förordnandet
avser och i övrigt är fullt lämplig för förordnandet.

Yttrandena. Förslaget i promemorian att de i 4— 8 §§ meddelade bestämmelserna
om tjänstetillsättning skall avse även anställning av vikarie har
lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser utom försvarets divilförvaltning
och statens lönenämnd. Dessa båda remissinstanser anser, att bestämmelserna
i 6 § om ledigförklaring m. m. ej bör avse vikariatsförordnanden.
Enligt försvarets civilförvaltning synes det i och för sig icke vara något
att invända mot att nyssnämnda bestämmelser får avse sådana vikariat
som motsvarar nuvarande vikariatslöneförordnanden. Däremot blir det praktiskt
olämpligt att tillämpa det avsedda tillsättningsförfarandet i fråga om
korta vikariat. Det bör överlämnas åt Kungl. Maj :t att meddela erforderliga
bestämmelser om förfarandet vid tillsättning av vikariat.

Departementschefen. Såsom föreslagits i promemorian bör bestämmelserna
om anställning av tjänsteman tillämpas även vid anställning av
vikarie. Lagtekniskt tillgodoses detta lämpligen genom att man i en särskild
paragraf, som avser vikariat, hänvisar till paragraferna om tjänstetillsättning
och därutöver meddelar de särskilda bestämmelser som bör gälla
vid anställning av vikarie. Den i 6 § första stycket föreslagna regeln att
tjänst, som tillsättes av myndighet, skall kungöras till ansökan ledig, om ej
Kungl. Maj :t bestämmer annat, bör såvitt gäller vikariat ersättas av en
regel innebärande att ledigförklaring skall ske, endast om Kungl. Maj:t förordnar
därom.

När i lagen talas om tjänst avses varje annan anställning än vikariat. De
i följande avsnitt av lagen meddelade bestämmelserna, exempelvis stadgandena
om skyldighet att utöva annan tjänst samt om avstängning och
entledigande från tjänst, bör emellertid, när annat ej angives, äga motsvarande
tillämpning i fråga om vikariat. Detta bör lämpligen komma till uttryck
genom ett särskilt stadgande i förevarande paragraf.

Tjänstcmans åligganden

10 §.

Denna paragraf motsvarar 9 § i promemoriaförslaget och innehåller allmänna
bestämmelser om tjänstemans åligganden.

Gällande ordning. Allmänna bestämmelser om tjänstgöringsskyldigheten
är meddelade i 10 § 1 mom. Saar, som stadgar att tjänsteman är underkastad
de tjänstgöringsföreskrifter som meddelas i instruktion, arbetsord -

160

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

ning eller annan författning eller som eljest må gälla. Enligt samma stadgande
är tjänsteman, där särskilt tjänstgöringsområde är bestämt för hans
tjänst, pliktig att underkasta sig omreglering av nämnda område. Särskilda
bestämmelser är meddelade för försvaret (10 § B Saar). Sålunda är militär
eller civilmilitär beställningshavare pliktig underkasta sig den vidsträcktare
eller ändrade tjänstgöring, som kan varda stadgad vid förändrad
försvarsorganisation eller eljest. Särskilda bestämmelser finns därjämte
meddelade i de för myndigheterna gällande stadgorna och instruktionerna.
I 8 § verksstadgan föreskrives sålunda att tjänsteman är skyldig
att ställa sig till efterrättelse de allmänna bestämmelser om arbetet inom
myndigheten som meddelats i instruktion och arbetsordning samt de särskilda
föreskrifter för personalen som meddelats. Utan avseende på stadgad
arbetsfördelning har tjänstemannen att lämna det biträde som påkallas
av vederbörande förman. Beträffande myndigheter, för vilka verksstadgan
ej gäller, finnes i allmänhet motsvarande bestämmelser intagna i
instruktionen för myndigheten, så exempelvis i instruktionerna för de affärsdrivande
verken och i länsstyrelseinstruktionen.

Departementspromemorian. Bestämmelsen har 8 § verksstadgan till förebild.
Avvikelserna från förebilden är huvudsakligen av redaktionell natur.

Yttrandena. Under den allmänna motiveringen har redovisats den kritik
som vissa remissinstanser riktat mot promemorian i vad avser sanktion av
statstjänstemans förpliktelse på grund av avtal. I övrigt har ifrågavarande
paragraf föranlett endast följande yttranden.

Telestyrelsen och järnvägsstyrelsen anser, att stadgandet ej klart och
fullständigt angiver tjänsteplikten. Telestyrelsen framhåller sålunda, att det
på arbetsplatserna ofta förekommer ordningsföreskrifter av olika slag. Ehuru
föreskrifterna har samband med verksamheten, är de ej alltid direkt
knutna till någon arbetsprocess eller tjänsteutövning. Det kan t. ex. gälla
en föreskrift om att vissa lokaler skall vara låsta eller att rökning är förbjuden
på vissa tjänsteställen. Den föreslagna lagtexten ger enligt styrelsens mening
icke klart uttryck för att det ingår i tjänstemans åligganden att rätta
sig efter sådana föreskrifter. Styrelsen anser det vidare önskvärt, att det i
paragrafen tydligare angives att tjänsteman även har att iakttaga de föreskrifter
och anvisningar, muntliga eller skriftliga, som arbetsbefälet meddelar
i det dagliga arbetet. Enligt vid kommunikationsverken gällande kollektivavtal
är »arbetare skyldig att i arbetet ställa sig till efterrättelse ordningsföreskrifter
samt av arbetsbefälet lämnade anvisningar rörande arbetet».
En på motsvarande sätt formulerad förpliktelse för tjänstemän bör enligt
styrelsens mening införas i paragrafen. Även järnvägsstyrelsen anser det
önskvärt att det i paragrafen mera preciserat utsäges att tjänsteman även
har att rätta sig efter de muntliga eller skriftliga föreskrifter som arbetsbefälet
meddelar i det dagliga arbetet.

161

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Justitieombudsmannen berör frågan om myndighets rätt att ålägga tjänsteman
ändrade arbetsförhållanden och anför härom.

Lagrummet - som är ett uttryck för statens i och för sig berättigade
krav på att i egenskap av arbetsgivare få disponera sin arbetskraft på lämpligaste
sätt - innehåller icke några inskränkningar i myndighets befogenheter
att bestämma rörande arbetsfördelningen. Omdispositioner som icke
ar sakligt motiverade får emellertid självfallet icke förekomma. Men även
om omdisposition är motiverad från myndighetens synpunkt kan sådan
vara stötande med hänsyn till de konsekvenser den får för enskild tjänsteman,
som berores av densamma. En avvägning mellan myndighets- och
personalintressena bör därför göras, särskilt när det är fråga om mera ingripande
åtgärder. Detta gäller i all synnerhet vid omstationering av personal
inom sadana tjänsteområden där upprepade förflyttningar ej följer av
tjänstens natur (såsom exempelvis är fallet inom försvaret). Såsom framhalles
i betankandet får i tjänstemans skyldighet att ställa sig till efterrättelse
allmänna bestämmelser om arbetet inom myndigheten och särskild
föreskrift rörande tjänsteutövningen anses ligga plikt att underkasta sig
andrade bestämmelser om stationeringsort för tjänsten. Med hänsyn till de
väsentliga nackdelar en ändring av stationeringsorten kan medföra för
tjänstemännen — såsom svårigheter att skaffa lämplig bostad, ändrade utbi
dnmgsmojligheter for barnen och personliga svårigheter att anpassa sig
till en andrad miljö — synes en tjänstemän på tjänsteområden av nyss berörd
art b°ra ha rätt att, nar fråga om en opåräknad omstationering uppkommit,
erhålla underrättelse om skälen därför och rätt att muntligen
eller sknft.llgen y«ra sig, innan ärendet avgöres. Vad nu sagts bör äga motsvarande
tillämpning, därest fråga uppkommer om förflyttning av tjänsteman
till annan tjänst enligt 28 § i förslaget. Bestämmelser i detta avseende
torde kunna meddelas i de planerade tillämpningsföreskrifterna till statstjanstemannalagen.

Departementschefen. Med anledning av de anmärkningar mot förslaget
som ett par remissmyndigheter framfört vill jag uttala, att det enligt min
mening ar uppenbart att stadgandet i den föreslagna lydelsen ålägger tjänsteman
att efterkomma av myndigheten utfärdade allmänna ordningsföreskrifter
för arbetsplatsen exempelvis rökförbud ävensom överordnads tillsägelser
om arbetsuppgifternas utförande. Att tjänsteman är skyldig att
underkasta sig andrade bestämmelser om tjänstgöringsområde och stationeringsort
samt sådan vidsträcktare eller ändrad tjänstgöring hos myndigheten,
som icke i grund ändrar tjänstens beskaffenhet, får anses följa
av den allmänna skyldigheten att iakttaga i behörig ordning meddelade
föreskrifter om arbetet; något särskilt stadgande härom synes därför ej
erforderligt. Tjänstemännens här avsedda åligganden avser även sådana
fall som skyldighet för utrikesförvaltningens personal att låta omstationera
sig inom hela detta förvaltningsområde. Det ligger uppenbarligen i myndigheternas
eget intresse att iakttaga varsamhet när det gäller att mera
väsentligt ändra de anställdas tjänstgöringsförhållanden och att i god tid
bereda personalen och dess organisationer tillfälle att i företagsnämnder
eller annan form överlägga om sådana förändringar.

6 B i haag till riksdagens protokoll 106 5. 1 samt. AV so

162

Knngl. Mnj:ts proposition nr 60 år 1965
11 §•

I denna paragraf meddelas bestämmelser om skyldighet för tjänsteman
att utöva annan tjänst än den egna. Den av mig föreslagna paragrafen
motsvarar 10 § i promemorieförslaget.

Gällande ordning. Enligt 11 § Saar är tjänsteman pliktig att under sammanlagt
högst tre månader av ett och samma kalenderår uppehålla högre
tjänst vid det verk han tillhör, dock utan att därmed inskränkes den vidsträcktare
skyldighet i detta hänseende som må ha föreskrivits av Ivungl.
Maj :t eller eljest må gälla. Föreskrift om skyldighet att bestrida högre
tjänst under längre tid än tre månader har meddelats för bland andra assessor
och fiskal i hovrätt (63 § arbetsordningen den 19 december 1947,
nr 960, för rikets hovrätter). Ehuru allmänna bestämmelser därom saknas,
anses statstjänsteman i princip vara skyldig att vid det egna verket
uppehålla tjänst, som är lika hög som hans egen tjänst eller lagre an
denna.

För vissa statliga befattningshavare gäller dessutom, att de är skyldiga
att uppehålla andra allmänna tjänster än statliga. Föreskrifter härom har
meddelats för vissa rektorer och lärare samt distriktsveterinär ävensom
provinsialläkare, som kvarstår i statlig tjänst.

Vad angår tjänstemän vid riksdagens verk regleras deras skyldighet att
uppehålla annan tjänst i 11 § avlöningsreglementet för riksdagens verk.
Där stadgas att sådan tjänsteman är skyldig att under högst tre månader
av ett och samma kalenderår uppehålla högre tjänst vid det verk han tillhör.

Departementspromemorian. Genom det föreslagna stadgandet ges Kungl.
Maj :t generellt bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för
statstjänsteman att uppehålla annan allmän tjänst. Med allmän tjänst avses
såväl statlig som kommunal eller annan icke-statlig offentlig tjänst. For att
markera att tjänstemannens tjänsteställning lämnas orubbad genom fullgörande
av den föreskrivna skyldigheten har uttrycket utöva valts framför
uppehålla. I vad mån löneförmånerna kommer att påverkas av sådan förändring
i tjänsteutövningen som här avses blir beroende av vad som harvidlag
föreskrives i avtal. Med det föreslagna stadgandet avses icke att lägga hinder
i vägen för myndighet att förändra tjänstemans tjänstgöringsskyldighet
inom ramen för hans tjänst. Stadgandet lämnar sålunda orubbad bestämmelsen
i 123 § läroverksstadgan, att ordinarie lärare i läroämne vid statlig realskola
under däri angiven förutsättning skall vara skyldig att enligt skolöverstyrelsens
bestämmande fullgöra sin tjänstgöringsskyldighet helt eller delvis
på högstadiet vid grundskola i den kommun där realskolan är belägen.

163

Kungl. Maj:ts proposition nr t>0 år 11)65

Yttrandena. Den föreslagna bestämmelsen om principiell skyldighet för
statstjänsteman att utöva annan allmän tjänst hälsas med tillfredsställelse
av riksförsäkringsverket. En sådan bestämmelse är enligt verkets mening
synnerligen önskvärd. Verket ifrågasätter, om bestämmelsen icke bör erhålla
en sådan lydelse att den omfattar jämväl tjänst hos statliga bolag och andra
statskontrollerade juridiska personer. En ombildning av statliga institutioner
till annan företagsform skulle därigenom underlättas.

I allmänhet har emellertid de remissinstanser, som direkt uttalat sig om
paragrafen, ställt sig kritiska till förslaget och framhållit att det ger alltför
vidsträckta möjligheter att utnyttja tjänstemännen för andra arbetsuppgifter
än dem tjänstemännen åtagit sig. Överbefälhavaren anser, att bestämmelsen
bör tillämpas endast i undantagsfall. Normalt bör hithörande problem
behandlas som förhandlingsfråga, där personalorganisationerna äger
bevaka tjänstemännens intressen. Statens lönenämnd utgår från att skyldigheten
att utöva annan allmän tjänst än statlig utnyttjas endast då så erfordras
med hänsyn till organisatoriska förhållanden. Nämnden tänker härvid
särskilt på rådande förhållanden inom skolväsendet, där de statliga och ickestatliga
delarna av verksamheten i stor utsträckning är invävda i varandra.
Statstjänarkartellen förutsätter, att de i lagrummet avsedda tillämpningsföreskrifterna
icke kommer att föreskriva vidsträcktare sådan skyldighet än
som gäller enligt nuvarande bestämmelser. Statstjänstemännens riksförbund
säger sig kunna godtaga den föreslagna utformningen av paragrafen endast
under förutsättning att tillämpningsföreskrifterna blir restriktivt utformade.
Skyldigheten att utöva annan allmän tjänst bör endast avse mera tillfälligt
utövande. Är det inte fråga om ett mera tillfälligt arrangemang, bör det
undersökas om förutsättningar för förflyttning föreligger. Justitiekanslersämbetet,
hovrätten för Nedre Norrland, arbetsdomstolens ordförande m. fl.
anser, att den föreslagna formuleringen är alltför vidsträckt och förordar en
sådan begränsning av utrymmet för tillämpningsföreskrifter att tjänstemännens
ställning i det hänseende varom är fråga ej försämras.

Vad beträffar stadgandet om domares skyldighet att utöva annan tjänst
törklarar justitiekanslersämbetet, att det förflyttningsskydd, som enligt förslaget
till ny lydelse av § 36 regeringsformen tillerkännes ordinarie domare,
skulle te sig illusoriskt, om dessa domare kunde åläggas att, utan begränsningar
i tid eller pa annat dylikt sätt, utöva domartjänst. Ämbetet anser sig
därför icke kunna tillstyrka promemorieförslaget i vad avser domare, om
ej skyldigheten begränsas och preciseras. Även Svea hovrätt anser, att bestämmelsen
skulle kunna öppna möjlighet till ett kringgående av det för
domare stadgade förflyttningsskyddet. Enligt hovrättens mening bör i princip
ordinarie domare icke kunna åläggas alt utöva annan tjänst utanför
den domstol där han är anställd. Om det av praktiska skäl anses erforderligt
att i lag stadga sådan skyldighet varom nu är fråga, bör den kunna
åläggas endast i begränsad omfattning.

164

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Departementschefen. Liksom för närvarande bör statstjänsteman vara
skyldig att i viss utsträckning utöva annan statlig tjänst, såväl högre som
lägre. Det torde ej vara möjligt att i lagen närmare angiva skyldighetens
omfattning vare sig till tiden eller verksamhetsområdet. Det bör därför ankomma
på Kungl. Maj :t att i dessa hänseenden meddela närmare bestämmelser
och det kan härvid visa sig nödvändigt att sådana bestämmelser liksom
nu är fallet utformas olika för olika förvaltningsområden. Det bör
dock icke ifrågakomma att generellt utvidga nuvarande skyldighet att utöva
annan statlig tjänst.

Med hänsyn till bestämmelsen om domares förflyttningsskyldighet i förslaget
till ny lydelse av § 36 regeringsformen anser jag, att ordinarie domares
skyldighet att utöva annan tjänst bör avse endast jämställd eller högre
domartjänst vid den domstol han tillhör.

Mot promemorieförslaget att statstjänsteman skall vara skyldig att utöva
även icke statlig allmän tjänst har flera remissinstanser framställt anmärkning.
I likhet med dem anser jag, att man icke bör stadga generell skyldighet
för statstjänsteman att mottaga förordnande hos annan arbetsgivare än
staten. I det fall då ett statligt ämbetsverk är central förvaltningsmyndighet
för eller har inseende eller tillsyn över en av kommun eller annan offentlig
inrättning bedriven verksamhet bör det emellertid finnas möjlighet att taga
tjänsteman hos ämbetsverket eller hos myndighet som lyder under ämbetsverket
i anspråk för tjänstgöring hos kommunen eller inrättningen. Jag
åsyftar härvidlag framförallt tjänstemän inom undervisningsväsendet, hälso-,
sjuk- och socialvården, socialförsäkringsområdet samt skogsstaten. Icke
heller en på angivet sätt begränsad skyldighet att utöva icke-statlig tjänst
bör emellertid gälla generellt. Dels bör det ankomma på Kungl. Maj:t att
inom nyssnämnda ram föreskriva vilka tjänstemän som skall vara underkastade
ifrågavarande skyldighet och dels bör — för iakttagande av önskvärd
begränsning — i lagen stadgas, att sådana föreskrifter får meddelas
endast om särskilda skäl föreligger. Uppkommer behov av att föreskriva
sådan skyldighet till följd av organisatoriska förändringar, såsom avveckling
av eller minskning av viss verksamhet eller byte av huvudmannaskap,
bör skyldigheten kunna åläggas utan tidsbegränsning. I detta sammanhang
vill jag erinra om att det i den nyligen framlagda propositionen (1964: 171)
angående reformering av de gymnasiala skolorna m. m. förutsatts, att
tjänsteman som efter reformen kvarstår i statlig tjänst skall vara skyldig
att fullgöra sin tjänstgöring vid kommunal skola.

12 §.

Paragrafen, som motsvarar 11 § i promemorieförslaget, behandlar tjänstemans
skyldighet att bebo tjänstebostad m. m.

Gällande ordning. Bestämmelser om skyldighet för tjänsteman att bebo
tjänstebostad och därmed sammanhängande frågor finnes för närvarande i

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

165

16 § Saar. Enligt 1 mom. av detta stadgande är tjänsteman, om ej Kungl.
Maj:t annat medgiver, skyldig bebo anvisad bostad under innehav eller
uppehållande med vikariatslöneförordnande av befattning, beträffande vilken
Kungl. Maj :t eller, efter Kungl. Maj :ts bemyndigande, vederbörande
myndighet provar sådan skyldighet vara av väsentlig betydelse från tjänstesynpunkt.
För sådan bostad (tjänstebostad) skall som regel erläggas tjänstebostadshyra.
I 2 mom. stadgas att det för handläggning av ärenden angående
tjänstebostadshyra skall finnas en nämnd, kallad statens tjänstebostadsnamnd,
bestående av en opartisk ordförande samt representanter för
förvaltnings- och personalintressena, samtliga förordnade av Kungl. Maj :t.

I brev den 20 oktober 1961 har Kungl. Maj :t fastställt förteckning över
befattningar förenade med skyldighet att bebo anvisad tjänstebostad ävensom
meddelat tillämpningsföreskrifter till förteckningen. Enligt dessa föreskrifter
ankommer det på den myndighet under vilken befattningshavaren
lyder att anvisa tjänstebostad. Anvisande skall ej ske, om detta med
hansyn till föreliggande omständigheter kan underlåtas från tjänstesynpunkt.
Ansökan om befrielse från skyldighet att bebo anvisad tjänstebostad
skall enligt föreskrifterna ingivas till Kungl. Maj:t i vederbörande statsdepartement.

Närmare bestämmelser om fastställande av tjänstebostadshyra har meddelats
i kungörelsen den 26 maj 1961 (nr 333) angående tjänstebostadshyra
m. m. Hyran skall i regel fastställas av den myndighet, under vars
förvaltning tjanstebostaden står, samt motsvara vad en likvärdig bostad
betingar i orten. Om bostaden i fråga om storlek och beskaffenhet avviker
från vad som i orten är normalt för personer i tjänstemannens löneläge, må
hyran jämkas. Hyran erlägges månadsvis i efterskott genom avdrag på tjänstemannens
avlöning. Innan vederbörande myndighet fastställer hyran, skall
samråd aga rum med statens personalbostadsdelegation och tjänstemannen
beredas tillfälle att yttra sig. Personalbostadsdelegationen har enligt sin instruktion
att lämna de myndigheter, som fastställer tjänstebostadshyra, råd
och upplysningar i hyresfrågor samt att verka för att hyressättningen fortlöpande
anpassas efter hyrorna på den allmänna hyresmarknaden. Delegationen
består av fem av Kungl. Maj:t utsedda ledamöter representerande
olika statliga myndigheter. Om vederbörande tjänsteman icke åtnöjes med
myndighets beslut om tjänstebostadshyran, skall frågan avgöras av statens
tjanstebostadsnämnd. över nämndens beslut om tjänstebostadshyra får talan
icke föras.

I bostadsordning för vissa tjänstebostäder in. in. den 26 maj 1961 (nr
335) meddelas bestämmelser om bostadsinnehavares skyldigheter beträffande
vård av bostaden, skyldighet att upplåta utrymme åt vikarie, frånträdande
av bostaden m. m.

Vissa tjänstemän är, utan att vara skyldiga att bebo tjänstebostad, underkastade
skyldighet att vara bosatta på den ort där de tjänstgör (statione -

166 Kungl. Maj:ts proposition nr 00 år 1905

ringsorten). Sålunda skall enligt 44 § domsagostadgan den 11 juni 1943 (nr
290) häradshövding, om ej Kungl. Maj :t på grund av särskilda förhållanden
medgiver annat, vara bosatt på domsagans kansliort. Distriktsveterinär
är enligt 16 § allmänna veterinärinstruktionen den 17 november 1933 (nr
616) skyldig att ha sin bostad på den av Kungl. Maj :t bestämda stationeringsorten.
Motsvarande gäller enligt 21 § 4 mom. allmänna läkarinstruktionen
den 19 december 1930 (nr 442) för sådan provinsialläkare som
kvarstår i statlig tjänst. Vidare skall tjänsteman vid postverket i allmänhet
vara bosatt på stationeringsorten; efter särskild framställning kan dock generalpoststyrelsen
eller underlydande myndighet medgiva undantag fiån
denna skyldighet. Bestämmelser härom finnes i 18 § allmänna tjänsteordningen
för tjänstemännen vid postverket.

Departementspromemorian. Den föreslagna bestämmelsen innefattar ingen
annan ändring av nuvarande reglering än att föreskrifterna om tjänstebostadshyra
och tjänstebostadsnämnd såsom tillhörande avtalsområdet fått
utgå.

Yttrandena. Promemorieförslaget har kritiserats endast av Sveriges akademikers
centralorganisation, som anser att frågan om tjänstemans skyldighet
att bebo tjänstebostad bör höra till förhandlings- och avtalsområdet.
En sådan skyldighet är, anför organisationen, av genomgripande betydelse
för den enskilde och en offentligrättslig reglering av frågan ter sig därför
mindre tilltalande.

Departementschefen. Såsom föreslagits i promemorian bör skyldigheten
att bebo tjänstebostad regleras i offentligrättslig ordning. Det i promemorian
föreslagna stadgandet om sådan skyldighet har lämnats utan erinran
av samtliga remissinstanser utom en och kan enligt min mening bibehållas
i sak oförändrat. Förutsättningen för åläggande av tjänstebostadsskyldighet
synes dock — utan saklig ändring — kunna anges vara att skyldigheten
är av väsentlig betydelse för tjänsten.

Under avtalsförbudel faller även frågor rörande tjänstemannens dispositionsrätt
över bostaden och plikt att vårda bostaden. Däremot får avtal
träffas om hyra för bostaden. Paragrafen utsäger icke på vem det ankommer
att anvisa tjänstebostad. Bestämmelser härom torde få utfärdas a\
Kungl. Maj :t. Det synes vid sådant förhållande icke påkallat att i lagen intaga
förbehåll om rätt för Kungl. Maj :t att medgiva tjänsteman befrielse
från skyldighet att bebo anvisad bostad.

Bestämmelser om skyldighet för tjänsteman att vara bosatt på viss ort
torde få meddelas i administrativ ordning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965 167

13 §.

Paragrafen, som motsvarar 14 § i promemorieförslaget, innehåller bestämmelser
om regleringen — i offentligrättslig ordning eller genom avtal
— av tjänstemans rätt till bisysslor.

Gällande ordning. Frågan om statstjänstemäns rätt att vid sidan av tjänsten
inneha annan anställning eller bedriva annan verksamhet är för närvarande
reglerad dels i Saar och dels i instruktioner och vissa andra författningar.
Det är ur två skilda synpunkter som en reglering av denna fråga
ansetts påkallad. Å ena sidan har det gällt alt tillvarataga statens intresse
av att tjänstemannen i behörig utsträckning ägnar sin arbetskraft åt den
uppgift för vilken han erhåller lön och att hans möjligheter härvidlag icke
obehörigen inkräktas genom att han åtager sig andra uppgifter. Å andra
sidan har en reglering av frågan befunnits ur allmän synpunkt nödvändig
med hänsyn till rättsordningens krav på att privata intressen icke obehörigen
inverkar vid tjänstens utövande eller att eljest allmänhetens förtroende
för myndigheterna icke rubbas. Från först angivna synpunkt har frågan,
såvitt angår det övervägande antalet statstjänstemän, reglerats genom
generella bestämmelser i 7 § 1 mom. Saar. Enligt detta stadgande föreligger
principiell skyldighet för ordinarie och extra ordinarie tjänsteman att inhämta
tillstånd att med tjänsten förena dels tjänstebefattning eller därmed
jämförligt uppdrag i andra fall än då fråga är om förening av lönegradsplacerade
tjänster och dels uppdrag som ordförande eller ledamot i styrelse
för verk, bolag, förening eller inrättning, som har till ändamål att driva
rörelse inom industri, handel, transport-, bank- eller försäkringsväsen eller
annan näringsgren eller vars verksamhet eljest har huvudsakligen ekonomiskt
syfte. Tillstånd — som beträffande tjänsteman under 24 lönegraden
beviljas av vederbörande myndighet och eljest av Kungl. Maj:t eller myndighet
som Kungl. Maj :t bestämmer — må beviljas endast om befattningen
eller uppdraget prövas icke inverka hindrande vid utövandet av tjänsten. De
inskränkningar i rätten till bisysslor, som ansetts påkallade för att förhindra
att privata intressen obehörigen inverkar på tjänsteutövningen, framgår i
allmänhet av särskilda bestämmelser i de för myndigheterna utfärdade instruktionerna
och stadgorna. Bemyndigande för Kungl. Maj :t att utfärda
sådana bestämmelser har lämnats i 7 § 3 mom. Saar. Dessa bestämmelser
avser närmast inskränkningar, mer eller mindre långtgående, i tjänstemans
rätt att åtaga sig privata uppdrag inom området för hans tjänsteuppgifter,
särskilt uppdrag rörande fråga som kan komma att för prövning hänskjutas
till den myndighet där tjänstemannen är anställd. Beträffande vissa
tjänstemän finnes bestämmelser som här avses meddelade i lag, exempelvis
stadgandet i 12 kap. 3 g rättegångsbalken om förbud för bl. a. lagfaren domare,
allmän åklagare och utmätningsman att utan tillstånd av Kungl.
Maj :t vara rättegångsombud.

168

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Departementspromemorian. Vid övervägande av spörsmålet om regleringen
framdeles av tjänstemännens rätt till bisysslor har det ansetts som en
fråga närmast av lönereglerings natur om och i vilken utsträckning tjänsteman
bör få inneha sådan bisyssla, som med hänsyn till sysslans omfattning
kan inverka på tjänsteutövningen men som inte med hänsyn till sysslans
art är i och för sig oförenlig med tjänsten. Med denna bedömning föreslås
i promemorian endast en allmän bestämmelse om förbud för tjänsteman att
åtaga sig uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för
hans oväld i tjänsten. Det skall såsom för närvarande ankomma på Kungl.
Maj:t att utöver vad som särskilt stadgats för vissa tjänstemän meddela
närmare bestämmelser om vilka bisysslor som tjänsteman enligt vad nu
sagts ej må inneha. Däremot har frågan, huruvida tjänsteman bör vara
skyldig att även i övrigt avhålla sig från bisysslor, överlämnats för reglering
i avtal. Inverkar bisyssla på grund av sin omfattning eller natur menligt på
tjänstens fullgörande, kan naturligen fråga uppkomma om disciplinär åtgärd
mot tjänstemannen eller hans uppsägande från tjänsten, även om bisysslan
inte skulle ha blivit förbjuden i avtal.

Det har icke ansetts motiverat att i föreningsrättslagen eller annorstädes
upptaga frikretsregler för tjänstemän, som är satta att förhandla på statens
vägnar med personalorganisationerna eller som eljest intager särskild förtroendeställning.
De allmänna jävsregler som får anses gälla inom förvaltningen
torde utgöra tillräcklig garanti mot missbruk av föreningsrätten. Av
dessa följer, att en tjänsteman som tillhör styrelsen för en förening, innehar
annat förtroendeuppdrag för denna eller är dess funktionär bör avhålla sig
från att i tjänsten taga befattning med frågor i vilka hans egen organisation
står som motpart. Tillhör det hans vanliga arbetsområde att i tjänsten taga
befattning med sådana frågor, kan han med stöd av förevarande paragraf
åläggas att avträda från förtroendeuppdraget eller befattningen inom organisationen.

Yttrandena. I några yttranden har erinran framställts mot förslaget att
fråga om tjänstemans rätt att inneha vissa bisysslor regleras i avtal.

Justitieombudsmannen framhåller sålunda, att det synes böra vara en
självklar grundsats inom den offentliga tjänstemannarätten att en tjänsteman
icke i något fall bör tilläggas befogenhet att som bisyssla åtaga sig
uppdrag eller utöva verksamhet, som kan rubba förtroendet till hans oväld
i tjänsteutövningen. Denna grundsats får anses följa redan av den offentliga
tjänstens heskaffenhet. Redan gällande stadgande om ansvar för tjänstefel
torde innefatta ett principiellt förbud mot bisysslor av berörd art. Dock
torde det vara av visst värde att en sådan grundsats kommer till uttryck i
tjänstemannalagstiftningen. Justitieombudsmannen anför därefter.

Motsvarande synpunkter anser jag gälla i fråga om bisyssla, som på
grund av sin omfattning är ägnad att inverka menligt på tjänstens fullgö -

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

169

rande. Det är enligt min mening fullkomligt otänkbart att — såsom promemorian
synes göra — förutsätta att genom kollektivavtal tjänstemän skulle
kunna tilläggas avtalsenlig rätt att inneha bisyssla av sådan omfattning, som
kan inverka menligt på tjänsteutövningen; vad som anföres rörande möjligheten
av uppsägning och disciplinär åtgärd kan ju ej rimligen gälla om
kollektivavtalet stadgar att bisyssla i ifrågakommen omfattning är tillåten.
Bedömningen vad tjänstens behöriga fullgörande kräver måste ovillkorligen
tillkomma arbetsgivaren ensam. — Fastställandet i praktiken av gränsen
för förbudsområdet är en offentligrättslig angelägenhet och något utrymme
för kollektivavtalsreglering därvidlag bör ej förekomma. Däremot bör självfallet
intet hinder föreligga för en organisation att framföra önskemål om
vad som kan eller bör bli föremål för generell reglering eller att biträda
tjänstemän vid besvärstalan mot myndighets beslut angående förbud mot
viss bisyssla.

Även kammarrätten anmäler betänkligheter mot att prövningen av fråga
om tjänstemännens rätt till bisysslor skulle tillkomma de avtalsslutande
parterna. Kammarrätten förordar, att rätten till bisysslor regleras i tjänstemannalagen
och att dit överflyttas de därom gällande föreskrifterna i avlöningsförfattningarna.
Statskontoret anser det knappast tillrådligt, att staten
såsom arbetsgivare helt avstår från att utöva viss kontroll över tjänstemans
bisysslor även i fall där dessa ej är ägnade att rubba förtroendet till
tjänstemannens oväld.

I övrigt har det föreslagna stadgandet ej föranlett andra yttranden än
att jnstitiekanslersämbetet understrukit det allmännas intresse av att tjänsteman
i tillbörlig utsträckning ägnar sin arbetskraft åt tjänsten utan att
möjligheten därtill obehörigen påverkas av andra uppdrag.

Härjämte har, som tidigare nämnts, några remissinstanser ifrågasatt
huruvida stadgandet, om detsamma är avsett att möjliggöra åläggande
för tjänsteman att avträda från förtroendeuppdrag eller befattning inom
arbetstagarorganisation, är förenligt med bestämmelserna i 1936 års lag om
föreningsrätt.

Departementschefen. Det i promemorian föreslagna stadgandet har lämnats
utan erinran av flertalet remissinstanser och biträdes med viss omformulering
även av mig. Med stadgandet i sista punkten av paragrafen åsyftas
sådana i lag stadgade förbud mot bisysslor som jag nämnt i det föregående.
Med anledning av den kritik som några remissmyndigheter riktat mot
förslaget vill jag — utöver vad jag tidigare anfört om förhållandet mellan
detta stadgande och de allmänna reglerna om föreningsrätt — tillägga följande.

Det kan uppenbarligen ej tillåtas att en statstjänsteman vid sidan av sin
tjänst driver förvärvsarbete eller innehar privata uppdrag av sådan omfattning
att det inverkar menligt på hans möjligheter att sköta tjänsten. Missköter
tjänstemannen sin tjänst, kan naturligtvis fråga uppkomma om ansvar
för fel eller försummelse i tjänsten, oavsett om misskötseln beror av att

6f Iiihang till riksdagens protokoll 1965. 1 saml. Xr 60

170

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

han i alltför stor omfattning ägnat sig åt bisysslor. Detta gäller även om
frågan om rätt att ha bisysslor icke regleras i lagen eller på annat sätt. Med
hänsyn till svårigheten att påvisa samband mellan brister i tjänsteutövningen
och förekomsten av bisysslor, torde man emellertid inte kunna undvara
vissa regler om tjänstemans rätt att inneha bisysslor. Genom dylika regler
möjliggöres ingripande mot tjänstemannen, oavsett om det kan visas att
han missköter tjänsten. På den privata arbetsmarknaden förekommer dylika
regler i kollektivavtal och jag ser ej något skäl varför icke även inom det
statliga tjänstemannaområdet en avtalsreglering av denna fråga skulle kunna
ske på ett sätt som tillgodoser arbetsgivarintresset.

14 §.

Denna paragraf, som motsvarar 15 § i promemorieförslaget, avser tjänstemans
rätt att uppbära vissa gåvo- och donationsmedel m. m.

Gällande ordning. För närvarande saknas generella bestämmelser om förbud
för tjänsteman att uppbära med tjänsten förenade gåvo- eller donationsmedel.
I 19 § B Saar meddelas särskilda bestämmelser i ämnet för vissa
tjänstemän inom undervisningsväsendet. Enligt dessa bestämmelser skall
innehavare av ordinarie tjänst vid universitet och vissa högskolor, med
vilken rätt till särskilda förmåner är förenad, vidkännas avdrag på lönen
med belopp motsvarande de särskilda förmånernas värde; vad som genom
donation av enskild tillförsäkrats innehavare av sådan tjänst i syfte att bereda
denne särskild förmån utöver honom eljest tillkommande avlöningsförmåner
skall likväl icke föranleda sådant avdrag. Motsvarande gäller för
innehavare av sådan rektors- eller lärartjänst vid statlig realskola, fackskola,
statligt eller kommunalt allmänt gymnasium, privatskola eller handel
sgymnasium. I 19 § B Saar meddelas också bestämmelser i ämnet för
tjänstemän vid lots- och fyrstaten. Vidare må nämnas att 15 § 1 mom.
andra stycket prästlönereglementet den 29 juni 1951 (nr 577) stadgar förbud
för präst att på grund av sin tjänst eller för utförande av honom åliggande
förrättning uppbära arvode, donations- eller gåvomedel eller annan
förmån.

Departementspromemorian. Ehuru tjänstemans löneförmåner överlämnats
för reglering i avtal, bör frågan om rätt för tjänsteman att uppbära
med tjänsten förenade gåvo- eller donationsmedel regleras i tjänstemannalagen.
Det har ansetts påkallat att stadga generellt förbud för tjänsteman
att uppbära ifrågavarande förmåner, om icke Kungl. Maj:t meddelar tillstånd
därtill.

Yttrandena. Att tjänsteman i princip icke bör på grund av sin tjänst uppbära
gåvo- eller donationsmedel eller därmed jämförlig förmån är enligt

171

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

justitiekanslersämbetets mening riktigt. De förmåner, varom nu är fråga,
är, framhåller ämbetet, i många fall av ringa eller intet värde för vederbörande
tjänsteman på grund av de ändrade samhällsekonomiska förhållandena
och med hänsyn till den på vissa områden gällande skyldigheten för
tjänstemannen att under vissa förutsättningar vidkännas avdrag på lönen
motsvarande värdet av förmånen. I de fall då förmånen verkligen är av
ekonomisk betydelse kan billigheten tala för att nuvarande tjänsteinnehavare
får uppbära förmånen, så länge han innehar tjänsten i fråga, och
stadgandet i den föreslagna paragrafen lämnar också möjlighet att träffa en
sådan övergångsanordning.

Den som vid lagens ikraftträdande innehar tjänst, med vilken är förenad
förmån utöver lön, bör enligt kammarkollegiets mening ej fråntagas denna
förmån under sin återstående tjänstetid. Antingen bör lagen innehålla en
övergångsbestämmelse härom eller också bör i motiven till lagen klart utsägas
att det förutsättes att Kungl. Maj :t för dylika fall kommer att lämna
sådant tillstånd som avses i paragrafen.

Det föreslagna stadgandet kritiseras av juridiska fakulteten i Uppsala
som anser, att ämnet icke bör upptagas i detta sammanhang. Förslaget är
ägnat att försämra tjänstemännens nuvarande position samtidigt som det
kan ifrågasättas om det alls är ett statsintresse att reglera frågan på det
sätt som föreslås. Enligt fakultetens mening måste det tvärtom ofta nog
vara ett allmänt intresse att genom sådana förmåner kunna erbjuda bättre
villkor än normalt, så att de berörda tjänsterna blir mera konkurrenskraftiga
i jämförelse med konkurrerande tjänster inom den enskilda sektorn.
I varje fall synes sådana frågor icke böra regleras i en tjänstemannalag
utan snarare vara ett förhandlingsämne eller böra regleras genom en specialbestämmelse
för vissa förvaltningsgrenar.

Spörsmålet om tjänstemans rätt att vid sidan av avlöningsförmånerna
mottaga särskilda förmåner av annan art beröres av justitieombudsmannen,
som anför. Vissa tjänstemän, särskilt inom kommunikationsverken, åtnjuter
på grund av sin tjänst förmåner i form av fria resor. I viss utsträckning
torde dessa förmåner ha tillkommit allenast som ett medel att underlätta
tjänsteutövningen, varvid tjänstemannen och statsverket besparas visst besvär
med reseräkningar, men de torde även i åtskilliga fall vara att betrakta
helt eller delvis som en sorts löneförmåner. Nämnda förmåner bör konuna i
beaktande i förevarande sammanhang, eftersom de berör såväl de offentligrättsliga
momenten som de löneregleringsmässiga frågorna.

Departementschefen. Flertalet remissinstanser har lämnat proinemorieförslaget
i denna del utan erinran. Även jag anser, att staten bör förbehålla
sig rätten att utöva kontroll av systemet med gåvo- eller donationsmedel
eller andra jämförliga förmåner anslagna till viss tjänst. Såsom föreslagits
i promemorian bör denna kontroll utövas i den formen att tjäns -

172

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

temännen förbjudes mottaga sådana medel och förmåner med mindre Kungl.
Maj :t ger tillstånd därtill. Endast förmåner förenade med tjänsten avses och
häri får anses ligga att det skall vara fråga om förmåner som utgår oberoende
av vem som innehar tjänsten. Paragrafen avser sålunda icke att reglera
frågan om tjänstemans rätt att mottaga förmåner överhuvud från utomstående.
När i paragrafen talas om förmåner jämförliga med gåvo- eller
donationsmedel avses att förmånen skall ha en klart benefik karaktär.
Förbudet avser sålunda icke sådana förmåner i form av fria resor eller fri
bostadstelefon, som vissa myndigheter tillhandahåller sina tjänstemän. Ej
heller avses sådana fall som då enskild ställer medel till förfogande för
forskningsändamål.

Såsom några remissinstanser anmärkt bör den som vid lagens ikraftträdande
äger uppbära viss förmån utöver lön icke kunna fråntagas den rätten.
För att tillgodose detta föreslår jag ett särskilt övergångsstadgande.

A rbetskonflikter
15 §.

I denna paragraf anges under vilka förutsättningar arbetsinställelse må
vidtagas. Paragrafen motsvarar 33 § i promemorieförslaget. Beträffande
grunderna för det föreslagna stadgandet hänvisas till den allmänna motiveringen.

Yttrandena. Utöver de principiella synpunkter som remissinstanserna
framfört i ämnet har ett antal remissmyndigheter riktat uppmärksamheten
på några speciella problem, som lämpligen behandlas först i detta sammanhang.
Arbetsdomstolens ordförande anser det icke klart framgå av promemorian,
i vilken utsträckning de offentliga tjänstemännen inbördes kan
stödja varandra genom sympatiaktioner. För statstjänstemännens del måste
—- fortsätter domstolens ordförande — rätten till arbetsinställelse, även då
fråga är om sympatiåtgärd, grundas på den lagregel som anger under vilka
förutsättningar arbetsinställelse må vidtagas. Enligt den föreslagna paragrafen
är arbetsinställelse tillåten vid konflikt om tjänstemans anställningsoch
arbetsvillkor, varom avtal må träffas. Under begreppet tjänsteman i
lagen torde icke kunna hänföras andra kategorier arbetstagare än dem som
omfattas av lagen. Slutsatsen anser arbetsdomstolens ordförande sålunda
bli, att statstjänstemännen kan inbördes stödja varandra med sympatiåtgärder
men icke tillgripa sådan åtgärd till stöd för annan arbetstagargrupp,
exempelvis kommunaltjänstemän. Rätten att besluta om lockout anser hovrätten
över Skåne och Blekinge böra tillkomma Kungl. Maj :t. Hovrätten,
som föreslår att särskild bestämmelse härom intages i paragrafen, befarar,
att ett centralt statligt förhandlingsorgan icke får tillräcklig överblick över
hela förvaltningen och att organet kan komma att tillmäta förhandlings -

173

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

situationen för stor betydelse. Om förhandlingsorganet föreslår beslut om
lockout, förutsätter hovrätten vidare, att Kungl. Maj :t inhämtar yttranden
över förslaget från de myndigheter som har det huvudsakliga ansvaret för
den berörda verksamheten. Generalpoststyrelsen, som erinrar om att väljare
enligt lagen om val till riksdagen och kommunala vallagen äger rätt att i
vissa fall lämna valsedel på postanstalt och att röstmottagare därvid är den
postfunktionär som utses till uppdraget enligt föreskrifter som meddelas
av styrelsen, anser paragrafen ge utrymme för tvekan, huruvida röstmottagning
på postanstalt kan omfattas av arbetsinställelse. I ett par remissvar
beröres frågan om utgivande av sociala förmåner under arbetskonflikt.
Justitieombudsmannen anser att det skulle vara värdefullt med ett klarläggande
uttalande rörande frågan i vad mån strejk eller lockout kan inverka
på en av konflikten berörd tjänstemans eller hans efterlevandes rätt till
förmåner vid sjukdom, pensionsålders inträde eller dödsfall som inträffar
under konflikten. Sveriges akademikers centralorganisation uttalar önskemål
om att i lagtexten utsäges, att pensionsfall som inträffar under arbetskonflikt
skall regleras omedelbart.

Departementschefen. När det gällt att reglera rätten att vidtaga stridsåtgärder
har valts metoden att i lagen positivt ange vilka stridsåtgärder
berörande ett bestående anställningsförhållande som är tillåtna. Av stadgandet
i förevarande paragraf, att lockout och strejk må vidtagas under
de i paragrafen angivna förutsättningarna, får motsättningsvis anses följa
att andra stridsåtgärder, som berör ett bestående anställningsförhållande, än
lockout och strejk är förbjudna.

Förbehållet i paragrafen för vad i lag är stadgat avser icke endast kollektivavtalslagens
bestämmelser om förbud mot stridsåtgärder utan även
särskilda bestämmelser i lag om tjänsteplikt; för närvarande torde ej finnas
andra sådana bestämmelser av betydelse i detta sammanhang än de som
avser förhållanden under krig och andra krislägen såsom t. ex. allmänna
tjänstepliktslagen den 17 april 1959 (nr 83) och krigssjukvårdslagen den
27 november 1953 (nr 688). Uppenbarligen avser förbehållet däremot icke
lagbestämmelser om domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas allmänna
ämbetsbefattning. I vad mån utfästelse i enskilt avtal att icke vidtaga
lockout eller deltaga i strejk låter sig förena med ett system med kollektivavtal
får bedömas enligt allmänna arbetsrättsliga regler.

Av stadgandet, jämfört med 20 kap. 4 § brottsbalken i den av mig föreslagna
lydelsen och med 19 § förevarande lagförslag, följer att ansvar för
tjänstefel eller disciplinärt ansvar alltid inträder vid strejk eller annan
stridsåtgärd, som icke beslutats av tjänstemannens organisation. Stadgandet
torde ge vid handen att sådant ansvar även inträder, om en tjänsteman efter
en organisationsmässig strejk fortsätter att strejka, sedan organisationen
beslutat att strejken skall upphöra.

174

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

Såsom arbetsdomstolens ordförande yttrat ger stadgandet vidare vid
handen, att statstjänstemännen kan stödja allenast varandra men icke
utomstående arbetstagargrupper med sympatiåtgärder.

Den av en hovrätt berörda frågan vem som skall äga besluta om lockout
torde få lösas vid behandlingen i annat sammanhang av spörsmålet vem
som i olika hänseenden skall äga företräda det allmänna som arbetsgivare.

Vad angår frågan om utgivande under arbetskonflikt av sådana sociala
förmåner, som icke är lagfästa, bör denna fråga till avtalsområdet och
faller sålunda utanför statstjänstemannalagens reglering av arbetsvillkor;
på den privata arbetsmarknaden brukar tvister om arbetsgivarens ifrågavarande
skyldigheter regleras i anslutning till uppgörelsen om villkoren för
återgång i arbete efter konflikt.

Hänvisningen i paragrafens andra stycke åsyftar 3 a § lagen den 28 maj
1920 (nr 245) om medling i arbetstvister.

16 §.

I denna paragraf meddelas bestämmelser om skadeståndspåföljd för vissa
stridsåtgärder som är otillåtna enligt statstjänstemannalagen samt om
behandlingen av mål härom. Paragrafen är ny och saknar således motsvarighet
i promemorieförslaget. För motiven till bestämmelserna har redogjorts
i den allmänna motiveringen.

17 §.

Paragrafen behandlar frågan om statstjänstemännens rätt till neutralitet
vid arbetskonflikt och motsvarar 34 § i promemorieförslaget. Beträffande
grunderna för det föreslagna stadgandet hänvisas till den allmänna motiveringen.

Yttrandena. Från remissinstansernas sida har paragrafen utöver vad som
framgår av den allmänna motiveringen berörts endast i följande hänseenden.
Riksåklagarämbetet, som anser lagförslaget i dess helhet icke ge tillräcklig
garanti mot samhällsfarliga konflikter på rättsvårdens utomordentligt
ömtåliga område, framhåller att arbete till uppehållande av nödvändig
verksamhet inom rättsvården icke torde vara att hänföra till skyddsarbete.
Generalpoststgrelsen anser, att befattningshavare som förordnats att vara
röstmottagare vid röstning på postanstalt vid förordnandets utövande utför
göromål som torde vara att likställa med skyddsarbete. Telestyrelsen finner
det vara oklart, vilken innebörd som skall ges stadgandet »lika med
skyddsarbete anses arbete, som någon är pliktig att utföra på grund av särskild
föreskrift i lag». Enligt styrelsens mening är det tveksamt, om i stadgandet
åsyftas enbart allmän lag eller lagstiftning över huvud taget och om
det avser alla fall där innehavare av viss tjänst på grund av lagstadgande

175

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

har bestämda åligganden. Länsstyrelsen i Örebro län ifrågasätter ett förtydligande
av tredje stycket, så att därav direkt framgår att med skyddsarbete
avses även arbete till förebyggande av skada på husdjur och lättförstörbart
varulager.

Departementschefen. Remissinstanserna har i allmänhet lämnat utan erinran
promemorieförslagets stadgande om statstjänstemans rätt till neutralitet
vid arbetskonflikt, och jag har för egen del icke funnit skäl att annat
än i formellt hänseende avvika från förslaget. Beträffande den föreslagna
bestämmelsen om skyddsarbete vill jag erinra om att begreppet utformats
i huvudsak efter mönster av hithörande bestämmelse i Saltsjöbadsavtalet.
Uppenbarligen är det en fördel om man härvidlag kan röra sig med i stort
sett samma definition. I anslutning till vad en länsstyrelse uttalat vill jag
framhålla, att förebyggande av skada på husdjur och lättförstörbart varulager
faller under skyddsarbete, sådant begreppet utformats i förslaget.
Däremot avses med uttrycket »arbete som någon är pliktig att utföra på
grund av särskild föreskrift i lag» icke allt arbete som enligt lag åvilar en
befattningshavare utan allenast sådant arbete som omfattas av en särskilt
föreskriven tjänsteplikt, exempelvis arbetsskyldighet enligt allmänna tjänstepliktslagen
i ett läge då denna satts i kraft.

Åtal och disciplinär bestraffning

Gällande författningar. För närvarande finnes bestämmelser om disciplinär
bestraffning av civila statstjänstemän intagna i instruktioner, stadgor
och andra författningar avseende statsmyndigheternas organisation och
verksamhet. En central ställning bland dessa författningar intager allmänna
verksstadgan den 7 januari 1955 (nr 3). Stadgan har avseende på myndigheter,
beträffande vilka Kungl. Maj :t meddelat föreskrift om stadgans tillämpning
helt eller med viss begränsning. Vid den sedan stadgans tillkomst pågående
omarbetningen av verksmyndigheternas instruktioner har stadgans bestämmelser
om diciplinär bestraffning gjorts tillämpliga inom flertalet verks
förvaltningsområden genom att föreskrift härom intagits i utfärdade instruktioner.
I fråga om vissa affärsdrivande verk har stadgans bestämmelser
ej gjorts direkt tillämpliga. I stället har i de för dessa verk utfärdade
instruktionerna o. d. intagits regler om disciplinär bestraffning, vilka, bortsett
från vissa särbestämmelser, som betingas av de särskilda förhållandena
vid verken, överensstämmer med stadgans. Verksstadgans bestämmelser
bär även kommit att tjäna som förebild vid utformandet av disciplinbestäinmelser
för andra statliga verksamhetsområden än de centrala ämbetsverkens.
Vid omarbetning av äldre stadgor och instruktioner och vid utfärdande
av nya sådana har sålunda i stor utsträckning äldre disciplinbestämmelser
ersatts med bestämmelser som nära ansluter sig till stadgans. Så

176 Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

har skett med disciplinbestämmelserna för t. ex. tjänstemän vid de statliga
allmänna domstolarna (domsagostadgan samt arbetsordningarna för rikets
hovrätter och för nedre justitierevisionen), vissa tjänstemän i landsstaten
(länsstyrelseinstruktionen och häradsskrivarinstruktionen), civila tjänstemän
vid krigsmakten (kungörelsen den 16 maj 1958, nr 274, om tillämpning
i vissa delar av allmänna verksstadgan på civila tjänstemän vid krigsmakten)
samt vissa tjänstemän inom undervisningsväsendet (universitetsstadgan
och skolstadgan). Numera äger sålunda verksstadgans bestämmelser
om disciplinär bestraffning eller bestämmelser som nära ansluter sig
till dessa tillämpning på de flesta civila statstjänstemän.

Fortfarande gäller dock vissa äldre instruktioner och andra författningar,
vilkas bestämmelser om disciplinär bestraffning i olika hänseenden avviker
från verksstadgan.

Här må nämnas instruktionerna den 31 december 1921 (nr 744) för befattningshavarna
i statsdepartement, den 14 juni 1928 (nr 199) för utrikesdepartementet,
den 30 december 1947 (nr 1014) för justitiekanslersämbetet,
den 30 december 1947 (nr 1015) för riksåklagarämbetet och den
26 november 1948 (nr 735) för civilförsvarsstyrelsen samt arbetsordningen
den 21 mars 1947 (nr 114) för försäkringsrådet.

Flertalet tjänstemän vid riksdagens verk är underkastade bestämmelser
om disciplinär bestraffning, exempelvis tjänstemän hos riksbanken enligt
reglementet den 15 december 1943 för riksbankens styrelse och förvaltning
(bankoreglementet), tjänstemän hos riksgäldskontoret enligt reglementet
den 31 juli 1958 för riksgäldskontoret, tjänstemän hos riksdagsbiblioteket
enligt 1957 års reglemente för riksdagsbiblioteket samt tjänstemän
hos justitieombudsmannen och militieombudsmannen enligt instruktionen
den 24 maj 1957 (nr 165) för riksdagens ombudsmän.

För tjänstemän, som i sin tjänst är underkastade ansvar som krigsmän,
meddelas bestämmelser om disciplinär bestraffning i lagen den 30 juni
1948 (nr 449) om disciplinstraff för krigsmän m. fl. författningar.

Departementspromemorian. Bestämmelser om disciplinär bestraffning av
civila statstjänstemän har ansetts böra inarbetas i tjänstemannalagen. Strävan
har varit att få till stånd en mera enhetlig reglering än för närvarande
av detta ämnesområde. Detta synes böra ske genom att allmänna verksstadgans
bestämmelser om åtal och disciplinär bestraffning utslräckes att gälla
hela statstjänstemannaområdet. En dylik vidgning av tillämpningsområdet
för dessa bestämmelser föranleder vissa ändringar av dem. Frågan om ifrån
andra synpunkter verksstadgans ifrågavarande bestämmelser är i behov avöversyn
upptages icke.

Yttrandena. De i promemorian angivna riktlinjerna för reglering av den
disciplinära bestraffningsrätten har godtagits eller lämnats utan erinran av

Kungl. Maj:ts proposition nr tiO år 1965 177

så gott som samtliga remissinstanser som yttrat sig därom. I några remisssvar,
bl. a. från socialstyrelsen, framhålles behovet av en mera enhetlig reglering
av detta ämnesområde än den nuvarande.

Som framgår av den allmänna motiveringen har statens lönenämnd,
Landsorganisationen och Tjänstemännens centralorganisation efterlyst en
allmän översyn av det disciplinära bestraffningssystemet.

Departementschefen. Det från ett par remissinstanser framställda önskemålet
om en allmän översyn av disciplinstraffrätten har jag ej kunnat
beakta. Med hänsyn till det nära sambandet mellan brottsbalkens regler
om ämbetsansvar och de disciplinära bestraffningsreglerna bör frågan om
en allmän revision av de senare icke upptagas isolerat. Av samma skäl bör
återhållsamhet iakttagas vid övervägande av mera begränsade reformer inom
disciplinstraffrätten. Jag delar emellertid uppfattningen att man bör eftersträva
en mera enhetlig reglering än för närvarande av den för civila
statstjänstemän gällande disciplinstraffrätten och att allmänna verksstadgans
bestämmelser därvid bör tagas till förebild.

18 §.

Denna paragraf, som motsvarar 16 § i promemorieförslaget, undantager
vissa högre tjänstemän från disciplinär bestraffning.

Gällande ordning. Enligt 22 § verksstadgan sker åtal vid hovrätt, om chef
för myndighet eller ledamot av myndigheten eller byråchef eller därmed
jämställd eller högre tjänsteman bcträdes med ämbetsbrott, som i 20 kap.

1—4 §§ brottsbalken omförmäles. Av stadgandet jämfört med 23 § följer, att
sådan tjänsteman ej är underkastad disciplinärt ansvar för fel eller försummelse
i tjänsten. Vad angår tjänstemän utanför verksstadgans tillämpningsområde
kan nämnas att domare, med undantag av hovrättsfiskal och
tingsnotarie, ej kan straffas i disciplinär ordning. Samma är förhållandet
med statssekreterare, expeditionschef, avdelnings- och byråchef i statsdeparteinenten
samt kansliråd. Vid länsstyrelserna är förutom landshövdingen
avdelningschef, sektionschef och länsassessor undantagna från bestämmelserna
om disciplinstraff.

Departementspromemorian. Det föreslagna stadgandet ersätter 22 § verksstadgan
i vad avser ordningen för beivran av tjänstefel; huruvida åtal skall
väckas vid hovrätt eller i annan instans synes ej böra regleras i tjänslcmannalagen.
Kretsen av tjänstemän som är undantagna från disciplinär bestraffning
har utsträckts som följd av att lagen i motsats till verksstadgan avser
bl. a. även domstolarna, statsdepartementen och länsstyrelserna. Befogenheten
för Kungl. Maj:t alt från disciplinär bestraffning undantaga annan
ämbetsansvarig tjänsteman än de i paragrafen uppräknade motiveras av afl

178 Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

vissa sådana tjänstemän, t. ex. hovrättsassessor, länsassessor, professor, alltjämt
torde böra vara undantagna från disciplinär bestraffning.

Yttrandena. Den i paragrafen angivna kretsen av tjänstemän undantagna
från bestämmelserna om disciplinstraff beröres i några yttranden, överbefälhavaren
framhåller sålunda, att man vid bedömande av frågan huruvida
en tjänsteman bör anses jämställd med eller högre än byråchef bör beakta
endast organisatoriska men icke lönemässiga förhållanden och att denna
princip bör komma till uttryck i paragrafen. Generalpoststyrelsen anser del
tveksamt vilken ställning förslaget avser att ge distriktschefer under generalpoststyrelsen
samt postbankens avdelningschefer.

Militieombudsmannen m. fl. anmärker, att även andra självständiga ämbetsbrott
än tjänstefel bör, om de begås av högre tjänsteman, kunna beivras
endast efter åtal. Det föreslagna stadgandet bör därför ändras att avse ämbetsbrott
enligt 20 kap. 1—4 §§ brottsbalken.

Den redaktionella utformningen kritiseras av större akademiska konsistoriet
i Stockholm, som anför att första stycket första punkten icke har någon
självständig betydelse utan endast är att fatta som en erinran till vederbörande
arbetsgivarmyndighet att disciplinärt förfarande ej får förekomma.
Punkten kan därför utgå och uppräkningen av högre tjänstemän inflyta på
vederbörlig plats i nästföljande paragraf. Försvarets civilförvaltning förordar,
att andra stycket i promemorieförslaget om krigsmän utbrytes till en
självständig paragraf med placering sist under kapitelrubriken och med
angivande av vilka av de närmast föregående stadgandena som skall äga
tillämpning jämväl på krigsman.

Fullmäktige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontoret framhåller,
att ansvarighetslagen den 26 juni 1936 (nr 324) för nämnda fullmäktige
m. fl. omfattar riksbankstjänsteman, som är ledamot av bankens direktion,
samt riksgäldsdirektören och chefen för riksgäldskontoret. Fullmäktige anser
lämpligt att paragrafen förses med en hänvisning till nyssnämnda lag.

Departementschefen. Den nya lagen bör, såsom föreslås i promemorian,
upptaga ett särskilt stadgande varav framgår icke endast att vissa högre
tjänstemän är undantagna från lagens bestämmelser om disciplinstraff utan
även att ämbetsbrott av sådan tjänsteman överhuvud ej må beivras annat
än vid allmän domstol; såsom anmärkts i ett par yttranden bör detta gälla
beivran ej endast av tjänstefel utan även av övriga självständiga ämbetsbrott.
Den krets av tjänstemän som genom föreskrift i lagen skall vara undantagen
från disciplinär bestraffning synes mig lämpligen kunna bestämmas
i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget. När i paragrafen talas
om jämställd eller högre tjänsteman avses icke en tjänsteman med lika
hög eller högre lön utan en tjänsteman med ställning som sido- eller överordnad.
Stadgandet bör gälla även vikarie för annan i paragrafen angiven

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965 179

tjänsteman än domare. Det synes då icke erforderligt att — såsom skett
i promemorieförslaget särskilt ange, att tjänsteman som är ledamot av
central förvaltningsmyndighet är undantagen från disciplinär bestraffning.

Det bör ankomma på Kungl. Maj :t att förordna om tillämpning av stadgandet
beträffande andra tjänstemän, som anses böra vara undantagna
från disciplinär bestraffning. Det får således bero av Kungl. Maj :ts prövning
huruvida de av generalpoststyrelsen åsyftade tjänstemännen skall
kunna straffas disciplinärt.

Jag har ansett mig böra tillmötesgå de i ett par yttranden framställda
önskemålen att i en särskild paragraf anmärka vilka stadganden som icke
skall gälla för krigsman samt att i förevarande stadgande intaga erinran
om ansvarighetslagen den 26 juni 1936 (nr 324) för fullmäktige i riksbanken
och fullmäktige i riksgäldskontoret m. fl.

19 §.

Paragrafen, som motsvarar 17 § i promemorieförslaget, angiver vilka
gärningar som kan bestraffas i disciplinär ordning samt disciplinstraffen.

Gällande ordning. Huvudbestämmelsen om disciplinär bestraffning av
statstjänsteman är för närvarande 23 § allmänna verksstadgan. I nämnda
paragraf angives gärningsbeskrivningen så att tjänsteman av försummelse,
oförstånd eller oskicklighet åsidosätter vad honom åligger enligt lag, verksstadgan,
instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens
beskaffenhet eller visar klandervärt uppförande i tjänsten eller vanvordnad
mot förman. Har tjänsteman låtit dylikt förfarande komma sig till
last, må den myndighet under vilken han lyder efter omständigheterna döma
honom till varning eller till löneavdrag under högst 30 dagar eller till suspension
i högst tre månader från tjänst och lön. Om tjänstemannen gjort
sig skyldig till fel av svårare beskaffenhet eller icke låtit sig rätta av tidigare
bestraffning, må han, där han ej innehar tjänsten på grund av fullmakt,
dömas till avsättning. Löneavdrag skall enligt paragrafen bestämmas
till ett belopp motsvarande dubbelt A-avdrag enligt statens löneförordning
och i anslutning därtill meddelade föreskrifter.

De disciplinära bestraffningsregler, som gäller för myndigheter utanför
\erksstadgans
påföljd i allmänhet nära överensstämmande med 23 § verksstadgan. Vissa av
dessa regler straffbelägger uttryckligen även förfaranden som ej direkt avser
tjänsteuppgifternas ombesörjande. Sålunda kan befattningshavare vid
postverket enligt 42 § instruktionen den 30 juni 1960 (nr 519) för generalpoststyrelsen
med underlydande förvaltningsorgan döinas till disciplinstraff,
om han gör sig skyldig till klandervärt uppförande, då han är iförd
tjänstedräkt eller här tjänstetecken. Motsvarande gäller beträffande befattningshavare
vid t. ex. statens järnvägar, televerket, statens vattenfallsverk

ISO Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

och tullverket. Vidare kan polisman, som i sin enskilda vandel förhåller sig
på sådant sätt att aktningen för polistjänsten sättes i fara, dömas till disciplinstraff
härför enligt 38 § polisreglementet den 24 november 1961 (nr 571).

Departementspromemorian. Första stycket av den föreslagna paragralen
motsvarar 23 § första stycket verksstadgan. För att bibehålla nuvarande
möjlighet att ådöma disciplinstraff för klandervärt uppförande även utom
tjänsten har i andra stycket föreslagits en bestämmelse enligt vilken Kungl.
Maj :t, om särskilda krav ställes på tjänstemans förhållande utom tjänsten,
må förordna, att tjänstemannen skall vara underkastad disciplinär bestraffning
för klandervärt uppförande utom tjänsten. Stadgandet i tredje stycket
avser att utesluta disciplinstraff mot tjänsteman som deltager i strejk i strid
mot den fredsplikt som åligger honom enligt lagen om kollektivavtal. Genom
stadgandet i fjärde stycket öppnas möjlighet att bibehålla nuvarande bestämmelser
om begränsning av vissa myndigheters befogenhet att ådöma
disciplinstraff.

Yttrandena. I några yttranden kritiseras paragrafens gärningsbeskrivning.
Socialstyrelsen och länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län hemställer, att
uttrycket vanvördnad mot förman utgår ur lagtexten. Socialstyrelsen framhåller,
att de beteenden som kan hänföras under uttrycket måste anses innefatta
klandervärt uppförande i tjänsten och att de därför ändock är belagda
med disciplinstraff. Justitieombudsmannen vänder sig mot stadgandet i andra
stycket om bestraffning i vissa fall av klandervärt uppförande utom tjänsten
och anför därom. Första ledet av paragrafens första stycke överensstämmer
till ordalydelsen med gärningsbeskrivningen för tjänstefel enligt 20 kap.
4 § brottsbalken; uppenbarligen bör tolkningen av stadgandena öveiensstämma.
Föreskriften i andra stycket är ägnad att inbjuda till motsatsslutet
att första stycket skulle avse endast förseelse »i tjänstens''. Härvid bor dock
erinras om att tjänstefel kan föreligga även när fråga är om sådant uppträdande